TEMAS CENTRALES DE LA REFORMA EDUCATIVA EN AMRICA LATINA: DESCENTRALIZACIN, AUTONOMA

ESCOLAR Y EL PROYECTO EDUCATIVO INSTITUCIONAL

Piedad Caballero Prieto*

INTRODUCCIN

En Amrica Latina la descentralizacin

es una de las estrategias que han despertado gran inters para el cambio de los sistemas educativos frente a la crisis registrada en la regin. Crisis que, como comenta Viola Espnola (1994), se configur en la dcada de los noventa, como consecuencia de la reduccin del gasto pblico en educacin, la cada de los indicadores de calidad de los sistemas educativos y la prdida de la credibilidad en la educacin como vehculo de desarrollo. Lo anterior mostr en la descentralizacin educativa una opcin para mejorar los servicios y la calidad de la educacin, la posibilidad de compartir el poder con los ciudadanos y de acelerar el ritmo del desarrollo nacional transfiriendo poder a los niveles de administracin local y regional a travs de la toma de decisiones educativas y la responsabilidad por sus decisiones. He ah el inters en el presente artculo por el tema de la descentraliza-

cin, cuyas reflexiones y anlisis estn basados en resultados de investigaciones que hemos adelantado en el Instituto SER de Investigacin1, en las cuales se ha abordado el tema, observando su desarrollo a nivel del departamento, del municipio y de la institucin escolar, enfocados hacia el propsito de conocer los efectos de esta poltica educativa en dichos mbitos. El anlisis se enmarca en el contexto regional y se concluye sealando lecciones aprendidas y algunas recomendaciones. 1. EL CONTEXTO REGIONAL La descentralizacin educativa en Amrica Latina significa un cambio de paradigma que busca responder a los requerimientos y demandas de finales de siglo, relacionados con el vnculo entre desarrollo econmico y la capacidad del recurso humano. De igual manera, se relacionan con la necesidad de promo-

* Directora del rea de Educacin Instituto SER de Investigacin. Directora del Programa de Promocin de la Reforma Educativa en Amrica Latina y el Caribe, Preal, en Colombia. 1 a. "Los procesos de transformacin de la gestin educativa en el marco de la descentralizacin". Proyecto regional en el que participaron Argentina, Brasil, Chile y Colombia", 1994-1996. b. "La autonoma escolar en el marco de la descentralizacin". Proyecto regional en el que participaron Argentina, Brasil, El Salvador, Per y Colombia, bajo la coordinacin de CIDE, en Chile.

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ver nuevas formas de participacin ciudadana en el marco de la existencia de mercados abiertos, que configuran, como lo expresa Viola Espnola (1995:3), un nuevo patrn de demandas sociales, polticas y econmicas, que canalizan hacia la educacin expectativas muy ambiciosas. La descentralizacin est intrnsecamente relacionada con la democracia, dadas las expectativas de participacin y control social que genera, dimensiones, a su vez, percibidas como la fuente de mayor eficacia, mayor eficiencia, mejor calidad y mayores recursos para la educacin. Significa crear las condiciones educacionales, de capacitacin, de gestin e incorporacin del progreso cientficotecnolgico que hagan posible la transformacin de las estructuras productivas de la regin, en un marco de progresiva equidad social, como lo plantea la Cepal-Unesco en 19922. Lo anterior, en trminos educativos, significa asegurar la prestacin de un servicio educativo de calidad para que todos los estudiantes reciban una formacin que los prepare para desempearse activa y eficientemente; que haya una distribucin ms homognea de los saberes que circulan en la escuela, a fin de acortar la brecha que esto genera entre ricos y pobres, y para que desde el sector se promueva y oriente el cambio, ambiciosamente planteado en el documento de la CepalUnesco. Lo anterior supone la existencia de sistemas educativos abiertos y flexi-

bles, propios de un contexto descentralizado. Estos desafos, infortunadamente, son enfrentados en condiciones poco favorables por las circunstancias econmicas en que se encuentran los pases de la regin. La demanda por la educacin se da en un momento en que stos tienen grandes compromisos internos y con la deuda externa, lo que genera una lucha entre los sectores por acceder a los recursos. Pelea frente a la cual la educacin se encuentra mal posicionada. De otro lado, las medidas que se han establecido delegan responsabilidades hacia las localidades y las familias, pero no han sido acompaadas de instrumentos necesarios para comprender y atender las diferencias entre capital cultural y econmico, que la descentralizacin tiende a acrecentar. Finalmente, los contenidos educativos, en varios de los pases, an no han sido modificados para dar una educacin adecuada a la diversidad de la poblacin, ni han incorporado los avances tecnolgicos que el nuevo modelo de desarrollo exige.
La lgica de la descentralizacin

Otro tema que a nivel regional ha generado inters frente al proceso ha sido el detectar las lgicas existentes detrs de los argumentos de la descentralizacin. Segn J. Casassus (1995),
Los sectores ligados a medios internacionales y agendas de crdito tienden a enfatizar la racionalidad econmica detrs de las medidas de descentralizacin, los

Educacin y conocimiento: eje de la transformacin productiva con equidad. Cepal-Unesco, 1992.

