JPV - O Sistema Politico Brasileiro

Joo Paulo Saraiva Leo Viana Gilmar dos Santos Nascimento
Organizadores
O SISTEMA POLTICO BRASILEIRO: Continuidade ou Reforma?
ASSEMBLIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE RONDNIA 7 LEGISLATURA MESA DIRETORA PRESIDENTE: Deputado Neodi Carlos Francisco de Oliveira 1 VICE-PRESIDENTE: Deputado Alex Testoni 2 VICE-PRESIDENTE: Deputado Miguel Sena
1 SECRETRIO: Deputado Jesualdo Pires Ferreira Jnior 2 SECRETRIO: Deputado Chico Paraba 3 SECRETRIO: Deputado Ezequiel Neiva
4 SECRETRIO: Deputado Mauro Rodrigues da Silva
Joo Paulo Saraiva Leo Viana Gilmar dos Santos Nascimento

Organizadores
Editora da Universidade Federal de Rondnia Porto Velho 2008
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Dados Internacionais de Catalogao na Publicao - CIP 321 (81) O sistema poltico brasileiro: continuidade ou reforma?/ S632 organizadores Joo Paulo Saraiva Leo Viana. Gilmar dos Santos Nascimento. Porto Velho: Edufro, 2008 344p.
1. Cincia Poltica - Brasil 2. Sistema Poltico - Brasil 3. Poltica e Governo - Brasil I. Viana, Joo Paulo Saraiva Leo II. Nascimento, Gilmar dos Santos. Ficha Catalogrca elaborada pela Bibliotecria Leandra Perdigo CRB 11/415
SUMRIO
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Palavra do Presidente Prefcio Antnio Octvio Cintra Majoritrio ou proporcional? Em busca do equilbrio na construo de um sistema eleitoral Walter Costa Porto O voto majoritrio distrital no Brasil Fabiano Santos Como aperfeioar o sistema poltico brasileiro? Ensaio de sugesto Filomeno Moraes Democracia, repblica e reforma poltica: variaes em torno dos vinte anos da Constituio Federal Elder Gurgel Filho Teoria da separao dos poderes: A literatura atual da cincia poltica e sua aplicao aos nveis subnacionais de governo Carlos Wellington Leite de Almeida Federalismo brasileiro em formao Roberto Amaral A votao no sistema de listas Joo Paulo Saraiva Leo Viana Flvia Ilada Colho Democracia ou partidocracia? Pontos e contrapontos da lista fechada no Brasil
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Clayton Mendona Cunha Filho Pedro Wilson Costa Jnior O preo da democracia: caminhos para aperfeioar o sistema de nanciamento de campanhas Raimundo Jos dos Santos Filho Vincius Valentin Raduan Miguel As coligaes proporcionais no sistema eleitoral brasileiro Jos Luiz Quadros Magalhes A necessidade de reviso do papel do Senado na democracia representativa brasileira ou sua extino Francisco Humberto Cunha Filho Manifestaes atuais da representao de interesses no direito brasileiro: o caso especco do segmento cultural Gilmar dos Santos Nascimento Sociedade civil e reforma poltica Lus Fernando Novoa Democratizao em meio ao desmonte: o elo entre a coerncia macroeconmica, a liberalizao comercial e a efetividade poltica Moacyr Parra Moa Reexes sobre a democracia contempornea e a questo da legitimidade do sistema representativo: o caso Rondnia Sanso Saldanha A democracia consolidada Alex Sarkis Sobre a vida pregressa dos candidatos
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PALAVRA DO PRESIDENTE
Em junho de 2007, a Assemblia Legislativa do Estado de Rondnia, atravs da Escola do Legislativo, promoveu o I Seminrio de Reforma Poltica da Regio Norte, evento que contou com a participao de diversos estudiosos de renome nacional e regional. A discusso sobre mudanas e reformas em nosso sistema poltico faz parte de um processo de amadurecimento democrtico que completa agora vinte anos da ocasio da promulgao de nossa Constituio Federal. A consolidao democrtica de nossas instituies traz consigo a necessidade de uma reexo crtica acerca daquilo que precisa ser mantido ou modicado. Debater a reforma poltica no Brasil no assunto fcil. Trata-se de um tema polmico tanto entre estudiosos quanto entre polticos e partidos. Basta observar a falta de consenso nos prprios partidos polticos e bancadas do Congresso Nacional sobre temas como voto distrital misto, nanciamento pblico de campanhas, lista fechada, delidade partidria, clusula de barreira, entre outros. Em uma poca de crescente descrdito para com a poltica, a crise da representao acima de tudo expressada pelo distanciamento entre o cidado e o parlamento. Reconquistar a conana das Instituies requer sempre a misso de aprimor-las, principalmente em um contexto de crises institucionais. atravs do exerccio democrtico da participao que o cidado se sente inserido. Privar-lhe desse direito constitui acima de tudo em um retorno s antigas e repressivas Instituies.
Nesse contexto, o papel do parlamento rondoniense atravs da Escola do Legislativo acima de tudo levantar questes candentes da vida poltica nacional, ampliando a discusso sobre as mesmas, na perspectiva de inserir o maior nmero de cidados no debate pblico. Dessa forma, torna-se primordial unir poltica e cincia, sendo esse um bom momento para aproximar as relaes entre o parlamento e a universidade. A Escola do Legislativo, dirigida pela profa. Darcy Horny, vem se destacando como um importante departamento da Assemblia Legislativa de Rondnia, contribuindo para a formao de cidados inseridos no processo poltico. A parceria do Legislativo rondoniense com a Universidade Federal de Rondnia um belo exemplo dos esforos que estamos empreendendo no intuito de cada vez mais nos aproximarmos da sociedade. Ressalto aqui a importncia desta obra que lanada numa parceria entre a Assemblia Legislativa do Estado de Rondnia, a Escola do Legislativo e a Editora da Universidade Federal de Rondnia. Ns, membros do parlamento rondoniense nos sentimos honrados e orgulhosos pela iniciativa vanguardista na regio norte, ao iniciarmos o debate pblico sobre mudanas e aperfeioamento de nossas instituies. Esperamos que os textos aqui presentes possam contribuir ainda mais para a divulgao de nosso sistema poltico, sendo objetos de consulta e pesquisa por parte de acadmicos, estudiosos e principalmente pelo cidado comum. Com essa iniciativa, temos a certeza de estarmos colaborando para que a jovem democracia brasileira se consolide ainda mais entre ns, alargando os ideais da democracia representativa, da justia social e do Estado de Direito.
Presidente da Assemblia Legislativa de Rondnia
Neodi Carlos de Oliveira
S ARMAS CIDADOS!
Paulo Queiroz
Ateno - previne-se ao leitor - para as pginas que adiante se abriro. Mais um pouco frente, e de l at o m do percurso ali comeado, h homens armados - e mais que isso - oferecendo a quem quer que prossiga livro adentro as mesmas armas de que esto a se servir - e muito mais -, reiterando a cada pargrafo percorrido um convite para a eles se juntar na guerrilha em que decidiram se envolver. Em que importem a tenacidade e as estultices do adversrio a enfrentar, difcil no aderir causa deles, porquanto bom o combate para o qual nos chamam a pelejar e poderosas so as armas que ensarilham - com as quais sadam a quem passa e com todos querem-nas compartilhar. V Vm de longe as tradies que a esto pulsando e que os perlaram neste campo de batalha. Algum dir que remonta velha Grcia, onde no desconsiderando o sangue propriamente dito derramado em Tria, no Peloponeso, em Queronia e muitos outros campos sobre os quais se cruzaram espadas, as batalhas de cujo legado a civilizao at hoje verdadeiramente tributria tiveram lugar numa tal gora, por intermdio do poder que aquele povo conferiu quela arma aqui lembrada a palavra. A diferena entre esses dois tipos de guerra que onde h espadas zunindo, cortando corpos e ceifando vidas, permeia, invariavelmente, a insensatez. Nesta outra, a que se fazia na tal gora esgrimindo a palavra, a razo que desde l vem tentando dar as cartas.
Desde l, vrgula! Aqui mesmo, a adiante, entre esses homens que de tal arma esto servidos, poder haver quem diga, ferido em brios, que desde muito atrs que a palavra se fez fora conduzindo a humanidade. De fato. Antes mesmo de os sumrios cunharem-na em argila xando a histria, antes at de o deus Thot ensinar aos egpcios o uso da escrita relativizando o papel da memria, a palavra falada abriu e ps-se a ampliar os portais da mente humana para nunca mais deixar a espcie ser aquela mesma que emergiu da savana ou do den. Como atestam estes versos conhecidos: No princpio, era o verbo, e o verbo estava com Deus, e o verbo era Deus. Joo, como se v, sabia das coisas. Enm, estes homens que a adiante esto a digladiar-se e esta a forma como avanam sobre a adversidade a vencer, fazendo suas idias entrechocarem-se para produzir a luz que rasgar a escurido querem persuadir-nos a lhes ouvir no exatamente para com eles concordar, mas para, pela palavra, tentar nos ajudar pelos caminhos a trilhar. Querendo, vamos aprender com eles que todas as questes de interesse geral da sociedade podem resolver-se na deagrao, no andamento e na concluso de um debate. Eis em que implica o sistema da polis que naquela l distante gora vai inventar-se em Poltica, atribuindo uma extraordinria supremacia palavra, entronizando-a no reino da persuaso e fazendo-a prevalecer sobre todos os demais instrumentos de poder. Aqui, o que tirou estes homens do sossego em que deviam estar postos aps a faina todos, como o leitor, tm outras ocupaes absorvedoras foi certa inquietao com a forma como esto a nos governar. Mas isso, pensar o apressado, um problema das autoridades, dos polticos no exerccio dos seus cargos por todos pagos para se aterem a esse mister. bem verdade. Ocorre que nestes homens pulsam aquelas tradies j referidas, aquele esprito da poltica que da gora surgiu, se esparramou pelo mundo e aqui, nesta consigna, instalou-se entre eles, revelando-os nestas pginas que adiante se abriro, transmutadas na assemblia em que decidiram reunir-se. Pretendem que o crculo em que se constituem d acesso, sempre mais amplo at alcanar o demos , ao mundo do domnio pblico, de modo tentar fazer prevalecer na cracia o interesse comum.
As questes que os inquietam so de todos conhecidas validadas as restries que a nefanda natureza do sistema impe a realidade desse todos -, posto que h tempos delas bastante se ocupam os jornais, a televiso, a comunicao em seu conjunto, os estudiosos, as autoridades em geral, enm, os prprios polticos que so, desafortunadamente, os que mais parecem se mexer e por apenas parecer permanecem sempre no mesmo lugar. Fala-se do modelo de democracia que nos governa, dos mecanismos que para muitos j esto engastados ou deixaram de funcionar, dos vcios que medraram em meio a essa fadiga e ameaam estancar o curso das nossas vidas, dos procedimentos que podem desequilibrar um sistema que se arroga da lei como equilbrio e da igualdade como norma. Fala-se do concreto da vida social e das reformas que a poltica que o conduz parece j estar a exigir. Alis, essa opinio que a acabou de ser proclamada apenas outro palpite, porquanto o leitor que se interessar pelo assunto e a prudncia, mais que a sabedoria, recomenda que tome tento quem vai dizer tambm se ou no razovel clamar por tais reformas. Dizse a prudncia para tentar no deixar ningum ser includo entre os idion de que j nos falavam os sbios da gora. No queira, leitor, ser tomado como um tal, porque na antiguidade grega um idion era aquele indivduo que, mesmo tendo as condies necessrias participao nas assemblias, se negava a faz-lo, originando da aquilo que se conhece como idiota. Em vez disso, o que se quer tratar todos como isoi, que signica iguais e vai originar isonomia, indicando a indistinguvel participao de todos os cidados no exerccio do poder. Pelo jeito, a julgar pela torrente de clamores que de todo lado procede, o sistema que nos governa est mesmo a demandar por reformas. Este modo de corrigir o rumo das coisas tambm vem de longe. Vire e mexe, os gregos faziam l uma reforma. Chamado a repensar as leis da plis, Drcon no se fez de rogado, mas suas reformas mantiveram a escravido por dvida e os privilgios da elite. Veio Slon e, com suas reformas, aboliu a escravido por dvidas e instituiu nova maneira de participao poltica, embora mantendo s as elites no comando. Clstenes, por seu turno, objetivou eliminar o controle da aristocracia sobre o poder poltico. A cidadania foi concedida a um nmero maior de
indivduos, porm, para os que eram tidos como nocivos plis, foi institudo o ostracismo. E por a veio caminhando a humanidade. Chegamos aonde estamos e, armado at os dentes, vai aparecer a o advogado e professor Alex Sarkis para nos falar Sobre a Vida Pregressa dos Candidatos, uma questo que anda aguando muito mais do que a v curiosidade de to pungente. Da Universidade de Braslia (UnB), onde est especializando-se em Cincia Poltica, apurando a pontaria e mirando na alma do sistema, chega-nos Elder Gurgel Filho para discorrer acerca da Teoria da Separao dos Poderes, a Literatura Atual da Cincia Poltica e sua Aplicao aos Nveis Subnacionais de Governo. Por acaso insatisfeito com sistema eleitoral? No se amone com o tranco. Ele cientista poltico e professor e ela ps-graduanda em Cincia Poltica pela UnB e assessora na Cmara dos deputados, o par de esgrimistas Joo Paulo Saraiva Leo Viana e Flvia Ilada Coelho aqui vo comparecer para dar umas estocadas nesse modelo que se tornou objeto de recalcitrantes reclamaes, oferecendo reexo dos semelhantes Democracia ou partidocracia? Pontos e contrapontos da lista fechada no Brasil. Alis, no ser por falta de munio que o leitor eventualmente aborrecido com o sistema eleitoral vai deixar de participar dessa refrega. Do assunto, com igual disposio e mental beligerncia, vo se ocupar Walter Costa Porto (ex-ministro do TSE, professor de Direito Eleitoral na UnB e autor, entre outros, de O Voto no Brasil e A Mentirosa Urna), enfrentando O Voto Majoritrio Distrital no Brasil, secundado l adiante por Roberto Amaral (ex-ministro da Cincia e Tecnologia) com Votao no Sistema de Listas e Antnio Octvio Cintra (Consultor Legislativo da Cmara dos Deputados e autor, entre outras obras, de Reforma Poltica: Agora Vai?), que fecha a guarda e parte para cima de Majoritrio ou Proporcional Em Busca do Equilbrio na Construo de um Sistema Eleitoral. Na hiptese de que o leitor se deixe impacientar por ainda no estar convencido de que todos temos algo a ver com o peixe, a recomendao tomar um atalho para escutar o socilogo Gilmar dos Santos Nascimento, que fala da parte que nos cabe em Sociedade Civil e Reforma Poltica. J Carlos Wellington Leite de Almeida - professor, mestre em Cincia Poltica e secretrio do Tribunal de Contas da Unio
(TCU) vai atacar de Federalismo Brasileiro em Formao. A quatro mos, Raimundo Jos dos Santos Filho (professor e bacharel em Cincias Sociais e Direito) e Vincius Valentin Raduan Miguel (mestrando em Cincia Poltica na Universidade de Glasgow) prometem deixar machucadas As Coligaes Proporcionais no Sistema Eleitoral Brasileiro. Sem baixar a guarda, o doutor Francisco Humberto Cunha Filho duelar com Manifestaes Atuais da Representao de Interesses no Direito Brasileiro: Caso Especco do Segmento Cultural, enquanto Jos Luiz Quadros de Magalhes (...) bombardear o bicameralismo brasileiro com A Necessidade de Reviso do Papel do Senado na Democracia Representativa Brasileira ou a sua Extino. Em meio ao calor deste debate, eis que uma interpelao se nos intriga: Como Aperfeioar o Sistema Poltico Brasileiro?, pergunta o cientista poltico e presidente da Associao Brasileira de Cincia Poltica Fabiano Santos intitulando o ensaio em que oferece muito mais do que sugestes. Nessa trilha, Clayton Mendona Cunha Filho e Pedro Wilson Costa Jnior do a sua contribuio indicando Caminhos Para Aperfeioar o Sistema de Financiamento de Campanhas, a aspado o subttulo do tema geral que desenvolvem O Preo da Democracia. E assim, ao levantar a lebre para especular sobre o esforo que nos custa o sistema que nos governa acabou-se por dar panos para mangas a vrios, pois do tema vo se ocupar uns tantos outros cidados desta ciranda como o advogado Moacyr Parra Moa em Reexes Sobre a Democracia Contempornea e a Questo da Legitimidade do Sistema Representativo O Caso Rondnia, o cientista poltico e professor Filomeno Moraes em Democracia, Repblica e Reforma Poltica: Variaes em Torno dos 20 Anos da Constituio Federal, o desembargador Sanso Saldanha em A Democracia Consolidada e o professor da Unir Lus Fernando Novoa em Democratizao em Meio ao Desmonte: o Elo Entre Coerncia Macroeconmica, a Liberalizao Comercial e a Efetividade da Poltica. Ao nal do percurso a ligeiramente anunciado o leitor, com toda certeza, ter percebido que a arte da poltica - como inauguraram os sbios antigos - essencialmente um exerccio da linguagem. E a a palavra no somente o termo litrgico, a idia posta em juzo, o pensamento em misso, a vontade em andamento, mas tambm argu-
mentao e discusso, motivando interpretaes diversas, oposies extremadas e debates apaixonados. Tem, sim, esta palavra um incomensurvel poder de fogo, mas um fogo que no queima, no causa danos, feridas, destruio no obstante incendiar os espritos e com muita ama iluminar os caminhos. Ciente desses avisos, arme-se o leitor com vontade nestas pginas que adiante se abriro. s armas, pois, cidados!
Paulo Queiroz jornalista, articulista poltico do jornal O Estado do Norte. tico
Em busca do equilbrio na construo de um sistema eleitoral1
Majoritrio ou proporcional?
Antnio Octvio Cintra

Ph.D em Cincia Poltica pelo Massachusses Institute of Technology. Consultor Legislativo da Cmara dos Deputados. Professor aposentado do DCP/UFMG. Editor da Revista Plenarium. Co-organizador de Sistema Poltico Brasileiro: uma introduo (Unesp; Konrad Adenauer, 2006).
srie Cadernos Adenauer (Ano VI, 2003, n 2), da Fundao Konrad Adenauer. Sua republicao neste volume nos foi gentilmente autorizada pela Fundao. Fizemos alteraes mnimas no texto. Uma delas, contudo, corrige um erro que nos escapou na primeira verso, conforme assinalamos em nota no presente texto. Nele, no discutimos a conjuntura poltica do Pas e as propostas mais recentes de reforma em nosso sistema eleitoral. Nosso escopo foi, antes, o de discutir, em plano terico, elementos importantes para a construo de um sistema eleitoral, inclusive o brasileiro, e necessrios ao entendimento das conseqncias polticas dos vrios formatos dessa construo.
1 Este texto foi publicado originalmente no livro Reforma Poltica: Agora Vai?, da
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Majoritrio ou proporcional? Em busca do equilbrio na construo de um sistema eleitoral
1. A importncia do sistema eleitoral

Desde que se imps o princpio da soberania popular, segundo o qual o poder se origina do povo e em seu nome se exerce, as eleies se tornaram, principalmente no transcurso dos ltimos dois sculos, parte essencial da arquitetura poltica das sociedades democratizadas. Como pr em prtica o princpio da soberania popular nos grandes agrupamentos humanos? O bom-senso nos diz que a idia de democracia direta, ou seja, sem representantes, pode funcionar apenas de modo residual nesse tipo de sociedades. Em outras palavras, para o povo governar-se se no se trata de um grupo bem pequeno de pessoas -, deve faz-lo normalmente por meio de representantes. Essa, a idia da democracia representativa. Mas como escolher os representantes? Responder a essa pergunta tomou-se assunto premente, sobretudo em conseqncia da ampliao do eleitorado nos pases centrais, em ondas sucessivas e irreprimveis, ao longo dos sculos XIX e XX. Vrias respostas lhe foram sendo dadas com o passar do tempo, corporicadas em conjuntos de regras - os sistemas eleitorais - que se aplicam para coletar o voto e transform-lo em postos com poder poltico. Nenhum sistema eleitoral perfeito. De cada sistema eleitoral se
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pedem efeitos diversos, no raro conitantes, muito difceis de obter, de modo satisfatrio, numa soluo equilibrada que os concilie e seja aceita pelos vrios grupos que disputam o poder poltico. Os sistemas podem, por exemplo, ser mais ou menos representativos, podem facilitar ou no a formao de maiorias, podem estar mais ou menos abertos expresso de novas foras polticas, podem facilitar a fragmentao ou induzir a concentrao partidria, estimular o estabelecimento de vnculos entre o representante e o eleitorado ou reforar partidos com plataformas que falem aos interesses mais gerais dos cidados. 2 Quando estudamos a histria dos sistemas eleitorais, vemos que sua estruturao e as mudanas que sofrem resultam de conitos e de negociaes entre as vrias foras polticas, cada qual buscando, nas frmulas eleitorais, as que melhor satisfaam suas ambies de crescimento e inuncia poltica ou, o que acontece com os pequenos partidos, os protejam do desaparecimento. Os sistemas concretos acabam resultando de acordos precrios, reavaliados de tempos em tempos, se certos grupos se julgam permanentemente prejudicados pelas regras em vigor. Alguns sistemas so, todavia, duradouros como o britnico e o norte-americano, porque os vrios grupos aprenderam, ao longo de uma longa histria, a us-los estrategicamente, de forma que nem perdas, nem ganhos, sejam distorcidos com permanncia contra um grupo ou em favor dele. Na denio de seus sistemas eleitorais, as democracias recorrem, basicamente, a dois princpios, o majoritrio e o proporcional. O princpio majoritrio o de mais longa tradio histrica. Podemos encar-lo tanto como um critrio para a tomada de deciso em grupos, quanto como um critrio de representao poltica. 3
nalidades dos sistemas eleitorais. Elege-se, em geral, um valor, a ser perseguido com vantagem sobre todos os demais. Esse valor costuma ser o da representatividade, o que tem levado a um fundamentalismo proporcionalista, prejudicial viso do problema em sua complexidade. 3 Esta importante distino nos apresentada por Dieter Nohlen (NOHLEN, 1981).
2 Muitos dos debates sobre o assunto, no Brasil, parecem omitir as mltiplas
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Nas deliberaes coletivas, freqentemente se tomam decises por maioria de votos e encaramos essa regra como coerente com a lgica democrtica, pela qual vence a maioria. Assim, nos parlamentos, a deliberao formal nas votaes segue a regra da maioria. No caso das eleies, preciso um critrio de deciso para saber quem venceu o pleito. Os primeiros sistemas eleitorais usados pelas modernas democracias para a escolha dos representantes ao parlamento foram os de tipo majoritrio. O territrio nacional era dividido em circunscries nas quais se aplicava alguma modalidade de regra majoritria para decidir o vencedor da eleio. Essas circunscries so conhecidas no direito eleitoral brasileiro como crculos ou distritos.4 Os princpios de deciso eleitoral se expressam em frmulas eleitorais, cuja aplicao permite resolver o problema de que regra seguir para converter os votos do eleitorado em cadeiras parlamentares ou, nos sistemas presidencialistas ou semi-presidencialistas, tambm em conquista da titularidade no Executivo, pela eleio direta do presidente da repblica. Pela frmula eleitoral majoritria, vence quem conseguir a maioria dos votos. Mas a maioria suscetvel de vrias denies. Podemos ter a relativa -- vence quem tiver mais votos --, a absoluta e as maiorias qualicadas, por exemplo, a maioria de 60% ou a de 2/3. Podemos, entretanto, encarar o princpio majoritrio tambm sob um outro ngulo, isto , como principio de representao. A indagao, nesse caso, sobre quais resultados se esperam do sistema eleitoral, que funes se quer que ele desempenhe ao selecionar os representantes mediante eleies. O princpio majoritrio, enquanto princpio de representao, estipula serem as maiorias, em cada circunscrio (distrito), quem deva ser
to uninominal, ou seja., aquele em que se elege apenas um representante, com deciso do resultado por maioria simples em turno nico. A ustria, a Alemanha, a Itlia, a Holanda e a Noruega conheceram os distritos uninominais, mas com deciso em dois turnos. Distritos plurinominais, nos quais se elegiam mais candidatos, com deciso majoritria, foram conhecidos na Blgica, no Luxemburgo e na Sua.
4 Ao longo da histria, o Reino Unido, a Dinamarca e a Sua adotaram o distri-
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representado no parlamento. H, pois, um forte componente territorial no princpio majoritrio, na medida em que um territrio dividido para que suas diferentes regies tenham representao, e esta, em cada distrito, decidida pelo critrio da maioria. 5 Alm disso, o princpio representativo majoritrio dene que as diversas maiorias obtidas nos distritos devem compor, no sistema parlamentarista, uma maioria parlamentar nacional capaz de formar um governo e dar-lhe sustentao. O sistema eleitoral inspirado no princpio majoritrio preocupa-se, pois, com promover a formao de maiorias, por julg-las indispensveis ao exerccio do governo. Os defensores do princpio majoritrio, como princpio de representao, tm sustentado sempre, ao longo do tempo, que tambm as minorias conseguiro representar-se. Apesar de os votos da minoria se perderem nos distritos onde derrotada, nada impede que, em outros distritos, seja maioria, mesmo que, no total nacional, conquiste menos cadeiras do que seu rival. Assim, as minorias tambm conseguem ter representao, podem exercer sua funo parlamentar e lutar para conseguir tornar-se maiorias em futuras eleies. Este fato tanto mais verdadeiro quanto maior for a representao a se eleger para o parlamento nacional. Com uma representao numerosa, o territrio do pas precisa ser dividido em grande nmero de distritos. Tornase, portanto, mais provvel que partidos, nacionalmente minoritrios, conquistem a representao de, ao menos, alguns desses distritos, em que obtenham a maioria relativa. 6 Historicamente, porm, os oponentes do principio majoritrio no se deram por satisfeitos com a argumentao dos que o defendem. Em conseqncia, na segunda metade do sculo XIX, surgiu movimen-
cepo. Veja-se a anlise do assunto em (GORGEN, 1992). 6 A maioria relativa (plurality, em ingls) adotada em vrios sistemas eleitorais majoritrios, como o britnico e o norte-americano (conhece-se tal critrio como o do rst past the post, termo vindo das corridas de cavalo, ou seja, vence o candidato que obtiver o primeiro lugar na votao. Outra expresso para o sistema o de winner take all o vencedor leva o prmio inteiro).
5 O princpio majoritrio tem, assim, um forte aspecto federalista na sua con-
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to em defesa de outro principio de deciso e representao, o proporcional. 7 Esse princpio, exaltado pelos que o propugnaram como sendo mais democrtico, estipula que a deciso sobre uma eleio deva atender s propores dos votos conquistados pelos vrios competidores. Na prtica, o princpio proporcional de deciso se traduz em frmulas eleitorais mediante as quais os partidos ou candidatos conquistam uma cadeira parlamentar cada vez que atinjam um determinado montante de votos (quociente eleitoral, mdia maior ou resto maior, por exemplo). Como princpio representativo, o princpio proporcional considera terem as eleies, como principal funo, a representao, no Parlamento, na medida do possvel, de todas as foras sociais e grupos polticos da sociedade, na proporo de seu apoio eleitoral. Em outras palavras, o princpio proporcional d toda a nfase representatividade. Quer-se reetir o mosaico social. A funo do sistema eleitoral , como propunha o Marqus de Mirabeau, em discurso na Assemblia
cio defendido no pelos socialistas, mas pelos liberais, como Stuart Mill. Temiam eles que, com a extenso do direito de voto a amplas parcelas da populao, j em curso, as minorias educadas fossem denitivamente banidas da representao poltica, caso permanecesse em vigor o sistema majoritrio. Depois, a defesa do sistema proporcional foi assumida pelos socialistas. Numerosas reformas se sucederam entre o nal do sculo XIX e o comeo do XX, a m de implant-lo. No foi, porm, uma evoluo simples, que se possa resumir dizendo que a esquerda era proporcionalista e a direita majoritarista. Na verdade, a grande luta da esquerda era pela ampliao do direito do voto, mediante eliminao das restries censitrias, de alfabetizao e os votos ponderados. Muitas vezes, grupos conservadores ou cujo voto era inspirado pelas crenas religiosas temiam uma polarizao com os socialistas, razo pela qual apoiaram o sistema proporcional. o caso do Partido Catlico na Blgica, que teve segmentos favorveis a esse sistema. A Gr-Bretanha, mesmo se mantendo el ao sistema majoritrio, conheceu o crescimento do Partido Trabalhista e a sua ascenso ao poder j nos anos 20 do sculo passado. Para que o sistema proporcional se tornasse realidade, foram necessrias frmulas eleitorais que permitissem converter os votos em cadeiras parlamentares. Numerosas dessas frmulas foram surgindo ao longo da segunda metade do sculo XIX. Stuart Mill esposou a frmula de T. Hare, exposta por esse autor no Treatise on the Election of Representatives, que Mill cita no seu Consderations on Representative Government (livro originalmente publicado em 1860).
7 Contrariamente suposio de muitos, o sistema proporcional foi de in-
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de Provena, em 1785, a de fazer um mapa acurado das divises e tendncias da sociedade, nele se reproduzindo os tamanhos relativos das correntes polticas. 8 Para os que o defendem, esse princpio mais justo e atende melhor ao imperativo democrtico de dar voz s minorias, do que o princpio majoritrio. A polmica entre os partidrios de cada um desses princpios tem prosseguido desde o sculo XIX. argumentao dos proporcionalistas, respondem os majoritaristas ser a funo das eleies no s representar todas as diferenas existentes e incitar todas as minorias, por menores que sejam, a se representarem distintamente. Devem tambm estimular a formao de maiorias, indispensveis ao governo estvel, sobretudo num sistema parlamentarista. O principal direito na democracia, prosseguem, o de a maioria governar e, entre os critrios para julgar um sistema eleitoral, est o de saber se e como ele contribui para formar e manter a maioria. Entre os proponentes da proporcionalidade, o mais brilhante foi certamente o lsofo ingls John Stuart Mill (1958, p. 107), para quem o princpio primeiro da democracia o da representao na proporo dos nmeros (the rst principie of democracy representation in proportion to numbers). 9 Em verdade, ao estudarmos as experincias de vrios pases com o princpio proporcional, vemos com clareza no existir apenas um modelo de sistema eleitoral nele inspirado, mas sim uma imensa va-
Associao Reformista pela Adoo da Representao Proporcional, enaltecia-a, em suas concluses, entre outras virtudes, por ser o meio nico de dar representao exata a todos os grupos signicativos do eleitorado. (CARSTAIRS, 1980).SA 9 J em 1868, a defesa do sistema proporcional era feita, em nosso pas, por Jos de Alencar, cujo inovador pensamento poltico foi destacado por Wanderley Guilherme dos Santos. Diz Alencar: evidente que um pas estar representado quando seus elementos integrantes o estiverem na justa proporo das foras e intensidade de cada um. (...) essencial legitimidade dessa instituio (o governo representativo) que ela concentre todo o pas no Parlamento, sem excluso de uma frao qualquer da opinio pblica. (apud SANTOS, 1987, p. 20).
8 Congresso realizado em Anturpia, em agosto de 1885, sob o patrocnio da
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riedade. 10 Uma fonte de variao dos sistemas proporcionais a forma de apresentar as candidaturas, se pessoais ou partidrias (neste ltimo caso, via listas fechadas). Alguns pases adotam listas fechadas e preordenadas, como a Espanha, a frica do Sul, Israel e Portugal. Em outras palavras, o partido apresenta uma chapa de candidatos, na ordem em que os quer ver eleitos, no tendo o eleitor escolha; outros permitem que o eleitor corte nomes da lista, ou lhe acrescente nomes de outras listas, como a Sua, ou modique, dentro de certos limites, a ordem de precedncia na apresentao dos nomes, previamente proposta pelo partido, como, at 1994, a Itlia, para carmos em uns poucos exemplos da imensa variedade existente com relao a apenas um dos ngulos da questo. Outra fonte de variao no voto proporcional a frmula eleitoral, aplicada para saber quantas cadeiras cabem a cada partido. Em alguns pases, para calcular esse nmero, usam-se sries de nmeros (os divisores dHondt ou Sainte Lagu, por exemplo) pelos quais se dividem sucessivamente os votos vlidos de cada partido, atribuindo-se as cadeiras aos partidos que obtenham o maior quociente (ou mdia) em cada uma dessas divises, at estarem distribudas todas as cadeiras. Em outros, preferem-se os quocientes eleitorais. No Brasil, combinamse quociente eleitoral (tecnicamente conhecido como quociente Hare) e divisores dHondt (mtodo das maiores mdias, para a distribuio das sobras). 11 O assunto frmula eleitoral considerado rido e at bizantino por muitos, mas tem considervel importncia poltica, porque a frmula ora favorece os partidos maiores, ora os menores, na distribuio das cadeiras parlamentares, as quais, numa democracia, sobretu-
em 1899, na Blgica, e conheceu grande intensidade at 1920, data em que j estava adotado na maior parte da Europa Ocidental. 11 Para um tratamento abrangente e didtico dos sistemas e frmulas eleitorais, vejam-se (NICOLAU, 2004) e (TAVARES, 1994). Este ltimo autor discute em profundidade os fundamentos dos sistemas eleitorais.
10 O movimento macio de implantao do sistema proporcional teve a partida
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do parlamentarista, signicam poder poltico, sendo, alis, no sistema parlamentarista, o locus principal desse poder.
2. Que voto distrital?

