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La separacin estructural de actividades mayoristas en Italia: ms caja de Pandora que panacea

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28 | Nov | 06
Fernando Herrera Analista asociado ENTER

o mando como punto de partida la reestructuracin de Telecom Italia, la Nota analiza, por una parte, las razones que rigen esta operacin y, por otra, las ventajas e inconvenientes que conlleva la separacin estructural de los servicios mayoristas y minoristas de los operadores incumbentes. El documento cuestiona si esta actuacin es la panacea para el mercado que el regulador espera o si, por el contrario, se asimila ms a la apertura de la caja de Pandora.

Introduccin
El pasado da 11 de septiembre, Telecom Italia sorprendi a los analistas con un proyecto de reestructuracin de la empresa, en el que lo ms destacado era la creacin de dos nuevas liales: una dedicada a la telefona mvil y otra a actividades mayoristas de provisin del bucle. Con esta ltima haca realidad el sueo de cualquier regulador de telecomunicaciones. La idea de forzar a los operadores incumbentes de cada pas a separar en una empresa distinta la provisin de sus actividades mayoristas aora de vez en cuando en los numerosos ambientes relacionados con la regulacin del sector de las telecomunicaciones. Lo sorprendente de este caso es que la iniciativa surge espontneamente? del afectado British Telecom (BT), incumbente en Reino Unido, ha sufrido, por ejemplo, la peridica amenaza del regulador OFCOM de obligarle a una separacin de actividades como la que Telecom Italia se ha propuesto. La ltima tuvo lugar en 2005 y termin con BT cediendo en determinados aspectos, ante la magnitud de la amenaza1. Ms recientemente, y en el mbito de la revisin del marco regulador de comunicaciones electrnicas que ha comenzado la Comisin Europea, la comisaria para la Sociedad de la Informacin, Viviane Reding, se ha referido varias veces a esta separacin como una posible solucin para los problemas de competencia del sector2. En junio de 2006, no obstante, esta posibilidad parece haber sido rechazada por la Comisin, aunque seguro que volver a reaparecer, tarde o temprano, en el lugar ms inesperado.
1 Ver BT ducks break-up with price cuts, BBC News, 23 June 2005, http://news.bbc.co.uk/2/hi/business/4122060.stm; BT offers equal access to rivals, BBC News, 3 February 2005, http://news.bbc.co.uk/2/hi/business/4233121.stm. 2 Ver, por ejemplo, Reding V.: The Review 2006 of EU Telecom rules: Strengthening Competition and Completing the Internal Market, Annual Meeting of BITKOM, Brussels, Bibliothque Solvay, 27 June 2006, disponible en http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=SP EECH/06/422

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La separacin estructural de actividades mayoristas en Italia

La presente nota trata de analizar las ventajas e inconvenientes de la citada actuacin y cules pueden ser las razones que gobiernan la reestructuracin de Telecom Italia. Esto es, resolver si de verdad es la panacea para el regulador, o ms bien supone abrir la caja de Pandora del sector.

teratura especializada y no merece la pena detenerse en ello3. Sin embargo, una vez establecidos los precios, se ha podido observar que el operador incumbente contina teniendo en sus manos numerosas maneras de dicultar la vida a los alternativos, mediante prcticas de discriminacin en los servicios, respecto a las condiciones que presta a sus propias divisiones. Por ejemplo, puede retrasar indebidamente las entregas que demandan los operadores alternativos. En Europa se han establecido bsicamente dos formas de acceder a la red de los incumbentes, aparte de la interconexin: el acceso indirecto y el acceso desagregado. El primero es relativamente poco complejo e intrusivo. El operador incumbente habilita un nmero determinado de puntos en su red a los que los operadores alternativos pueden conectarse para recoger trco de los clientes nales. Con comparativamente baja inversin, los entrantes pueden prestar servicios a todos estos clientes, pero con escasa o nula capacidad de innovacin sobre los servicios minoristas que est prestando el incumbente. El segundo tipo de acceso, el de elementos desagregados, es mucho ms complejo. Requiere considerables inversiones por parte del operador alternativo, pero, a cambio, permite mucha ms exibilidad a la hora de innovar en servicios e incluso ofertar precios. Mientras el modelo de negocio de los operadores alternativos descansaba sobre el acceso indirecto, las posibilidades de discriminar del operador incumbente eran relativamente bajas. Tal vez el mayor dao que poda causar era retrasar las entregas en los puntos de acceso/interconexin y poco ms, por lo que los competidores no se vean excesivamente afectados por este tipo de prcticas.