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expertos latinoamericanos tienden a sobreinterpretar el inters de los gobiernos por los procesos de democratizacin y por facilitar la participacin e integracin de las bases sociales a los procesos educativos3. V. Espnola, seala cuatro racionalidades que vale la pena examinar en cada una de las experiencias nacionales. Estas son: la econmica, la instrumental, la educativa y la poltica. La econmica est regida por la necesidad de reducir el gasto pblico. En este contexto resultaban muy atractivas las alternativas de transferir parte de las responsabilidades financieras a los gobiernos locales, a las familias, al sector privado e incluso a agencias donantes internacionales. Por su parte, el argumento de la instrumental se centra en mejorar la eficiencia en el uso de los recursos disponibles en la provisin de un servicio educativo, para tratar de resolver el problema relacionado con el deterioro de los indicadores de calidad y de efectividad. La educativa tiene el objetivo de mejorar la calidad de la educacin, vinculada fuertemente a los procesos pedaggicos internos, como preocupacin no slo frente a la cada de los indicadores de calidad, sino a la creciente diferencia entre regiones, localidades, escuelas y la diversidad cultural en todas estas instancias; aspectos que no estaban siendo contemplados en los procesos y metodologas pedaggicos. La

poltica se encuentra dentro de una lgica de la participacin que, a diferencia de la lgica de la calidad educativa, aparece en forma explcita en las polticas de descentralizacin en la mayora de los pases de la regin. Este enfoque significa, para algunos, un fuerte impulso para mejorar los niveles de calidad de vida, las expectativas de movilidad social y para diferenciar las identidades locales. La descentralizacin y la democratizacin de las sociedades se observan muy relacionadas en estos pases, e inspiran muchas de las reformas de los Estados que incluyen la del sistema educativo.
Creacin de Preal

Este mbito de reflexin dio inicio al Programa de Promocin de la Reforma Educativa en Amrica Latina, Preal, bajo la coordinacin del "Dilogo Interamericano", en Washington, y la "Corporacin de Investigaciones para el Desarrollo", Cinde, cuyo propsito central es promover el dilogo pblico y abierto entre diferentes actores (partidos polticos, la Iglesia, los medios de comunicacin, los sindicatos y los empresarios) que tradicionalmente no han participado en el debate sobre los temas educativos y menos en los relacionados con la poltica educacional y la reforma del sector. El dilogo busca contribuir a mejorar la calidad y equidad de la educacin a travs de varias alternativas4, y poner especial atencin a los temas es-

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En Viola Espnola, La construccin de lo local en los sistemas educativos descentralizados. Santiago de Chile, 1995. A nivel de calidad, estas alternativas giran alrededor de cmo mejorar los estndares sobre rendimiento acadmico, propender porque la poblacin logre ms aos de escolaridad, ms tiempo de

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tratgicos para avanzar exitosamente en la reforma, entre ellos la descentralizacin y la autonoma escolar, recomendados en el informe "El futuro est en juego", de la "Comisin Internacional sobre Educacin, Equidad, Competitividad" (1998). Estudios regionales En el estudio regional "La transformacin de los procesos de gestin en el marco de la descentralizacin", realizado en Argentina, Brasil, Chile y Colombia, se observ que existen distintos grados de descentralizacin que obedecen a perodos histricos diferentes, reflejados en procesos de transferencia y delegacin de funciones desde los niveles centrales hacia instancias del nivel local y de sectores de la sociedad, tales como centros acadmicos, ONG, grupos religiosos, empresas y familias. Las caractersticas de los pases federales, como Argentina y Brasil, y los unitarios, como Chile y Colombia, marcan la diferencia en las modalidades de implementacin de las polticas y en las formas a travs de las cuales los gobiernos locales y la sociedad civil asumen las nuevas responsabilidades delegadas. Pero, independientemente de las diferencias, que radican bsicamente en las capacidades previas para asumir las nuevas funciones, en la estructura especfica de los sistemas, en las condiciones normativas propias y en la apropiacin cultural de

procesos de gestin ms participativos, se encontr que este proceso ha promovido una mayor inequidad debida a la forma como se focalizan y asignan los recursos. La anterior conclusin se convirti en hiptesis de trabajo en estudios posteriores, tal como el "Programa de Investigacin sobre Reformas Sociales en Educacin y Salud en Amrica Latina y el Caribe", en el cual el tema de la inequidad contina siendo una gran preocupacin en la regin, pese a los avances observados en los campos pedaggico, administrativo y financiero, pues no se observa una propuesta real que resuelva este problema, asociado ntimamente con la pobreza.
2. LA DESCENTRALIZACIN Y LA GESTIN EDUCATIVA EN COLOMBIA