Uma outra importante fonte de variao dos sistemas proporcionais relaciona-se com as circunscries eleitorais, isto , as pores do territrio dentro das quais a representao poltica eleita. Em alguns pases, como Israel, a circunscrio o pas como um todo, sendo os deputados eleitos nacionalmente. Numerosos outros pases, contudo, mesmo tendo territrios pequenos, como a ustria, dividem-no em parcelas ainda menores, os chamados distritos que, na ustria, coincidem com as provncias e elegem neles a representao parlamentar. Cada um desses distritos tem direito a eleger um determinado nmero de representantes, xado geralmente em funo do tamanho populacional do distrito. Na literatura tcnica sobre o assunto, o nmero de representantes a se eleger no distrito denomina-se magnitude do distrito. No basta, portanto, falar de voto em distrito. preciso, ademais, saber-lhe a magnitude, ou seja, se ele uninominal, binominal ou plurinominal, Obviamente, no pode haver representao proporcional quando nele se elege apenas um representante, Nesse caso, sua eleio dar-se- por fora pelo sistema majoritrio. Distritos de pequena magnitude - binominais, trinominais - tampouco permitem resultados proporcionais. Haver sempre discrepncia entre a proporo de votos que o partido obtiver e a proporo de cadeiras que a frmula eleitoral lhe conceder.12 a partir de cinco representantes eleitos numa circunscrio que se podem obter resultados proporcionais. Muitos pases que adotam o sistema proporcional elegem, entretanto, representantes em
baixa, a porcentagem mnima de votos necessrios para eleger um candidato ca muito alta, e partidos que no a alcanam perdem seus votos. Em conseqncia, aumenta a discrepncia entre a proporo dos votos obtidos pelos partidos e a proporo de cadeiras parlamentares conquistadas.
12 Quando a representao a eleger pequena, ou seja, a magnitude do distrito
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circunscries com representao abaixo de cinco e este fato lhes retira proporcionalidade. Portanto, mesmo sendo o sistema eleitoral de um pas proporcional, seu grau de proporcionalidade pode ser mais baixo ou mais alto do que o de um outro pas que tambm adote o sistema. Depende do nmero de representantes que, em mdia, eleja em cada um dos distritos eleitorais em que esteja dividido. A Espanha e a Grcia, por exemplo, tm sistema proporcional, mas sua proporcionalidade mais baixa do que a do sistema eleitoral de Israel. que este ltimo pas s tem um distrito - o pas inteiro - onde toda a representao se elege, ao passo que a Espanha e a Grcia tm numerosos distritos, em cada um dos quais se elege nmero pequeno de representantes pelo sistema proporcional, e a baixa magnitude distrital diminui a proporcionalidade do conjunto. No Brasil, tambm procedemos diviso do territrio para eleger a representao na Cmara dos Deputados: ela se elege nas circunscries estaduais, sendo nossos distritos, portanto, atualmente, os estados. Como se imagina vulgarmente que distrito seja pequeno territrio, tende-se a no encarar os nossos Estados como o que de fato so, do ponto de visa eleitoral, ou seja, os nossos distritos. importante assinalar o fato, pois a terminologia usual entre ns tende a identicar, no debate poltico, voto distrital com voto por maioria simples em distritos uninominais, como se d nos sistemas eleitorais britnico ou norte-americano. Mas terminologia imprpria e geradora de confuso. Tanto nos sistemas majoritrios, quanto nos proporcionais, alguma forma de distrito sempre se adota, pois a representao poltica de carter territorial. No caso extremo, haver um nico distrito, formado por todo o pas, como no exemplo de Israel. 13 Por que mesmo em sistemas que visam representao proporcional, se procura eleger os representantes ao parlamento em circunscries menores do que o pas como um todo? Em outras palavras, por
13 Alm da representao territorial, podemos ter, por exemplo, a corporativa ou prossional, como permitia a Constituio brasileira de 1934, em seu art. 23.
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que no ter deputado nacionais, em vez de agrupados, por exemplo, como entre ns, em bancadas estaduais? Existe um argumento importante, de que se valem tanto proporcionalistas como majoritaristas, na defesa da eleio em distritos de tamanho geogrco reduzido. O voto em distritos - seja o sistema de tipo proporcional, seja de tipo majoritrio - conferido a candidatos que o eleitor presumivelmente conhece bem e que, por essa razo, provavelmente tero um comportamento poltico mais responsvel perante o eleitorado. Quando Assis Brasil propugnou pela adoo do princpio proporcional no Pas, recuou ante a idia de ter deputados eleitos no pas como um todo, porque esbarrou na realidade concreta do federalismo brasileiro. Apesar de serem nossos estados, em geral, distritos de elevadas dimenses geogrcas, mesmo assim permitem uma proximidade muito maior com o eleitor do que a poderiam ter deputados com votos espalhados em todo o territrio nacional. Na prtica, se tivssemos no Brasil deputados nacionais, ou seja, eleitos no nos estados e territrios, mas no territrio nacional como um todo, seus votos certamente se concentrariam em determinada parte desse territrio. Seriam, portanto, distritalizados de fato. A distritalizao informal j ocorre hoje, dentro de cada estado. Teoricamente, os deputados se elegem na circunscrio do estado como um todo, mas os votos de muitos deles se concentram num conjunto de municpios vizinhos, que constituem o seu reduto eleitoral. Sobre esse ponto, voltaremos mais adiante. A questo do federalismo, com a qual esbarrou Assis Brasil, levanos a um outro argumento em favor do voto distritalizado, em vez de conferido em todo o territrio nacional ou, mesmo - como j - estadual. que, alm de permitir um estreitamento do vnculo eleitor-representante, o voto em candidato distrital recupera uma idia antiga, muito viva nos sistemas eleitorais do tipo anglo-saxo: uma vez eleito, o deputado passa a representar o distrito inteiro, no apenas a faco que o elegeu. Ele representa uma comunidade territorialmente localizada, fala por ela, independentemente das divises internas desta. Os proporcionalistas extremados tendem a desconhecer essa faceta mais tradicional da idia de representao, segundo a qual uma autoridade eleita - um prefeito, por exemplo - fala por todos os muncipes e
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no apenas pelos que nele votaram. O deputado norte-americano, por exemplo, o representante do distrito X ou Y, de toda a sua populao, portanto, e no apenas dos republicanos ou democratas que lhe deram a vitria. Em outras palavras, a representao distrital tende a atenuar as divises partidrias localmente. O representante tem de mostrar servio, levando benefcios coletividade como um todo. A eleio em mbitos territoriais menores parece apresentar vantagens prticas no desprezveis, tampouco. So elas muito conhecidas pelos partidos polticos e pelos candidatos que enfrentam campanhas eleitorais em territrios muito vastos. Durante a Repblica de 1946, por exemplo, alguns lderes polticos e publicistas apontavam para o fato de que a campanha em nvel estadual aumentava imensamente o custo das eleies e atraa o poder econmico disputa eleitoral, com o que se corrompia o carter da representao poltica. Alm disso, a representao distrital permite o voto personalizado, que, em muitos sistemas polticos, como o alemo e, na prtica, o brasileiro, considerado aspecto positivo do sistema eleitoral. Uma recente linha de pesquisa, que tem estudado a associao entre instituies e corrupo poltica, mostra ser o sistema de voto pessoal e distrital menos vulnervel corrupo. que a vigilncia do eleitor e da oposio sobre o representante facilitada, conquanto os assim eleitos tendam a orientar-se mais por questes locais e a favorecer polticas pblicas de mbito restrito, que levam benefcios apenas a seus redutos.14
2.1 No temos voto distrital, mas temos distritos informais

Ampla pesquisa levada a cabo por Nelson Rojas de Carvalho, valendo-se dos dados da Justia Eleitoral, permite saber, para cada deputado federal, de onde provm seus votos no territrio estadual. Carvalho classica a totalidade da representao federal em quatro grandes pers, resultantes da combinao de duas dimenses. Uma
14 Veja-se (KUNICOVA; ROSE-ACKERMAN, 2003).
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dessas dimenses diz respeito concentrao geogrca ou disperso do voto do deputado no estado. A outra tem a ver com ser o parlamentar majoritrio ou no nas localidades em que votado. Os majoritrios so, na terminologia de Carvalho, dominantes, os demais, no-dominantes. Combinadas as duas dimenses, temos, para os dados de 1998, nas celas, os quatros pers mostrados na tabela, com a porcentagem de deputados (sobre o total de deputados) em cada um deles.15 Note-se que, da representao eleita em 1998, 51% dos parlamentares era candidatos de reduto, sendo 16% majoritrios em um reduto e 35% majoritrios em mais de um reduto.
Tabela 1: Votao dos deputados federais: padro geogrco (eleio de 1998),
A votao do deputado se concentra em reduto O deputado majoritrio O deputado no majoritrio 16% 31%
A votao do deputado espalhada 35% 18%
(as porcentagens so tomadas sobre o total dos deputados) Fonte: (CARVALHO, 2003).
Os demais representantes (dispostos na linha inferior de matriz) no so majoritrios, provindo 31% deles de cidades onda se concentram seus votos (cidades grandes e regies metropolitanas) e 18% tendo votao dispersa pelo territrio estadual. Carvalho mostra diferenciarem-se os comportamentos e percursos polticos desses quatro tipos de representantes. Por exemplo, as famosas emendas ao oramento, representadas pelos parlamentares todos os anos, visam a levar benefcios concretos a localidades especcas, precisamente os redutos em que os deputados que as apresentam so dominantes. Quando a emenda aprovada e, sobretudo, quando
por Barry Ames (AMES, 2001). Um trabalho pioneiro, que identicou padres empricos de distritalizao no Rio de Janeiro, deveu-se a Luciano Dias (DIAS, 1991, p. 65-98).
15 Veja-se (CARVALHO, 2003). A tipologia usada por Carvalho foi introduzida
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o recurso nela previsto liberado, pode o deputado receber o crdito pelo benefcio que trouxe para seu municpio. J o deputado cujo voto se concentra numa regio metropolitana, em que vrios outros so eleitos, no faz, da apresentao de emendas, o cerne de sua atividade parlamentar. A obra pblica que o governo empreende em uma grande cidade dicilmente pode ser creditada ao esforo de um nico parlamentar. Portanto, lutar por ela no tem o mesmo sentido que tem para o deputado dominante em reduto interiorano. Os parlamentares de votao no-majoritria em grandes cidades, ou de votao espalhada no territrio do Estado, sem serem majoritrios em nenhum lugar especco, lidam, em geral, com temas e causas mais amplos. Tratam de polticas pblicas gerais - educao, sade, economia -, ou defendem interesses de categorias sociais (professores, bancrios, ruralistas) ou valores mais universais (preservao do meio-ambiente, unio civil de pessoas do mesmo sexo, rumos da poltica econmica, proibio da comercializao de armas de fogo, entre outros).
3. possvel combinar os princpios majoritrio e proporcional? A soluo alem 16

No perodo ps-guerra, a Alemanha concebeu, ao cabo de elaborados estudos e paciente negociao poltica, que incluiu tambm, em muitos momentos, as prprias foras de ocupao no setor ocidental (Estados Unidos, Gr-Bretanha e Frana), um sistema eleitoral que, sendo proporcional, permitisse todavia eleger a representao na Cmara Federal (Bundestag) de duas formas. Nele, a metade dos deputados se elege em distritos uninominais, por critrio majoritrio (maioria simples) e voto personalizado (voto no candidato), e outra metade mediante voto em listas partidrias fechadas, estaduais, com os candidatos apresentados ao eleitor na seqncia em que devero ser eleitos. Com esse sistema, materializada a verso atual pela Lei Eleitoral
16 Aqui, mencionaremos apenas os traos mais salientes do sistema alemo, tratado em pormenor em (UNGLAUB, 1995, p.7-35).
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Federal de 7 de maio de 1956, colhem os alemes as vantagens do voto em candidatos, no em partidos, dado em pequenos distritos, em vez de no territrio estadual como um todo, porm sem perder as virtudes do voto partidrio, programtico, que o sistema de listas fechadas permite praticar. E isso segundo os cnones da representao proporcional, pois os partidos tero, no Bundestag, o nmero de cadeiras a que a sua votao de lista, no pas como um todo, der direito. Conforme os conceitos apresentados no comeo do texto, o critrio para decidir quem ganhou a eleio, em nvel nacional, o da representao proporcional. Pelo sistema proporcional, ganhar a eleio no questo de tudo ou nada, uns levando todas as cadeiras, outros cando a ver navios. , sim, resultado de uma distribuio graduada, de acordo com a porcentagem dos sufrgios dados a cada partido. E, sendo o sistema proporcional, bem possvel que, para fazer maioria, um partido precise do apoio de outros. Na prtica alem, tem sido necessrio o apoio, a um partido maior, de um dos pequenos, os Liberais ou os Verdes, mas a possvel coalizo ps-eleitoral j conhecida do eleitor quando vota. Contudo, conhecido o nmero de cadeiras a que o partido faz justo pelo critrio da proporcionalidade (ou seja, o seu quociente partidrio), usa-se uma segunda regra de deciso para preench-las uma a uma, dentro do total de cada partido. Essa regra determina que o partido aplique o critrio de deciso majoritrio na eleio de uma parcela dos seus candidatos, os que venceram os pleitos distritais. Nessa parcela, as candidaturas so pessoais, ainda que patrocinadas pelo partido. Os demais candidatos, que permitem ao partido completar a sua quota proporcional de cadeiras, so tomados da lista. A lista recebe o que, no Brasil, chamaramos os votos de legenda, os votos na chapa partidria preordenada.17
17 No h o que objetar quanto rigorosa aplicao do critrio da proporcionalidade ao sistema germnico, elevadssima, alis, visto ser o quociente eleitoral calculado nacionalmente e no, como entre ns, por estado. O teste crucial da proporcionalidade desse sistema a resposta seguinte pergunta: que acontece quando um partido tem um quociente partidrio e, contudo, nenhum de seus candidatos logra maioria em distrito? Simplesmente preenche todos os lugares com candidatos da lista partidria. Portanto, o fato de no eleger candidatos em distritos no faz com que o partido seja prejudicado e perca direito a ter a sua quota proporcional totalmente preenchida.
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H um outro ponto importante a assinalar. Desde 1953, o eleitor alemo dispe de dois votos, devendo conferir o primeiro a um candidato distrital e o segundo a uma lista partidria entre as que competem no estado. Na primeira eleio, em 1949, o eleitor dispunha de um nico voto, que contava para ambas as nalidades, a eleio do candidato no distrito e a soma de votos para a legenda partidria, com base na qual se calculavam os quocientes partidrios. Qual a diferena entre o eleitor contar com um s voto ou dispor de dois votos, tendo a liberdade, nesta ltima hiptese, de votar em candidato de um partido na votao para o representante do distrito e na lista fechada e pr-ordenada de outro partido, como passou a ser possvel a partir de 1953? Examinemos o assunto. Quando o eleitor dispunha de apenas um voto, este era em boa parte determinado pelo desejo de ver eleito seu candidato distrital ou, como segunda opo - caso em geral dos pequenos partidos, com o candidato distrital de sua preferncia com poucas chances de obter a maioria dos votos locais -, pela inteno de impedir a vitria de um candidato indesejvel. Como procedia nesta segunda hiptese? Os dois partidos com maiores chances de vencer o pleito distrital eram, desde o primeiro pleito, em 1949, os democrata-cristos (na verdade, uma coligao do CDU com o partido da Baviera, o CSU) e os social-democratas (SPD). As chances dos candidatos de vrias outras agremiaes, com pequeno nmero de eleitores, eram quase nulas. Entre esses pequenos partidos, tinham mais probabilidade de ganhar, em uns poucos distritos, os liberais (FDP). Mas, em geral, os eleitores liberais e os de outros pequenos partidos tinham de votar estrategicamente, se no quisessem perder seu voto no distrito e, pior ainda, ver eleito um candidato no desejado. Para no perder o voto, o eleitor do FDP, por exemplo, conferiria seu voto a um outro candidato, que no o seu preferido, mas com maior probabilidade de vencer do que este, desde que, naturalmente, no fosse uma escolha repugnante. O menos ruim, digamos. No caso dos liberais, esse voto seria, em geral, dado ao candidato democrata-cristo, no ao social-democrata. Mas, como o eleitor s dispunha de um voto, que valia tambm para o clculo das propores de cadeiras partidrias, o FDP acabava sendo prejudicado, pois elegia
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um candidato de outro partido que no o seu e no obtinha os votos na lista proporcional. E o mesmo acontecia com os demais pequenos partidos. O voto duplo resolveu tal problema. Desde que foi introduzido, o eleitor do FDP, por exemplo, pode continuar dando seu voto distrital aos democrata-cristos nos distritos em que seu partido tenha poucas chances de ganhar a cadeira local, mas pode dar o segundo voto a seu prprio partido. O mesmo raciocnio prevalece para eleitores que preferem algum outro pequeno partido, como os Verdes. Votam num candidato distrital, em geral social-democrata, mas o voto de lista para os Verdes.18 Do ponto de vista do critrio de representao, o sistema alemo satisfaz em grau elevado a exigncia da proporcionalidade. Mas pode, tambm, ser julgado muito satisfatrio luz do que se espera da aplicao do princpio majoritrio, em nvel do Parlamento Federal. A evidncia histrica a de que o sistema partidrio alemo foi levado a uma razovel concentrao, fato que permite ao Parlamento eccia e operosidade, pela clara denio de maiorias, capazes de sustentar os gabinetes no exerccio do governo. Mas esse efeito, a concentrao de votos em poucos partidos e a capacidade de criar maiorias, no advm do uso do sistema majoritrio para a eleio de uma parcela dos representantes. O mximo de concentrao que se obtm como fruto dessa caracterstica do sistema eleitoral dentro do que poderamos chamar a bancada dos distritais, ou seja, os 328 deputados eleitos nos distritos. Quando olhamos uma tabela de resultados eleitorais na Alemanha, vemos que praticamente todas as cadeiras distritais so conquistadas seja pela aliana CDUCSU (os democrata-cristos), seja pelo SPD (a social-democracia).19 H,
18 Dados empricos sobre a importncia do segundo voto para o exerccio do voto estratgico por parte do eleitor so discutidos em (KLINGEMANN; WESSELS, 2001, p. 279-296). Esses votos so essenciais para que tanto os Liberais quanto os Verdes superem a barreira dos 5% dos votos (Sperrklausel). ( 19 Manfred Unglaub (UNGLAUB, 1995) apresenta dados das eleies parlamentares de 1994. Nelas, a coligao CDU/CSU (democracia crist} conquistou 221 cadeiras distritais e o SPD 103, perfazendo os dois partidos 324 cadeiras distritais, do total de 328 em disputa.
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pois, um bipartidarismo entre os deputados distritais. Trata-se, porm, apenas da metade da representao. Como os totais de cadeiras partidrias se calculam em funo dos segundos votos obtidos, se o partido no conseguir eleger nenhum deputado distrital, mesmo assim leva ao Bundestag sua quota de deputados, desde que, bem entendido, supere a clusula de barreira, da qual falaremos mais adiante. Alm do papel do mecanismo proporcional em assegurar representao a todos os partidos que obtenham nmero suciente de votos para passar a barreira - de tal sorte que perder em distritos no exclui o partido necessariamente do Parlamento, como se d, por exemplo, na Gr-Bretanha - os dois votos, disposio do eleitor, permitem, como vemos, a sobrevivncia dos pequenos partidos, Em verdade, segundo os estudiosos, a grande causa de concentrao do sistema partidrio alemo foi a aplicao da clusula de barreira (Sperrklausel). Trata-se da exigncia ao partido de um mnimo de 5% do total de votos nacionais ou, pelo menos, trs candidatos distritais, para ele poder funcionar como partido na Cmara. A proporcionalidade do sistema alemo das mais altas do mundo. Contudo, a clusula de barreira (Sperrklausel) estabelece um limiar muito alto para a eleio ao Bundestag. Nos primeiros anos de sua aplicao, houve a esterilizao de centenas de milhares de votos e, com isso, diminuio do grau de proporcionalidade do sistema, No desejoso de perder seus votos, votando num partido invivel, o eleitorado comeou, de eleio para eleio, a escolher entre as agremiaes com perspectivas de superar a barreira do mnimo de votos e, buscando a que estivesse mais prxima ideologicamente de sua preferncia inicial. O sistema partidrio foi-se adensando em um nmero menor de partidos. Com isso, como o eleitor passou a votar em partidos viveis, o sistema concentrou-se. Mas passou, tambm, a apresentar alto nvel de proporcionalidade, porque deixaram de perder-se votos dados antes a agremiaes sem chance de superar a barreira. 20 Depois,
20 Sobre os efeitos da clusula de barreira na concentrao do sistema partidrio, veja-se a anlise de Deiter Nohlen (NOHLEN, 1981).
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no entanto, da unicao das Repblicas Federal e Democrtica, o quadro partidrio de novo se diversicou. 21 Giovanni Sartori contradita ter sido a clusula de barreira a grande responsvel pela concentrao do sistema partidrio. Para ele, decisivo mesmo foi ter a Corte Constitucional colocado fora da lei tanto os neonazistas quanto os comunistas, partidos com razovel nmero de eleitores e que tendiam a passar a barreira. Com o afastamento dessas duas organizaes, comenta, cou fcil para a Sperrklausel eliminar os partidos menores (SARTORI, 1996, p. 32). Outro aspecto do sistema, que pode afetar-lhe a proporcionalidade, a eleio, por um partido, de mais candidatos distritais do que a sua quota proporcional lhe permite. A regra a de que essas cadeiras no se percam. Com isso, para que os demais partidos no sejam prejudicados, sendo-lhes subtradas cadeiras que o partido com excesso de vencedores distritais levou, o nmero de cadeiras do Bundestag tem de ser acrescido do nmero de cadeiras conquistadas em excesso por algum partido. 22 Entretanto, se essa possibilidade existe em teoria, na prtica havia, at recentemente, ocorrido em muito poucas eleies, sendo reduzidas as cadeiras excedentes. Mas, depois da unicao, tm elas sido em maior nmero. Nas eleies de 1994, por exemplo, houve um
21 Assim, da eleio de 1994, resultou um quadro de cinco partidos parlamentares, conquanto tenha continuado avassaladora a maioria da democracia-crist (294 das 672 cadeiras) e da social democracia (252 cadeiras). 22 As cadeiras excedentes tm confundido alguns analistas do sistema alemo. Tem-se armado que, com essa caracterstica, o nmero de distritais , no mnimo, a metade dos deputados no Parlamento, podendo ser maior que a metade. um equivoco. O nmero de deputados distritais xo, pois os distritos so em nmero prexado de recortes geogrcos estabelecido antes das eleies. Quando h deputados excedentes. porque um partido venceu em mais distritos do que o seu quociente partidrio (o nmero de cadeiras a que tinha direito) lhe permitia, o que aumenta, no total do Bundestag, so os deputados de lista. Tal fato se d porque os demais partidos no podem ter a sua proporo de cadeiras (ou seja, seu quociente partidrio) diminuda. Portanto, os deputados distritais, eleitos por critrio majoritrio, so, no mximo, a metade dos eleitos. Quando h excedentes, portanto, o nmero de distritais se torna menor do que a metade da representao, e o nmero de deputados de lista supera a metade dessa representao.
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total de 16 mandatos excedentes, cabendo 12 aos democrata-cristos e 4 social-democracia. Em 1998, foram 13, todas da social-democracia. Essas formas de diminuir a proporcionalidade do sistema no so resultado imprevisto nem, muito menos, fruto de manipulao escusa. So deliberadamente colocadas no sistema, pois para os alemes a proporcionalidade perfeita da representao no o m supremo, nico, exclusivo. Querem, antes, um sistema e eleitoral de efeitos menos unilaterais, ou seja, um sistema que no persiga apenas, a todo custo, a proporcionalidade da representao, negligenciando-lhe outros aspectos. Fica claro, para quem estuda o sistema proporcional personalizado, que os alemes visaram um alvo 1egtimo, ou seja, um sistema capaz de induzir a formao de um Parlamento com numero menor de partidos e no qual, como conseqncia, se facilitasse a formao de maiorias, indispensveis ao respaldo dos governos. O sistema eleitoral alemo, criado para contemplar interesses conitantes quando da redemocratizao do pas, sem prender-se a oposies tericas irredutveis entre majoritarismo e proporcionalismo, mas, ao contrario, elaborado com pragmatismo, tem inspirado numerosas reformas eleitorais. A idia bsica a de abandonar, na eleio de parlamentares, a obedincia estrita, seja ao principio majoritrio, seja ao proporcional. Uma parcela dos representantes vem de um estrato majoritrio, com no mximo 50% da representao, completado por um estrato proporcional, igual quele, ou maior, quando h mandatos excedentes. 23 Em geral, a funo deste segundo estrato compensatria. Destina-se a impedir que o sistema que desproporcional. Contudo, poucos dos sistemas inspirados no misto alemo seguem-lhe a estrita delidade ao princpio proporcional, conforme as
23 Se no h mandatos excedentes, os dois estratos tm, cada um, a metade do parlamento. Quando h mandatos excedentes, porm, o estrato proporcional (deputados vindos das listas partidrias) aumentado. Veja-se a nota 22. Na verso deste texto publicada originalmente em Reforma Poltica: Agora vai? o trecho saiu, por equvoco, com essa armao invertida.
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regras aqui expostas.
4. O sistema misto no Brasil