La obligacin de acceso a la red del incumbente

Cuando en Europa (1998) se abri a la competencia el sector de las telecomunicaciones, como ya se haba hecho en Estados Unidos algn tiempo antes, el principal problema que se plante fue cmo contrarrestar el poder de mercado que los antiguos monopolistas tenan. Poder de mercado producto de su base de clientes que, en ausencia de ms previsiones, dicultara enormemente la entrada de operadores alternativos. Despus de todo, cmo iban a conseguir clientes si stos no se podan comunicar, desde el principio, con los usuarios del operador incumbente? Por otro lado, son conocidas las dicultades econmicas y temporales de desplegar una red de acceso ja: un proceso para el que el antiguo monopolista haba contado con ms de 50 aos en solitario, sin presiones competitivas. Por tanto, los gobiernos se plantearon la necesidad de dar acceso a la red del incumbente a los nuevos operadores. De esta forma, stos iban a disponer de una base de clientes inicial a la que poder prestar servicios; adicionalmente, quedaban compensados los efectos de red que proporcionaban inusitada ventaja al operador incumbente. El primer aspecto de dicultad era, por supuesto, la jacin de unos precios adecuados que retribuyeran al incumbente por el uso de su red, y al mismo tiempo no supusieran un obstculo insuperable para los entrantes. Al respecto, existe abundante li-

3 Un buen comienzo lo constituye, sin duda: Armstrong M., 2002: The Theory of Access Pricing and Interconnection, Handbook of Telecommunications Economics, Vol. 1, North Holland

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No ocurre lo mismo conforme dicho modelo de negocio va evolucionando hacia acceso desagregado. Como se ha dicho, este acceso es de una complejidad muy superior al anterior, por lo que las oportunidades de recurrir a prcticas de discriminacin son mucho ms numerosas y sutiles: consecuentemente, ms difciles de controlar y anticipar por el regulador.

teora, la vida para los reguladores queda muy simplicada. No es de extraar que de vez en cundo traten de avivar los rescoldos del rumor. As pues, gracias a esta separacin se presume lograr un mercado minorista ms competitivo en el corto plazo, dado que desincentivar a la empresa de servicios mayoristas para realizar prcticas anticompetitivas, no slo en el mercado minorista directamente afectado, sino en otros muchos presentes o futuros, y adems facilitar el control en el caso de que sienta tentaciones. La teora econmica predice que, consecuentemente, la eciencia esttica se incrementar, el precio tender a disminuir y se producir ms cantidad del servicio minorista. Sin embargo, la solucin no est exenta de problemas. En primer lugar, todos esos benecios se conseguirn a costa de obligar a un determinado agente a vender unos activos que legtimamente le pertenecen y de los que tal vez no quiera desprenderse, por lo que esta mejora tiene unos claros perjudicados: los accionistas de dicha empresa. Tambin hay otros muchos, fuera del inters de los propietarios5. Un proceso como el sugerido tendr a buen seguro unos costes muy elevados, sin contar con las incertidumbres sobre cul debe ser la frontera para romper la empresa. Si esta decisin la toma el regulador, ser difcil que lo haga de forma ptima. En consecuencia, se enfrentan unos costes de un nivel tal que pueden superar las eciencias del mercado minorista, por lo que el cliente nal se quedara sin percibir las ventajas de todo el proceso. De forma directa, el operador incumbente perder eciencia al quedar imposibilitada la coordinacin interna para la toma de decisiones de inversin. Soluciones ptimas desde el punto de vista tecnolgico no podrn ser llevadas a la prctica por la necesidad de proporcionar servicios en rgimen

El mito de la separacin estructural entre servicios mayoristas y minoristas

Es en este contexto donde aparece como pretendida solucin para todos los males descritos la posibilidad de forzar la separacin estructural del incumbente. La idea es obligarlo a realizar un spin off de su unidad de negocio de servicios mayoristas de acceso al bucle. Es, por tanto, una desintegracin vertical en toda regla. El razonamiento es el siguiente: al conseguir separar en el operador incumbente una empresa de servicios mayoristas y otra correspondiente a servicios minoristas ser mucho ms fcil controlar que la primera no ofrece condiciones distintas a la segunda, ni le da un tratamiento especial respecto de los restantes operadores que compiten en la prestacin de servicios minoristas. Es ms, posiblemente dicha empresa de servicios mayoristas no tenga ningn incentivo para discriminar en tratamiento a una empresa respecto de las otras. Y, si lo tiene, no ser con el objetivo de alterar las condiciones de competencia en un mercado minorista en el que no tiene presencia4. En denitiva, de esta forma se elimina el poder de mercado que la empresa integrada poda tener en el mercado minorista en razn de su control del mercado mayorista y, en