Hacia 1995 se adelantaron en el pas dos estudios sobre el tema, uno del Banco mundial y el Departamento Nacional de Planeacin sobre "La capacidad de los gobiernos locales: ms all de la asistencia tcnica", cuyos objetivos fueron determinar el nivel de desarrollo de la capacidad requerida para el buen desempeo de las nuevas competencias asignadas a los municipios desde 1988, e identificar la manera mediante la cual los municipios han desarrollado su capacidad de desempeo. El segundo estudio del Instituto SER de Investigacin, "Transformacin de los procesos de gestin en el marco de la descentralizacin",

permanencia en la institucin escolar, mejores procesos de formacin inicial y de capacitacin de los docentes y relaciones ms cercanas entre la escuela y la comunidad. En trminos de equidad, ms disponibilidad de recursos para el sector, mejor distribucin de estos recursos entre los niveles y asignacin de ms recursos por alumno, especialmente los del nivel de bsica primaria.

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fue realizado como parte del proyecto regional ya mencionado, cuyo propsito fue identificar modelos de gestin descentralizada en educacin y analizar las articulaciones existentes entre el Estado y la sociedad civil, como alternativas para la solucin solidaria de los problemas de la educacin y como opcin para disear nuevas formas de gestin educativa. De los hallazgos del estudio realizado en el Instituto SER de Investigacin vale la pena resaltar la idea de que la descentralizacin, ms que un marco normativo, es un proceso cultural, social, poltico y econmico, y que sus resultados deben verse de manera integral en una perspectiva ms de mediano y largo plazo. Esta perspectiva demanda, en su implementacin, poner atencin, adems de los aspectos tcnicos y operativos propios del desarrollo de la norma, a la promocin y estmulo de procesos de orden cultural que contribuyan a modificar las actitudes, a superar la renuencia al cambio, la indiferencia a participar activamente en la toma de decisiones y la burocratizacin de la administracin; a tener una mayor precisin en las normas y superar las contradicciones jurdicas; a aceptar que las nuevas reglas de juego modifican las relaciones de poder, lo que implica acciones y decisiones en beneficio del bien comn en las cuales se reconozcan los intereses de las comunidades, en donde primen la cooperacin y una tica civil que permitan ampliar la solidaridad y desarrollar una mayor capacidad tcnica y de gestin por parte de las entidades territoriales y del nivel central.

La descentralizacin, como todo proceso de cambio, tiene sus propios tiempos, dinmica y complejidad. Se construye paso a paso y el papel de las normas es abrir camino e inducir el proceso. Una vez en marcha, lo que entra en juego son las iniciativas y potencialidades locales que enriquecen el proceso y le imprimen su propio carcter. Es natural que se presenten dificultades, las cuales, en lugar de perjudicar, enriquecen. Lo que no pueden es convertirse en obstculos, sino que deben verse como una oportunidad para estimular el desarrollo de iniciativas innovadoras y creativas que muestren los talentos y las habilidades locales.
Ventajas y desventajas de la descentralizacin Ventajas

A la descentralizacin, en general, se le reconocen ms ventajas que desventajas. Entre las primeras, desde el nivel territorial, se destacan algunos aspectos relacionados con lo financiero, lo administrativo y lo poltico; a nivel de la institucin escolar, la autonoma, la calidad, la cobertura, la participacin y el liderazgo. A nivel de las entidades territoriales, en lo financiero, se mencionan la mayor disponibilidad de recursos a travs de la utilizacin de los mecanismos de la cofinanciacin, la posibilidad de realizar convenios con el sector privado y la obligatoriedad de utilizar un mayor porcentaje de los recursos transferidos a inversin. En lo administrativo, el mejoramiento, ms a nivel del municipio que del de-

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partamento, de la capacidad de gestin, el incremento en los mecanismos de control, la disminucin de los trmites y la agilizacin en los procesos de contratacin; consecuencia del uso de criterios ms tcnicos y menos polticos, los cuales permiten el desarrollo de acciones orientadas a mejorar la calidad de la educacin, mayor cobertura, mejor prestacin del servicio educativo y promocin de las actividades de planeacin. En lo poltico, se reconoce que permite un acercamiento del Estado a la comunidad, lo que posibilita un mayor conocimiento de la problemtica local, aumenta el nivel de compromiso de las autoridades locales y genera conciencia sobre el papel protagnico que deben desempear en conjunto autoridades y comunidad en la solucin de los problemas que los afectan. Otras ventajas son el fomento de la participacin, el desarrollo de la autonoma y el incremento del bienestar personal (por ejemplo, la garanta de una estabilidad laboral y el desarrollo de actividades permanentes de capacitacin). Las ventajas que los actores consultados perciben del proceso podran indicar la legitimidad, la aceptacin y el conocimiento que se tiene sobre las posibilidades que brinda el promover el cambio y la transformacin del nivel local a travs de la descentralizacin. En las instituciones, como aspectos positivos se destacan: Mayor autonoma de la institucin en la medida en que se delega la competencia para definir polticas internas, orientar y desarrollar acciones a partir del Proyecto Educativo