No Brasil, a idia de sistemas mistos tem h muito seduzido os lderes polticos e publicistas, porm nem sempre em linha com a inveno alem do ps-guerra. Alguns dos proponentes de reformas, como a seguir veremos, estiveram menos preocupados com incorporar elementos do princpio majoritrio ao sistema proporcional vigente, do que com diminuir o mbito geogrco da eleio dos deputados (realizando-a em distritos geogracamente menores). Propuseram, tambm, diminuir a magnitude do distrito (ou seja, o tamanho da representao a eleger) mediante a eleio, em cada um, de um nmero menor de deputados. Assim, em 1958, o ento presidente do TSE, ministro Edgar Costa, defendeu que, mantendo-se o sistema proporcional, os estados fossem divididos em tantos distritos quantos deputados devessem elegerse naquela unidade da Federao. Em cada distrito, haveria apenas um candidato por partido. Os votos, contudo, conferir-se-iam ao partido, no ao candidato. Computados os votos e calculado o nmero de cadeiras a que cada partido zesse jus -- o quociente partidrio -, caberiam os lugares individuais aos distritos em que o partido auferiu mais sufrgios, em ordem decrescente. No se tratava, pois, de mesclar os princpios proporcional e majoritrio, mas sim de recuperar a idia do pequeno distrito geogrco na coleta do voto. Esta, a maneira tradicional no Brasil de entender a expresso voto distrital, conforme anteriormente assinalamos. Segundo o ministro do TSE, o deputado seria um representante dos interesses do distrito ou regio pelo qual fora eleito, onde maior se revelava a inuncia do mesmo partido (CAVALCANTI, 1975, p. 264). Em 1960, o senador Milton Campos apresentava um projeto similar ao de Edgar Costa. Os estados seriam tambm divididos em distritos, em nmero igual ao da bancada a ser eleita. Cada partido apresentaria um candidato por distrito (podendo o mesmo candidato, contudo, ser apresentado em at trs distritos). Os votos seriam totalizados no estado e, conhecidos os quocientes partidrios, os lugares
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seriam preenchidos, em cada partido, pelos candidatos mais votados. Em suma, o voto seria obtido em distritos menores, mas a atribuio de cadeira seguiria a lgica proporcional, da mesma forma como propusera Edgar Costa. Uma diferena bsica entre os dois projetos que, no de Costa, votar-se-ia no partido, ao passo que, no de Milton Campos, o voto seria personalizado. Segundo Milton Campos, com apenas um candidato por partido em cada distrito, seria mais fcil a escolha do eleitor. Ademais, argumenta, o nome importa muito, pois os partidos no tm, por enquanto, prestgio, tradio e organizao sucientes para que o eleitor se contente com a legenda. Em suma, o partido existiria, entre ns, via candidato. Campos aduz, tambm, a vantagem de, mesmo sendo o voto colhido em distritos, continuar o sistema sendo proporcional. Alm disso, alega, eliminar-se-ia a luta interna entre os partidrios, pois em cada distrito apenas um candidato do partido competiria, diferentemente do que acontece com as listas abertas, usadas poca e ainda hoje. O nanciamento da campanha seria mais barato, pois se desdobraria localmente e permitiria a bons cidados, sem recursos, se candidatarem. idia de que a compra de votos seria facilitada na rea restrita do distrito, retruca dizendo que, a, a vigilncia ser mais viva, maior o escndalo e mais terrvel a desmoralizao dos que participarem da corrupo. Acrescenta que de qualquer forma, dicilmente a incidncia da corrupo ser maior do que atualmente, quando ela se dilui por montes e vales, generalizando, da parte de muitos candidatos, uma prtica que tende a afastar os homens de bem dos prlios eleitorais. Os candidatos, com vnculos localidade, teriam maior legitimidade e, arrematando o argumento, observa que os partidos seriam prestigiados, mas sem que se lhes permitisse o despotismo da escolha dos candidatos, como sucederia com o voto de legenda (CAVALCANTI, 1975, p. 265-269). Em 1963, foi a vez de o deputado Oscar Dias apresentar um inovador projeto de lei. Semelhantemente s duas propostas anteriores, seriam os estados divididos em tantos distritos quanto fossem cadeiras a preencher na unidade da Federao, menos o numero de cadeiras a preencher com voto colhido em toda a circunscrio estadual. O nmero dessas cadeiras variaria de acordo com o tamanho da bancada estadual, sendo de 12 em So Paulo e de 2 nos estados de pequena
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representao. O candidato poderia disputar tanto a cadeira distrital quanto a estadual - que o projeto chama geral - e, se eleito em ambos os nveis, deveria optar por uma delas. O eleitor disporia de dois votos, um para o candidato distrital, outro para o deputado geral. Totalizados os votos em nvel estadual e calculado o quociente partidrio, o preenchimento da cadeiras far-se-ia segundo a ordem decrescente de votao nominal dos candidatos, tanto os votados no distrito quanto os candidatos gerais. O candidato distrital deveria ter residncia no distrito por pelo menos dois anos na poca do registro de sua candidatura. Tambm se exigia declarao de bens e se proibiam emprstimos, nanciamentos, auxlios e doaes por candidatos de quantia ou bem de qualquer natureza, de valor superior ao salrio mnimo da regio, a qualquer entidade, ou de qualquer valor a eleitor inscrito, at oito meses antes do pleito e seis meses depois dele. O relator desse projeto, o deputado Getlio Moura, informa ter havido debates sobre se a diviso em distritos facilitaria ou no a atuao do poder econmico. Observa que, se verdade que a diminuio dos limites de inuncia do candidato pode facilitar a concentrao do poder do dinheiro, no menos verdade que o contato permanente entre candidato e eleitorado, o conhecimento direto, pela proximidade que ele pode ter com os eleitores, dicu1ta a ao do poder do dinheiro (CAVALCANTI, 1975, p. 269-299). Algum tempo depois, j na antevspera do golpe de 1964, Franco Montoro apresentou um projeto de lei diretamente inspirado no sistema alemo. Nos trs projetos acima examinados, colhia-se o voto no distrito -- seja para o partido, seja para o candidato --, mas os lugares eram atribudos aos candidatos segundo as regras do sistema proporcional adotado no pas. J Montoro distingue a eleio no nvel distrital, a ser feita pelo mtodo majoritrio, da eleio proporcional da lista partidria estadual, de tipo fechado, que serve de base aos clculos dos quocientes eleitoral e partidrio e, portanto, determina o nmero total de deputados que o partido elege. Como nos casos anteriores, Montoro foi tambm cuidadoso em argumentar que no se quebrava a norma proporcional. Diferentemente, porm, do molde germnico, em seu projeto o quociente eleitoral seria calculado por estado, no em nvel nacional. Os eleitores teriam dois votos, um na lista partidria fechada, estadual, e outro no candi-
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dato distrital. 24 Montoro apresenta trs fundamentos para seu projeto, quais sejam: assegurar a autenticidade da representao popular, combater a inuncia do poder econmico nas eleies e fortalecer a vida partidria. O voto em lista aberta, na circunscrio estadual como um todo, parecia-lhe escancarar a porta inuncia decisiva do poder econmico e governamental e impedir a formao de vnculos efetivos entre eleitores e representantes. Sobretudo, parecia-lhe que o sistema proposto estaria mais blindado aos aventureiros, que, com apoio de grupos econmicos, buscam votos em regies com as quais no tm vnculos (CAVALCANTI, 1975, p. 299-312). Em 1969, j no perodo autoritrio, Gustavo Capanema, a pedido de Rondon Pacheco, presidente da Arena, preparou, mas sem dar-lhe a forma de um projeto de lei, uma proposta de sistema misto, tambm seguindo sistemtica alem (CAVALCANTI, 1975, p. 312-318). Em 1983, o ministro da Justia, Abi Ackel, apresentou a proposta do que se chamou voto distrital misto. Metade da representao viria de distritos no qual cada partido apresentaria dois candidatos, um a ser escolhido pelo mtodo majoritrio, o outro pelo mtodo proporcional. O eleitor teria dois votos, que deveriam ser para o mesmo partido. Os candidatos distritais, com a maioria relativa de votos, estariam eleitos. Para os candidatos pelo sistema proporcional, calcular-se-iam os quocientes eleitoral e partidrio. Os segundos candidatos distritais - a serem eleitos proporcionalmente - seriam ordenados de acordo com a porcentagem dos votos conseguidos nos distritos. Os com as maiores porcentagens estariam eleitos, at se atingir a metade da representao. A Comisso Especial de Estudos Constitucionais, criada pelo presidente Jos Sarney em 1985, e presidida por Afonso Arinos, tambm se decidiu, em seu anteprojeto constitucional, por um sistema misto, inspirado no alemo, mas com o eleitor dispondo de apenas um voto. A opo pelo voto singular visava a impedir a fragmentao partid-
rado. O partido no perderia essas cadeiras. O projeto, contudo, no enfrenta o problema de como conciliar essa estipulao com o nmero de deputados da Cmara dos Deputados, que prexado.
24 O problema dos lugares extras, que o sistema alemo permite, no foi igno-
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ria, tendncia j visvel naquele momento. J no mbito da prpria Assemblia Nacional Constituinte, houve oscilao. A subcomisso, dentro da comisso temtica que cuidou do assunto sistema eleitoral, deniu-se pelo sistema proporcional, deciso que foi chancelada pela prpria comisso temtica. A Comisso de Sistematizao, contudo, optou por um sistema misto, majoritrio e proporcional, que seria matria de lei. O grupo de constituintes que se denominou Centro apresentou um substitutivo, segundo o qual o sistema eleitoral no seria constitucionalizado, seno objeto de lei complementar. No entanto, em plenrio, prevaleceu a opo pelo sistema proporcional, conquanto alguns do que votaram favoravelmente a ela estavam convencidos de no que no impediria a ulterior adoo de um sistema inspirado no misto alemo, por ser este, em verdade, um sistema proporcional. O senador Fernando Henrique Cardoso, um dos que defendiam esse ponto de vista, chegou a apresentar, em 1991, um projeto de lei ordinria, destinado a instituir um sistema eleitoral de tipo alemo entre ns. Todavia, da mesma forma que propostas anteriores, j comentadas, o clculo dos quocientes eleitoral e partidrio seria feito nos estados, em vez de nacionalmente. O projeto tampouco lidou com a possibilidade, inerente ao sistema alemo, de que um partido logre mais cadeiras do que seu quociente eleitoral determina. Esse problema, alis, insolvel sem mudana constitucional, porque implicaria aumentar o nmero de parlamentares aps as eleies, em funo de seu resultado, o que fere a Lei Maior. O projeto tambm dispe que o eleitor tenha apenas um voto, podendo us-lo, contudo, para votar seja no candidato distrital, seja na lista partidria, seja, mesmo, num nome dessa lista, conforme a atual sistemtica. Esse voto nico contaria tanto para o partido quanto para o candidato distrital. Durante o perodo de reviso constitucional, em 1993, ressurgiu a tentativa de implantar um sistema misto, igualmente inspirado no alemo. Haveria, na proposta do relator - o deputado Nelson Jobim dois estratos, o de representantes eleitos em distritos uninominais e o de representantes eleitos em listas fechadas. Da mesma forma que na matriz germnica, as cadeiras seriam atribudas proporcionalmente aos partidos, e as cadeiras excedentes levariam ao aumento do tamanho da Cmara. Os pormenores do sistema eleitoral seriam objeto
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de lei. Na justicao da proposta revisional, observa-se que, na lista aberta brasileira, os partidos buscam candidatos com potencial de voto, em geral representantes de corporaes, candidatos com prestgio regional, lderes religiosos, radialistas, entre outros, cuja eleio gera uma representao de lealdade primria com os grupos que os elegeram, apenas secundariamente se dedicando s questes partidrias ou nacionais. Chama-se tambm a ateno para a. luta fratricida entre os candidatos. Tambm se critica o fato de os distritos serem os estados, o que gera campanhas custosas e facilita os candidatos pra-quedistas (aqueles sem vnculos com o eleitorado, que, em perodo eleitoral, fazem campanhas caras para conquistar esse eleitorado desconhecido). Tendo fracassado o esforo de reviso constitucional, desde ento tem havido numerosas propostas de introduo de sistemas eleitorais mistos. O qualicativo misto na verdade no unvoco no seu uso entre ns. Ora signica a combinao, no sistema e eleitoral, de um estrato com representantes eleitos pela deciso majoritria, em distritos menores do que o estado, com outro de representantes eleitos proporcionalmente, em lista fechada, mais ou menos conforme o molde alemo; ora se usa para a combinao do voto em lista fechada com o voto em lista aberta, mas sem diviso dos estados em circunscries menores; ora, tambm, se recorre ao termo para caracterizar o emprego do sistema proporcional em distritos de pequeno territrio e de pequena magnitude de representao, em vez de no estado como um todo. As propostas desses ltimos sistemas so em geral bastante similares a alguns dos sistemas propostos nos anos 50 e 60 do sculo XX, sobre os quais acima discorremos. 25
Barros Filho), 28/95 (da deputada Rita Camata), n 108/95 (do deputado Expedito Jr.), n 168 (do deputado Mendona Filho), n 289/95 (do deputado Osvaldo Reis) e no 47/99 (do senador Srgio Machado), alm dos PL n 4/95 (do deputado Adilson Moa) e n 3.428/2000 (do senador Roberto Requio). Franco Montoro tambm apresentou um projeto de lei voltando idia do sistema misto, j apresentado em 1964. Contudo, nessa verso, afastou-se do sistema alemo, pois a eleio em cada um dos estratos se faria sem a conexo do clculo dos quocientes eleitoral e partidrio. Estes se calculam apenas para o estrato em que o eleitor vota nas listas partidrias (PL n 1.306/95).
25 Algumas dessas propostas so as PECs n 10/95 (do deputado Adhemar de
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5. Consideraes nais
As crises polticas dos ltimos anos trouxeram novamente discusso, tanto no meio poltico, quanto no jornalstico e tambm na opinio pblica mais desperta, o tema reforma poltica. Entre as matrias includas no tema esto mudanas no sistema eleitoral. Na verdade, h uma insatisfao de muitos setores polticos com o sistema vigente no pas, que proporcional, mas com lista aberta. Seria fcil, mas no corresponde aos fatos, dizer que essa insatisfao provm de um grupo bem denido no espectro poltico, por exemplo, os conservadores, temerosos ante o progresso da esquerda que o atual sistema tem permitido desde a Repblica de 46. Se, de fato, boa parte dos projetos mais antigos que anteriormente resenhamos foi concebida por lderes de centro ou centro-direita, sua crtica ao sistema vigente esteve sempre assestada no contra o poltico de esquerda ou os trabalhistas que conquistavam cadeiras nos centros industriais, seno contra os candidatos que representavam o poder econmico e tomavam de assalto o eleitorado tradicional, antes cativo da UDN ou do PSD. A clivagem parecia, pois, ser menos em termos de esquerda e direita e mais em termos de elites polticas tradicionais contra aventureiros (como a eles se referiam) que compravam os votos e atuavam como predadores, sem responsabilidade para com o reduto. Por outra parte, desde a ltima constituinte, numerosas propostas de modicao do sistema eleitoral tm sido patrocinadas por parlamentares de esquerda, sobretudo do PT, centrando-se suas criticas ao sistema vigente na vulnerabilidade deste ao nanciamento privado e na sua inadequao formao de identidades partidrias slidas. A lista aberta brasileira aplicada, a nosso ver, numa escala pouco apropriada para. que o voto pessoal possa exibir as virtudes que se lhe atribuem. Para que estas se revelem, traduzindo-se no surgimento, via eleies parlamentares, de uma classe poltica com fortes vnculos com o eleitorado, suscetvel de controle por este e por este punvel ou recompensvel pelo voto em uma eleio futura -- em suma, para haver representao com accountability - o distrito deve ser geogracamente reduzido. Ademais, por serem os votos transferveis dentro do partido - uma vez superado o quociente eleitoral, os votos de um candidato que excedem esse quociente beneciam outros candidatos
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do partido, sem o conhecimento do eleitor e dentro da coligao, em que o partido maior ajuda a eleger candidato do partido menor a ele coligado, no raro em detrimento de seus pr6prios candidatos - perde fora o argumento de que o voto pessoal d ao eleitor uma grande liberdade de escolha. Esta em boa parte ilusria. 26 bem verdade que os dados, antes apresentados, da pesquisa de Nelson Rojas de Carvalho, mostram que, pelo menos para uma parcela dos representantes, as caractersticas especcas e louvadas do voto pessoal podem estar presentes. Trata-se daqueles deputados cujo eleitorado se concentra espacialmente e que tendem, nesses redutos, a ser majoritrios. Esses representantes tm um comportamento mais responsvel para com esse eleitorado localizado. O dado permite pensar que a instituio de um sistema de formato alemo no seria traumtica. Ou seja, racionalizaria uma tendncia espontnea do sistema que praticamos, formalizando o distrito, que j existe informalmente, e mantendo a proporcionalidade, outro valorizado atributo do sistema. Alm disso, o estrato de representantes eleito por lista equilibraria a tendncia paroquial que a representao distrital pode signicar.
26 Jairo Nicolau mostra que, em quatro eleies, de 1986 a 1998, apenas 35,5% dos eleitores tiveram seus candidatos eleitos, 22.2% votaram em candidatos derrotados, 33.3% anularam o voto ou votaram em branco e 8,8% votaram na legenda. Portanto, observa. a idia de acompanhar o desempenho dos deputados eleitos s faria sentido para pouco mais de um tero dos eleitores. (NICOLAU, 2002, p. 226)
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Sugestes de bibliograa
1. A bibliograa sobre os sistemas eleitorais extensa, havendo j excelentes textos sobre o assunto de autoria de cientistas polticos brasileiros. Recomendaramos, entre estes: (LIMA JR., 1991); (NICOLAU, 2004); (TAVARES, 1994). 2. Para tentativas mais antigas de modicar o sistema eleitoral brasileiro, dando-lhe carter distrital, veja-se: (CAVALCANTI, 1975}. 3. Para explicao do sistema alemo, recomendamos: (NOHLEN, 1981); (UNGLAUB, 1995). 4. Para uma viso dos sistemas mistos nas democracias contemporneas, veja-se: (SHUGART; WAlTENBERG, 2001). 5. Para as relaes entre sistemas eleitorais e corrupo, veja-se: (KUNICOVA, ROSE-ACKERMAN, 2003).
Referncias
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O voto majoritrio distrital no Brasil
Walter Costa Porto

Ministro do Tribunal Superior Eleitoral, 1996-2001. Professor de Direito Eleitoral da Universidade de Braslia. Editor da Revista Estudos Eleitorais. Autor de O Voto no Brasil; O Dicionrio do Voto; A Mentirosa Urna.
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I. O incio, no Imprio
O voto distrital, como chamamos no Brasil,1 foi, inicialmente, introduzido no Brasil, no Imprio. Graas ao empenho determinao de Honrio Hermeto Carneiro Leo, o Marqus do Paran, chefe do Gabinete de 6 de setembro de 1853, que se deveu a aprovao da chamada Lei dos Crculos, o Decreto n 842, de 19 de setembro de 1855. Duas foram as idias dominantes do texto: a diviso das provncias do Imprio em tantos distritos eleitorais quantos fossem seus deputados Assemblia Geral e a proibio de que fossem votados para membros das Assemblias Provinciais ou deputados ou senadores, nos colgios eleitorais dos distritos em que exercessem autoridade, ou jurisdio, os presidentes das provncias e seus secretrios, os comandantes de armas e generais-em-chefe, os inspetores da fazenda geral e provincial, os chefes de polcia, os delegados e subdelegados, os juizes de direito e municpios. Para Joaquim Nabuco (1997, p. 13), era uma idia xa de Paran: ele estaria disposto a aceitar a eleio direta, uma vez que tivesse o
1 Na doutrina estrangeira s se chama voto majoritrio para as assemblias.
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crculo; queria a representao do pas real: que a eleio fosse uma verdade, a expresso das maiorias locais, fosse quem fosse o deputado. A meno, por Nabuco, expresso das maiorias locais resolve a possvel contradio entre o intento de Paran, de defender a representao das minorias, e sua busca, para implement-la, do modelo distrital. A experincia nos mostra como o voto majoritrio - com a brutalidade que Duverger (1996, p. 378) apontaria2 - desatende as parcelas minoritrias de opinio. Mas o que Paran (1978) visava, com a lei de 1855, eram as minorias localizadas. Na sesso do Senado, de 20 de julho de 1855, ele assim argumentava:
No tenho o intuito de acabar com os interesses grupados; o que pretendo que se no grupem tanto os indivduos que embarguem a existncia das minorias; quero que se forme a maioria, que se grupe; mas que se no grupe de tal maneira que ocupe todo o espao e expila a minoria: isto , quero que continue a grupar-se a maioria, mas que deixe espao para que a minoria possa ser representada, possa falar perante o pas. (LEO, 1978).
Essa vantagem, que o projeto procurava - a de dar lugar a que a minoria tivesse lugar no Parlamento - no a enxergava o Senador Eusbio de Queiroz (1978). Para ele, a vantagem se acharia reduzida a propores verdadeiramente homeopticas. Nem a enxergava, igualmente, o Senador Souza Ramos (1978). Seria preciso, para ele, que a opinio adversa estivesse grupada em certos pontos para dali virem seus representantes. Em verdade, os crculos no se haveriam de compor somente de duas e de trs parquias, no se formariam tantos crculos quantos fossem os colgios eleitorais existentes, esparsas como naturalmente se achavam, na maior parte das provncias, as parquias e os colgios em
2 A brutalidade do escrutnio majoritrio de um s turno, disse ele.
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que predominasse a opinio da maioria. Ento, seus eleitores que se reunissem nos crculos poderiam ser vencidos do mesmo modo que so vencidos, agora, na eleio por provncia. E conclua o Senador Souza Ramos (1978) E vencidos dessa maneira, ento, nem suplentes daro Cmara dos Deputados. E aludia a um ponto que atraa muitas crticas ao projeto: no sistema proposto, a maioria que elegesse o Deputado, elegeria, igualmente, seu suplente. Anteriormente, determinava a lei eleitoral que seriam declarados eleitos deputados os que tivessem a maioria dos votos at o nmero dos que a provncia deveria eleger; os que se lhe seguissem em votos, cavam designados suplentes. Da a contradio, vista na reforma, pelo Senador Eusbio de Queiroz:
Se por um lado abris as portas do Parlamento aos representantes da minoria em um outro crculo, por outro, trancais aos suplentes, que atualmente, oferecem essa representao da minoria. (QUEIROZ, 1978).
Terminava, com a Lei dos Crculos, no dizer do Senador Arajo Lima, a vlvula salvadora dos suplentes ou, como tantas vezes se disse, no debate parlamentar, em relatrios de comisses, o respiradouro dos suplentes. (PINTO, 1983, p. 222). Um propsito de Paran, na procura de uma eleio verdadeira, era a de evitar o que chamava deputados de enxurrada. Ele acreditava que o estreitamento da base eleitoral impelia o eleitor a uma escolha mais cuidadosa. E acentuava: votando-se em chusma havia o risco de escapar peixe nas malhas, quando se votar sobre um s, hei de escolher com cautela, hei de votar com escrpulo, procurando aquele a quem tenho de dar o meu voto rena as qualidades precisas para ser votado. (PORTO, 1985, p. 160). Jogou toda a fora de seu governo na aprovao da medida. E na sesso de 28 de agosto de 1855, chegara a dizer ao presidente da comisso que analisava o projeto: Se a comisso no quisesse dar seu parecer em tempo de se poder passar nessa sesso, em viria Cmara e proporia a urgncia. (NABUCO, 1997). Morto em 1856, no viu Paran o resultado da primeira aplicao de sua lei, na eleio para a legislatura de 1857-1860. Segundo uma in-
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dicao de 1858, dos Deputados Cruz Machado e Dantas, no obstante a disposio pouco favorvel com a que lei fora executada, ela levara ao Parlamento representantes de diversas opinies polticas. Mas logo se cuidou de sua reviso, com o alargamento dos crculos para a eleio de trs deputados. Constatara-se que a lei excedera a seu m, ampliando as inuncias regionais, fazendo preponderar, sobre os dirigentes de partidos e homens notveis das lutas partidrias, parentes e protegidos de vultos interioranos. O empenho de Paran, to exitoso, pela ampliao das inelegibilidades, e seu esforo, esse no to exitoso, pela representao das minorias, o igualam a Alencar, na luta pela a alforria do voto, cativo do governo.
II. Os crculos de trs

Em agosto de 1859, era apresentado, na Cmara, projeto de lei, de autoria de Srgio de Macedo, visando o alargamento dos crculos para que se elegessem, em cada um, trs deputados. Obviamente, a proposta pretendia atender s crticas que se haviam levantado contra a iniciativa de Honrio Hermeto. No porque, de incio, como se viu, no primeiro teste da lei, se repetisse uma cmara unnime 3 : mas para restringir a fora dos lderes locais, sem fazer voltar, inteiramente, o poder das cpulas partidrias. Aprovado em 18 de agosto de 1860, o Decreto n. 1.082 dispunha, por seu art. 2:
As Provncias do Imprio sero divididas em distritos eleitorais de trs Deputados cada um. Quando, porm derem s dois Deputados, ou o nmero destes no for mltiplo de trs, haver um ou dois distritos de dois Deputados.
A redao j antevia a diculdade, ante a diversidade da participao das provncias na Assemblia Geral: que, das vinte provncias
3 Assim se denominavam, no Imprio, as Cmaras com o predomnio, esmaga-
dor, de uma s parcialidade poltica, conservadora ou liberal.
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existentes, seis davam somente dois deputados e sete outras indicavam representantes em nmero que no era mltiplo de trs. Nesses casos, segundo o art. 1, 2, do Decreto haveria um ou dois distritos de dois deputados. Distrito nico, de dois deputados, passaram a ter, ento, Amazonas, Rio Grande do Norte, Esprito Santo, Gois, Mato Grosso, Paran e Santa Catarina; e nico, de trs deputados, Par e Piau. Alm disso, possuam distritos de dois o Cear (seu 3 distrito), Paraba (seu 2), Pernambuco (4 e 5), Alagoas (2), Sergipe (1 e 2), Bahia (1) e Minas (7). Desse modo, dos quarenta e seis crculos em que se dividia a cena eleitoral, em 1860, dezesseis eram de dois deputados e dois outros, de trs deputados. O alargamento dos crculos trouxe, obviamente, maior acmulo de nomes por distritos, para a eleio de deputados s Assemblias Provinciais. Se antes, com o Decreto n 842, de 1855, a escolha ia de um mnimo de 2 e 3 deputados, como em Minas, Bahia e Pernambuco, a um mximo de 11, como em Gois, Rio Grande do Norte e Mato Grosso, agora, com a nova diviso, ia de um mnimo de 7 e 8 deputados, como em Minas e Bahia, a um mximo de 30, como no Par. A reforma de 1860, alm de alargar os distritos, extinguiu a eleio dos suplentes, juntamente com a de deputados. A primeira lei de crculos mandara fazer eleio especial para suplentes, pela mesma maioria que fazia os deputados; a segunda, mandou fazer nova escolha, em caso de vaga. Com isso, no foram atendidas as queixas daqueles que pregavam para a representao das minorias, o respiradouro dos suplentes. Se Honrio falecera em 1856, meses antes de assistir ao xito do primeiro teste de sua reforma, Ferraz, promotor da triangulao eleitoral, como chamaria Tito Franco de Almeida (1875, p. 168), deixava a chea do gabinete em fevereiro de 1861, sem presidir, igualmente, a primeira eleio que iria prov-la. E o primeiro pleito sob o Decreto n. 1.082 trouxe Cmara, segundo Jos Maria dos Santos (1930, p. 45), uma sntese luminosa da alma brasileira naquele instante. Mas, a seguir, os crculos no teriam correspondido inteno do legislador, de corrigir as cmaras unnimes. Tendo se procedido, desde 1856 at 1871, a quatro eleies ge-
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rais, trs as produziram. E trouxeram - essa a queixa geral - o enfraquecimento dos partidos. Com a chamada Lei do Tero, o Decreto n 2.675, de 20 de outubro de 1875, interrompeu-se, no Imprio, a experincia do voto majoritrio-distrital: o eleitor passaria a votar, para Deputados Assemblia Geral ou para membros das Assemblias Legislativas Provinciais, em tantos nomes quantos correspondessem aos dois teros do nmero total marcado para a Provncia. Se o nmero marcado para Deputados fosse superior a trs, o eleitor deveria adicionar, aos dois teros, um ou dois nomes, conforme fosse o excedente. Da a principal crtica ao projeto: o voto incompleto, de dois teros, no tinha aplicao a sete Provncia, era arbitrrio em outras sete, sendo exercido, com exatido, em apenas seis.
III. A Lei Saraiva

Com a Lei Saraiva, de n. 3.029, de 9 de janeiro de 1881, voltaram os crculos, chamados, agora, e para sempre, na imprensa e no debate parlamentar, distritos. Distritos de um, para os deputados Assemblia Geral; distritos plurinominais, para os membros das Assemblias Legislativas Provinciais, em um mnimo de dois nomes, como nos distritos das provncias de Minas Gerais, a um mximo de onze, como no Rio Grande do Norte, Esprito Santo, Paran, Santa Catarina, Gois e Mato Grosso. Numa redao imperfeita, o art. 17, 2, da nova lei, dispunha que no se consideraria eleito o candidato Assemblia Geral que no reunisse a maioria dos votos dos eleitores que concorrem eleio. Maioria absoluta, obviamente, o que se desejava. No sendo alcanada, proceder-se-ia a nova eleio, depois da eleio geral. Voltava-se, assim, ao sistema de dois turnos, j utilizado pela Lei de 1855. Se a primeira eleio, para a legislatura 1881-1884, em que se testou a Lei Saraiva, sob a rigorosa vigilncia de seu autor, foi um completo xito, levando Cmara 47 oposicionistas, conservadores, e se a segunda, em 1884, sob o Gabinete Dantas, ainda manteve o prestgio da lei, as que se seguiram foram, mais uma vez, maculadas pelos ve-
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lhos vcios, pela antiga compresso ocial.
IV. O voto distrital na 1 repblica

O modelo distrital empregado no nal do Imprio foi afastado pela Repblica que se iniciava, para a eleio da primeira Assemblia Constituinte. Pelo Decreto 78 B, de 21 de dezembro de 1889, se dispunha:
No dia 15 de setembro de 1890 se celebrar em toda a Repblica a eleio geral para a Assemblia Constituinte, a qual compor-sede uma s Cmara, cujos membros sero eleitos por escrutnio de lista em cada um dos Estados.
E no regulamento para a eleio do primeiro Congresso Nacional, com o Decreto n 511, de 23 de junho de 1890, se determinou:
Art. 30 ...... As cdulas para deputados contero tantos nomes quantos forem os deputados que o Distrito Federal ou o Estado tenha de enviar ao Congresso e levaro o rtulo - para deputados. As cdulas para senadores contero trs nomes e levaro o rtulo - para senadores.
Do sistema majoritrio-distrital anterior, voltava-se - mas s para essa eleio, como se ver - ao sistema simplesmente majoritrio, de lista. Logo se retomaria o voto por distritos, de trs nomes, como na Lei de 1860. Disps a Lei n 35, de 26 de janeiro de 1892, por seu art. 36:
Para a eleio de deputados, os Estados da Unio sero divididos em distritos eleitorais de trs deputados, equiparando-se aos Estados, para tal m, a Capital Federal. Nesta diviso se atender populao dos Estados e do Distrito Federal, de modo que cada distrito tenha, quanto possvel, populao igual, respeitando-se a contiguidade do territrio e integridade do municpio.
Os Estados que dessem cinco deputados, ou menos, constitui-
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riam um s distrito; quando o nmero de deputados no fosse perfeitamente divisvel por trs, juntar-se-ia, para a formao dos distritos, a frao ao distrito da capital. E retornava, tambm, o voto incompleto: cada eleitor votaria em dois teros do nmero de deputados. Das 21 unidades federadas, somente duas - Gois e Alagoas - alcanavam um nmero de Deputados Federais divisvel por trs, fazendo com que em 19 distritos, o eleitor no pudesse votar, efetivamente, em dois teros do total: nos de quatro ou cinco deputados, votaria em trs nomes. A Lei Rosa e Silva, a de n 1.269, viria em 15 de novembro de 1904: os distritos passaram a ser de cinco nomes; os Estados que dessem sete Deputados, ou menos, constituiriam um s distrito eleitoral. Quando o nmero de Deputados no fosse divisvel por cinco - e somente era divisvel em dois Estados, Cear e Paraba e no Distrito Federal - juntar-se-ia, para a formao dos distritos, a frao, quando de um, ao distrito da capital do Estado e, quando de dois, ao primeiro e segundo distritos, cada um dos quais elegendo seis deputados. Cada eleitor poderia votar em trs nomes, nos Estados cuja representao constasse apenas de quatro deputados; em quatro nomes, nos distritos de cinco; em cinco, nos de seis; e em seis, nos distritos de sete deputados. E o voto poderia ser cumulativo. Por essa acumulao, e pelo voto incompleto, procurava Rosa e Silva, no substitutivo que apresentou, anal aprovado, assegurar a representao da minoria. Rosa e Silva acreditava que ao legislador no cumpria xar a proporo em que as minorias deveriam representar-se mas, unicamente, assegurar a verdade do processo eleitoral e adotar um sistema que lhes facilitasse eleger seus representantes, dependendo o maior ou menor nmero deles dos esforos e do valor eleitoral das respectivas agremiaes. E para a efetividade e proporcionalidade da representao das minorias, conviria o alargamento das circunscries eleitorais. Para ele, a diviso dos Estados em distritos de trs, como se dispunha na Lei n 35, por um lado, no permitiria a proporcionalidade da representao das minorias, desde que houvesse uma s base para todas elas; e, por outro lado, facilitaria a continuao dos rodzios4
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, pois cada eleitor somente poderia acumular dois votos (PINHEIRO, 1876, p. 200). Podendo o eleitor votar em quatro nomes, onde as minorias fossem fracas, a oposio, ainda assim, poderia eleger um representante, acumulando todos os seus quatro votos em um candidato; e onde fossem fortes, poderiam eleger dois candidatos. Em verdade, a experincia de 1875, do tero, do Decreto n 2.675, havia mostrado que a repartio arbitrria no importava em qualquer garantia de representao aos grupos menores. Recursos como o do rodzio deixavam, maioria mesma, a unanimidade dos postos. Mas, na soluo Rosa e Silva, a prpria complexidade do processo inviabilizava a consecuo de seu objetivo. E, de resto, toda a maquinaria fraudulenta - a envolver o alistamento e a qualicao dos eleitores, a votao, a apurao e vericao e reconhecimento dos diplomas - no haveria de ser corrigida por meros arranjos de tcnica eleitoral. Somente o regime proporcional, que viria com a 2 Repblica, que atenderia necessidade de dotar as Cmaras de representantes das oposies.
V. O modelo distrital no Brasil: um balano