4 La discriminacin no tiene por qu ser anticompetitiva; de hecho, el bienestar social es mximo cuando el monopolista puede discriminar en precios entre los clientes nales. Ver Motta M., 2004: Competition Policy: Theory and Practice, Cambridge University Press, 2004. Captulo 7, pgs. 491-494 5 Descripcin

ms detallada y completa en Ofcom: Strategic Review of Telecommunications, Phase 2 Consultation document, 18 November.2004

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mayorista. Evidentemente, esto supondr la prdida de economas de escala y alcance. Todos estos costes habr que sumarlos a los del proceso, anteriormente descritos. Y, claro, incluso puede que suba el coste del capital para la empresa separada, debido al mayor riesgo por la menor diversicacin de sus servicios. Finalmente, no se crea acaso de esta forma un monopolio en el servicio mayorista? Claro que si existen infraestructuras alternativas de acceso no aparecer tal, pero, si es as, por qu ha sido necesario forzar a los propietarios del operador a desprenderse de estos activos? As pues, en el mejor de los casos, la separacin estructural descrita llevara a un monopolio en servicios mayoristas de acceso, junto a un mercado minorista ms perfecto desde el punto de vista esttico. Y la liberalizacin del mercado cierra el ciclo: se ha pasado de un monopolio regulado a nivel minorista a un monopolio regulado a nivel mayorista. Cabe terminar preguntndose qu incentivos tendr ese monopolista para innovar en su red de acceso. Desgraciadamente, no cabe ser muy optimista. Por un lado, las barreras de entrada para competir con l seran de mayor magnitud si cabe, y adems los entrantes racionales descontaran en su decisin el riesgo de que el regulador les expropiara la red si sus inversiones tuvieran xito, por lo que an sera ms complicada su decisin. Al carecer de entrantes potenciales, los incentivos del monopolista para innovar por si solo seran casi inexistentes. Por otro lado, podra ocurrir que fueran sus clientes, los operadores en el mercado minorista, los que impulsaran la innovacin del operador. De nuevo, aqu habra que ver qu incentivos pueden tener aqullos para conseguir una innovacin del monopolista, que luego fuera trasladada de forma casi inmediata a sus competidores. Pues el monopolista, una vez realizadas las inversiones para implementar dicha innovacin, racionalmente querr ponerla a disposicin
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de todos sus clientes; no se olvide que no tiene incentivos para discriminar. En conclusin, la decisin de forzar la separacin estructural tiene dudosos efectos sobre la eciencia esttica de cara al cliente nal (la mayor eciencia en el mercado minorista podra verse superada por el incremento de los costes en el mayorista) y claramente desincentivadores sobre la eciencia dinmica. Parece que slo benecia al regulador y a los competidores sin red. No ser que OFCOM, la Comisin y el resto de partidarios utilizan esta amenaza para meter el miedo en el cuerpo a los incumbentes y conseguir que acten de una forma ms acorde a sus nes? Cmo de creble, y efectiva por tanto, ser la amenaza la prxima vez?

La reestructuracin de Telecom Italia

En esta tesitura es cuando Telecom Italia hace su anuncio de spin off el pasado 11 de septiembre6. Como se observa en el grco adjunto, extrado de la presentacin que Telecom Italia hizo para presentar sus resultados nancieros a los analistas, la idea es estructurarse en tres liales: una dedicada a la telefona mvil, otra a los servicios mayoristas de acceso, y la tercera para servicios minoristas de voz y contenidos. El sueo del regulador hecho realidad, en suma. Ante esto, lo primero que hay que decir es que se trata de una decisin del operador, aparentemente no forzada por el regulador. En estas condiciones, ninguna de las consideraciones anteriormente realizadas sera de aplicacin, pues son los propietarios quienes toman la decisin dentro de un marco de libertad empresarial, se supone que maximizando su benecio. Dicho esto, se podra entrar a criticar la racionalidad de Telecom Italia, una empresa

Italia: First half 2006 Financial Results, Milan, 11 Septiembre 2006 disponible en http://www.telecomitalia.com/1h06/index_eng.html