Institucional, reorientar el currculo y, por ende, las metodologas en torno de prcticas docentes que permiten una participacin ms activa de los alumnos en su proceso de aprendizaje, en su experiencia escolar, en la toma de decisiones y en la resolucin de los conflictos. Mejoramiento de la calidad, en la medida en que hay una mayor conciencia sobre la necesidad de dar respuesta a las necesidades de los alumnos y de la comunidad, al tener en cuenta el entorno socioeconmico y cultural para mejorar la calidad de vida de las personas, al promover la innovacin para el logro de mejores procesos de aprendizaje y al orientar nuevas formas de capacitacin de los docentes. Ampliacin de la cobertura, va mejoramiento de la calidad y de la capacidad de ampliar la oferta a quienes por una u otra razn no acceden o estn fuera del sistema, como respuesta a la necesidad de organizar la educacin bsica obligatoria de nueve aos, lo que genera nuevas demandas. Mayor participacin de los diferentes estamentos en la vida institucional, no slo en el mbito de los mecanismos creados para ella como el Gobierno Escolar, el personero estudiantil y las diferentes asociaciones, sino en la construccin del PE y en las acciones para su desarrollo, tales como la articulacin con otras instituciones u organizaciones, sin afectar su autonoma institucional. Liderazgo en muchas ocasiones del director, en la perspectiva de mejorar los procesos de gestin escolar. ste

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se refleja en la capacidad de resolver problemas y promover los mecanismos de participacin orientados a la toma de decisiones y es ejercido dentro y fuera de la institucin educativa. Internamente, ayuda a mejorar el clima organizacional a travs de la forma como se toman las decisiones y se desarrollan procedimientos para implementar los programas, para solucionar conflictos y superar obstculos en el proceso. Externamente, se establecen contactos con otras organizaciones o autoridades municipales para conseguir apoyo financiero, pedaggico y tcnico y para recibir asesora y orientacin, a fin de mejorar los procesos institucionales. Se destaca el hecho de que se ha faci litado la adquisicin de recursos fsi cos, se ha permitido la ampliacin de la planta de personal cuando se re quiere, y se ha mejorado la planta f sica. Se valora la posibilidad de bus car solucin a los problemas en una instancia ms cercana, como lo es el municipio.
Desventajas

En el mbito territorial, como desventajas, se sealan: El desfase entre el monto de los re cursos asignados y las responsabili dades cedidas; el incumplimiento en el envo de las transferencias por

parte de la nacin; el hecho de que slo los municipios mayores de 100.000 habitantes puedan gestionar directamente los recursos del situado fiscal y que los municipios no puedan utilizar los recursos de transferencia de los ingresos corrientes de la nacin para el cubrimiento de gastos de funcionamiento5, ya que un alto porcentaje de municipios histricamente ha dependido del nivel central para ello. Se sealan otros obstculos relacionados con nombramientos clientelistas; la falta de asesora, de asistencia tcnica y de capacitacin para entender las lgicas de la descentralizacin educativa; el hecho de que se entreguen responsabilidades sin que existan las condiciones requeridas para asumirlas, pues reconocen la falta de capacidad tcnica para responder adecuadamente a las nuevas demandas. Falta de precisin en las responsabilidades asignadas a la nacin, al departamento y al municipio, lo cual genera confusin en las relaciones entre los niveles; interferencia del departamento en el manejo de asuntos propios del municipio y la problemtica creada frente a la administracin del personal docente, por la existencia de criterios y regmenes distintos entre docentes nacionales, nacionalizados y municipales; carencia de procesos evaluativos, en

Una sentencia de la Corte Constitucional prohibi que los recursos de transferencia a los municipios provenientes de los ingresos corrientes de la nacin se pudieran utilizar para pago de gastos de funcionamiento. Inicialmente, de acuerdo con lo planteado por la Ley 60 de 1993, en los primeros aos de la descentralizacin los municipios podan utilizar un porcentaje de dichos recursos para cubrir tales gastos.

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parte por la ausencia de planes de desarrollo y por la costumbre de no rendir cuentas ante nadie. En los establecimientos educativos, como desventajas, se expresan: El no beneficiarse de manera directa con la asignacin de los recursos pre vistos para el sector a nivel local, pro ducto final de las transferencias de recursos del nivel central al departa mental, de ste al municipal, y del municipio a la institucin escolar. Se cuestiona la asignacin de responsa bilidades, sin recursos y sin apoyos tcnicos y pedaggicos, lo que lleva a que el proceso se perciba como una estrategia financiera frente a la inca pacidad del Estado para resolver es tos problemas. La falta de infraestructura para aten der la demanda y ampliar la cobertura de la educacin bsica; la escasa ca pacitacin y asesora frente a las im plicaciones de la ley. Los docentes consideran que es una mayor exigencia laboral con la mis ma retribucin salarial y poco est mulo a la investigacin. Se destaca la resistencia a los procesos evaluativos en general y la escasa participacin de la comunidad educativa en ellos. Sin embargo, ven la descentralizacin como un proceso que va en camino y opinan que hay mucho por recorrer, sobre todo desde el punto de vista fi nanciero y presupuestal. Los alcaldes, por su parte, plantean estrategias orientadas a beneficiar la gestin, tales como la reduccin del gasto y el incremento de los ingresos municipales a travs de acciones, como reducir la nmina y los gastos de funcionamien-