Tivemos, no Brasil, o sistema majoritrio-distrital, para as eleies para o Legislativo, por sessenta e sete anos: de 1855 a 1860, com
chamava, no Imprio, de rodzio apresentando duas hipteses. A primeira, de um distrito com 180 eleitores, 120 da maioria e 60 da minoria: Esses eleitores da maioria dividem-se em trs grupos: 40 votam nos candidatos A e B, 40 votam nos candidatos B e C; os outros 40 nos candidatos A e C. Portanto, os candidatos A, B e C vm a ter 80 votos cada um e suplantam, assim, os 60 da minoria, que no poder eleger seu candidato. A segunda hiptese parecia, de incio, ainda mais favorvel representao da minoria: A maioria tem 765 eleitores e a minoria, 500, nmero at muito superior ao tero; ainda assim a minoria no ser representada, desde que houver uma regular e simples diviso de votos. Basta que das 765 cdulas correspondentes ao nmero de eleitores da maioria se tirem 510, e em todas estas se escreva o nmero do candidato A, e ter este 510 votos nmero superior ao da minoria; que dentre esses 510 eleitores, que votaro no candidato A, 255 votem no candidato B e 255 no candidato C. Ora, 255 eleitores, que ainda no foram contados, votam nos dois candidatos B e C, que, tendo j, cada um, 255 votos da turma dos 510 eleitores, caro tambm com a maioria de 10 votos sobre os 500 pertencentes minoria.
4 Em um discurso no Senado, em 1875, Figueira de Melo explicava o que se
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distritos de um nome; de 1860 a 1875, com distritos de trs; de 1881 a 1890, com distritos de um; de 1892 a 1904, com distritos de trs; e, nalmente, de 1904 a 1930, com distritos de cinco. Ora, se temos o modelo proporcional, entre ns, desde 1932, com o intervalo de oito anos, do Estado Novo, sem eleies, temos, ento, que vigora com o mesmo tempo que o distrital. E uma vez que se volta a anunciar, pela imprensa, o sentimento geral do Congresso por uma reforma poltica que contempla, em um de seus itens principais, a introduo de um sistema distrital misto, a modos da Alemanha, cabe rememorar as lies da histria. Em primeiro lugar, o que nos aponta o passado , no esquema distrital, o to deplorvel desfavor das minorias. Isso era lembrado, h quase um sculo e meio, pelo grande liberal ingls, Walter Bagehot (1867, p. 134), ao analisar o sistema distrital de seu pas. Dizia ele:
Em muitos distritos hoje existentes, a cassao de votos da minoria sem esperana e crnica. Eu mesmo tenho votado em um condado agrcola por vinte anos e sou um liberal; mas dois tories tm sido sempre eleitos e durante toda a minha vida sero eleitos. Como as coisas esto, meu voto intil.
E, contemporneo de Bagehot, outro grande liberal, Stuart Mill (1981, p. 76), iria ressaltar as vantagens transcendentes da representao proporcional, deplorando o governo de privilgios, em nome da maioria numrica, que praticamente a nica a ter voz no Estado, com uma excluso total das minorias. Outra grave doena do modelo distrital o mapismo: como h de ser dividido, e corretamente, o territrio eleitoral? Como evitar as inuncias polticas nessa distribuio de reas? Sempre se recorda o gerrymander 5, dos EUA, ou o efeito Deferre 6, da Frana. E no caso do Brasil de hoje, com seu crescimento desordenado, com suas cidades, no dizer de Gilberto Freyre, inchadas, com seus deslocamentos populacionais, impor-se-ia, sempre, a atualizao e correo dos distritos, a contrariar eleitores e eleitos, a confundir lealdades polticas. O terceiro problema do sistema distrital o da valorao, desmedida, do elemento regional, o que, para alguns crticos, resultaria
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em uma vereadorizao da representao no parlamento. Sempre se recorda que Churchill, ao nal da 2 grande Guerra, depois de salvar a Inglaterra, no foi reeleito em seu distrito, perdendo para um certo Simpson, que mantinha permanente contato com seus concidados. Mas a verso inteiramente falsa. Churchill se elegeu em seu distrito. S que, contrariamente a todas as expectativas, de que para ele se dirigissem todos os votos, um candidato independente conseguiu um tero da votao. O partido de Churchill que perderia no pas, levando-o a se afastar do posto de 1 Ministro. Finalmente, h que considerar o problema apontado por Octaciano Nogueira: a diculdade que sentiro os eleitores em razo da informatizao geral das eleies, em teclar, muito mais vezes, na urna eletrnica. Veja-se o quadro apresentado pelo Professor da Universidade de Braslia, na hiptese do modelo distrital misto, a modos do sistema empregado na Alemanha, para nossas eleies de 2002, e com distritos de deputados federais igual ao de deputados estaduais:
trital. A expresso nasceu em razo de Eldbridge Gerry, que chegou Vice Presidncia dos EUA mas, antes, governou Massachuses. Pouco antes do pleito de 1812, o legislativo daquele Estado aprovou uma formao dos distritos eleitorais que beneciava, largamente, o situacionismo. O Governador Gerry parece ter se oposto, inicialmente, ao projeto mas lhe deu, depois, a aprovao. O partido de Elbrigde Gerry, com 50.164 votos, alcanou 29 cadeiras, enquanto a oposio, com 52.766 votos, somente conseguiu 11 postos. O mapa eleitoral, com a caprichosa distribuio das reas, foi examinado, depois, pelo editor de um jornal e por um pintor, Gilbert Stuart, que comeou a desenhar, por cima de um dos distritos, uma cabea, patas, rabo, algo que se assemelhou, por m, a uma salamandra. Uma gerrymandra, sentenciou o editor. O comentrio fez sucesso e, a partir de ento, designou a fraude, to comum, do mapismo nos sistemas distritais. 6 Gaston Deferre, ministro do interior da frana, em 1983, procedeu a uma diviso de Marseille em arrondissements de modo to hbil que, com 2.600 votos de maioria, o candidato Jean Claude Gaudin perdeu a chea da administrao municipal.
5 Diz-se do desenho tendencioso das circunscries eleitorais, no sistema dis-
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Pulsaes do eleitor na urna eletrnica Cargo Presidente 1 Senador 2 Senador Dep.Federal (nominal) Dep. Federal Lista Governador Dep. Estadual(nominal) Dep. Estadual nominal Dep. Estadual nominal Dep.Estadual(lista) TOTAL Algarismos 2 3 3 4 2 2 5 5 5 2 33 Conrmao 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 Total 3 4 4 5 3 3 6 6 6 3
1 43 Fonte: Octaciano Nogueira
Mas em favor do modelo distrital pesam inmeras razes. Primeiro, a competio acirrada no interior dos partidos, trazida pelo atual sistema, ao contrrio da emulao - natural, esperada - entre as agremiaes e que vem sendo deplorada por todos os estudiosos. Jairo Nicolau a aponta, tambm, na Finlndia, nico pas a seguir, em 1976, o exemplo brasileiro. Talvez para evitar essa disputa que tem ocorrido, no interior no pas, a possibilidade de uma distritalizao do quadro eleitoral, os partidos criando reas exclusivas para cada um de seus candidatos. Estudando a composio da bancada paulista Cmara dos Deputados, em 1986, Maria DAlva Gil Kinzo (1989, p. 92) vericou que boa parte dos candidatos eleitos tinha sua vocao concentrada em alguns poucos municpios. Isso equivale dizer que eles tenderiam a receber uma votao concentrada espacialmente e que, portanto, teriam uma base eleitoral claramente denida. com base nisso que se tem ar-
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gumentado - principalmente aqueles que defendem a adoo no Brasil do chamado sistema distrital puro - que, na prtica, estaria funcionado de fato um sistema distrital, na medida em que os deputados j teriam seus redutos eleitorais denidos e assegurados. Depois, a pretensa vereadorizao j se encontra, lamentavelmente, na representao atual, ao se exigir do parlamentar que se substitua ao Estado na prestao de servios bsicos s comunidades. Finalmente, sabe-se do efeito redutor do modelo majoritrio para as Assemblias quanto ao sistema partidrio, pela primeira vez apontado por Duverger. E somente essa chance de valorizao das legendas, do enxugamento de seu nmero, estonteante para uma democracia (31 partidos registrados na Justia Eleitoral, pelo menos 16 representados no Congresso) daria razo volta a um molde por tanto tempo utilizado entre ns.
Referncias
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Como aperfeioar o sistema poltico brasileiro?

Ensaio de sugesto 1
Fabiano Santos
Doutor em Cincia Poltica pelo IUPERJ, onde professor e pesquisador. Presidente da Associao Brasileira de Cincia Poltica, 2008-2010. Autor de O Poder Legislativo no Presidencialismo de Coalizo, (IUPERJ; UFMG, 2003). Co-autor de Governabilidade e representao poltica na Amrica do Sul, (Konrad Adenauer; Unesp, 2004). Organizador de O Poder Legislativo nos Estados: diversidade e convergncia, (FGV, 2001).
1 O presente artigo se apia em reexo de minha autoria publicada em Plenarium, Cmara dos Deputados, Maio de 2007, Ano IV, n. 4.
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Como aperfeioar o sistema poltico brasileiro? Ensaio de sugesto
Introduo
Os estatsticos utilizam uma tima expresso para caracterizar equvoco muito freqente entre analistas que interpretam como relaes de causalidade meras associaes temporais entre dois fenmenos: correlao espria. Trata-se de lio bsica em cursos de metodologia o fato de dois fenmenos ocorrerem ao mesmo tempo, no permite a inferncia de que um seja causado pelo ou a causa do outro. Pois bem, o atual debate em torno da reforma poltica marcado por uma imensa correlao espria. O fato de termos vivido crises polticas, oriundas da descoberta de prticas ilcitas de membros do governo, no passado e no presente, comportamento tambm observado no Legislativo tem levado concluso de que existe uma relao de causalidade entre o sistema poltico em seu atual formato e a proliferao de corrupo. Por conseguinte, basta alterar as regras, em particular as que regem a competio eleitoral para a Cmara dos Deputados, que o sistema passar a produzir representantes ticos e de alto padro moral. A fragilidade do argumento gritante. O problema da corrupo e a proliferao de escndalos fenmeno comum a todos os sistemas polticos nos quais os seguintes ingredientes se encontram associados: capitalismo, setor pblico ativo na economia, democracia com sufrgio universal, alm de partidos em busca de nanciamento para campanha. Ou seja, a corrupo um
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problema em todos os lugares em que o capitalismo convive com democracia, independentemente do sistema poltico adotado. Os pases que conseguiram diminuir as taxas de corrupo foram aqueles que aperfeioaram as instituies de controle, como Ouvidoria, Ministrio Pblico e Tribunais de Contas. fato notrio que no Brasil tais instituies tm aumentado sua participao e importncia no processo poltico. De resto, o sistema poltico brasileiro, apesar das aparncias, funciona de maneira satisfatria. Temos um sistema partidrio estabilizado, com taxas de volatilidade cadentes, girando em torno de 4 a 5 partidos em equilbrio de condies e que expressa a pluralidade social radicada na sociedade. Temos uma disputa presidencial mais estabilizada ainda, baseada em torno de dois blocos: um de centro-esquerda e outro de centro-direita, que se revezam e continuaro a se revezar no poder, principalmente, e, medida em que a radicalizao de espao ao bom senso e disputa em torno de uma agenda para o pas. Mudanas so bem vindas, desde que preservando o carter radicalmente democrtico de nossa arquitetura institucional, calcadas no presidencialismo, grande smbolo da incorporao poltica em um pas desigual, no voto proporcional, garantia dos direitos de minoria em uma sociedade complexa e plural e na lista aberta, espao vital de preservao da accountability nas eleies para o Legislativo. Nas linhas que se seguem, centrarei minhas observaes sobre o debate em torno da reforma poltica na questo do sistema de governo. Argumento que a principal linha de aperfeioamento institucional passa pelo fortalecimento do Legislativo, especicamente, na gerao de incentivos para que os partidos de oposio possam participar do processo decisrio e alocativo de dentro do Congresso, e no atravs de um movimento de cooptao do Executivo.
Presidencialismo de Coalizo: como evitar erros do passado e estabilizar o processo poltico institucional.
Um governo normal, tem ao nal de seu mandato, sempre coisas boas e ruins a mostrar. As intenes de voto em favor da reeleio do presidente Lula revelam que boa parte da populao aprova dimen-
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ses importantes de sua administrao, mas especicamente, pontos ligados ao desempenho da economia e do combate aos gravssimos problemas sociais. Entre os aspectos positivos, todavia, no se pode incluir a estratgia adotada para se relacionar com o Congresso. Os problemas vividos pelo governo com a base aliada no parlamento, assim como o espao conquistado pela oposio na organizao e conduo das CPIs constituem excelente aprendizado sobre o modo pelo qual no se deve dar a interao entre Executivo e Legislativo no Brasil. A separao de poderes e o multipartidarismo formam a base de funcionamento de nossas instituies democrticas. Como efeito direto destas caractersticas, surge a necessidade de se organizar coalizes de apoio ao presidente no Legislativo, uma vez que so remotssimas as chances de que o partido do presidente conquiste a maioria das cadeiras nas duas Casas do Congresso. Este contexto institucional dene o presidencialismo de coalizo, modelo de governana adotado no Brasil e em vrios pases da Amrica do Sul, onde freqente a conjugao de presidencialismo e fragmentao partidria. Quais so os pressupostos do bom funcionamento do presidencialismo de coalizo? O exame dos ltimos mandatos presidenciais revela que pelo menos 4 pontos so fundamentais: 1) A deciso de montar a coalizo e a disposio de distribuir poder entre os partidos que demonstram o desejo de fazer parte do governo; 2) A reduo, tanto quanto possvel, do nmero de parceiros, assim como de sua heterogeneidade a m de se reduzir os custos de transao poltica no interior da coalizo; 3) A distribuio proporcional de cargos no Executivo ao peso que os partidos tm na base aliada; 4) A denio de uma agenda legislativa que seja consenso na coalizo e a conquista dos postos-chave no Congresso tendo em vista fazer tramitar os pontos principais de tal agenda. A importncia dos pontos enumerados acima pode ser medida atravs de uma rpida comparao deste primeiro mandato do presidente Lula com o que ocorreu ao longo dos dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso. A tabela abaixo contm as informaes necessrias para uma anlise mais cuidadosa do tpico.
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Tabela 1 - Durao, Composio Partidria, Apoio Parlamentar, Proporcionalidade e Percentagem de Ministros Apartidrios dos Ministrios Formados entre 1985 e 2000.
Presidentes e seus Ministrios FHC I-1 FHC I-2 FHC II-1 FHC II-2 FHC II-3 FHC II-4 LULA 1 LULA 2 LULA 3 LULA 4 LULA 5 LULA 6
Perodo de Durao
Partidos Representados no Ministrio PSDB-PMDB-PFL PTB PPB-PPS PSDB-PMDB-PFL PTB-PPB-PPS PSDB-PMDB-PFL PPB-PPS PSDB-PMDB-PPB PT-PSB-PDT-PPS PCdoB-PV-PL-PTB PT-PSB-PPS-PCdoB PV-PL-PTB-PMDB PT-PSB-PCdoB-PV PTB-PMDB-PL PT-PSB-PCdoB-PV PTB-PMDB-PL
Apoio na Proporcionalidade Cmara na Distribuio (nominal) das Pastas 56,3 76,6 74,3 68,2 62,0 45,1 49,3 62,0 59,8 69,0 0,57 0,60 0,70 0,59 0,68 0,37 0,64 0,51 0,56 0,55
(01/95-04/96) PSDB-PMDB-PFL-PTB (04/96-12/98) (01/99-03/99) (03/99-10/01)
(10/01-03/02) PSDB-PMDB-PFL-PPB (03/02-12/02) (01/03-01/04) (01/04-07/05) (06/05-08/05) (08/05-09/05) (09/05-04/06) (04/06 )
PT-PSB-PCdoB-PV-PTB 69,0 0,52 PMDB-PP- PRB-PL PT-PSB-PCdoB-PV 58,4 0,52 PTB-PMDB-PP Dados gentilmente cedidos por Octavio Amorim Neto.
As diferenas so signicativas e podem ser sintetizadas em 3 dimenses, at certo ponto relacionadas aos itens expostos inicialmente: a durabilidade; o nmero e natureza dos parceiros; a proporcionalidade entre cadeiras e pastas ministeriais e a magnitude de ministrios tcnicos, isto , sem liao partidria. Com relao durabilidade, percebe-se maior estabilidade durante os dois mandatos de FHC do que o que foi vericado durante o governo Lula. De 1995 a 1998, apenas dois gabinetes foram compostos, nmero que se eleva um pouco no quadrinio 1999-2002. Nada que se compare, contudo, aos 6 gabinetes montados pelo atual governo. A explicao para tal instabilidade surge ao levarmos em considerao o nmero de partidos presentes em cada ministrio du-
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rante os dois mandatos de FHC, este nmero oscilou de trs a seis, ao passo que com Lula, variou de 7 a 9 partidos. Chamamos ateno acima para o problema da heterogeneidade poltica e isto ca ainda mais claro aps o exame da tabela. Enquanto FHC trabalhou com partidos dispostos de forma contgua no espao ideolgica (PPB, PFL, PSDB, PMDB, PPS), Lula negocia com parceiros to diversos quanto PP, PTB, PL, PMDB, PV, PCdoB, alm do prprio PT. Vale a pena mencionar, tambm, o fato de terem presena importante no ministrio Lula, partidos que sobrevivem basicamente por conta do controle da patronagem e das verbas sob controle do setor pblico. A coexistncia de partidos orientados essencialmente para cargos (oce seeking na acepo de Strom 1990) com partidos orientados para polticas (policy seeking, Strom 1990) difcil em qualquer contexto. Todavia, durante o governo Lula o peso do primeiro tipo de partidos acabou se intensicando por conta do gradual abandono de partidos como o PDT e o PPS, de tradio de esquerda, abandono ocorrido em nome da discordncia em torno de policies. A conseqncia, no que tange a convivncia entre Executivo e Legislativo foi a de que o j frgil equilbrio alcanado inicialmente com a coalizo se tornou fonte de conitos insolveis ao redor de cargos, recursos do Estado para o benefcio de clientelas e partidos. Neste contexto, o governo sempre presa fcil de escndalos, o que implica a necessidade permanente de reajustes na composio partidria do ministrio. O princpio da proporcionalidade entre percentual de cadeiras no Legislativo controladas por um partido que compe a coalizo, isto , seu peso na base de apoio, e o percentual de assentos no ministrio uma regra de ouro para a montagem de governos multipartidrios. O desrespeito a este princpio, quando feito de maneira extrema pode causar desequilbrios importantes no desempenho da base no parlamento. O indicador fundamental neste particular, ou seja, que permite averiguar o grau de correspondncia entre pastas ministeriais e fora parlamentar dos partidos o sugerido por Amorim Neto (2000), denominado de Taxa de Coalescncia. Os valores referentes a cada perodo presidencial, em exame, aparecem na quinta coluna. A taxa se baseia no ndice de desproporcionalidade de Rose (1984) cuja funo de medir a distoro entre cadeiras e votos ocorrida em cada eleio. No es-
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tudo de Amorim Neto, ministrios substituem cadeiras parlamentares e estas substituem os votos. Assim, Taxa de Coalescncia = 1-1/2 somatrio |Si-Mi| Onde, Mi= % de ministrios recebidos pelo partido i quando o gabinete foi escolhido; Si= % de cadeiras ocupadas pelo partido i no interior do conjunto de cadeiras sob controle dos partidos integrantes do ministrio no momento em que este foi indicado. A necessidade de acomodar as vrias faces internas do PT levou a que este partido tivesse uma representao superdimensionada ao longo de todo o perodo do governo Lula, acarretando defeces e diculdades de gesto da coalizo. O mesmo problema ocorreu de maneira signicativamente mais tnue durante os oito anos de governo FHC tirante o ltimo ano deste e o primeiro do governo Lula, os demais sempre indicaram taxas de coalescncia maiores de 1995 a 2002 do que de 2003 a 2006. Em resumo, durante seu primeiro mandato, o presidente Lula, de fato, decidiu montar uma coalizo e distribuiu poder aos partidos que revelaram disposio de participar de um governo sob liderana petista. Portanto, a primeira condio foi atendida. Contudo, o mesmo no ocorreu com relao aos demais pontos destacados acima. O nmero de parceiros foi extremamente alto, bem como a disperso ideolgica dos partidos integrantes da base. A distribuio de pastas ministeriais longe esteve da proporcionalidade relativamente ao peso dos partidos no Congresso pode-se dizer que o PT controlou muito, pouco restando aos demais parceiros. Finalmente, com exceo do primeiro ano de mandato, no qual uma agenda de reformas constitucionais cou bem estabelecida como prioritria pelo governo, o restante do perodo cou marcado por uma grande indenio quanto ao que, essencialmente, o governo gostaria de ver aprovado no Legislativo. Ademais, em vrios momentos, a oposio conseguiu emplacar nomes pouco palatveis para o governo em postos chaves da Cmara e do Senado, sendo o episdio que levou a vitria de Severino Cavalcanti presidncia da
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Cmara Baixa em apenas o mais ruidoso deles.
Uma Inovao Radical: Apostar em governos de minoria

Os problemas enfrentados pelo atual governo, apenas em parte, decorreram de suas prprias escolhas, ou seja, tiveram origem no puro e simples descuido em assunto que se mostrou de primeira importncia. Todavia, parte signicativa dos dilemas vividos por Lula e sua equipe derivou de restries colocadas pelo ambiente poltico e institucional. Em primeiro lugar, a estrutura do conito poltico-partidrio, isto , o modo pelo qual a fora parlamentar dos partidos dispostos a uma conduta mais ou menos cooperativa foi distribuda. Em segundo, e mais importante lugar para ns de reforma poltica, a pouca exibilidade conferida pelo sistema poltico, em particular, pelo conjunto de atribuies decisrias depositadas nos Poderes Executivo e Legislativo. Do jeito que as coisas funcionam na poltica brasileira atualmente, poucas possibilidades restam ao presidente brasileiro a no ser governar com maiorias, frequentemente, com supermaiorias parlamentares. Utilizando-se de raciocnio contrafactual, poder-se-ia argumentar que boa parte das disfuncionalidades observadas recentemente no ocorreria se o governo optasse por montar uma base de apoio no Legislativo minoritria, porm mais enxuta e coesa, e partisse para a negociao de sua agenda com a oposio e independentes. Uma outra lgica governamental adviria de uma deciso desta natureza, como se viu, experincia comum no presidencialismo norteamericano e em diversos pases parlamentaristas da Europa. A histria revela, entretanto, que para o bom funcionamento deste tipo de governo essencial que o governo encontre no Congresso atores que estejam dispostos e capacitados a negociar uma agenda para o pas. Sob esta perspectiva, a atual estrutura institucional que rege as relaes Executivo/Legislativo concentra muito poder no primeiro, principalmente no que tange o oramento e o poder de iniciar legislao, atravs das MPs, e torna o segundo irresponsvel da tica das polticas pblicas de alcance mais geral. Em outras palavras, governos de minoria pressupem a existncia de algumas condies poltico-institucionais. No Brasil, os benef-
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cios advindos da condio de ser governo so muito altos assim como os custos de estar na oposio, principalmente para pequenos partidos e partidos intermedirios. Uma plataforma interessante que visa o aperfeioamento democrtico no Brasil consiste, pois, em capacitar o Legislativo para participar de maneira mais eciente no processo decisrio, na implantao de polticas pblicas, atravs de seu acompanhamento e do processo de alocao de recursos oramentrios. Retomando alguns pontos j destacados em artigo anterior (Santos 2004), destacaria, pelo menos, duas dimenses: 1) aumentar o poder de alocao de recursos do Congresso; 2) aumentar o poder decisrio das comisses tcnicas permanentes. Quanto ao primeiro aspecto, trata-se de discutir a insero do Congresso no processo oramentrio brasileiro. Duas medidas so essenciais: a) tornar o oramento, que aprovado a cada ano pelo Legislativo, imperativo e no apenas autorizativo. Retirar o poder de contingenciar o gasto da Unio vital para conferir maior responsabilidade s decises dos congressistas, assim como para redistribuir o poder poltico da burocracia do Ministrio da Fazenda em favor da dimenso representativa do regime democrtico; b) A segunda medida essencial no sentido de se aumentar o poder de alocao do Congresso diz respeito prpria forma pela qual a pea oramentria discutida e aprovada no Congresso. Atualmente, o processo concentrado em uma comisso mista, sendo de vital importncia a gura do relator do projeto, em geral, escolhido entre os mais conveis membros da base aliada ao governo. Uma maneira de contornar esta situao a de dividir o projeto oramentrio por reas e enviar os diversos subprojetos para comisses pertinentes, fornecendo-lhes o poder de modicar as estimativas de receitas e despesas ali contidas. Uma vez aprovada a proposta da comisso temtica, esta a envia para a comisso de oramento e suas subcomisses, que tratariam de apreciar a proposta de substitutivo daquela. Relevante ressaltar que tal diviso de tarefas implica modicar a forma de tramitao do projeto de oramento que deixaria de ser unicameral, passando a tramitar simultaneamente nas duas Casas do Congresso. A segunda dimenso relevante consiste no problema do ritmo e lcus de tramitao das matrias enviadas s comisses permanentes. Duas questes bsicas devem ser consideradas: a) a questo da
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urgncia; e b) a questo das comisses especiais. Existem dois tipos de urgncia: a constitucional, de prerrogativa unilateral do chefe do Executivo e a regimental, que pode ser solicitada por parlamentares segundo vrios critrios, mas cuja aprovao depende da concordncia do plenrio. Em comum, nos dois casos, o fato de uma matria sob tramitao urgente ter necessariamente de estar em plenrio para votao em 45 dias, tendo ou no sido apreciada pela comisso de mrito. O ponto central que os principais projetos de interesse do Executivo, excetuando-se projetos de emenda constitucional, recebam o carimbo de urgentes, seja mediante pedido do prprio presidente, utilizando-se de sua prerrogativa constitucional, seja pela via de acordo entre lderes. No difcil entender que o recurso sistemtico do instrumento do pedido de urgncia, incidindo especialmente sobre matrias importantes, acaba por enfraquecer o trabalho das comisses permanentes, diminuindo, por conseguinte, os incentivos para uma participao mais ativa nestes rgos. A questo das comisses especiais mais um mecanismo de amesquinhamento das atribuies das comisses permanentes. Projetos de emenda constitucional e projetos de cdigo no tramitam em comisses permanentes. Ademais, matrias complexas, apreciadas por mais de 3 comisses permanentes, podem ser retiradas destas e enviada para uma comisso especial, encarregada unicamente de proferir parecer sobre tais matrias. Uma comisso especial difere de uma permanente pelo fato de ser constituda apenas para dar conta da tarefa especicada no momento de sua criao, isto , trata-se de comisso ad hoc cuja membership escolhida caso a caso. O ponto central que a composio das comisses especiais pode ser manipulada pelos lderes, responsveis pela indicao de seus membros, independentemente de expertise no tema em apreciao, apenas para dar aquiescncia s nalidades do governo. As decises de uma comisso permanente, contudo, para cuja montagem algum grau de dedicao e especializao nos temas pertinentes pressuposto de seus membros, no so de fcil manejo por parte das lideranas do bloco governista. A facilidade de se pedir urgncia para a tramitao dos projetos de interesse do governo e a prtica de montagem de comisses especiais diminuem dramaticamente os incentivos para que os parlamentares, governistas ou de oposio, participem do processo decisrio,
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desprovidos que so de um lcus a partir do qual sua contribuio possa ser levada em considerao. Impe-se, portanto, por um lado, rediscutir os critrios tanto de indicao de tramitao especial para projetos, restringindo, por exemplo, o nmero destes que podem tramitar com urgncia em um mesmo intervalo de tempo, ou o tamanho do apoio necessrio para aprovar a urgncia constitucional; e, por outro, permitir s comisses permanentes a apreciao de projetos de emenda constitucional e de cdigo, alm de aumentar os requisitos de complexidade tendo em vista criar uma comisso especial.
Concluso
A concluso que a grande discusso em torno da reforma poltica encontra-se deslocada em seu foco mais precpuo, pois no se trata de intervir nos mecanismos eleitorais, mas, sim, de como tornar o Congresso denitivamente co-responsvel, para o bem e para o mal, pela agenda governamental no Brasil. Alm de atingir um m em si mesmo louvvel, o fortalecimento da Casa por excelncia da representao poltica, este enfoque sobre a reforma institucional teria como conseqncia benca tornar o processo governativo mais exvel, conferindo ao presidente e oposio um leque maior de alternativas no que tange as suas nalidades de tramitao e negociao da agenda e sobrevivncia poltica respectivamente.
Referncias:
AMORIM NETO, Octavio. Gabinetes Presidenciais, Ciclos Eleitorais e Disciplina Legislativa no Brasil. Dados, Vol. 43, n3, 2000. ROSE, Richard. Electoral Systems: A Question of Degree or of Principle? In: LPHART, Arend; GROFMAN, B. (orgs.). Choosing and Electoral System: Issues and Alternatives. New York: Praeger, 1984. SANTOS, Fabiano. A Reforma do Poder Legislativo. Plenarium. Braslia: Cmara dos Deputados. Ano 1, n 1, 2004.
Democracia, repblica e reforma poltica: tica

variaes em torno dos vinte anos da Constituio Federal
Filomeno Moraes
Doutorando em Direito pela Universidade de So Paulo. Mestre em Cincia Poltica pelo IUPERJ. Professor Titular da Universidade de Fortaleza e Professor Adjunto da Universidade Estadual do Cear. Presidente da Associao Cearense de Formao de Governantes, 2002-2004. Co-organizador de Reforma Poltica: realizaes e perspectivas (Konrad Adenauer, 2003). Autor de A Construo Democrtica (Casa Jos de Alencar/UFC, 1998). e-mail: lomenomoraes@uol.com.br
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Democracia, repblica e reforma poltica: variaes em torno dos vinte anos da Constituio Federal
guisa de consideraes iniciais