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La separacin estructural de actividades mayoristas en Italia

Telecom Italia. Permetro de actividades redenido

Por lneas de negocio

que nunca ha tenido las ideas muy claras en el pasado. Y tampoco parece tenerlas ahora, procediendo a desintegrar sus servicios jos y mviles, precisamente en el momento en que la tendencia parece ser la contraria, como lo muestran los recientes ejemplos de Telefnica u Orange en nuestro pas7. Los analistas estn convencidos de que es el primer paso para vender la lial de mviles y sanear algo las histricamente maltrechas nanzas del operador italiano8. Desde este punto de vista, s tiene todo el sentido esta separacin. Interesa ms centrarse en los motivos que pueden llevar a la segunda de las separaciones. Parece razonable desechar, de entrada, su posible venta para conseguir fondos: sera una inversin elevada y con una rentabilidad muy limitada por la continua y cercana supervisin del regulador. No parece que se vayan a poder conseguir benecios extraordinarios por su venta. Segn el propio operador, las razones detrs de la separacin son: 1) incrementar el focus y ecacia de sus ofertas de banda ancha y
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contenidos, y 2) responder a la presin reguladora y mejorar el proceso competitivo. As, siguiendo al mismo operador, los efectos de esta separacin sern los siguientes: Se harn completamente transparentes las transacciones entre las unidades mayorista de acceso y la unidad minorista La mayora de obligaciones minoristas ex ante sern redundantes al incrementarse la transparencia en el acceso a la red de Telecom Italia. Esto simplicar y reducir el plazo de lanzamiento de todos los productos. Se pedir al regulador que adapte todas sus decisiones a este entorno ms competitivo y conseguir as una carga reguladora menor9. Habra que conocer la opinin de los accionistas de Telecom Italia tras ser informados de las razones de la decisin y los efectos que se espera conseguir con la separacin estructural de la empresa, sobre todo del primero de los apuntados.

Por ejemplo, en Expansin, 29 Marzo 2006: Telefnica y Mviles aprueban su fusin y repartir 0,435 euros en dos dividendos extraordinarios; El Mundo, 27 Julio 2005 France Tlcom se hace con el 80% del operador de mviles Amena por 6.400 millones de euros, entre otras mucha noticias. 11 Septiembre 2006: Telecom Italia reorganiza todo el grupo y separa redes ja y mvil Nota 6. La traduccin es propia.

8 Expansin, 9 Ver

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Conclusiones
En denitiva, a menos que Telecom Italia se guarde alguna carta bajo la manga, estamos ante un triunfo sin paliativos del regulador italiano AGCOM que ha conseguido que tenga sentido empresarial para la operadora italiana realizar un spin off de su actividad mayorista de acceso, clave de todo negocio de telecomunicaciones. Cmo ha conseguido este triunfo AGCOM? Pues a base de dicultar y retrasar el lanzamiento de los nuevos productos de Telecom Italia, como el acceso a Internet basado en ADSL 2+ o los paquetes convergentes jo/ mvil. Un gran xito que seguramente sabr agradecerle en el largo plazo el cliente italiano, que de momento no ha podido disfrutar de dichas innovaciones. Pues la solucin se plantea a largo plazo: ni ms ni menos que 12 meses prev AGCOM para que la lial de Telecom Italia est ope-

rativa y bien regulada10. No hay duda de que el cliente italiano podr conar mucho ms en la eciencia de un regulador que ya promete un retraso de un ao, que en la que le podra ofrecer un mercado funcionando con menos ataduras. Se ha visto anteriormente que la separacin vertical de actividades mayoristas y minoristas no es ni mucho menos la panacea para el mercado que el regulador espera, pues no estn claros los efectos sobre la eciencia esttica y est claro que se pierde eciencia dinmica. Que an a sabiendas, el regulador italiano se empee en forzarla a base de perjudicar a los clientes de Telecom Italia, y en general, el bienestar social de Italia, hasta el punto de que Telecom Italia vea razonable el spin off para conseguir mejor tratamiento regulador, es perfectamente asimilable a la apertura de la caja de Pandora11. Lo que no sabemos es si con todos los males habr salido de la caja tambin la esperanza para el cliente italiano

10 AFX, 18 de octubre de 2006: Italy sees 12 months to set rules on Telecom Italias xed network, disponible en http://uk.biz.yahoo.com/061018/323/ gp3ee.html 11 Hesiodo: Trabajos

y Das, vs.42-105