to, mejorar la planeacin, racionalizar el gasto, capacitar a los funcionarios municipales e introducir prcticas de gerencia moderna, a fin de lograr un manejo ms eficiente de los recursos. Dentro de las opciones para incrementar los ingresos contemplan el adoptar medidas administrativas y financieras, tales como mejorar el recaudo de impuestos, crear conciencia en la poblacin sobre la importancia de pagarlos, sistematizar el rea de las finanzas, ordenar y programar los ingresos, reajustar tarifas de servicios pblicos, actualizar el catastro, disminuir la transferencia de los recursos al Concejo Municipal, crear sistemas de fiducia, hacer uso de los mecanismos de cofinanciacin, pensar en estrategias, como reubicacin de docentes y promocin de la veedura ciudadana. 3. LOGROS EN EL PROCESO DE
DESCENTRALIZACIN

Los diferentes actores consultados perciben logros tanto en aspectos administrativos como pedaggicos.
Logros administrativos

En lo administrativo, destacan aspectos relacionados con la planeacin y la participacin de la comunidad en la elaboracin de los planes de desarrollo educativo. Los planes se basan en diagnsticos que buscan dar respuesta y solucin a los problemas, lo que apunta a la toma de decisiones por iniciativa de la comunidad. Casi todos los municipios reportaron haber formulado planes de desarrollo para el sector educativo. A travs de la planeacin se ha reconocido la problemtica local, pero para la imple-

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mentacin de los proyectos consideran que an existe exceso de trabas y de burocracia en los organismos que definen la asignacin de los recursos. Segn los directores de los ncleos educativos, se organizan actividades a travs de los planes y se establecen cronogramas de trabajo elaborados por diferentes comits. En los establecimientos educativos, segn los rectores, se realizan labores de planeacin, diseo de polticas internas y planeacin de los aspectos pedaggicos, con participacin de la comunidad en algunos casos. Se podra decir que a nivel local se est construyendo una nueva cultura de la planeacin y de la participacin. Esto podra indicar que con el proceso de descentralizacin se ha iniciado el desarrollo de la autonoma local, se ha incentivado la creatividad y la iniciativa de los municipios y se est superando el modelo de planeacin rgida y orientada por el nivel central, la cual no responda a las necesidades locales. Sin embargo, el proceso es afectado por la carencia de informacin; la poca que existe presenta vacos e inconsistencias que impiden el anlisis confiable y la toma de decisiones acertadas. El aspecto ms positivo en relacin con la administracin de la educacin es el hecho de que los mandatarios municipales estn dando mayor relevancia a la educacin. Para muchos de ellos, sta se ha constituido como una prioridad dentro de su plan de gobierno. Logros pedaggicos En lo pedaggico, los logros destacados por los diferentes actores son:

Segn los rectores, la apertura a la democratizacin de las instituciones educativas por la participacin de la comunidad en la toma de decisiones y la vinculacin de los padres de familia en diversas actividades escolares. Asimismo, la bsqueda del mejoramiento de la calidad del servicio y de la educacin, gracias a la posibilidad de ampliar la intensidad horaria, una mayor permanencia de los estudiantes en el plantel, la profesionalizacin docente, el aumento de cobertura en preescolar y en bsica secundaria, la humanizacin de la educacin a travs del cambio de relaciones entre los maestros, los alumnos y los padres de familia y la preocupacin de la institucin por dar respuesta a las necesidades de la comunidad; el impacto positivo en la gestin administrativa, reflejado en la bsqueda de recursos para el mejoramiento de las instalaciones educativas, la adquisicin de textos, materiales y equipos. La Ley General de Educacin es considerada como una invitacin al cambio y un reto para las autoridades municipales y para la comunidad, en general. Para los docentes, significa un cambio de actitud y una mayor comprensin frente a las situaciones educativas y de aprendizaje de los alumnos, el desarrollo de iniciativas pedaggicas, algunas de las cuales se venan adelantando con anterioridad a la Ley General, entre las que se destacan la orientacin de los procesos de aprendizaje, la organizacin del tiempo en el aula, la aplicacin de enfoques constructivistas, los cambios en las