A Constituio Federal completa, neste 2008, o vigsimo ano de sua promulgao. Sem dvida, o texto que inaugurou o ciclo mais democraticamente virtuoso de toda a histria poltico-constitucional brasileira, alm de caracterizar-se - depois da Constituio do Imprio e da primeira Constituio Republicana, e visto que a Constituio de 1946 foi defraudada com o golpe militar de 1964 - como o mais duradouro. Constituies tendem geralmente a no ter vida longa (LANE, 1996), pois, aqui e alhures, esto sujeitas s vicissitudes dos fatos e aos coecientes de sentimento constitucional, isto , a conscincia social que, maior ou menor e transcendendo os antagonismos, integra detentores e destinatrio do poder poltico no marco de uma ordem comunitria obrigatria (LOEWENSTEIN, 1976). No que diz respeito histria poltica brasileira, nos menos de duzentos anos de existncia do Estado nacional, observa-se a fertilidade em matria de assemblias constituintes, que foram instaladas em 1823, 1890, 1933, 1946 e 1987. Constituies, alm das provenientes das assemblias constituintes, as de 1891, 1934, 1946 e 1988, existiram mais ainda as oriundas das sstoles autocrticas de ocasio: a Constituio de 1824, j que Pedro I dissolvera a assemblia
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constituinte instalada aps a Independncia, foi a primeira da srie de ordenamentos constitucionais autoritrios; 1937 assistiu a outra manifestao do autoritarismo no processo constitucional; em 1967 editou-se nova carta, a qual, embora passando pelo Congresso Nacional, no se livrou do travo da imposio; nalmente, em 1969 se coroou-se, com a impropriamente chamada Emenda Constitucional n 1, o conjunto de constituies outorgadas no Brasil. Consagrando desde o seu prembulo a idia-fora do Estado Democrtico e Social de Direito, a Constituio de 1988 pretende-se destinada a assegurar o exerccio dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurana, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justia como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a soluo das controvrsias. A soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa humana e os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa foram erigidos como fundamentos do Estado Democrtico de Direito, proclamando a Carta Magna brasileira que o poder emana do povo, que o exercer por meio de representantes eleitos ou diretamente. Ademais, a Constituio da Repblica estabeleceu no seu art. 1, V, o pluralismo como um dos fundamentos da Repblica Federativa do Brasil, alevantando novo valor em contraposio queles prevalecentes durante o autoritarismo-burocrtico, mxime os contidos na doutrina da segurana nacional. Desde 1988, com a inscrio do pluralismo como fundamento da plis brasileira, legitimouse a diferena e exorcismaram-se os hegemonismos, as supremacias e as preponderncias, dando-se azo s manifestaes das diferentes foras polticas, com o corolrio de que proibido proibir, exceto na situao em que se requeira a exclusividade da verdade poltica e ideolgica e em que a dico seja utilizada para coibir outras dices (MORAES, 2006). A CF/88 pode ser observada a partir de diversas perspectivas importantes, e uma delas, inevitavelmente, decorre da dimenso indita que atribui aos princpios democrtico-poltico e republicano, em relao aos quais e sua efetivao, tecem-se, neste trabalho, algumas variaes.
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A manifestao do poder constituinte em 1987/1988

Os frutos advindos das assemblias constituintes representam contrapontos importantes aos surtos de autoritarismo que, periodicamente, marcaram a histria poltico-constitucional brasileira e que, excetuada alguma teoria de curto-circuito institucional, parecem no estar em qualquer estabelecimento de cenrios da conjuntura. No seu tempo, tais assemblias estabeleceram arenas privilegiadas da participao poltica da sociedade, mesmo se se impuser um nvel de exigncia maior em relao s mesmas. Merece ateno a assertiva de Raymundo Faoro (2007, p. 257- 258), trazida a lume antes da Constituinte de 1987/1988, segundo a qual nunca o poder constituinte conseguira, nas suas quatro tentativas, vencer o aparelhamento de poder, rmemente ancorado ao patrimonialismo de Estado, mas essas investidas foram as nicas que arvoraram a insgnia da luta, liberando energias parcialmente frustradas e que todos os passos, insucientes na verdade, no caminho das liberdades e da democracia, nos quase 160 anos de pas independente, foram dados pelas constituintes, que legaram sociedade civil as bandeiras, frustradas e escamoteadas, de sua emancipao. Acompanhando a linha de raciocnio estabelecida por Raymundo Faoro, pode-se armar que o texto constitucional de 1988 pde vir luz em virtude da peculiar modalidade que o poder constituinte adquiriu na efervescncia da sociedade brasileira nos 80. De fato, na dcada de 80, sobretudo na esteira da convocao do Congresso Constituinte estabelecida pela Emenda Constitucional no 26/1985 e prosseguindo at a promulgao do texto constitucional de 1988, o Brasil vivenciou um dos mais importantes momentos de ativao poltica da sociedade civil organizada, momento este que, dando continuidade ao processo de mudana poltica iniciado na dcada de 70, acabou por contribuir para a inexo do regime militar e a construo de instituies representativas e multipartidrias. Mesmo Fernando Henrique Cardoso, que, na presidncia da Repblica e em funo da racionalidade econmica, do alinhamento globalizao e da continuidade no poder, desembaraou-se ou tentou desembaraar-se de diversos comandos constitucionais originrios, haveria de reconhecer a importncia do
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esforo constituinte. A propsito, arma que a grande causa da minha gerao no foi a da estabilizao da economia. Tampouco a do desenvolvimento econmico. Foi a da democracia e que a Histria contempornea da poltica brasileira comea nos anos de 1970, com as lutas pela volta da democracia. E conclui que o resultado desse borbulhar da sociedade acabaria sendo a convocao da Assemblia Nacional Constituinte, nalmente eleita em 1986 (CARDOSO, 2006, p.14-15). Apesar das limitaes constantes do ato convocatrio do Congresso Constituinte, como diz Dalmo de Abreu Dallari, o resultado de seu trabalho cou mais prximo das aspiraes dos progressistas e democratas do que das preferncias conservadoras dos oligarcas e autoritrios, porque foi a que recebeu maior inuncia do povo em sua elaborao. Ademais, conseqncia da ampla mobilizao do povo no momento da Constituinte e de sua inuncia nas decises foi a garantia de seu contedo democrtico, muito evidente pelos princpios expressamente armados em normas constitucionais, assim como pelo grande nmero de artigos relacionados com os direitos humanos e suas garantias (DALLARI, 1999, p. 49-53).
O princpio democrtico-poltico na CF/88: representao e participao

Por mais que tenham mudado o papel e as funes das constituies, as mesmas so, acima de tudo, instrumentos de governo que limitam, restringem e permitem o controle do exerccio do poder poltico, a sua razo de ser. Uma constituio fundamentalmente uma moldura de governo, ou, como diz Sartori (1996, p. 211) sem uma carta de direitos, uma constituio ainda uma constituio; mas se ela no est centralizada numa moldura de governo, no uma constituio. Logo, apesar de os textos constitucionais desde o Mxico, em 1917, at o Brasil, em 1988, estarem carregados de programaticidade (Canotilho, 2006), a constituio como instrumento de governo tem a sua razo de ser. A literatura especializada ressalta que os recentes processos de transio poltica na Amrica Latina, em sua maioria, se consolidaram com mudanas constitucionais (SUNSTEIN, 1998), com as constituies desempenhando, pois, um papel vital na poltica de tais pases.
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Assim que, a transio brasileira tem na Constituio de 1988 um momento fundamental para a denio da nova institucionalidade, da qual se devem destacar a dimenso propriamente constitucional, isto , os sistemas eleitoral, partidrio e de governo, e a dimenso procedimental, ou seja, as regras que regulam o processo decisrio, fundamentalmente as relativas aos poderes de agenda e capacidade de formulao das polticas pblicas por parte dos Poderes Executivo e Legislativo. Entre os seus propsitos inovadores, ao estabelecer que todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio (destacou-se), a Lei Fundamental contempla a possibilidade de realizao, conjunta, da democracia representativa com a democracia participativa ou direta. Ou seja, a produo de decises polticas advindas da atuao de representantes eleitos (vereadores, prefeitos, deputados estaduais, governadores, deputados federais, senadores e presidente da Repblica) ou diretamente dos eleitores, abre a perspectiva de um modelo misto de democracia semidireta. Neste passo, a Constituio Federal estabelece que a soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: I - plebiscito; II - referendo; III - iniciativa popular (art. 14). Alm dos mecanismos de participao legislativa, a CF introduziu, ampliou ou enfatizou diversos outros mecanismos de participao administrativa1 ou judicial,2 bem como est aberta incluso, via
1 Audincia pblica (art. 58, 2, II), colegiado pblico (art. 89, VI; art. 194, VII; art. 204, II; art. 206, VI; art. 216, 1; art. 227, 1), co-gesto paraestatal (art. 206, VI), cooperao das associaes representativas no planejamento municipal (art. 29, XII), provocao de inqurito civil (art. 129, 1), controle externo de contas municipais (art. 31, 3), denncia aos tribunais de contas (art. 74, 2) e reclamao relativa prestao de servios pblicos (art. 37, 3, I a III). 2 Mandado de segurana coletivo (art. 5, LXX, a e b), ao popular (art. 5, LXXIII), ao civil pblica (art. 129, III), ADIn e ADC (art. 103, VII, VIIII e IX), ao de impugnao de mandato eletivo (art. 14, 10), legitimao extraordinria de comunidades e organizaes indgenas (art. 232), jri popular (art. 5, XXXVIII), escabinato (art. 98, I e II) e acesso da advocacia s magistraturas togadas ((arts. 94, 111, I; 115, I; 119, II; 120, III; 123, caput, e par. n., I; art. 123, par. n., I).
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emendas constitucionais, de novos mecanismos. A introduo na ordem constitucional dos mecanismos da democracia participativa constitui inegvel avano, pois se espera que a complementaridade, entre as formas de representao poltica e as formas de participao poltica, funcione como corretivo a certas diculdades do sistema poltico, diminuindo-se, inclusive, a distncia que separa os representantes dos eleitores. Todavia e apesar dos impasses da democracia representativa (BERCOVICI, 2003), convm prestar bastante ateno ao aspecto da complementaridade entre uma e outra forma da democracia, mesmo porque a realizao da forma participativa ou direta est em funo da ativao poltica da sociedade, at agora, de modo geral, praticamente inerte ou negligente na presso por plebiscitos e referendos e na confeco de projetos de lei, complementares e ordinrios, de que possui a iniciativa. A propsito da democracia brasileira e da tenso entre representao e participao, convm recorrer a Wanderley Guilherme dos Santos (2007, p. 7-10) quando considera que a democracia direta uma idia sedutora e generosa, porque a concesso de um mandato no equivale a alguma lcida transferncia de sabedoria do povo a seus representantes nem h comprovao de intimidades telepticas entre um e outros, e que plebiscitos e referendos proporcionam o indispensvel esclarecimento quanto inclinao majoritria da populao vigente. Mas, convm considerar tambm que substituir permanentemente as instituies representativas por consultas plebiscitrias populao uma tese atraente, porm equivocada. De fato, o parlamento vem a ser precisamente o lugar em que so expostos argumentos contraditrios, em que se processa a persuaso de uns, a reconsiderao de outros e a deliberao que, anal, raramente corresponde imaculadamente a alguma das opinies originrias. E quanto s grandes expectativas a propsito dos mecanismos complementares de democracia direta, conclui que so, essencialmente, omnifuncionais, tantos servem democracia como podem beneciar tiranias.
A sndrome da insatisfao progressiva

Desde 1979, quando se procedeu a substancial mudana na le-
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gislao partidria, vivencia-se constante discusso ou elaborao de normatividade partidrio-eleitoral. As mutaes, a partir do nal da dcada de 70, distribuem-se em trs escaninhos: (1) a xao ou ampliao de limites para o exerccio da cidadania eleitoral; (2) as decises que afetaram o processo eleitoral e a organizao partidria; (3) as decises que alteraram a representao poltica (LAMOUNIER, tica (LAMOUNIER 1989; LIMA JR., 1994; MORAES, 1992/1993; NICOLAU, 1996; MORAES & LIMA, 2003). E, pelo menos, trs aspectos cristalizados por tais mudanas foram de crucial importncia para a volta do Pas democracia poltica e para a ampliao da cidadania poltica: (1) o restabelecimento das eleies diretas para governador, a partir de 1982, para prefeitos das capitais, a partir de 1985, e, desde 1989, para presidente da Repblica; (2) a autorizao para a criao de partidos nacionais, que fugia ao gurino bipartidrio traado pelo Ato Complementar n 4/65; (3) o estabelecimento do voto facultativo para o analfabeto (1985) e para os menores entre dezesseis e dezoito anos de idade. Tais mudanas foram, todas, constitucionalizadas em 1988. Nomeadamente no que diz respeito aos partidos polticos, assistiu-se nos anos 70 e 80 ao desenrolar de processo de progressiva abertura para a sua criao. Desde 1979 - momento em que se extinguiram as duas siglas criadas com base na legislao do regime militar, Aliana Renovadora Nacional-Arena e o Movimento Democrtico Brasileiro-MDB, at a promulgao da Constituio de 1988, as normas relativas ao sistema partidrio-eleitoral caminharam sempre no sentido do multipartidarismo. Apesar das mudanas que houve em relao ao perodo da ditadura, o que se assiste vocalizar, no entanto, uma permanente insatisfao com o sistema poltico. Como observa Fbio Wanderley Reis (2003, p.13-14) o debate brasileiro tem exibido a caracterstica de um enfrentamento bastante rgido entre partidrios e oponentes das posies quanto a diferentes aspectos dos problemas, (...) em que se confrontam presidencialistas e parlamentaristas, majoritaristas e proporcionalistas etc. destacando-se nas formas que tais enfrentamentos tm assumido o contraste entre dois tipos de orientaes bsicas, a saber, os adeptos da engenharia poltica, conantes nas possibilidades transformadoras da ao legal deliberada, e os analistas de perspectiva burkeana, contrrios ao articialismo dos meios legais.
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Pelo menos em trs dos ensaios de reforma poltica, muitas vezes com pretenses de no deixar pedra sobre pedra, prevalecem os adeptos da engenharia poltica. Seno, veja-se. Na legislatura iniciada em 1995, tramitou no Congresso Nacional, tendo como relator o ento senador Srgio Machado (PMDB-CE), projeto de reforma considerando os seguintes aspectos do sistema poltico: sistema eleitoral; delidade partidria; partido nacional e desempenho eleitoral; domiclio eleitoral e liao partidria; durao de mandato de senador; datas de posse; voto facultativo; divulgao de pesquisas eleitorais; imunidade parlamentar; nmero de vereadores; suplentes de senadores; e nanciamento de campanhas. Na legislatura seguinte, iniciada em 1999, foi criada uma comisso especial na Cmara dos Deputados, tendo como presidente o deputado Alexandre Cardoso (PSB-RJ) e, como relator, o deputado Ronaldo Caiado (PFL-GO). O relator props o exame dos seguintes temas bsicos: nanciamento de campanhas eleitorais; delidade partidria, domiclio eleitoral, liao partidria; sistema eleitoral, listas; coligaes partidrias, limites; propaganda dos partidos polticos, pesquisa; e causas de inelegibilidades, renncia. Isto sem prejuzo da anlise de outras questes como atinente ao pacto federativo e relativa a organizao dos poderes (MORAES, 2003; 2005). Em 2007, a Cmara dos Deputados aprovou o regime de urgncia para o Projeto de Lei n 1.210/07, que trata da reforma poltica e que continua na Cmara. O projeto tem pretenses largas, dispondo sobre as pesquisas eleitorais, o voto de legenda em listas partidrias preordenadas, a instituio de federaes partidrias, o funcionamento parlamentar, a propaganda eleitoral, o nanciamento de campanha e as coligaes partidrias. Na viso dos subscritores do projeto, pretendese encaminhar soluo para os problemas seguintes que requererem solues mais urgentes: a) a deturpao do sistema eleitoral causada pelas coligaes partidrias nas eleies proporcionais; b) a extrema personalizao do voto nas eleies proporcionais, da qual resulta o enfraquecimento das agremiaes partidrias; c) os crescentes custos das campanhas eleitorais, que tornam o seu nanciamento dependente do poder econmico; d) a excessiva fragmentao do quadro partidrio; e) as intensas migraes entre as legendas, cujas bancadas no Legislativo oscilam substancialmente ao longo das legislaturas.
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Independentemente de tais tentativas integrais de reforma poltica, no pode passar despercebido o conjunto de transformaes na ordem constitucional inaugurada em 1988, relativo ao sistema poltico.3 Tais modicaes, realizadas de maneira incremental, tem atingido, algumas vezes, pontos centrais da tradio poltico-constitucional nacional, como foi o caso da introduo do mecanismo da reelegibilidade de mandatrios do Poder Executivo.
Dilemas do desenvolvimento democrticorepublicano sob a vigncia da CF/88

a) dinheiro e poltica Um ponto relevante, que merece a ateno no Brasil atual, concerne relao problemtica entre dinheiro e poltica. De fato, apesar de a Repblica no Brasil j ter completado um sculo de existncia formal, patente a baixa institucionalizao do princpio republicano entre ns, o que tem feito da mesma, em muitas situaes, mais cosa nostra do que res publica, com indicadores da pouca distino entre o pblico e o privado. Tal caracterstica da formao nacional tem manifestaes perversas no nanciamento partidrio-eleitoral, indicando que, em certa medida, a crise brasileira est relacionada com o nanciamento de partidos e de eleies. Cumpre anotar que os transtornos oriundos da relao entre poltica e dinheiro no constituem monoplio nacional. Ao contrrio,
3 A CF/88 previu dois mecanismos para viabilizar a prpria mudana: o da reviso constitucional (art. 3. do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias), pelo que foram realizadas seis emendas constitucionais de reviso, e o processo ordinrio (art. 60), responsvel, at o momento, por cinqenta e seis emendas. Para as emendas relacionadas aos aspectos constitucional e procedimental do sistema poltico, ver Moraes (2005). A EC n 52, de 2006, estabelece que assegurada aos partidos polticos autonomia para denir sua estrutura interna, organizao e funcionamento e para adotar os critrios de escolha e o regime de suas coligaes eleitorais, sem obrigatoriedade de vinculao entre as candidaturas em mbito nacional, estadual, distrital ou municipal, devendo seus estatutos estabelecer normas de disciplina e delidade partidria (art. 17, 1).
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embora com graus e traos diferentes, tm dimenso globalizante, envolvendo pases ricos e pobres, democracias antigas e novas, polticos e partidos situados nas diversas posies do espectro poltico-ideolgico. No entanto, nanciamento partidrio-eleitoral com recursos no contabilizados na forma da lei, participao de empresas fantasmas no exterior, mandatrios com insero em interesses privados poderosos, mensalinhos, mensales e quejandos, constituem fatores de preocupao nacional. b) a judicializao da poltica Em matria eleitoral e partidria, cresce em grandes propores a judicializao. Cumpre rememorar um pouco. At 1997, o Brasil, dada a casustica das regras do jogo, vivenciava sobressalto aproximao de cada eleio. Naquele ano, com a edio da Lei das Eleies, inaugurou-se ciclo virtuoso, criando-se mais previsibilidade e segurana jurdicas em relao competio poltica. Todavia, desde 2002, a questo das coligaes partidrias trouxe novo fator de instabilidade para o sistema poltico. que, em 2002, o Tribunal Superior Eleitoral, em resposta a uma consulta, promoveu forte interveno no processo poltico, quando verticalizou as alianas eleitorais, a menos de um ano das eleies e contra a tradio de federalismo partidrio que vigorou durante o regime constitucional de 1946 e, proibida pelo Cdigo Eleitoral de 1965, se restabeleceu, em 1985. Comeava a via-dolorosa, entre cujas estaes se destacaram a promulgao da Emenda Constitucional n 52 (que determina o m da regra de verticalizao), nova deciso do TSE (que, anulando a deciso do Congresso Nacional, manteve a verticalizao para as eleies de 2006) e, por m, o julgamento do Supremo Tribunal Federal, segundo o qual a EC n 52 somente surtiria efeito para as eleies a partir de 2010. Depois, numa mesma semana, o TSE enreceu e, em seguida, tornou exvel a matria concernente a aspectos da escolha e do regime das coligaes eleitorais. O processo poltico brasileiro se caracteriza por um federalismo partidrio, com a existncia, tanto durante o multipartidarismo de 1946-65 quanto no que se desenvolve dos anos 80 para c, de subsiste-
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mas partidrio-eleitorais, decorrentes da diversidade que caracteriza as unidades federativas. Por conseguinte, incompreensvel e incuo amarrar a poltica dos Estados a uma lgica nacional, abstraindo-se diferenas e possibilidades, identidades e criatividades. Mesmo que se tenha em conta as reservas concernentes a coligaes para eleies proporcionais - cujo m merece debate srio -, lembre-se de que o Brasil no a nica democracia a admitir o mecanismo. Democracias como a Sua, Israel, Holanda, Dinamarca, Sucia e Noruega empregam no presente, ou j empregaram no passado, alguma variedade de coligao para eleger algum nvel da representao poltica. Logo, decididamente, coligaes eleitorais no signicam qualquer tara poltica brasileira. Ademais, a nossa fortuna o pluralismo, que, alm de fundamento constitucional da Repblica (art. 1, V), dado sociolgico inarredvel. Outra manifestao de judicializao da poltica ocorreu em relao questo do mandato, se pertence ao parlamentar eleito ou se pertence ao partido. Evidentemente, o mal-estar provocado pelo funcionamento dos partidos e do sistema partidrio no Brasil parece repousar, em boa medida, na falta de respeito delidade partidria, para o que, evidentemente, o presidencialismo de coalizo (ou presidencialismo de animao) que se observa nos nveis federal, estadual e municipal funciona como componente deletrio. Destarte, a deciso do STF armativa de que, ao sair do partido pelo qual foi eleito, o mandatrio deixa o mandato, tende a estabelecer a sade partidria. Todavia, entre outras, duas questes no podem calar. Primeiro, os poderes so independentes, sem predominncia de qualquer um deles. Assim, inspirado em Pontes de Miranda (1953, p.173) cabe perguntar se bom preponderar o exerccio do Poder Judicirio, ou porque tal exerccio seja demasiado, de modo que (...) passe a superar os outros, ou porque os outros no dem ao exerccio a intensidade que seria normal? Segundo, como guardio da Constituio, bom o Poder Judicirio realizar a reforma poltica no lugar do Congresso Nacional? c) o espectro que ronda a Repblica Um novo espectro agora ronda os experimentos democrticos
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e republicanos latino-americanos, qual seja a tentativa de xao de tempo no razovel, ou mesmo indenido, para os mandatos presidenciais. No Brasil, assistiu-se em 2006 ao segundo pleito em que possvel a reeleio para presidente da Repblica e governador. Para os prefeitos, j se teve as experincias de 2000 e de 2004. Inexistem estudos abalizados sobre o impacto do mecanismo sobre o experimento democrtico-constitucional brasileiro. Todavia, um olhar emprico sobre a prtica da reeleio talvez no seja, de modo geral, animador: tendncia ao uso da mquina governamental, abuso de poder poltico, condutas vedadas a agentes pblicos, captao ilcita de sufrgio, desequilbrio da competio poltica, oligarquizao e personalizao do poder e empreendedorismo poltico distante dos valores republicanos constituem, entre outros, aspectos negativos vinculados ao mecanismo. Inclusive, no debate sobre a reelegibilidade visvel o consenso sobre os seus aspectos negativos, reunindo inspiradores e aproveitadores, reais ou potenciais, da introduo do mecanismo, em 1987, na Constituio Federal. De fato, na presidncia de Fernando Henrique Cardoso apostrofou-se na Constituio Federal, em detrimento de uma tradio republicana centenria de repulsa, o mecanismo da reeleio. Sempre a eleio presidencial! Em grande medida, a pedra angular do sistema poltico brasileiro (LIMA JR., 1999) de Deodoro a Lula tem sido a eleio presidencial, provocando, antes mais e recentemente menos, crises, transtornos e preocupaes. oportuno lembrar que, na esteira da transio do autoritarismo para a democracia, ocorrida no Brasil e em outros pases latino-americanos, a teoria poltica encareceu pelo menos mais duas condies necessrias qualicao de uma democracia poltica ou poliarquia, a saber, quem ocupa as posies mais altas no governo no deve sofrer o trmino de seus mandatos antes dos prazos legalmente estabelecidos e as autoridades eleitas no devem estar sujeitas a restries severas ou vetos (ODONNELL, 1996). Antes, Robert Dahl (1971) estabelecera as condies de existncia de um regime democrtico, a partir da observao de um conjunto de condies que, seno todas, pelo menos boa parte, deveria estar presente. Ei-las: autoridades pblicas eleitas; eleies livres e limpas; sufrgio universal; direito a competir pelos cargos pblicos; liberda-
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de de expresso; informao alternativa e liberdade de associao. A partir dos anos 90, assistiu-se na Amrica Latina a progressos muito grandes na busca da institucionalizao das democracias polticas ou poliarquias, apesar dos muitos dcites que se zeram ou se fazem acompanhar. Neste diapaso, com certeza a teoria da democracia necessita estabelecer mais uma condio necessria para que um regime possa considerado democrtico, a saber, que os presidencialismos (de coalizo, de animao, ou de outra natureza) no admitam mandatrios vitalcios ou quase vitalcios (MORAES, 2007). No caso brasileiro, os tempos so outros, instituies democrticas se consolidaram razoavelmente, o constitucionalismo democrtico parece que veio para car. Por via da dvida, porm, no faz mal ter em mente a admoestao de Raymundo Faoro (2007, p. 253), segundo a qual, quem conhece as classes dirigentes brasileiras, sempre frteis de expedientes, concesses e conciliao, no pode se deixar enganar pelo espetculo das aparncias.
O que no a reforma poltica

necessrio dizer que o reformismo poltico brasileiro no de hoje. Antnio Pereira Pinto (1983, p. 12), publicista da poca do Imprio, no seu livro Reforma Poltica, j armava que desde a primeira legislatura (1826) iniciaram-se, em ambas as cmaras, luminosos projetos tendentes a regulamentar o processo das eleies. De l para c, dicilmente qualquer legislatura se inicia sem muitos projetos de reforma poltica. Inclusive, j se formou no senso comum a idia de que no se dispe de instituies polticas adequadas e que o instrumento para constru-las mais e mais legislao. H que esconjurar, porm, a idia tambm que constantemente cria fora no Brasil de hoje, segundo a qual legislao partidrio-eleitoral dar solues rpidas ao que a legislao penal, contida no Cdigo Penal e em outros diplomas legais, no tem sido ecaz. Como lembra Fabiano Santos (2005), (...) vender a idia de que a reforma poltica acabar ou diminuir de maneira signicativa comportamentos desviantes e a m utilizao dos recursos pblicos vender iluses. De fato, a reforma deve ser
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pensada de maneira a aperfeioar o modo pelo qual os votos dos eleitores so traduzidos em distribuio de poder poltico pelos partidos, e no como mecanismo de soluo de fenmenos criminais.
guisa de consideraes nais

1. No perodo de vigncia da CF/88, isto , nos ltimos vinte anos, a vida poltica brasileira passou por muitas vicissitudes, mas se constri um experimento que coloca o pas no caminho das democracias. Se conforme Srgio Buarque de Holanda (1995, p.161), a democracia no Brasil foi sempre um lamentvel mal-entendido, sob a gide do texto constitucional de 1988, parece caminhar em marcha batida para deixar de s-lo. De fato, a dimenso estruturante que a Constituio Federal de 1988, atribui ao princpio democrtico-poltico possibilitou que, no seu marco, se realizasse o processo de mudana poltica, com a construo de instituies representativas e multipartidrias, a restaurao da separao dos poderes e a reconstruo do federalismo. 2. Evidentemente, cumpre observar que a ordem de problemas que marcou e marca a institucionalizao democrtica no Brasil foi e bastante extensa, e os desaos que apresentou e apresenta foram e so amplos. No entanto, nos anos 90 e prosseguindo pelos primeiros anos do sculo XXI, o processo poltico caminhou no sentido de falsicar as profecias de cenrios catastrcos e consolidar o experimento democrtico. Talvez no se possa dizer a mesma coisa do princpio republicano, a necessitar de engenho e arte para a sua melhor efetivao. 3. Cumpre ressaltar que a perspectiva incremental de reforma poltica pode ser mais ecaz do que as propostas abrangentes. Com o aperfeioamento do presidencialismo, do sistema de representao proporcional e tambm do federalismo, que so elementos j tradicionais na poltica brasileira, talvez se esteja realmente formulando a necessria reforma poltica. 4. Obviamente, ser alvissareiro o fato de, transcendendo o noticirio escandaloso que tem marcado os ltimos anos, o Congresso Nacional proporcionar o retorno da discusso realmente institucional, inclusive da remodelao do seu status institucional, mostrando que, ali, nem tudo indecorosidade e torpeza e que, pelo contrrio, a dignidade da legislao (WALDRON, 2003) sobrevive e pode dar bons
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frutos no sentido do aperfeioamento poltico-institucional. 5. Deliberaes judiciais sobre matrias afeitas problemtica da reforma poltica embutem, entre outros, um grande risco: o da politizao da justia. Como largamente sabido, normas e instituies poltico-eleitorais e poltico-partidrias no so neutras nem indiferentes aos resultados da competio poltica. Pelo contrrio, tm o condo de afetar as decises estratgicas dos diversos atores polticos, a saber: cidados-eleitores, cidados-candidatos, partidos, coalizes eleitorais e coalizes parlamentares, enm e no limite, tm o condo de afetar resultados da competio poltica. 6. Nestes tempos de judicializao da poltica e de conseqente politizao da justia, convm reetir sobre as palavras de J. J. Gomes Canotilho (2003, p. 57), para quem, os juristas, quando discutem uma questo, ou so amigos do legislador, ou so amigos dos juzes, ou so amigos do Executivo. Eu sou, em princpio,, diz o constitucionalista portugus, amigo do legislador, porque nele identico a democracia, identico o agente conitual e transformador, ponderando que isso hoje tem relativizaes, como vocs (os brasileiros) podem ver pela vossa prtica e ns tambm vemos pela prtica portuguesa. Mesmo assim, alerta: Se me perguntarem se o lugar do conito ainda ou tambm o Parlamento, so ainda os esquemas normativos, eu continuo a dizer que sim. No para marginalizar o Executivo, no para subalternizar o Judicirio, mas porque acredito que a poltica uma dimenso importante em qualquer projeto. 7. Em suma, pela articulao entre democracia poltica, Estado do bem-estar e desenvolvimento, levada a termo pelos constituintes de 1987/1988, logrou-se, ao revs do que dizem os seus inimigos, a promulgao da melhor das Constituio brasileiras de todas as nossas pocas constitucionais (BONAVIDES, 2001, p. 204). Emendada muitas vezes, conserva em grande medida, todavia, o esprito que lhe foi atribudo pelo constituinte originrio. Necessita de mais cumprimento!
Referncias
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A literatura atual da cincia poltica e sua tica aplicao aos nveis subnacionais de governo veis
Teoria da separao dos poderes
Elder Gurgel Filho