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prcticas pedaggicas, el desarrollo de metodologas participativas, el fomento a la investigacin, el trabajo por proyectos, el desarrollo de proyectos comunitarios y de aula, las salidas pedaggicas, la integracin de materias y la semestralizacin de reas como matemticas y espaol, y el apoyo a las iniciativas de orden nacional como la educacin ambiental, la educacin sexual, la implementacin de la informtica, la enseanza de una lengua extranjera y los cambios en la evaluacin del alumno.
4. LA AUTONOMA ESCOLAR Y EL PROYECTO EDUCATIVO INSTITUCIONAL EN EL MARCO DE LA DESCENTRALIZACIN

lidad de la reorganizacin interna y, finalmente, en el mbito de lo pedaggico, la que invita a modificar la cultura institucional en aras de mejorar y cualificar los procesos escolares y formativos para transformar la educacin, la escuela, la enseanza y el aprendizaje, perspectiva en la que se ubica Colombia. De ah que el foco de atencin en el estudio "Autonoma escolar en el marco de la descentralizacin"6 se centrara en la institucin escolar y produjera las reflexiones que se describen para el caso colombiano.
El caso colombiano

La autonoma escolar es eje de la descentralizacin y de la reforma educativa, abordada de diferentes formas y sus avances han dependido de los desarrollos de cada una de las instituciones. Frente al concepto y prctica de la autonoma existe una gran diversidad de percepciones. En algunos casos, el nfasis recae en una autonoma financiera interpretada en el hecho de que las instituciones asuman la responsabilidad de su subsistencia. Otra ms es de orden poltico, representada en la bsqueda de la redistribucin del poder, a fin de generar ambientes ms democrticos para superar la verticalidad y burocratizacin del sistema; una administrativa, visin desde la cual slo se ve la posibi6

En el caso colombiano, pensar en los Proyectos Educativos Institucionales, PE, es pensar la autonoma escolar, en la medida en que est relacionada con procesos de autorregulacin y autoorganizacin para construir el PE. Por esta razn, la preocupacin consisti en indagar sobre lo relacionado con la construccin del PEI, ejercicio a travs del cual se repiensa la institucin escolar y el sentido de la escuela para redefinir su razn de ser, su campo de accin y ejercer la autonoma. Los hallazgos del estudio permiten sealar que cuando en una institucin se dan las condiciones como las encontradas en las experiencias estudiadas, los procesos y los resultados pueden ser similares. De stos vale la pena destacar algunos aspectos especficos que ilustran el proceso adelantado en el pas y el

Piedad Caballero R, et al. "La autonoma escolar y el Proyecto Educativo Institucional en el marco de la descentralizacin". Instituto SER de Investigacin. Santaf de Bogot, D. C, 1998.

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avance de la comunidad educativa en esta lnea, en particular. El PEI segn los diferentes actores El PEI es considerado, segn la conceptualizacin hecha por los diferentes actores, como la oportunidad para mejorar la educacin, la institucin y los procesos pedaggicos y organizacionales; como promotor del cambio, de la participacin, la reflexin y la accin, a partir de la definicin de necesidades concretas detectadas en el anlisis sobre los problemas existentes en la institucin; como un proceso abierto a la comunidad que mejora las relaciones entre sus miembros, promueve la convivencia, los valores y proyecta la institucin con visin de futuro. En sntesis: como la carta de navegacin de la institucin. Efectos del PEI Hay una coincidencia en el reconocimiento entre directivos, docentes, alumnos y padres de familia, especialmente los de aquellas instituciones donde el PEI

es un proceso, que los efectos ms relevantes son: la participacin, el cambio de actitud y el mejoramiento en el clima organizacional, en la calidad de la educacin y en el rendimiento acadmico. (Grfica). Factores asociados con el rendimiento acadmico Los diferentes actores relacionan con el mejoramiento del rendimiento acadmico los aspectos que se mencionan a continuacin, aunque no son coincidentes con los que tcnicamente se denominan "factores asociados al logro". En algunos aspectos, existen concordancias entre directivos, maestros, alumnos y padres; en otros, slo se presentan en algunos de los actores y hay otros que nicamente son mencionados por cada uno de los estamentos, que al parecer indican su preocupacin central y especfica y podran reflejar lo que cada uno esperara de manera especial. Para directivos, maestros, alumnos y padres de familia, entre los factores se

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destacan: participacin, nivel acadmico y actualizacin de los docentes. Para directivos, alumnos y padres: cambio de actitud y mtodos de enseanza ms activos e innovadores. Para maestros, alumnos y padres: ambientes propicios para el aprendizaje. Para alumnos y padres: motivacin, valores, confianza, disciplina, buen trato, respeto, comprensin. Para maestros y alumnos: responsabilidad. Para los directivos: nivel educativo de los padres, procesos de planeacin, discusiones pedaggicas entre docentes, consejos y rganos de poder. Para los maestros: desarrollo del pensamiento, actitud positiva frente al estudio. Alumnos: esfuerzo personal, maestros especializados en las reas, maestros con mentalidad abierta y flexible, conciencia de los efectos de un buen rendimiento, tener visin de futuro y promover la investigacin. Padres: buenas relaciones, comunicacin fluida, explorar y valorar las ideas de los alumnos, compromiso y colaboracin de la comunidad educativa, exigencia frente al estudio, conciencia sobre la importancia de la vida. El PEI proceso El PE proceso es descrito por los diferentes actores como algo no concluido, desbordado por una realidad cambiante. Permanentemente actualizado de acuerdo con las necesidades del entorno. Con objetivos, propsitos y metas a largo plazo que se van evaluando e implican retroalimentacin. Da cuenta de las problemticas planteadas en el diagnstico y atiende los problemas segn prioridades. En su desarrollo se produce un saber que transforma la realidad. Es dinmico e inacaba-

do; implica cambios orientados al mejoramiento de la calidad de la educacin, busca la integracin de la comunidad alrededor de unos propsitos comunes, es un proceso investigativo que forma y promueve la participacin y organiza el quehacer educativo. De acuerdo con el desarrollo, se realizan ajustes, modificaciones y adaptaciones que terminan siendo ms relevantes que las metas previstas. Dinamiza las acciones internas, es una construccin permanente de sentidos alrededor de las necesidades de la comunidad. Se desarrolla paso a paso. No es una frmula, ni un planeamiento que desconoce las necesidades y realidades de la institucin. Es un proceso de reflexin, debate, anlisis e investigacin. 5. LECCIONES APRENDIDAS En relacin con la descentralizacin educativa, quizs las ms significativas son las asociadas con el hecho de que deben cambiarse las prcticas tradicionales frente a la direccin, organizacin y gestin en la educacin y aceptar las nuevas reglas de juego que modifican las relaciones de poder. Entender que, ms que un marco normativo, la descentralizacin es un proceso cultural que debe desarrollarse de manera integral para apreciar resultados. En el proceso de descentralizacin, lo ms importante no es el modelo, sino el conocimiento de la realidad y el aprovechamiento de las condiciones y capacidades existentes como el deseo de cambio para que el proceso sea valorado y avance eficiente y eficazmente. Los instrumentos y mecanismos diseados para llevar a cabo la descentralizacin deben reconocer la diversidad y los varios niveles de desarrollo de las

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entidades territoriales. Es necesario conocer la realidad del sector y hacer que el pas tome conciencia sobre la responsabilidad del Estado, de la sociedad y de la familia frente a la educacin. Entre las lecciones relacionadas con el PE y la autonoma escolar se destacan: La importancia de la participacin considerada motor para modificar la cultura escolar hacia la democratiza cin, como un dispositivo para mejo rar los procesos de organizacin, gestin, planificacin y construccin del sentido de identidad y pertenen cia frente a la institucin y a la comu nidad. Es una fuente de concientizacin sobre la realidad, que promueve un cambio en la forma de pensar y de actuar de los diferentes actores, y fomenta una actitud abierta y un de seo manifiesto de intervenir en los asuntos del plantel y el proceso formativo. El PE proceso es una opcin pedag gica para transformar las prcticas culturales, pedaggicas e institucio nales y para construir un saber peda ggico sobre la escuela. Es evidente, en la experiencia colombiana, que el aspecto econmico no ha sido el punto de partida en la propuesta del PE. S es, en cambio, una consecuen cia frente a la necesidad de realizar una mejor gestin y materializar los sueos y propuestas. El PE proceso genera una dinmica de observacin interna, externa y en relacin con el contexto; promueve la creatividad, la curiosidad y la innovacin, y entu siasma a los actores a representar su papel a cabalidad. Despierta un de seo de bsqueda colectiva por me-

jorar las condiciones personales e institucionales. Se supera la forma tradicional de ver la escuela como un establecimiento que cumple unas funciones y sigue las normas de manera aerifica, sin sentido social ni productivo en lo personal y colectivo, supeditado a rdenes externas, en ocasiones contradictorias con su naturaleza. Existe conciencia sobre la importan cia de la planeacin para poder iden tificar los problemas, detectar las ne cesidades, priorizar las acciones y proyectar programas a corto, media no y largo plazo para obtener resul tados no coyunturales, sino en la perspectiva de cambios y transfor maciones. Las instituciones han generado pro cesos internos muy valiosos, produc to ms del aprovechamiento de la apertura ofrecida por las nuevas nor mas que por la existencia de procesos de capacitacin. Se hace evidente el riesgo de un desgaste institucional ocasionado por la falta de horizontes conceptuales y metodolgicos ms claros, y/o por el desnimo que oca siona la falta de respuesta estatal a los compromisos adquiridos. La nica diferencia entre institucio nes que presentan un alto grado de avance en los logros del PE e institu ciones que muestran un estado muy incipiente de realizacin de esos lo gros estriba en la capacidad de ges tin para materializar los objetivos. Se reclama mayor autonoma por parte de los municipios y de las insti tuciones y mayor articulacin y coor dinacin entre los diferentes niveles y subniveles del sistema. Las institu-