Bacharel em Cincias Sociais pela Universidade Federal do Cear. Ps-graduando em Cincia Poltica pela Universidade de Braslia.
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Teoria da separao dos poderes: A literatura atual da cincia poltica e sua aplicao aos nveis subnacionais de governo
Foi o pensamento poltico do sculo XVII e XVIII que agregou a teoria da separao de poderes s funes bsicas do Estado, atribuies relacionadas instituio ou rgo independente e autnomo que levasse a cabo as referidas funes. Concepo clssica da teoria da separao dos poderes Executivo e Legislativo tem seu fundamento na modernidade. Onde a clssica atribuio Legislativo para criar lei (legislar) e Executivo para cumprir as leis (executar) se baseia nos argumentos de Locke, Montesquieu e dos federalistas americanos: Hamilton, Madison e Jay.
1. A contribuio dos pensadores clssicos, O Federalista e Max Weber teoria da separao dos poderes
John Locke, no Segundo Tratado Sobre o Governo, declarou e defendeu a distino entre os poderes: o Poder Legislativo tem o direito de estabelecer as leis para a preservao da comunidade e de seus interesses; o Poder Executivo executa as leis elaboradas. A separao dos poderes, alm de uma diviso de atribuies e funes de governo, mostra que os fundamentos do Poder Legislativo, sua gnese permitiria a representao da vontade dos sditos, enquanto os fatores constituidores do Poder Executivo limitariam essa representao e a
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proteo da vontade e necessidade da sociedade. A igualdade pressupe independncia, pois, tudo quanto igual deve ter a mesma medida, inclusive de poder. Nenhum Poder deve ter maior poder que o outro, suas atribuies devem ser respeitadas, e funes separadas. O Poder Legislativo tem seus limites, no pode prejudicar o interesse do povo. Para Locke, o Legislativo, em ltima instncia, representa o poder soberano do povo. O consentimento para criar leis da assemblia que legisla, ou seja, o Poder Legislativo representante dos interesses do povo. Permitir que outro Poder tenha as mesmas atribuies e funes de legislar e representar a sociedade representaria para Locke a subverso e o m do governo. Dessa forma, O Legislativo no deve nem pode transferir o poder de elaborar leis a quem quer que seja ou deposit-lo em quaisquer outras mos, seno naquelas em que o povo o depositou. (LOCKE, 1998, p. 514). A elaborao das leis, que o benefcio para a vontade popular, deve estar dissociada da execuo, pois o Poder Executivo no teria a capacidade de limitar-se ao bem pblico. No teria o poder de preservao dos direitos dos sditos, nem de representar suas vontades.
[...] o poder legislativo depositado nas mos de diversas pessoas que, devidamente reunidas em assemblia, tm em si mesmas, ou conjuntamente com outras, o poder de elaborar leis [...] necessrio haver um poder permanente, que cuide da execuo das leis que so elaboradas e permanecem vigentes. E assim acontece, muitas vezes, que sejam separados os poderes legislativo e executivo. (LOCKE, 1998, p. 515).
Para Montesquieu em sua obra O Esprito das Leis, existem trs tipos de funes no Estado, a legislativa, a executiva e a judiciria. Existe uma clara diviso de atribuio entre os Poderes Executivo e Legislativo. A separao dos poderes se d no de maneira a garantir que o mais capaz realize a funo para a qual esteja preparado, e sim para assegurar a existncias de freios e contrapesos entre os grupos sociais com poder poltico, mecanismo que reetiria entre os poderes Executivo e Legislativo. Conforme Montesquieu (1996, p. 167) Existem em cada Estado trs tipos de poder: o poder legislativo, o poder executivo
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das coisas que dependem do direito das gentes e o poder executivo daquelas que dependem do direito civil. A separao de poderes em Montesquieu, onde o Legislativo tem que cumprir sua funo de criar leis e o Executivo de fazer cumprir e executar as leis, no se resume capacidade institucional de realizar suas atribuies. A separao dos poderes visa a assegurar a liberdade e evitar a tirania, ameaa que o autor presenciava em vrios momentos da histria antiga. Para Moraes (2001, p. 38) A teoria de Montesquieu teve na liberdade poltica do cidado o seu grande fundamento [...] para que se tenha liberdade, cumpre que o governo seja de tal modo que um cidado no possa temer o seu semelhante.
Quando, na mesma pessoa ou no mesmo corpo de magistratura, o poder legislativo est reunido ao poder executivo, no existe liberdade: porque se pode temer que o mesmo monarca ou mesmo senado crie leis tirnicas para execut-las tiranicamente. (MONTESQUIEU, 1996, p. 168).
Na constituio de um sistema poltico para os Estados modernos precisava-se de um mecanismo de controles mtuos entre as funes pblicas, instituies de governo e representao do povo. A construo do pensamento do autor identica o risco do poder poltico se concentrar em um grupo especco, assim como, das atribuies e funes de Estado se concentrarem na mesma pessoa jurdica e poltica, o que levaria concentrao de poder e tirania, mal que o Estado moderno se prope extinguir. A separao de poderes uma tentativa de equilibrar os interesses divergentes dos grupos polticos societrios, dos diferentes representantes e evitar o poder absoluto. O Poder Legislativo teria o direito de examinar de que maneira as leis que criou estariam sendo executadas, ou seja, scalizaria os atos do Executivo. O Poder Executivo no participaria dos debates sobre as necessidades e vontades dos representados, no poderia propor, pois poderia ser contrrio assuntos que no conhece, principalmente os que expressam vontade da sociedade. Em ltima instncia, a separao dos poderes busca garantir a liberdade entre as funes dos Poderes e a liberdade do povo e sua vontade.
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Montesquieu emprega a teoria da separao dos poderes como mecanismo de salvaguarda da liberdade e de conciliao entre foras sociais em conito. Quando as funes de governo so atribudas a diferentes grupos sociais, o exerccio do poder no se torna uma prerrogativa nica de qualquer um deles; isso provoca a colaborao entre eles, o que melhora a convivncia e preserva a liberdade. Os americanos: Hamilton, Madison e Jay, autores dos artigos e ensaios publicados na imprensa como O Federalista, so os principais pensadores do processo de fundamentao constitucional do Estado americano. Destacam a idia de que a separao de poderes enquanto princpio poltico seria essencial para garantir a liberdade, e que os poderes institucionais deveriam ser distribudos de forma a assegurar que as funes de um Poder no venham ser invadidas e desrespeitadas pela atribuio de outro Poder. Madison sustenta a idia de que o poder surge do povo e inova armando que aqueles a quem dado o poder devem sempre depender do povo, seja pela curta durao dos mandatos, seja pelas constantes eleies. Defendia a descentralizao do poder pblico em vrias instncias institucionais e rgos de poder e maior nmero de depositrios desse poder.
No governo republicano predomina necessariamente a autoridade legislativa. A soluo para este inconveniente est em repartir essa autoridade entre diferentes ramos e torn-los [...] to pouco interligados quanto o permitir a natureza comum partilhada por suas funes e dependncia em relao sociedade. Talvez seja at necessrias precaues adicionais contra perigosas usurpaes. Como a importncia da autoridade legislativa conduz a tal repartio, a fraqueza do executivo, por sua vez, pode exigir que ele seja reforado. (MADISON, apud LIMONGI , 2002, p. 274).
O tema central de O Federalista o estabelecimento de controles bem denidos sobre os mandatrios nos diferentes ramos do poder, controles estabelecidos e impostos. A natureza humana m, os homens so ambiciosos e vingativos, da a necessidade de controlar os detentores do poder. Segundo Limongi (2002, p. 249) As estruturas internas do governo devem ser estabelecidas de tal forma que funcionem
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como uma defesa contra a tendncia natural de que o poder venha a se tornar arbitrrio e tirnico. Dada a tendncia do homem a abusar do poder quando o tem nas mos, faz-se necessria a limitao do poder atravs da sua contraposio a outro poder, em um sistema de controles mtuos.
Todavia, a grande segurana contra uma gradual concentrao de vrios poderes no mesmo ramo do governo consiste em dar aos que administram cada um deles os necessrios meios constitucionais e motivaes pessoais para que resistam s intromisses dos outros. (MADISON apud LIMONGI, 2002, p. 273).
A teoria da separao dos poderes teve seus princpios justicados como uma maneira de evitar a tirania da concentrao dos poderes em uma nica mo. A preocupao central dos constitucionalistas americanos a formatao de uma legislao moderna que fornea os meios para a coordenao dos conitos e choques dos diferentes interesses dos grupos sociais e ramos institucionais do poder pblico.
[...] a aplicao deste princpio encontra-se construda a partir das medidas constitucionais, garantias a autonomia dos diferentes ramos do poder, posto em relao um com os outros para que possam se controlar e frear mutuamente. (LIMONGI, 2002, p. 251).
A adoo do princpio da separao dos poderes justica-se como uma forma de se evitar a tirania, onde todos os poderes se concentram nas mesmas mos. Os diferentes ramos do poder precisam ser dotados de fora suciente para resistir s ameaas uns dos outros, garantindo que cada um se mantenha dentro dos limites xados constitucionalmente. (LIMONGI, 2002, p. 251). Uma das maneiras de se frear o poder Legislativo consiste em criar limites institucionais internos ao seu prprio poder, como tambm, o reforo institucional dos outros poderes aumentando suas atribuies e autonomia. A teoria da separao dos poderes de Montesquieu foi reinterpretada pelos Federalistas, assumindo a forma de teoria dos freios e contrapesos, ou doutrina do controle mtuo, a partir de Madison.
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No entanto, um equilbrio perfeito entre estas foras opostas, [...] no encontram lugar em um governo. Para cada forma de governo, haver um poder necessariamente mais forte, de onde partem as maiores ameaas liberdade. [...] para as repblicas, o legislativo se constitui na maior ameaa a liberdade, j que a origem de todos os poderes e, em tese, pode alterar as leis que regem o comportamento dos outros ramos do poder. Da porque sejam necessrias medidas adicionais para frear o seu poder. (LIMONGI, 2002, p. 251).
Para que os poderes sejam autnomos, eles devem ser de tal maneira constitudos que os membros de um tenham a menor ingerncia possvel na escolha dos membros dos outros (MADISON, apud LIMONGI, 2002, p. 272). O sistema eleitoral no pode reforar unilateralmente a nenhum ramo do poder especco. Seu formato eleitoral no pode fazer com que os que concorrem aos cargos representativos proporcionais, como os de deputados federais, estaduais e vereadores, dependam da ajuda ou interveno direta do Poder Executivo para se elegerem. Desta forma, a teoria da separao dos poderes marca as cartas constitucionais dos Estados contemporneos e tem funo primordial para sua formao. Esta teoria tem categoria e princpio constitucional, tendo-se tornado um dos fundamentos caractersticos da estrutura organizativa do Estado moderno. Como arma Moraes (2001, p. 38) a teoria da separao de poderes sustenta toda a doutrina do Estado Liberal. Max Weber (1993) no seu clssico estudo sobre o Parlamento e Governo na Alemanha Reordenada: crtica poltica da burocracia e da natureza dos partidos analisando o funcionamento do Parlamento alemo e sua relao como o Governo na poca de Bismarck, arma que um Legislativo mantido com o intuito de legitimar o regime no deixa a seus membros outras opes que no a prtica do clientelismo e siologismo pelos parlamentares governistas, e da denncia e oposio sistemtica e constantes pelos parlamentares da oposio. Max Weber chama tanto o comportamento governista siolgico, quanto a oposio sistemtica de poltica negativa, um Legislativo para construir poltica positiva tem que participar da construo das polticas de governo, e no homologar ou rejeitar todas as propostas
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governamentais sem analisar sua consistncia.

O nvel de um parlamento depende da condio de que este no simplesmente debata grandes questes, mas de que as solucione decisivamente; em outras palavras, sua qualidade depende da seguinte alternativa: o que ocorre no parlamento tem realmente importncia ou o parlamento no passa de um mal tolerado boi de prespio de uma burocracia dominante. (WEBER, 1993, p. 15). Entretanto, na medida em que um parlamento s possa apoiar as queixas dos cidados contra a administrao apenas rejeitando dotaes e projetos de lei e apresentando noes descabidas, esse parlamento se exclui de participao positiva na direo de assuntos polticos. Esse parlamento s poder desenvolver uma poltica negativa, isto , enfrentar os chefes administrativos como se o parlamento fosse um poder hostil [...] ser considerado como um simples freio, um conglomerado de crticas impotentes e sabiches. (WEBER, 1993, p. 30).
O Parlamento alemo estava fundado numa relao de troca de cargos e patronagem, onde os partidos apoiavam o governo numa interao clientelista e siolgica, o que enfraquecia o Estado.
[...] querem controlar tambm a concesso de cargos. Em primeiro lugar, objetivam colocar seus lderes nos principais postos polticos. Se obtm xito na luta eleitoral, os lderes e funcionrios podem proporcionar a seus adeptos cargos estatais seguros durante o perodo de preponderncia do partido. (WEBER, 1993, p. 21). Alem de representar os interesses econmicos locais e eleitores inuentes, a concesso de cargos subalternos torna-se o principal interesse dos partidos. O choque entre o Chanceler Blow e o Partido de Centro (em 1906) no foi motivado por diferenas polticas, mas essencialmente pela tentativa de o chanceler de ab-rogar o direito de concesses de cargos do partido [...] Os partidos conservadores mantm seu monoplio de cargos na Prssia e procuram atemorizar o monarca com o espectro de revoluo sempre que esses benef-
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cios se encontram em perigo. (WEBER, 1993, p. 31). Os partidos que se encontram em excluso permanente esforam-se por se compensarem [...] e adotar no parlamento, como costumavam fazer os social-democratas, polticas hostis ao governo ou alienadas ao Estado. Isso muito natural, pois todo partido luta pelo poder, isto , por uma participao na administrao e, conseqentemente, no preenchimento de cargos. (WEBER, 1993, p. 31).
Weber culpa o Parlamento e essa relao com o governo, pelo atraso do Estado alemo diante dos outros estados Europeus, que gera a poltica negativa do Legislativo e do Governo. Para Weber, o Legislativo tem que scalizar as aes da administrao, arma que Um parlamento ativo entretanto, um parlamento que supervisiona a administrao participando continuamente do trabalho deste. (WEBER, 1993, p. 38).
2. O Poder Legislativo e o dilema da Abdicao ou Delegao

Na relao entre os Poderes Executivo e Legislativo, passou a existir um redimensionamento das funes de cada poder que percebido quando o Executivo obtm a iniciativa de legislar e a exclusividade de algumas reas. Esse processo provoca o debate DELEGAO versus ABDICAO de poderes, discusso ligada diretamente teoria da separao dos poderes, e a criao de mecanismos de freios e contrapesos entre a relao Executivo e Legislativo. A partir dessa discusso pode-se compreender como tem-se dado relao entre Prefeitos e Governadores e as Cmaras Municipais e Assemblias Legislativas, creio que uma relao de cooperao que garante governabilidade e estabilidade, a partir da disciplina e homogeneidade da coalizo de governo. Os vereadores e deputados estaduais tm DELEGADO certa autonomia de legislar sobre matrias de polticas pblicas importantes aos prefeitos e governadores, e no esto ABDICANDO ao seu poder legal e regimental de legislar, mas cooperam com a iniciativa legislativa sobre determinadas reas para garantir rapidez e maior governa-
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bilidade aos Executivos municipal e estadual. Constata-se essa cooperao das Cmaras Municipais e Assemblias Legislativas poltica de governo e a delegao para o Prefeito e Governador construirem uma legislao de poltica pblica. Na atualidade, se faz necessrio uma ao governamental rpida, e uma atuao ecaz para resolver os problemas complexos das grandes metrpoles e centros urbanos do pas. Por isso, os Poderes governamentais municipais e estaduais assumiram novas atribuies para dar maior agilidade e rapidez, evitando discusses polticas interminveis e paralisia de governo. Grohmann aborda critrios para denir a diferena entre DELEGAR e ABDICAR1. Usaremos esses critrios para compreender o relacionamento entre os poderes Executivo e Legislativo municipal e estadual, denindo se a relao entre os poderes de ABDICAO ou de DELEGAO. Como armam Figueiredo e Limongi (1999, p. 127) existe o princpio da separao dos poderes, porm partindo do pressuposto de que o ato de governar requer a cooperao entre os dois poderes. a que as Cmaras Municipais e as Assemblias Legislativas tem que avaliar as vantagens de delegar a iniciativa de certas propostas legislativas ao Executivo municipal e estadual e aprovar suas matrias. A delegao com a aprovao da legislao de polticas pblicas no pode ser vista como perda de poder legal do Legislativo para o Executivo, pois os Legislativos podem voltar atrs e recuperar a delegao dada e reavaliar a cooperao, pois os padres legais e normativos so determinados, em ltima instncia pelas casas legisladoras. Pensando a delegao entre os Poderes no nvel estadual, Grohmann arma:
A delegao deve deter-se capacidade de garantir o maior ganho possvel na realizao dos objetivos que a motivaram. A eccia da delegao [...] depende de sua capacidade de controlar o uso da prerrogativa por parte do Executivo. (GROHMANN, 2001, p. 127).
1 GROHMANN arma que; Na delegao o poder outorgado pode ser recuperado, e as condies e os padres normativos da relao entre Executivo e o Legislativo so estabelecidos por este ultimo. (GROHMANN, 2001, p. 119).
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Se as Cmaras Municipais e Assemblias Legislativas enquanto Poder Legislativo fossem mais independentes do Executivo nas suas atribuies, sendo mais autnomas nas suas decises correramos o risco de um enfrentamento entre as preferncias polticas contrrias dos dois poderes, o que poderia levar paralisia de governo. Quanto mais equiparados e iguais em fora de deciso, maior o risco de instabilidade e de um bloqueio institucional e administrativo nos municpios e nos estados. Para alguns tericos, para que exista um governo eciente que implemente decises polticas e administrativas ecazes necessrio que um dos poderes seja mais forte em relao ao outro, fazendo valer suas preferncias para que o governo decorra sem problemas. Essa relao desigual de fora salvaria o sistema democrtico, pois livraria o pas da crise de ingovernabilidade. Outra viso terica acredita na igualdade de foras e na criao de freios e contrapesos entre os poderes. No existiria um poder que interferisse nas decises do outro e impusesse como prioritria sua prpria agenda. Estaria resguardada a autonomia de cada poder e com isso mantido a democracia e os interesses dos representantes. Fernando Abrucio (1998a), na sua obra Os Bares da Federao: os o: governadores e a redemocratizao brasileira argumenta que, em geral, as o Assemblias Legislativas estaduais no Brasil so instituies frgeis e dominadas por um ator predominante, o Poder Executivo, na gura do governador. Para Abrucio, estaria ocorrendo nos estados o ultrapresidencialismo estadual. O ultrapresidencialismo caracterizado pelo fato dos governadores serem o centro incontestvel no processo de governo, atravs de controle dos outros poderes e da dinmica da poltica estadual.
O ultrapresidencialismo estadual brasileiro tinha uma caracterstica bsica: o Poder Executivo, e mais especicamente o governador, era um centro poltico incontrastvel no processo de governo, por meio de controle de outros Poderes e de toda a dinmica da poltica estadual. O Poder Executivo tornava-se hipertroado, praticamente eliminando o princpio constitucional da separao e independncia entre os Poderes. (ABRUCIO, 1998a, p. 111) Para obter essa fora, o governo estadual tinha de agir de duas ma-
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neiras. O governador deveria, em primeiro lugar, eliminar a possibilidade de o Legislativo e de o Judicirio controlarem institucionalmente o Executivo. Destruiria-se assim o princpio dos checks and balances, pedra angular do sistema presidencialista. Para atingir tal objetivo, o governador teria de neutralizar a prtica scalizadora da Assemblia Legislativa e sobretudo dos rgos scalizadores Tribunal de Contas e Ministrio Pblico -, tornando-os aliados do governador, e no scalizadores de seus atos. (ABRUCIO, 1998a, p. 111). Mas para implantar o ultrapresidencialismo com todo esse vigor, o governador precisava obter ampla maioria na Assemblia Legislativa, tanto para eliminar sua funo de checks and balances, como para controlar amplamente o processo decisrio. (ABRUCIO , 1998a, p. 111).
Existiria uma espcie de pacto homologatrio2 entre o Governador e deputados estaduais, onde os parlamentares aprovariam as iniciativas do Governador sem maiores discusses, se obtivessem concesses e distribuio de recursos clientelistas. Para Cludio Gonalves Couto (1991) em seu trabalho A homologao das iniciativas legislativas de interesse do executivo um aspecto cen o tral das relaes entre os poderes executivo e legislativo no Brasil, o pacto homologatrio ou a coalizo siolgica de governo, como ele vai denominar no seu prximo trabalho, afeta as funes clssicas do Poder Legislativo. Este abriu mo, termo usado por Couto para caracterizar a abdicao, de poder de legislar em funo do Poder Executivo. Para ele o pacto impede os parlamentares de legislar ecazmente, ou seja, elaborar polticas de governo que garanta a representao e representatividade total da populao, pois abriram mo para garantir demandas; como tambm impede o Poder legislativo de scalizar as aes do Executivo, deixando inteiramente a cargo desse as funes soberanas
ultrapresidencialismo.
2 Categoria elaborada por COUTO (1991) e utilizada para embasar a tese do
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de governo e de representao do interesse pblico da sociedade.

Ao formar uma base parlamentar homologatria, o Executivo busca estabelecer uma maioria confortvel, pelo menos maioria absoluta (50% mais um dos membros da casa), de modo a que esta possa atuar enquanto rolo compressor, isto , aprovando qualquer matria sem que maiores diculdades possam ser criadas pela oposio. (COUTO, 1991, p. 13) Feita a troca, os parlamentares facilitam, a atuao do Executivo, que embora at mesmo possa governar sem o apoio do Legislativo, tal a concentrao de poder de que dispe o Chefe de Governo, tem sua tarefa bastante facilitada ao estabelecer o pacto homologatrio. (COUTO, 1991, p. 06)
Couto defende a tese de que o Legislativo abdicou de suas funes clssicas ao Executivo em detrimento de cargos estatais e recursos nanceiros clientelista. Para Couto, o pacto homologatrio decorre de dados estruturais. Em primeiro lugar, est a cultura poltica hegemnica, que privilegia o siologismo e o clientelismo, fazendo com que essas regras sejam prezadas pelos agentes. Em segundo lugar, vm as condies estruturais que favorecem o jogo siolgico-clientelstico, e que se relaciona com o grande poder de que dispe o Executivo e o funcionamento das Casas Legislativas.
Atendo-se ao papel de homologar as iniciativas legislativas de interesse do Executivo em troca de recursos (clientelsticos ou no), os parlamentares deixam de atuar enquanto representantes, uma vez que aquele Poder passa a apropriar-se de suas prerrogativas. O poder legislativo (aqui me rero ao poder de legislar) acaba sendo apropriado pelo Executivo. Os parlamentares abrem mo desta prerrogativa para atender s demandas de sua clientela tornandose despachantes destas e no representantes da populao ou para maximizar os seus prprios interesses particulares. (COUTO, 1991, p. 20).
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[...] a prtica siolgica-clientelista operante atravs do pacto homologatrio prejudicial ao bem pblico. E mais, uma vez que o Legislativo abre mo de suas funes clssicas, podemos dizer que pacto homologatrio tem um efeito perverso sobre o funcionamento do Poder Legislativo. (COUTO, 1991, p. 31). [O negrito meu].
No estudo do professor Valmir Lopes (2003), Poder local e representao poltica: Estudo sobre os vereadores comunitrios e institucionais o em Fortaleza, anlise sobre os padres modernos dos vereadores municipais, ca claro que devido os fatores que levaram ao surgimento do vereador institucional e a sua prpria natureza, afetam diretamente a relao entre os poderes municipais. O Poder Legislativo municipal perde poder local e autonomia de scalizar o Executivo, pois o vereador institucional tem ligaes estreitas com a administrao e o projeto de poltica governamental do Poder Executivo. A relao moderna entre os Poderes Legislativo e Executivo municipais marcada pela pouca autonomia do legislativo. Para o autor, o fortalecimento do municpio como unidade de governo nasce com a Constituio de 1998, e a transferncia de recursos nanceiros para os municpios. Como tambm a reforma do Estado, que modernizou os procedimentos pblicos, aumentou a fora local do Poder Executivo. Para Lopes (2003), todos esses fatores de modernizao institucional contriburam para fortalecer o poder do Prefeito.
A marca da poltica desenvolvida pelos vereadores do clientelismo. O Governo municipal no constitudo sobre base partidria, mas na troca de favores dos representantes do Executivo em relao aos membros do Legislativo. Este tipo de relacionamento explicado pela natureza do Poder Legislativo, o que explica a necessidade de alinhamento de um vereador constantemente em relao aos interesses do Poder Executivo, abdicando na maior parte das vezes de cumprir sua funo de scalizador do Poder Executivo. (LOPES, 2003, p. 305).
Essa armao se refere a uma relao entre os poderes onde o modelo representativo do vereador tradicional se mantm ainda como predominante no parlamento municipal. Onde a natureza da re-
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presentao e do voto ainda em proporo clientelista e siolgica para com a base eleitoral e social.
Acredito que o poder do vereador com maior dependncia da mquina da prefeitura se amplia, pois agora no se trata mais de um processo de cooptao, ocorrido aps o pleito, para composio de uma base sustentao parlamentar para o Prefeito. Trata-se ento de assegurar esta dependncia e representao direta, j durante o perodo eleitoral, com candidatos fortemente vinculados ao Poder Executivo. A origem do poder do vereador institucional denota que o Poder Executivo hoje detentor de quase todo o poder local, no dando mais margem para atuao autnoma de vereadores de feio tradicional e comunitria. A conseqncia mais imediata para uma representao poltica constituda na base de vereadores institucionais o comprometimento absoluto da autonomia do Poder Legislativo e a conseqente impossibilidade de cumprir um dos pilares da diviso do poder, a scalizao constante dos atos do Executivo. (LOPES, 2003, p.316).
Fabiano Santos (2003a), em seu estudo sobre O Poder legislativo no presidencialismo de coalizo, faz um consrcio entre a prtica clientelista o de cooptao dos legisladores para formao de maioria parlamentar de governo e os recursos legais e institucionais denominados de poder de agenda. Descarta uma nica estratgia para estabelecer a relao entre os Poderes Legislativo e Executivo.
que a utilizao estratgica da patronagem, quando acompanhada da utilizao do poder de agenda fornece colaborao parlamentar mais segura do que o caso quando lideranas e presidente utilizam apenas o primeiro desses recursos. (SANTOS, 2003, p. 64).
Como a Coalizo Fisiolgica de Governo no suciente para garantir estabilidade na relao entre os poderes, uma coalizo programtica baseada unicamente e exclusivamente em princpios ideolgicos e viso de polticas governamentais tambm se torna insuciente para garantir a governabilidade. Estratgia eciente seria associar ideologia de programas com a patronagem na formao de coalizo.
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Dado o multipartidarismo, irreal supor que uma coalizo possa se sustentar com base nica e exclusivamente na anidade programtica. A coalizo por desejo de controle de cargos, por sua feita, se mantm at o momento em que o valor dos postos obtidos pela participao na coalizo presidencial for igual ou superior ao valor esperado da obteno de cargos que derivam da adeso a outras coalizes potenciais. (SANTOS, 2003, p. 65). A combinao de ideologia e patronagem dene a melhor estratgia para que o presidente forme sua base de sustentao parlamentar. Melhor dizendo, a utilizao estratgica da patronagem necessria para completar a insucincia da dimenso ideolgica. (SANTOS, 2003, p. 66). O poder de agenda do presidente e das lideranas partidrias remete estrutura institucional que organiza o processo legislativo. [...] a capacidade do Poder Executivo de iniciar e inuenciar o processo legislativo. (SANTOS, 2003, p. 67).
Mecanismos de coordenao do processo decisrio so introduzidos; a mesa diretora das Cmaras Municipais e Assemblias Legislativas e os ncleos de elaborao de leis, as chamadas comisses, dominam a tramitao das proposies. Essas instituies e seus elementos legais so recursos que sero usados em ltimas instncias pelos atores polticos como os vereadores e deputados. Por isso os legisladores devem estar anados na sua cooperao com o Executivo, para lhe garantir o uso seguro desses instrumentos legais e regimentais. Tanto o Congresso Nacional, as Assemblias Legislativas estaduais como as Cmaras Legislativas Municipais, no conguram em instncias de veto agenda do Executivo. No se verica como verdadeiro, no sistema presidencialista, a hiptese de que todo parlamentar tem a estratgia dominante de no cooperar com o Executivo. O controle exercido pelo poder Executivo - nos diversos nveis federativos - sobre iniciativas legislativas, cria incentivos para que os legisladores apiem a agenda do governo.
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3. A relao Executivo e Legislativo nos nveis subnacionais

A literatura da cincia poltica que analisa os poderes Legislativos no nvel estadual e municipal, e a relao entre poderes Executivo e Legislativo no nvel subnacional bastante reduzida. Poucos so os trabalhos nessas reas que analisam o nvel estadual, estando concentrado o maior volume de trabalhos e estudos no nvel federal, ou seja, referente estruturao do Congresso Nacional e os poderes do Presidente da Repblica. Um trabalho foi realizado para estudar a organizao interna e produo legal de poderes legislativos estaduais contidos na coletnea O poder Legislativo nos Estados: diversidade e convergncia, organizada por Fabiano Santos (2001). Outro trabalho realizado de anlise das mudanas no processo de governo de diferentes estados e municpios no pas presentes na publicao Processo de governo no Municpio e no Estado, pio organizado por Rgis Castro Andrade (1998). O professor Regis de Castro Andrade organizou uma srie de artigos e trabalhos e fez uma anlise dessas pesquisas que constam do referido livro. O estudo busca compreender as estruturas e prticas do processo decisrio no Legislativo municipal e estadual de So Paulo. Analisa o processo decisrio nas Casas Legislativas do municpio e do Estado de So Paulo, a partir das estratgias escolhidas pelos agentes participantes com o m de explicar seus padres. As pesquisas focalizaram a questo, to cara a cincia poltica, como se governa, que diz respeito teoria dos sistemas de governo, a qual pertence o tema das relaes entre os poderes no processo de governo. Cludio Gonalves Couto em Negociao, Deciso e Governo: pa o, dres interativos na relao executivo-legislativo e o caso paulistano, trata o do conceito de governo como funo do sistema poltico e pontua os padres de interao entre os Poderes Executivo e o Legislativo, principais instituies no processo governativo. Tambm compara e avalia padres tradicionais de interao, como a coalizo siolgica de governo e os padres de interao de negociao pontual no governo municipal de So Paulo de Luiza Erundina. A estratgia de formar maioria escolhida pela ex-prefeita da capital paulista no lhe garantiu estabili-
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dade para governar, sendo necessrio que o Executivo Municipal optasse pela estratgia de interao denominada Barganha Alocativa (BA) e, em determinadas matrias, ocorreram Negociaes Pontuais (NP) com vereadores da oposio, a m de fazer aprovar matrias de relevncia para o Executivo. Apesar disso, no governo Luiza Erundina, foi desfeito o padro governativo patrimonial na relao entre os Poderes, fundamento da tradio poltica brasileira. Cludio Couto arma que:
A contribuio imediata representada por essa ruptura para consecuo do bem pblico numa gesto governamental se manifestou nos sucessos obtidos [...] se que houvesse como caracterstica distintiva do processo de negociao a presena de prticas siolgicas e/ou clientelistas. (COUTO, 1998, p. 68).
Para Cludio Couto existem padres de interao entre os poderes Legislativo e Executivo. A estratgia de relao pode ser cooperativa ou conitiva. A modalidade: coalizo ou negociao pontual. A moeda de troca poder ser programtica ou siolgica.
Com a Coalizo Fisiolgica de Governo, o Executivo obtm apoio dos parlamentares independentemente do contedo das polticas que so aprovadas por estes, o que implica uma abdicao da capacidade propositiva do Parlamento. (COUTO, 1998, p. 48). [...] o Executivo obtm apoio dos parlamentares independentemente do contedo das polticas que so aprovadas por estes, o que implica na abdicao da capacidade propositiva do Parlamento. Basta que seja mantida a transferncia de recursos para controle dos legisladores na forma de loteamento de cargos na mquina governamental ou atravs de outras formas de transferncia de recursos diretamente para o controle dos legisladores. Num sentido mais estrito, o que caracteriza o siologismo o fato de que a barganha poltica ocorre atravs da transferncia de recursos diretamente para controle dos legisladores, ao passo que o clientelismo se baseia na transferncia de recursos do Estado para base poltico-eleitoral dos parlamentares. (COUTO, 1998, p. 48).
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No caso da Coalizo Programtica de Governo (CPG), a formao de uma bancada de sustentao do Executivo no Parlamento se d com base na costura de um programa comumente aceito, de cuja conformao os parlamentares participaram. Presume-se assim que as iniciativas legislativas de interesse do Executivo sejam coerentes com esse programa, o que torna sua aprovao regular uma decorrncia normal, no-fortuita, da coalizo estabelecida. (COUTO, 1998, p. 47).
A governabilidade do sistema poltico municipal normalmente construda de modo a que o padro interativo propicie estabilidade decisria. Um sistema poltico no qual o Executivo alcana maioria dos legisladores fundada na Coalizo Fisiolgica de Governo, ao que se mostra mais apta a produzir decises de governo e apresentar decises governamentais.
No caso de coalizes, em que o Executivo logra obter uma bancada estvel de sustentao no Parlamento, aquele Poder costura junto aos parlamentares um acordo que garante, por parte destes ltimos, apoio perene s iniciativas legislativas de seu interesse ao longo da legislatura e/ou mandato do chefe de governo. (COUTO, 1998, p. 46). bem verdade que a apropriao siolgica da maquina pblica presta-se atuao clientelista desse mesmo parlamentar num segundo momento, anal, a partir do instante em que dispe do controle de uma agncia governamental qualquer, o parlamentar ganha maiores foras para estabelecer um relacionamento clientelista com sua base eleitoral, utilizando diretamente dos recursos pblicos que controla. (COUTO, 1998, p. 49).
Para Couto, o carter e padro interativo entre os Poderes estabelecido e fundamentado tradicionalmente na poltica brasileira via Coalizo Fisiolgica de Governo, com o Legislativo abdicando da sua capacidade propositiva, ou melhor, abdicando de sua disposio de criar legislao relevante, em detrimento das iniciativas legislativas do Executivo. No existe relao cooperativa entre Poderes onde a intera-
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o somente siolgica e clientelista.

Porm, se com a nova mecnica institucional o Legislativo obteve poder, no ganhou responsabilidade na mesma proporo. O arcabouo institucional vigente no propcio a uma atuao responsvel dos parlamentares com respeito ao processo governativo, pois no proporciona incentivos a uma prtica cooperativa entre os Poderes e nem preocupao com as dimenses republicana e tcnica da ao governamental. A fragilidade organizacional dos partidos associada externalidade dos Poderes contribui para uma atuao atomizada dos legisladores, orientada sobretudo para o atendimento de demandas localizadas e particulares de suas bases poltico-eleitorais, desvinculando a funo de representantes mais imediatos dessas bases (brokers) daquela de co-governantes. Essa ao, orientada por uma racionalidade pautada quase que s por critrios individuais conduz tanto pulverizao das bancadas parlamentares como sua volatilidade. (COUTO 59, 1998).
O estudo de Eliana Marcondes Pralon e Gabriela Nunes Ferreira, a Centralidade da cmara municipal de So Paulo no processo decisrio, ana o lisa as razes de natureza estrutural e conjuntural pelas quais a Cmara Municipal de vereadores tem uma funo primordial no municpio de So Paulo. Para as autoras, a Cmara de vereadores exerce centralidade no sistema poltico municipal, desempenhando um papel fundamental no processo decisrio. Entretanto, existem fatores que colocam o Legislativo em posio de destaque no sistema poltico, enquanto outros fatores estabelecem a dependncia do Legislativo em relao ao Executivo municipal. A tese central que a opo estratgica do Executivo municipal no inicio do governo, quanto maneira de relacionamento com a Cmara Municipal, determina o grau de autonomia ou dependncia que o Legislativo ter diante do Prefeito. O Prefeito, ao construir maioria parlamentar atravs de coalizo siolgica de governo, determinar se o Legislativo ser dependente ou no de sua agenda de governo.
Na tentativa de criar condies de governabilidade, o prefeito pa-
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rece recorrer mais freqentemente a duas estratgias: poder optar pela construo de uma maioria estvel atravs da distribuio de cargos e/ou recursos clientelistas, o que denominamos aqui coalizo siolgica de governo; ou negociar pontualmente projetos de seu interesse, oferecendo aos parlamentares algumas vantagens, como, por exemplo, a liberao de recursos para suas bases eleitorais. (PRALON e FERREIRA, 1998, p. 76).
O trabalho de Fernando Luiz Abrucio, O ultrapresidencialismo estadual, estuda a conjuntura de fatores que demonstram a hipertroa do Poder Executivo nos estados, abordando a relao do Executivo estadual com a Unio no federalismo brasileiro, bem como os padres de relao entre os governos estaduais e os municpios. O autor defende que nos estados e municpios no existe eqipotncia entre os poderes, e sim uma concentrao de poder no Executivo, o que denominou de ultrapresidencialismo. Existiria uma preponderncia do Executivo em relao ao Legislativo.
Mas, para implantar o ultrapresidencialismo com todo o seu vigor, o governador precisava obter uma ampla e slida maioria na Assemblia Legislativa, tanto para eliminar sua funo de checks and balances como para deter um controle amplo do processo decisrio. (ABRUCIO, 1998, p. 88) O mais importante para o Executivo estadual era ter um controle rgido sobre a Assemblia Legislativa. Primeiro para neutralizar seu poder de scalizao e controle dos atos dos atos do Poder pblico estadual. [...] Para completar o quadro do ultra presidencialista, o Executivo estadual limitava o papel do Legislativo dentro do processo decisrio. Nos casos das Assemblias Legislativas, praticamente apenas referendavam as polticas elaboradas pelo Executivo. (ABRUCIO, 1998, p. 89)
Para Abrucio, o Poder Legislativo uma instituio homologatria da agenda do Executivo, que exerce poder sobre o primeiro. Apesar de o sistema presidencialista de governo vigorar nos trs nveis de governo da Federao brasileira, o nvel estadual e municipal no desen-
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volveram uma relao eqipotente entre poderes, como tambm no o plano federal. Nos municpios no existiria igualdade de poderes entre as instituies de governo, se conguraria um Executivo legalmente poderoso em detrimento de um Legislativo que apenas um locus de decises terminativas. O artigo de Valeriano Mendes Ferreira Costa e Carlos Thadeu de Oliveira, A fraqueza da Assemblia Legislativa do Estado de So Paulo, o analisa o processo de insero do MDB/PMDB no Estado de So Paulo. Seus autores estudam os instrumentos institucionais e polticos usados pelo Poder Executivo na sua relao com o Poder Legislativo estadual. Analisam tambm os fatores e estruturas internas da Assemblia Legislativa que contribuem para sua dependncia em face do Executivo. Obra organizada por Fabiano Santos (2001), O Poder Legislativo nos Estados: diversidade e convergncia, resulta de um esforo coletivo ncia ncia, para traar um panorama completo das regras constitucionais e regimentais que regulam as relaes entre os dois Poderes e a organizao interna do Legislativo em alguns estados brasileiros. Os trabalhos demonstram que existe convergncia sobre os poderes constitucionais dos Executivos estaduais e divergncia nas formas de organizao legislativa. Com exceo do poder de editar medidas provisrias, os governadores dispem de poderes legislativos semelhantes aos do Executivo federal e instrumentos de denio de agenda. As formas internas de organizao legislativa mostram maior variao, gerando organizaes mais ou menos centralizadas de processo decisrio. O resultado que existe convergncia nos Executivos estaduais, na capacidade de aprovao de suas agendas legislativas. O sucesso do Executivo o padro mais corriqueiro, mas a maneira pela qual este domina a produo legal varia e apresenta padres diferentes. Para os autores, o papel do Poder Legislativo estadual expressivo no conjunto da produo legal em quatro dos seis estados. Existe preponderncia do Legislativo em Minas Gerais e no Rio de Janeiro, mas os Legislativos nos estados de So Paulo e no Esprito Santo demonstram fraqueza e papel homologatrio. Nos estados do Rio Grande do Sul e do Cear onde os governos obtm maioria legislativa estvel, o executivo domina a produo legal. Os autores Filomeno Moraes e Gustavo Grohmann destacam a importncia e a natureza sempre
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emergencial da agenda legislativa dos Executivos estaduais, centrada em questes scal e nanceira. Os autores Fernando Abrucio, Marcos Antonio Carvalho e Valeriano Mendes (2001), ao analisarem O papel institucional da assemblia Legislativa paulista, e o autor Mauro Petersen Domingues ao analisar Esprito Santo: produo legal e relao entre os poderes Executivo e Legis o lativo entre 1995 e 1998, identicaram nos dois casos exemplos de abdicao de poder e de subservincia do Legislativo ao Executivo onde maiorias partidrias so formadas por meio de trocas clientelistas. Fabiano Santos (2001) no seu estudo A dinmica legislativa no Estado do Rio de Janeiro: anlise de uma legislatura, e Ftima Anastasia (2001) no seu estudo Transformando o Legislativo: a experincia da Assemblia Legislativa de Minas Gerais, concluem que o parlamento estadual dos dois estados RJ e MG so instituies polticas autnomas, com grande capacidade de implementar suas preferncias em polticas de governo; entretanto, as Assemblias Legislativas estudadas no colocam obstculos aprovao da agenda de governo do Executivo. Filomeno Moraes (2001), na sua anlise A dinmica legislativa na Assemblia do estado do Cear: 1995 a 1998, e Luis Gustavo Melo Grohmann (2001) no seu trabalho O processo legislativo no Rio Grande do Sul: 1995 a 1998, concluem que so as maiorias partidrias estveis, resultado de alianas no perodo eleitoral, que do ao Poder Executivo grande capacidade de governar.
4. A relao Executivo e Legislativo no nvel federal

Argelina Cheibub Figueiredo e Fernando Limongi (1999), analisam a interao dos Poderes no nvel federal em Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional. Os autores descobrem um governo dotado de inmeros instrumentos de interveno nos trabalhos legislativos e lderes partidrios capazes de disciplinar o comportamento de seus membros partidrios em plenrio. Estudo dos efeitos da utilizao dos instrumentos procedimentais, em poder do presidente e lderes partidrio, sobre a agilizao do processo decisrio no interior do Poder Legislativo e pelo aumento da capacidade do executivo de impor sua agenda.
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Para os autores, o poder de agenda presidencial e dos lderes partidrios cumpre papel preponderante na dinmica do presidencialismo brasileiro. O poder de agenda serve para encurtar os prazos de tramitao de matrias, mediante o recurso aos pedidos de urgncia; para impedir o envio de propostas indesejveis, atravs das iniciativas exclusivas em matrias oramentrias e tributrias; e para poupar o Congresso de decidir sobre matrias sensveis a opinio pblica, atravs do recurso de medidas provisrias. O exame dos dados da produo legal da Cmara do Deputados e ao comportamento dos partidos em plenrio no deixa dvida quanto forte inuncia do executivo nas decises tomadas pelo Legislativo, e quanto ao disciplinada dos deputados em relao determinao dos lderes. Demonstram um sistema poltico estvel e perfeitamente capaz de produzir polticas pblicas de acordo com a vontade de Executivos e maiorias parlamentares eleitas de maneira legtima. O Presidente seria o elemento central desta coordenao do comportamento dos agentes polticos, os congressistas, que, na ausncia do poder de agenda presidencial, sucumbiriam tentao de radicalizar demandas de cunho particular. No mbito nacional, o Executivo obtm altas taxas de sucesso e domina a produo legal. O Poder Legislativo, apesar de sua alta atividade propositiva, tem baixa taxa de sucesso e participao pouco importante no conjunto da legislao. Encontraram-se evidncias tericas, empricas e analticas que, mostrando a atuao dos mecanismos institucionais, revelam um bom grau de apoio alcanado pelo Presidente, no momento atual, dissipando o espectro da ingovernabilidade causado pela paralisia decisria. A concepo clssica moderna de separao e diferenciao das atribuies entre os poderes ganhou novas conguraes no Estado contemporneo. A relao entre Executivo e Legislativo se modicou. As instituies polticas do Estado, apesar de estarem separadas, passaram a compartilhar poderes e atribuies com a nalidade de permitir a governabilidade do Estado. Com essa nova congurao, os Poderes Executivo e Legislativo podem checar e interferir na ao do outro. Ocorreu um redimensionamento nos limites da ao de cada
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poder, como demonstra GROHMANN (2001), sobre a relao entre os Poderes no Estado do rio Grande do Sul, entretanto, esse redimensionamento e partilhar de atribuies como o ato de legislar e alocar recursos, tambm reverberam nas estruturas de poder local, como o nvel municipal.
Do Legislativo no cabe mais a emanao monopolizada da legislao. E assim refora-se o Executivo pela capacidade de legislar e administrar o Estado e suas polticas. Mas o caminho no de mo nica. O Legislativo tem sua compensao quando pode alocar recursos de forma particularizada, toma parte no processo de execuo. (GROHMANN, 2001, p. 118).
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Federalismo brasileiro em formao
Carlos Wellington Leite de Almeida

Mestre em Cincia Poltica pela Universidade de Braslia. Especialista em programao e anlise nanceira pelo International Monetary Fund Institute. Bacharel em Direito pela Universidade Federal de Rondnia. Secretrio do Tribunal de Contas da Unio (TCU) no Estado de Rondnia. Professor da Faculdade de Cincias Humanas, Exatas e Letras de Rondnia FARO.
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Introduo O Federalismo como modelo poltico

O federalismo uma forma de poder caracterizada pela unio de poderes menores ou poderes fracionrios para formar uma entidade superior, um poder maior, com alcances especcos e exclusivos, ao qual todos aqueles entes reunidos estejam subordinados e com o qual exeram polticas comuns. Os poderes menores, ou entes federados, no abdicam, no modelo federativo tradicional, de suas prerrogativas e de sua prpria composio de foras. Pode-se dizer, portanto, que o Estado assim formado, ou seja, o Estado federal, um Estado composto por subunidades, os Estados membros, que no se anulam diante do poder maior, mas, ao contrrio, devem constituir seu sustentculo e ser fonte de sua vida e seu vigor. Esta caracterstica de ser uma reunio de poderes menores, e no a superao desses poderes, um dos traos mais tpicos do que se convenciona chamar de Estado federal. No Brasil, contudo, as origens do federalismo so prprias e, portanto, diversas das acepes tradicionais. Da mesma forma, os resultados atingidos so diversos daqueles normalmente esperados quando da adoo do modelo terico bsico. Ao contrrio do que se deu nos Estados Unidos, o modelo federativo
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brasileiro resultou no da unio de poderes menores, mas da desagregao de um poder maior, constitudo por um Estado unitrio. Do Estado unitrio do Imprio evoluiu-se para a situao de um Estado federativo, denido na primeira Constituio republicana, em 1891.
As peculiaridades do caso brasileiro

O caso brasileiro um caso de federalismo s avessas, surgido, como j dito, no de uma unio, mas de um fracionamento. Ele foi, em grande parte, apenas uma soluo jurdica republicana destinada a acolher as oligarquias locais e regionais que j dominavam a vida poltica imperial. H, portanto, um efeito verdadeiramente centrfugo e desagregador contraposto ao ideal centrpeto e agregador de interesses, caracterstico do ideal federativo. Com a soluo federativa favorvel s oligarquias, Unio restou envidar esforos centralizadores para evitar a desagregao, no s territorial mas da conduo da poltica nacional, do que resultou um modelo confuso em que clamores pela descentralizao das decises polticas e administrativas chocamse constantemente com a alegada necessidade de centralizao para a conduo a bom termo das polticas pblicas de ordem nacional.
Teoria do Federalismo
O federalismo um modelo de unio entre Estados. Outros possveis modelos de unio entre Estados so, por exemplo, as unies pessoais e as unies reais, em que dois Estados se fundem por haverem sido encimados por um nico monarca, distinguindo-se as unies pessoais por serem acidentais e as unies reais por serem deliberadas. Em certos casos extremamente complexo o modo de distino entre as unies de Estados. O Imprio Austro-Hngaro, por exemplo, normalmente classicado entre as unies reais, classicado por Riker como um exemplo histrico de federalismo (BONAVIDES, 1994, p. 161-165). O que parece ser distintivo no federalismo a reunio do carter de voluntariedade da unio com a no-anulao dos entes polticos que se fundem e com a formao de um outro ente anteriormente inexistente, o qual receber os poderes federais. Como causas para a grande diversidade de solues federativas possveis, David Cameron (1999,
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p. 3) identica os traos determinantes dos fatores demogrcos, geogrcos, culturais, sociais, histricos, constitucionais, institucionais, polticos e, at mesmo, circunstanciais, na conformao dos diferentes federalismos. Nenhum federalismo idntico ao outro, havendo cada um deles se formado a partir de experincias distintas. O federalismo dos pases de tradio inglesa, por exemplo, compem sistemas em que a maior parte das atividades polticas so conduzidas por instituies especcas de cada nvel governamental. Nos pases de tradio alem o equilbrio federativo caracterizado pela concesso de maiores atribuies ao poder central pelos poderes fracionrios em troca de maior participao dessas fraes (os Estados, na Alemanha, ou os Cantes, na Sua) na administrao do prprio poder central.
Classicao de acordo com os mecanismos de relaes intergovernamentais

Importante e prestigiada tentativa de classicao, proposta por Daniel Elazar (1993, p. 155), diz respeito no mais forma como se processam as unies dos Estados no federalismo, mas forma como se processam as relaes dentro dos Estados federais uma vez constitudos. perfeitamente vivel a sobreposio entre as classicaes quanto s formas das unies e quanto s formas das relaes. Um Estado federal pode ser, ao mesmo tempo, uma federao e, no interior desta federao as relaes desenvolvidas serem do tipo centro-periferia (ser a seguir apresentado). Esta possibilidade resulta da prpria complexidade que encerra o federalismo. No entanto, esta classicao no comporta solues mistas dos tipos de unies entre si, bem como dos tipos de relaes internas ao Estado federal. Especicamente, no que se refere classicao das relaes entre os entes federados, o autor sustenta que, ainda que alguma confuso de caractersticas possa emergir, os modelos de relaes so essencialmente modelos puros, cada um servindo para a denio clara de um determinado arranjo poltico: o modelo piramidal ou hierrquico, o modelo centro-periferia e o modelo matricial.
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Modelo piramidal
Cada um dos modelos denota diferentes formas de exerccio do poder e da autoridade pelos diferentes membros do arranjo poltico. O primeiro modelo, o piramidal ou hierrquico, o que corresponde tradicional noo de nveis verticalizados de poder que se traduzem em uxos sempre descendentes de autoridade, tomadas as decises sempre nos nveis superiores e obedecidas as mesmas nos nveis abaixo. Corresponde s formas mais primrias de poder. , portanto, um modelo bsico para a compreenso inicial do prprio sentido de autoridade, de hierarquia, fundamental na evoluo poltica dos povos. Porm, do ponto de vista do federalismo, relaes deste tipo atentam contra a prpria natureza do termo, servindo, na prtica, para caracterizar como relaes federais apenas os exemplos mais primitivos de unies de poderes, exemplos em que o sentido de acordo, convnio, ainda no se encontre sucientemente desenvolvido, seja em funo de circunstncias devidas conjuntura histrica, seja em funo de especicidades inerentes prpria construo das relaes entre os entes que se unem. A expresso grca do modelo uma pirmide composta por diferentes nveis, com autoridade decrescente medida que se desce os nveis que compem a pirmide.
Modelo centro-periferia
Outro modelo de relaes federativas o modelo centro-periferia. Neste caso, a autoridade principal reside em um centro, mais ou menos inuenciado por sua periferia, inuncia que depender da conjuntura em que se encontrem as relaes federativas. Estes governos ou organizaes de periferia tendem a desenvolver-se organicamente e ao redor de um centro. O poder se concentra ou se distribui de acordo com as decises que tome o centro, o qual pode incluir ou no uma representao signicativa das periferias. A relao entre centro e periferia de inuncia recproca. A expresso grca da relao centro-periferia a de crculos concntricos, quanto mais central o crculo, mais importante sua posio. No modelo de centro-periferia, a autoridade se concentra em centro somente, mais ou menos inuenciado por sua periferia, o qual depender da situao em que se encontre. Estes
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governos ou organizaes tendem a desenvolver-se organicamente, e ao redor de um centro, ... . Tendem a adotar um carter oligrquico, com o poder em mos daqueles que constituem o centro. O poder se concentra ou se distribui de acordo com as decises que tome o centro, o qual pode incluir ou no uma representao signicativa das periferias (ELAZAR, 1996, p. 27).
Modelo matricial
O modelo de matriz , segundo Elazar (1982, p. 44), o modelo ideal de relaes federativas e representa um governo integrado por campos unidos por instituies comuns. As clulas da matriz representam agentes polticos independentes inclinados cooperao, mltiplos centros de poder ligados por poderes distribudos que os foram a interagir. E, ainda, segundo o mesmo autor, o modelo de matriz representa um governo integrado por campos unidos por instituies comuns enquadradas e uma rede de comunicaes compartilhada... Reete... a distribuio fundamental dos poderes entre mltiplos centros compreendidos na matriz. Cada clula da matriz representa um agente poltico independente em um campo de ao poltica. H clulas grandes e clulas pequenas, e os poderes que so atribudos a cada uma podem reetir esta diferena, mas, na verdade, nenhuma clula superior ou inferior a outra.
Relaes Centro-periferia Tendncias centrpetas e tendncias centrfugas

O marco histrico da origem da Federao brasileira pode ser denido no instante da Proclamao da Repblica, em 15 de novembro de 1889. O movimento militar liderado por Deodoro da Fonseca, que reuniu suas tropas no Campo de Santana (hoje Praa da Repblica) no Rio de Janeiro, comumente denido como o passo inicial do Brasil republicano e federativo, havendo-se dadas por extintas, em carter denitivo, a monarquia e o Estado unitrio a ela associado. A federao, como a repblica, tambm encerra graves discusses quanto sua origem. Isto porque o Estado unitrio do Imprio,
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na verdade, no prescindia do apoio dos ncleos de poder localizados no mbito das provncias. Senhor de um territrio de dimenses continentais e interligado por uma precarssima rede de comunicaes, o governo imperial necessitava buscar compor interesses com as elites dos diferentes rinces para tornar efetivas as suas polticas. Quando a soluo federativa foi proposta, desde antes de 1889, e formalmente recebida pela Constituio de 1891, sua adoo representou no somente uma mudana na conformao constitucional do pas, mas, tambm, um importante momento de armao dos poderes locais. Outra importante caracterstica da formao federativa do Brasil diz respeito ao caminho inverso em relao ao processo considerado normal para o surgimento das federaes. A federao estadunidense, por exemplo, formou-se a partir da reunio das ex-colnias inglesas, elevadas ao status de Estados federados. A federao alem, da mesma forma, formou-se a partir da unio de seus entes federados. J a federao brasileira, ao contrrio, formou-se como resultado da decomposio do anterior Estado unitrio e no da reunio das provncias imperiais, isto , surgiu em sentido descendente e no ascendente. O surgimento da federao brasileira foi um ato do poder central prexistente e no como unio dos poderes subnacionais para a formao do poder central. A este respeito, discorre Amaro Cavalcanti (1983, p. 119) ... j deste ponto comea a diferena da Repblica Brasileira, posta em confronto com a outras unies federativas, mais importantes e ora igualmente existentes na Amrica e na Europa, .... Esta realidade est na origem de muitos conitos resultantes da oposio entre o centralismo e as demandas por autonomia regionais e locais. Como decorrncia do modo pelo qual originou-se a federao brasileira, na verdade, o resultado da consolidao e armao dos poderes locais em face de um Estado centralizador, as relaes federativas assumiram a forma de relaes centro-periferia, para utilizar a classicao de Elazar, vista anteriormente. Antnio Octvio Cintra (1974, p. 70) discute a vinculao do centro com a periferia na poltica brasileira. Conectada a tese de Cintra com a de Elazar, agrupados os entes federados sob a frmula de crculos concntricos, cabe Unio o papel de crculo central, aos Estados o papel de crculo externo ao da Unio e aos Municpios a posio de terceiro crculo, externo aos outros dois. Agrupados desta forma, os entes federados relacio-
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nam-se entre si da forma descrita por Elazar: h um espao de decises mais importante (o crculo central, isto , a Unio) e os demais crculos concntricos (Estados e Municpios) inuenciam-se mutuamente tanto no cumprimento das ordens emanadas do centro, como no sentido de condicionar tais decises centrais. Esta relao de mtua inuncia tem caractersticas especcas que dizem respeito prpria formao social brasileira, so elas: a) o fortalecimento do Governo Central e deu em acordo com as elites locais (municipais) e estaduais, pois a intensicao da vida poltica nestes dois crculos poderia elevar a conscincia das camadas subordinadas a um nvel perigoso para a reproduo do pacto das elites; b) a intermediao poltica caracterstica marcante do federalismo brasileiro. Embora exista desde o perodo do Imprio, o federalismo republicano contribuiu para elevar a dependncia dos crculos mais centrais em relao aos mais exteriores, isto , dos Estados em relao aos Municpios e da Unio em relao a estes dois, em razo da posio predominantemente perifrica dos controles da mquina eleitoral. Neste contexto, ressaltam os coronis; c) no tocante posio relativa entre os Estados, existem aqueles mais prximos do centro e aqueles mais distantes. No contexto em que se desenvolveu o federalismo brasileiro, um federalismo crescido sob o signo das disparidades regionais, aos Estados mais centrais interessou o fortalecimento do Governo Central, como garantia contra os Estados mais perifricos. Tal foi, por exemplo, o caso do Estado de So Paulo, maior exportador de caf, no incio do perodo republicano; d) os Estados no-hegemnicos no se incomodavam com as desigualdades crescentes e com o controle do governo central pelos Estados mais dinmicos, desde que as bases de dominao oligrquica no fossem ameaadas; e) o arranjo federalista reconheceu a hegemonia nacional dos Estados mais poderosos, principalmente So Paulo e Minas Gerais, e garantiu-lhes o controle da mquina do governo federal. A poltica do centro passou a expressar os interesses daqueles Estados. Neste nterim inclui-se, com especial destaque, a questo da poltica scal; f) o Municpio evoluiu como ente mais fraco no federalismo brasileiro. Sua fraqueza advm da conjugao de interesses polticos fede-
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rais e estaduais que viam no fortalecimento municipal um perigo sua posio privilegiada. Tal fato condicionou a poltica scal no sentido de conceder ao Municpio um papel de importncia reduzida na repartio dos recursos e, por m, este fato retroalimentou a situao de fraqueza poltica dos mesmos; g) a instituio de uma sistemtica bem denida de repartio de recursos tem o trao bastante positivo de reduzir a necessidade de demonstraes de lealdade e vassalagem poltica para o recebimento de receitas scais; h) mudanas no perl econmico dos Estados e Municpios, inclusive as decorrentes do desenvolvimento, suscitam necessidades maiores de auxlio nanceiro federal, logo, a existncia de regras bem denidas de partilha scal extremamente importante para a reduo da necessidade de intermediao poltica, mas no a elimina totalmente; i) na medida em que a poltica scal consolide a hegemonia nanceira da Unio e favorea os Estados mais centrais, na relao centro-periferia, o que ocorre a continuao das velhas tendncias: desigualdades regionais, necessidade de intermediao, pacto de elites, porm sustentadas por mecanismos polticos e scais de tipo novo. Convivem no federalismo brasileiro, como, alis, em todos os federalismos do mundo, tendncias opostas, voltadas ou para o centralismo ou para a disperso do poder. Os perodos do Brasil Colnia e do Brasil Imprio deixaram como herana poltica para o Brasil republicano o pensamento centralista do governo nacional, o paternalismo e o poder das elites locais, estes, sustentados por uma estrutura social e agrria que favorecia as prticas de controle social aproximado, o paternalismo e o patrimonialismo. Em tais condies, o particularismo dos interesses localizados e a intermediao poltica de natureza clientelstica assumiram papel dominante na repblica recm-nascida, um papel que se prolongaria no tempo. A Repblica Velha, o perodo que vai do governo do marechal Deodoro da Fonseca at a Revoluo de 1930, foi marcado pelo virtual aprisionamento do governo federal, transformado em mero homologador das decises regionais. O perodo varguista e os governos militares ps-1964, por sua vez, representaram momentos de extrema centralizao do processo poltico. Toda a evoluo histrico-poltica do Brasil deu-se ao longo deste continuum
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centralizao-descentralizao, um processo que, na verdade, legitimou o conservadorismo e bloqueou mudanas no sistema poltico brasileiro, ao mesmo tempo em que promovia o progresso econmico que, alguns momentos, assumiu carter surpreendentemente dinmico (RODRIGUEZ, 1995, p. 432).
Oligarquias e Federao
A oposio entre o poder central e os poderes perifricos no conduziu, necessariamente, a um choque direto que culminasse com a vitria denitiva de qualquer uma das tendncias. Na verdade, poder central e oligarquias regionais e locais geraram um sistema poltico capaz de lhes garantir a reproduo no poder e a manuteno do status privilegiado. Mesmo o autoritarismo do perodo militar ps-1964 no sufocou as demandas regionais, cujos representantes continuaram a dispor de grande inuncia junto ao governo autoritrio. Esta interdependrncia entre o centro e a periferia produziram na poltica brasileira, segundo a concluso de Cintra e outros autores, um processo de legitimao mtua dos interesses do poder central e dos poderes regionais e locais, excluindo-se desses interesses aqueles das camadas populares e de outros grupos que no dispunham de acesso ao poder. Celina Souza (1998, p. 33) faz referncia a autores que identicaram apenas uma polarizao aparente voltada para a legitimao recproca. O conservadorismo poltico tem sido um obstculo a qualquer tentativa de mudana estrutural na sociedade e na poltica brasileiras (LAMOUNIER, 1999, p. 17). Ao longo da histria do Brasil ocorreram importantes momentos de ruptura entre o poder central e os poderes perifricos, relevantes o suciente para assinalar o incio e o m de fases histricas, mas nenhum deles capaz de operar alteraes signicativas no sistema poltico. Carente de legitimao para a conduo de suas prprias polticas, o governo federal continuou a depender dos processos regionais e locais de referendo e, por sua vez, dependentes de recursos scais e nanceiros e temerosos quanto possibilidade de perda de suas posies, as oligarquias estaduais e municipais no hesitaram em compor com aquele governo seus prprios interesses. Deu-se, assim, a armao do modelo proposto por Cintra, segundo o
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qual os grupos de dominao regionais e locais no se incomodavam com a sua condio perifrica desde que a periferia continuasse a lhes pertencer. O federalismo republicano, como j dito, constituiu-se em corolrio do processo de consolidao e armao dos regionalismos que j se manifestavam desde os perodos colonial e imperial. poca da monarquia, os presidentes das provncias eram nomeados pelo imperador, o que fazia deles, ao menos provavelmente, autoridades conveis para o poder central. Com a repblica e as eleies estaduais, os agora governadores de Estados tornaram-se mais independentes do governo central. Haja vista a necessidade de sustento poltico em bases regionais e locais, por mais que os governadores continuassem a depender, em grande parte, dos recursos scais e nanceiros transferidos pelo governo federal, inegvel que houve uma signicativa transferncia de poder em favor da periferia, isto , dos Estados e Municpios. A imperiosidade de composio entre os interesses do governo federal e os dos governos estaduais tornou-se mais que evidente. Victor Nunes Leal (1948, p. 68) comenta que: [com o federalismo]...como a eleio do governador de Estado no dependia to puramente da vontade do centro como outrora a nomeao do presidente de provncia, o chefe do governo federal s tinha duas alternativas: ou declarar guerra s situaes estaduais, ou compor-se com elas num sistema de compromisso que, simultaneamente, consolidasse o governo federal e os governos estaduais. Ainda, no que se refere armao dos poderes regionais e locais. Nunes Leal (1948, p. 183) assevera que: ...a abolio do regime servil e, depois, com a Repblica, a extenso do direito de sufrgio deram importncia fundamental ao voto dos trabalhadores rurais. Cresceu, portanto, a inuncia poltica dos donos de terras, devido dependncia dessa parcela do eleitorado, conseqncia direta da nossa estrutura agrria, que mantm os trabalhadores da roa em lamentvel situao de incultura e abandono. Foi, portanto, como decorrncia de fatores estruturais como a sbita expanso de um eleitorado despreparado e a manuteno de uma estrutura agrria que favorecia o mando local, que as relaes centro-periferia tornaram-se ainda mais resistentes ao tempo. Mudanas conjunturais no se mostraram sucientes para reverter a situao consolidada e mudanas estruturais como as que ocorreram na econo-
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mia, em geral, pouco ou nenhum efeito tiveram sobre a estrutura das relaes sociais. Prosseguindo em sua crtica ao estabelecimento de um regime representativo sobre uma estrutura inadequada, comenta Nunes Leal (1948, p. 184): a superposio do regime representativo, em base ampla, a essa inadequada estrutura econmica e social, havendo incorporado cidadania ativa um volumoso contingente de eleitores incapacitados para o consciente desempenho de sua misso poltica, vinculou os detentores do poder pblico, em larga medida, aos condutores daquele rebanho eleitoral. As trs primeiras dcadas do perodo republicano e federalista foram marcados pelo coronelismo e pela poltica dos governadores, ambos os fenmenos manifestaes claras do modelo centro-periferia e do carter crtico que assumia a intermediao clientelstica na poltica brasileira. Nenhuma das esferas de governo lograva obter resultados sem composio de interesses com as demais. O governo federal no conseguia implementar suas polticas sem o referendo dos governos estaduais e locais. Os governos estaduais no conseguiam fazer valer suas decises sem o referendo dos governos municipais localizados em seu Estado e sem a anuncia poltica e o apoio nanceiro do governo federal. Os governos municipais, por sua vez, nada conseguiam fazer sem a anuncia poltica e o apoio nanceiro dos governos federal e do Estado ao qual pertenciam (1948, p. 184). Um comentrio deve ser feito a respeito dessa relao: a interdependncia pode, muitas vezes, representar um benefcio, por signicar a possibilidade de controle mtuo, com vistas preveno do abuso de poder, contudo, transforma-se em vrus da no governabilidade quando assume o papel de obstculo no caminho da implementao de polticas e, em funo do que se pode observar, este ltimo trao tem sido o mais evidente na Federao brasileira desde a sua formao. Marcel Bursztyn (1990, p. 42) faz referncia a essa mtua dependncia das esferas de governo: ...paralelamente progressiva dependncia do poder local que fornecia os empregos a serem trocados por votos havia tambm o caminho inverso: o governo central dependia desses mecanismos para assegurar sua legitimidade. Nunes Leal (1948, p. 69) assegura que: ...como nas relaes estaduais-federais imperava a poltica dos governadores, tambm nas relaes estaduais-municipais dominava o que por analogia se pode chamar poltica dos coronis.
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...os chefes locais prestigiavam a poltica eleitoral dos governadores e deles recebiam o necessrio apoio para a montagem das oligarquias municipais. E, por sua vez, Maria Isaura Pereira de Queiroz (1976, p. 125) reala o papel de intermedirio entre os interesses federais e municipais desempenhado pelos governos estaduais: ...o governo estadual manobrava sob a presso de duas foras com as quais tinha que se equilibrar: os chefes polticos regionais ou municipais e o governo central. Os movimentos centralizadores da Revoluo de 1930, do Estado Novo e dos governos militares de 1964 a 1984 so importantes exemplos de ruptura poltica no Brasil. No entanto, no que se refere s condies estruturais do modelo de relaes centro-periferia no houve mudana signicativa ou ocorreram, to-somente modicaes temporrias. As principais mudanas decorrentes da Revoluo de 30 disseram respeito economia. O processo de industrializao modicou radicalmente o perl econmico do pas, o que elevou, em termos sociais, a burguesia urbana a um patamar de importncia at ento desconhecido. Contudo, ao contrrio do que se poderia inicialmente supor, no houve um arrefecimento da inuncia das elites tradicionais, mas, sim, uma nova acomodao de interesses entre os grupos dirigentes urbanos e rurais. Pode-se dizer que houve a incluso de uma nova elite nos crculos do poder sem que houvesse, necessariamente, a retirada daqueles grupos que ocupavam, tradicionalmente, os postos de mando. Em termos de relao centro-periferia, pode-se dizer que a Revoluo de 1930 representou um importante momento de fortalecimento do centro, agora associado elite urbana, sem que viesse a se tornar sucientemente forte para agir independentemente da periferia. O Estado Novo, alm de dar prosseguimento s modicaes na estrutura econmica iniciadas no perodo revolucionrio anterior, foi um momento de relativa cessao das relaes centro-periferia, podendo-se falar, mesmo, em um temporrio desaparecimento do federalismo. No houve, entretanto, o desmonte da estrutura oligrquica, permanecendo as elites tradicionais apenas adormecidas sob o manto da ditadura varguista: elas no tardariam a ressurgir to logo fossem restabelecidas as condies do jogo democrtico. Os governos militares de 1964, da mesma forma, promoveram um cessar temporrio das inuncias estatais e municipais sobre o poder federal, mas, como nos
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casos anteriores, lograram apenas sua manuteno em estado latente e, ao contrrio do que ocorreu com o Estado Novo, viram-nas ressurgir ainda durante o perodo autoritrio. A razo para o reaparecimento das inuncias regionais e locais sobre o governo federal est na constante necessidade que este tinha de buscar sucessivos institutos de legitimao para o seu prprio status. Aps o m do perodo militar restabeleceu-se, novamente, o procedimento padro de competio entre as elites polticas: a busca de vantagens via disputas eleitorais. As relaes centro-periferia que marcaram toda a trajetria da Federao brasileira at ento persistem e, como antes, v-se um governo federal que depende de apoios regionais e locais negociando com governos estaduais e municipais que esto dispostos a legitimar os atos daquele em troca de prestgio poltico e de recursos scais e nanceiros. O modelo de relao federativa persiste, sobrevivendo aos diferentes momentos de ruptura no padro poltico brasileiro e reconstituindo as velhas frmulas sempre que possvel. At mesmo como resultado da reao ao autoritarismo do perodo militar recente, o atual momento das relaes centro-periferia um momento de descentralizao. Desde a promulgao da Constituio Federal de 1988 ocorre um fortalecimento das instncias mais perifricas de poder em face das mais centrais. Os Municpios, por exemplo, foram denitivamente recepcionados pelo texto constitucional como entes federados, o que lhes d uma posio de importncia at ento no desfrutada pelos mesmos. Para Rui de Brio lvares Aonso (1995, p. 57): o termo federao diz respeito idia de unio, pacto, articulao das partes (estados) com o todo (nao), por intermdio do Governo central ou federal. No Brasil, entretanto, federalismo tem sido recentemente associado ao processo de descentralizao e a apenas uma parte dos atores envolvidos no pacto federativo: os estados e municpios.
Democracia e Descentralizao Tenses federativas