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ciones se sienten progresivamente con mayor capacidad y competencia para administrar y optimizar el manejo y uso de los recursos econmicos. No parece que exista una relacin directa entre la calidad del PE y el contexto socioeconmico de la institucin educativa, de acuerdo con los casos estudiados. Parecen importar ms las caractersticas propias de cada establecimiento y la forma como el PE es asumido por los diferentes actores. Dado que el PE es un instrumento de cambio, su impacto ha llegado no solamente a la institucin, sino que comienza a desbordarla para afectar y comprometer a la comunidad frente a la educacin. Se considera que la autonoma es dbil, porque persiste el choque entre los intereses institucionales y las normas. Las instituciones estn afectadas no slo por la carencia de recursos econmicos y humanos, sino por la falta de apropiacin crtica de normas y polticas por parte de las autoridades responsables de la educacin, de la asesora a las instituciones escolares y, de igual manera, por la falta de herramientas para ejercer un control ms directo sobre los docentes y la calidad de la educacin. Adems, porque el gobierno limita la ejecucin de los proyectos, al no atender sus necesidades, al no apoyar las decisiones tomadas en la institucin y al seleccionar personal de acuerdo con sus propios criterios y no con los de la institucin.

CONSIDERACIONES FINALES La participacin de los padres de familia es un elemento nuevo en la cultura escolar. Se consideran actores clave en el proceso formativo y en el desarrollo de la educacin, pero an participan poco, pues no se les tiene en cuenta y no existen mecanismos de convocatoria motivantes o estimulantes. Carecen de informacin sobre el proceso de la reforma, lo que se convierte en un problema crtico, dado el papel protagnico y central que representan en la perspectiva de generar nuevas demandas en la educacin y la enseanza. Es evidente que las normas no son suficientes para transformar la realidad, pero son instrumentos orientadores del cambio; de ah la importancia de que sean coherentes y clarificadoras, lo que implica una comprensin clara por parte de los agentes educativos, para que sus interpretaciones y supervisin no se conviertan en obstculos en la comprensin, apropiacin y aplicacin por parte de la comunidad educativa. El xito del proceso, a nivel de la institucin escolar, obedece a que muchas de las situaciones planteadas en la Ley General se venan generando desde antes en la institucin, pero que con la elaboracin del PE se convirtieron en objeto de reflexin y se hicieron explcitas. Se ha mejorado la calidad de la educacin, aumentado la cobertura, disminuido las tasas de repitencia y desercin e incrementado la inversin en educacin. Estos cambios podran ser atribuidos a la existencia de otras variables socioeconmicas y organizacionales. Pero

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las instituciones an no perciben un beneficio directo, dado que estas acciones an estn mediadas por vicios clientelistas y decisiones que no consultan las necesidades reales de stas ni responden a criterios de equidad. El PE ha llevado a centrar la atencin en lo organizativo, gerencial y operativo en la institucin escolar, pero se ha descuidado lo acadmico y pedaggico, aspectos a los que se debe poner especial atencin, si se pretende mejorar la educacin, la enseanza y el aprendizaje. El PE ha contribuido a valorar la importancia de la planeacin y gestin entre los actores institucionales. No ha sucedido lo mismo en las administraciones territorial ni local, hecho que se constituye en un obstculo y frustra los esfuerzos de las instituciones. El proceso de la descentralizacin educativa podra verse afectado si la preocupacin del Estado contina girando exclusivamente alrededor de la lgica instrumental y de lo fiscal y se abandona la preocupacin, motivacin y promocin de los aspectos culturales, polticos y pedaggicos del proceso. La preocupacin inicial en la nueva etapa de la descentralizacin, iniciada con la Constitucin de 1991 y consolidada con la Ley 60 de 1993, se orient a la observacin de la puesta en marcha del proceso y la valoracin de las capacidades y condiciones de las entidades territoriales. Actualmente sta ha sido desplazada y reducida al tema de la frmula para la asignacin de recursos y los criterios de focalizacin de los mismos. No se puede ignorar lo relevante del tema para resolver los problemas de la inequi-

dad. Pero la bsqueda de la igualdad de oportunidades tiene que ver con el conocimiento real sobre las condiciones y capacidades instaladas y posibles. Las exigencias frente a los resultados tienen que contemplar las condiciones de entrada al proceso y no solamente los resultados. Se podra continuar avanzando, sin resolver el problema de la inequidad, con el consecuente incremento en la pobreza y la desigualdad entre las regiones. No se puede olvidar que el xito de la reforma educativa depende ms de consideraciones polticas que tcnicas; que los acuerdos de poder compartido entre los niveles son ms eficaces cuando las condiciones de la transferencia se negocian en lugar de ser impuestas; y que la descentralizacin requiere lderes fuertes y capacitados con estabilidad laboral para llevar a cabo el plan diseado. BIBLIOGRAFA Aldana V, Eduardo y Caballero, Piedad. La
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