Com o m do regime militar tem incio o perodo da redemocratizao, tambm chamado, usualmente, Nova Repblica. Desde sua
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aurora, o perodo mostrar-se-ia turbulento, a comear pelo falecimento do presidente eleito Tancredo Neves, antes da posse no cargo. A assuno da Presidncia da Repblica pelo Vice, Jos Sarney, estava cercada de dvidas decorrentes da repentina perda daquele que representava a coalizo julgada ideal para a transio. Sarney teve jogada sobre seus ombros, repentinamente, a tarefa de conduzir o processo de redemocratizao a um termo que no resultasse em uma indesejvel polarizao de ordem ideolgica, nem em uma caa s bruxas do perodo anterior, nem segundo uma tica que denunciasse fraqueza a ponto de ensejar o retorno ao poder de opositores do tipo linha dura do perodo precedente. A redemocratizao poltica foi um complicado processo em que o desao da Nova Repblica consistiu em transigir da abertura para a democracia. Uma seqncia ao desao apresentado aos presidentes-generais Geisel e Figueiredo, que enfrentaram o problema de transigir sem choques da exceo poltica para a abertura (SELCHER, 1986, p. 117). A exemplo do que ocorreu durante a abertura, a distenso poltica realizada durante a redemocratizao no se deu de forma controlada e os nimos descentralizantes exacerbaram-se. O resultado deste processo desordenado de descentralizao foi o crescimento das tenses entre as unidades subnacionais e a Unio e entre as prprias unidades federadas subnacionais. As tenses polticas resultantes da oposio entre os Estados e Municpios de um lado e a Unio do outro, isto , da oposio entre entes federados de nveis distintos, so denominadas tenses verticais. O mesmo conceito aplicvel s tenses resultantes da oposio entre Estados e Municpios. J as tenses entre entes federados de mesmo nvel, isto , tenses do tipo Estado versus Estado ou Municpio versus Municpio, so chamadas tenses horizontais. As tenses verticais caram bastante evidenciadas na luta dos Estados e Municpios por maior autonomia. Como reao ao centralismo dos governos militares e, como ato contnuo da relao centroperiferia da Federao brasileira, a redemocratizao identicou-se com a descentralizao, iniciando mais uma poca de prevalncia dos interesses da periferia sobre os do centro. Pode-se dizer, mesmo, que a redemocratizao e a descentralizao a ela inerente foram, efetivamente, capitaneadas pelos interesses dos Estados e dos Municpios, que imprimiram a marca de seu poder no texto constitucional. Os Mu-
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nicpios, por exemplo, foram reconhecidos, pela primeira vez, como membros constituintes da Federao. Em especial, no tocante s relaes scais, cou patente a denio de uma profunda redistribuio de recursos s expensas da Unio. Esta observao condiz com a tese de Celina Souza (1998, p. 31), exposta em seu texto Dez anos de descentralizao: a experincia dos municpios brasileiros1, segundo a qual a tenso [entre nveis de governo], tanto em Estados unitrios quanto em Estados federados, tem tendido a favorecer as unidades subnacionais de governo. O processo deu-se de forma absolutamente desordenada, o que gera, ao nal, problemas para todos os nveis de governo. Outra caracterstica do perodo da redemocratizao, em relao questo federativa, diz respeito ao acirramento das tenses horizontais, isto , das tenses entre entes federados de mesmo nvel, o que signica a oposio entre Estados ou entre Municpios. A j tradicional questo das disparidades regionais assumiu feies monstruosas com a redemocratizao porque os Estados, livres, ou, para no se exagerar, bem menos restritos em sua liberdade de agir, mergulharam em uma espcie de vale-tudo no qual se defrontam interesses particulares e no se discute, ou se discute insucientemente, o interesse geral. Aos Estados mais pobres interessava a obteno de recursos capazes de sustentar seus programas de desenvolvimento. Os Estados mais ricos, por sua vez, lutavam por recursos que lhes garantiriam os arrojados investimentos que almejavam e a continuidade de sua condio de primazia. A falta de identicao nacional, que j se evidenciava desde antes da Independncia, exacerbou-se no Imprio e assumiu meros
1 O texto enfoca a questo da democracia municipal no Brasil. Busca investigar se a descentralizao e a redemocratizao introduzidas no Brasil desde 1988 mudaram a forma como os bens locais so distribudos e se foi mudada a agenda da despesa pblica na esfera local. O municpio sai fortalecido com a Constituio de 1988, ampliando sua participao no jogo poltico e na capacidade nanceira. No entanto, em pouco ou nada foi rompida a mentalidade de que a ao pblica local s possvel com apoio da Unio e do Estado. H, portanto, um padro nas relaes intermunicipais em que as esferas de governo lutam entre si para manter ou melhorar sua posio relativa.
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limites legais com o amadurecimento da Repblica2, voltou a se mostrar durante os governos que sucederam ao ltimo presidente militar. A respeito desta falta de identicao nacional, que leva os governantes e governados a visarem to-somente aos seus interesses restritos, Francisco de Oliveira (1995, p. 79) no hesita em falar em ausncia de cidadania. De acordo com esse autor, a idia fora de lugar da Federao brasileira poderia ser exemplicada, alm de tantos outros agravos nacionais, pela ausncia de cidadania. Em grande parte, os governadores dos Estados, que j haviam demonstrado seu poder mesmo sob a gide do autoritrio regime militar, constituram-se em pivs deste acirramento das tenses horizontais (RODRIGUEZ, 1995, p. 439). A partir de sua inuncia decisiva sobre os parlamentares, os governadores moldaram boa parte da Constituio de 1988 em seu favor (ABRCIO, 1998, p. 170-171). Os governadores agiram de acordo com a lgica do vale-tudo entre os Estados, todos dispostos a obter o maior nmero de vantagens possvel dentre o esplio do perodo anterior, o que tornou impossvel o estabelecimento de uma agenda comum para o crescimento e para a soluo dos demais problemas. Para Rodriguez (1995, p. 443): A ao dos governadores... se caracteriza por: um comportamento de negociador maximizador,... nunca est disposto a ceder nada, uma vez que entra na negociao j com perdas e precisa recuper-las; uma ao individual: no existe coletivo...; uma agenda oculta: nessas condies resulta difcil estabelecer uma agenda de negociaes, prioridades e alianas estveis.... O resultado da ao dos governadores foi a elevao a altssimo nvel da competio entre os Estados e o aprofundamento da crise nanceira e scal dos governos estaduais. O autor arma, ainda, que ser muito difcil retirar da cena poltica brasileira, [a curto prazo] , a centralidade
oposio, que, pouco a pouco, deixou de ter carter de conito aberto, muitas vezes, conito armado para restringir-se a discusses no mbito do Congresso ou em outros foros, bilaterais ou multilaterais. No entanto, o adjetivo meros visa a dar nfase ao fato de que a nova forma legal no signicou, em hiptese alguma, a supresso ou mesmo a reduo dos choques entre Estados.
2 A referncia aos limites legais diz respeito gradual forma de se promover
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da ao dos governadores e seus recursos de poder. Nesse perodo, devem ser evitadas duas tentaes: a tentao centralista e autoritria, que no respeita nem reconhece o espao poltico dos governadores na constituio federativa; e a tentao descentralizante neoliberal, que destri o pacto federativo e ameaa a unidade nacional (RODRIGUEZ, 1995, p. 444). Para bem caracterizar o poder dos governadores durante os perodos da abertura e da redemocratizao, o mesmo autor utiliza o termo Poltica dos Governadores, o que resgata a idia da intensa regionalizao das questes polticas ocorrida durante a Repblica Velha. A assuno de uma posio cada vez mais central pelos governadores nas negociaes federativas ocorre em paralelo com a gradual retirada da Unio das atividades no exclusivamente realizveis pelo governo. Rodriguez (1995, p. 444) identica neste resultado a caracterstica propiciatria do ambiente que se formou a partir da converso entre os ideais descentralizantes e os princpios neoliberais que, defendendo a reduo do poder estatal ao mnimo, emprestaram sustentao terica gradual retirada de funes e de recursos da Unio de boa parte das suas atividades.
Pluripartidarismo e falta de agenda nacional

As caractersticas do sistema partidrio tambm contriburam para a intensicao dos debates de ordem regional, em detrimento da preocupao com os assuntos nacionais. Pode-se identicar duas fases no pluripartidarismo brasileiro, nos primeiros anos da redemocratizao do regime. A primeira fase, que vai de 1980 a 1988, caracterizada por baixa fragmentao partidria, pela dominncia do PMDB e pelo incio do declnio do PDS, materializado pela criao do Partido da Frente Liberal-PFL. O segundo perodo, de 1988 a 1995, marcado por um pluripartidarismo mais exacerbado, com alta fragmentao partidria e pelo incio do declnio do PMDB, consubstanciado pela criao do Partido Social-Democrata Brasileiro-PSDB. Neste segundo perodo, o nmero de partidos polticos aumentou substancialmente, evoluindo de 5 partidos em 1985 para 23 em 1995. As fuses ocorridas em seguida baixaram o nmero para 20. Este nmero no considera as legendas criadas por cidados annimos, chamadas partidos relmpa-
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gos que no obtiveram registro denitivo junto ao Tribunal Superior Eleitoral-TSE. Esses partidos relmpagos eram utilizados, principalmente, por lideranas estaduais com o intuito de lanar candidaturas ou ampliar o tempo disponvel no horrio eleitoral gratuito. Como nos perodos anteriores, o sistema partidrio no foi capaz de servir como adequado meio de comunicao poltica dos anseios da sociedade ao nvel nacional (CHACON, 1985, p. 22). Maria DAlva Gil Kinzo (1998, p. 91-99) aponta trs caractersticas principais no delineamento da situao atual do sistema partidrio brasileiro: o baixo nvel de consolidao, a fragilidade sistmica e o elevado grau de fragmentao. Por baixo nvel de consolidao entendase que os componentes principais do sistema partidrio ainda no se encontram completamente denidos. A fragilidade sistmica decorre, em grande parte, da prpria falta de consolidao. Dentre os principais sinais de fragilidade destaca-se o baixo ndice de identicao dos eleitores com os partidos. Quanto fragmentao, a autora ressalta que, em 1998, 20 partidos possuam representao no Congresso Nacional, mas, somente 8 deles tinham algum peso aprecivel no jogo poltico e nenhum deles detinha representao superior a 21% das cadeiras, o que tornava impossvel a obteno de qualquer maioria sem recorrer a coligaes. Outro importante sintoma da fraqueza do sistema partidrio da Nova Repblica foi o aumento do nmero de grupos de presso e bancadas suprapartidrias, ao lado da intensicao de suas atividades. Os grupos de presso, juntamente com as bancadas suprapartidrias, constituem respostas da sociedade inadequao dos partidos como canais das demandas sociais. Os grupos de presso no esto sujeitos ao controle institucional como os partidos polticos e, por isso, podese alegar que eles sejam mais afetos e mais prximos do interesse da sociedade. Em pesquisa realizada durante a legislatura 1991-1994, Abrcio (1998, p. 175) concluiu que os deputados no Congresso Nacional organizavam suas aes mais pela via regional do que pela via partidria. A principal razo disso era a fraqueza dos partidos em agregar as demandas individuais dos polticos. Isso acontece porque o arcabouo institucional brasileiro incentiva a conduta individualista dos polticos, em detrimento da conduta partidria.
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A atual conformao das relaes federativas

O sistema poltico brasileiro assumiu novo contorno aps a Constituio Federal de 5 de outubro de 1988, como decorrncia da nova relao de foras que se forjou na Federao brasileira. O aumento da importncia dos Estados e dos Municpios, bem como a criao de novos Estados e novos Municpios, impuseram uma dinmica s relaes federativas ao longo da qual o el da balana pendeu favoravelmente s unidades federadas subnacionais. O Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, em seu Art. 13, determinou a criao do Estado do Tocantins3, a partir do desmembramento de parte do Estado de Gois, e em seu Art. 14, ordenou a transformao em Estados dos Territrios Federais de Roraima e Amap4. No que diz respeito aos Municpios, de 1984 a 1997 foram instalados 1.405 novos Municpios no Brasil (MAIA GOMES e MACDOWELL, 1999, p. 5). Tais fatos so indicativos da enorme presso por autonomia exercida pela periferia da Federao. Cada vez mais as reivindicaes por autonomia se tm convertido em resultados descentralizantes concretos (o que no quer dizer, como ser visto mais adiante, que esses resultados sejam necessariamente bencos). Estas mudanas, contudo, devem ser percebidas como limitadas ao seu prprio contexto. A persistente relao centro-periferia foi rearmada. A Federao continua a ser dividida em Estados centrais e Estados perifricos. A sobre-representao parlamentar do Norte-Nordeste expressa o pacto entre o urbano e o rural, o agrcola e o industrial, o tradicional e moderno ou, pelo menos, no to ultrapassado. Alm disso, no dizer de Flvio Limoncic (193, p. 19), ao reconrmar os Estados enquanto distritos eleitorais para a Cmara Federal, a Constituio
3 Ato das Disposies Constitucionais Provisrias, Art. 13 criado o Estado do Tocantins, pelo desmembramento da rea descrita neste artigo, dando-se sua instalao no quadragsimo sexto dia aps a eleio prevista no 3 , mas no antes de 1 de janeiro de 1989. 4 Ato das Disposies Constitucionais Provisrias, Art. 14 Os Territrios Federais de Roraima e do Amap so transformados em Estados Federados, mantidos seus atuais limites geogrcos.
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reproduziu as prticas tradicionais da poltica brasileira, onde as bancadas estaduais so fortemente dominadas pelos executivos estaduais, tornando os deputados estaduais representantes de Estados, no da sociedade. O ressentimento resultante da distoro na representao estadual inevitvel: os Estados centrais, So Paulo, por exemplo, dirigem crticas ao modelo, alegando seu prprio desfavorecimento poltico. Em 1994, o paulista Celso Russomano (PSDB) foi eleito deputado federal com 233.482 votos, um quantitativo equivalente a quase o dobro do eleitorado total do Estado de Roraima, composto por 119.399 eleitores (TEIXEIRA, 1995, p. 57). H, portanto, necessidade de constantes rediscusses a respeito dessas distores propositadas, uma vez que se constituem em inesgotvel foco de ressentimento poltico para aqueles Estados que se julgam excludos da arena poltica, ainda que inseridos na arena econmica, e em direito alegado por aqueles Estados que se julgam excludos da arena econmica e, por isso mesmo, preferem acreditar nos resultados da arena poltica (CAMARGO, 1995). As principais mudanas operadas pela Constituio de 1988 na estrutura das relaes federativas disseram respeito ao Municpio. Em seu art. 1, o texto constitucional j evidencia a mudana no status do mesmo, ao elev-lo condio efetiva de ente federado. A atual Constituio proclama que a Repblica Federativa do Brasil composta pela unio indissolvel dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, diferentemente da Constituio de 24 de janeiro de 19675, alterada pela Emenda Constitucional n 1, de 17 de outubro de 19696, que armava ser a Repblica Federativa composta apenas pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Territrios. Uma vez passando a fazer parte da ordem jurdica, aos Municpios foram atribudas competncias especcas, sobretudo no que se refere tributao e ao oramento. O principal efeito desta reorientao poltica foi que uma vez que as lideranas polticas locais no estejam mais nanceira e politicamente subordinadas aos executivos federal e estadual, elas podem construir uma relao de lealdade e de alianas
5 Constituio do Brasil, de 24 de janeiro de 1967. 6 Emenda Constitucional n 1, de 17 de outubro de 1969.
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de base mais ampla no nvel local. Formas novas de accountability podem surgir (SOUZA, 1998, p. 49). Os Municpios, portanto, passaram a ser parte efetiva do sistema jurdico brasileiro, ao qual, anteriormente, s pertenciam em carter residual, apenas como constataes da realidade social brasileira, e no como parte institucionalizada da vida poltica. Para Franois de Bremaeker, a Constituio promoveu importantes transformaes no cenrio poltico-administrativo do Pas. Os Governos municipais tiveram reforada a sua autonomia, na expectativa de que viessem a assumir, como assumiram, um papel de maior importncia na prestao dos servios de interesse local (BREMAEKER, 1998, p. 187). Ligados que so s questes locais, realidade quotidiana dos cidados, os Municpios assumiram lugar central no processo de gerao e distribuio de bens pblicos. Tornou-se necessrio, portanto, redenir o papel do Municpio na sociedade brasileira e adequar os instrumentos de ao e de controle s novas e ampliadas responsabilidades. Marcel Domingos Solimeo assevera que as novas e mais complexas responsabilidades dos Municpios exigem no apenas a organizao e a mobilizao da sociedade como o desenvolvimento de novas formas de atuao (SOLIMEO, 1998, p. 160). Os Municpios parecem haver superado a arcaica concepo do governo municipal, segundo a qual a prefeitura [] um rgo que asfalta ruas e constri praas (DOWBOR, 1987, p. 7), fruto do processo centralizador que caracterizou as relaes federativas durante boa parte da vida republicana do Brasil e da concepo paternalista que atravessa toda a histria da formao social e poltica nacional. Mesmo nos perodos de maior descentralizao, como o interregno 1946-1964, a efetivao da autonomia municipal se viu frustrada pelo paternalismo poltico, cuja concluso inevitvel era a de que os Municpios na Federao, como as crianas na famlia, no dispunham de capacidade para decidir o prprio destino. A esse respeito, Dowbor arma que cou esmagada, nesse processo, a presena do Municpio nas decises sobre o desenvolvimento (DOWBOR, 1987, p. 7). Como reexo da grande desigualdade scio-econmica entre as regies brasileiras, os Municpios so, a exemplo dos Estados, profundamente diferenciados entre si. Neste sentido, a descentralizao de competncias ao nvel municipal pode ser positiva no que se refere a
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entregar s populaes bens e servios pblicos mais adequados s demandas locais. A aparente simplicao que vem da dispensa de tratamento igual a entes distintos, na verdade, resulta em problemas futuros a serem resolvidos. A causa de tais problemas pode ser encontrada na quase sempre presente incoerncia entre as aes executadas em carter genrico e os ns pretendidos em carter especco. o problema a que Dowbor se refere ao armar que todos ns buscamos, de uma forma ou outra, solues universais. E grande parte dos conitos que presenciamos deve-se a esta nossa exagerada tendncia para a simplicao (DOWBOR, 1987, p. 9). As profundas diferenas entre os Municpios so referenciadas, tambm, por Celina Souza: assim como os Estados membros, as cidades possuem profundas diferenas nas suas estruturas ocupacional, social e fsica, devido ao desenvolvimento econmico e social desigual (SOUZA, 1998, p. 34). Outra caracterstica marcante deste recente municipalismo brasileiro diz respeito mudana, nos primeiros momentos da redemocratizao, no perl dos polticos municipais, que passaram a representar cada vez mais os partidos no conservadores, e renovao dos quadros, com a insero de novas pessoas na arena poltica. Em seu levantamento, Celina Souza (1998, p. 36) verica que existe uma tendncia a diminuir a participao dos partidos conservadores nos governos das capitais e que 63% dos prefeitos, em 1977, tinham experincia poltica anterior, enquanto que, em 1979, 52% estavam exercendo uma funo eletiva pela primeira vez (SOUZA, 1998, p. 38). Lcia Avelar e Ferno Dias de Lima (1997, p. 9-47) tambm concluem pela presena poltica mais fortalecida dos partidos no conservadores nas capitais e nos Municpios de maior porte. O que se pode inferir dessas observaes que a redemocratizao e a nfase dada ao papel do Municpio na Federao formaram um contexto favorvel renovao e busca de novas solues para os problemas locais. Alm disso, o crescimento dos partidos no conservadores nas capitais pode ser percebido como importante manifestao popular no sentido de pressionar por mudanas mais profundas nos crculos do poder. A alterao no perl dos polticos municipais evidenciada, tambm, pelo aumento na escolaridade mdia dos prefeitos. De acordo com o Instituto Brasileiro de Administrao Municipal-IBAM, no perodo de 1973 a 1989, o nmero de prefeitos com nvel superior triplicou.
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Concluso Uma relao de inuncia

O federalismo, modelo poltico adotado no Brasil, efetivamente inuencia qualquer deciso ou ao poltica. Uma formao na qual se chocam o centralismo e o localismo, a ao poltica centralizada e os vazios de poder. Nesses vazios de poder, durante muito tempo, o governo praticamente no atuou. O poder local essencialmente ligado fora das elites. A importncia das elites regionais e locais est ligada formao social brasileira, marcada pelos signos do paternalismo e do patrimonialismo. As elites disputaram e disputam poder entre si e com o poder central. Tentativas de alterao do quadro scio-poltico encontram limites na fora do conservadorismo dessas elites e a poltica scal tem sido um dos instrumentos mais importantes, tanto para os grupos interessados na manuteno do status quo quanto para os atores polticos que se interessam pela promoo de mudanas.
Uma relao centro-periferia

Dentre os modelos propostos para teorizao do federalismo: piramidal, matricial e centro-periferia, o Brasil se enquadra neste ltimo. O centro formado pela Unio e a periferia pelos Estados (inclui-se o Distrito Federal) e pelos Municpios. No contexto dessa relao, o federalismo brasileiro marcado pela alternncia entre momentos de profunda descentralizao e momentos de grande concentrao de poder e pela desigualdade inter-regional. Coexistem no Brasil Estados com alta evoluo econmica e Estados pobres, em que a penria de condies diz respeito tanto ao povo quanto ao governo, este, incapaz de implementar polticas pblicas adequadas. A Federao brasileira comporta graves tenses nas relaes entre os entes federados. Nas bases dessas tenses esto os conitos de autoridade entre os entes federados, as desigualdades regionais extremas, o modelo de representao parlamentar, enm, todo o conjunto de realidades que deniram a evoluo histrica das relaes federativas no Brasil. Tais tenses podem ser classicadas em tenses verticais,
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quando dizem respeito a entes federados de nveis distintos, como as tenses entre Unio e Estados, e tenses horizontais, quando referentes s relaes entre entes federados de mesmo nvel, tais quais as que existem entre Estados. Essas tenses so transferidas pela Federao poltica scal, que as v reetidas nos seus diferentes instrumentos.
Descentralizao e desigualdades
preciso conciliar as demandas por descentralizao, ligadas maior ecincia que a sociedade requer do Poder Pblico, com a necessidade de uma efetiva ao do governo central no sentido de reduzir o abismo estrutural que divide o Brasil em dois pases: um rico e um pobre. At que se equacione a questo das desigualdades, o Brasil estar, inevitavelmente, mergulhado no conito entre regies. Somente aps atingido um equilbrio mnimo, estar a Federao preparada para agir de forma harmnica. Que vivamos para v-lo!
Referncias
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A votao no sistema de listas
Roberto Amaral
Ministro da Cincia e Tecnologia, 2003-2004. Vice-Presidente Nacional do Partido Socialista Brasileiro. Professor da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro. Editor do Centro Brasileiro de Estudos Latino-Americanos. Autor de O Papel do Intelectual na Poltica, (Edies Demcrito Rocha, 2005). Co-autor de Textos Polticos da Histria do Brasil, (Senado Federal, 2002).
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Uma pequena introduo

Dentre as muitas caractersticas dos regimes democrticos, uma inafastvel: sua raiz na soberania popular. Dessa origem decorrem tanto a legitimidade quanto a legalidade do poder, cujo exerccio regulado por um ordenamento jurdico em cujo topo se encontra a Constituio. A soberania popular, por seu turno, nas democracias representativas, como a brasileira, se exerce mediante o voto (ou sufrgio), direito do cidado. No Brasil o cidado vota quando elege seus representantes (aqueles que vo elaborar as leis ou governar), e quando aprova ou rejeita leis ou responde a consultas. Nas democracias diretas, o poder era exercido direta e imediatamente pelo povo. Seu bero foi as cidades-Estado gregas, destacadamente Atenas. Essa experincia nda com a antiguidade clssica. A forma moderna de democracia a representativa ou indireta. Nela, o poder exercido por mandatrios da vontade coletiva, ou seja, por representantes do povo, escolhidos mediante eleies, isto , pelo voto popular. Essas democracias representativas tendem, contemporaneamente, a transitar para modelos semidiretos. Identicamos como democracias mistas ou semidiretas aquelas que procuram harmonizar princpios da democracia indireta (como a delegao), com dispositivos tpicos das democracias diretas. Dentre esses dispositivos absorvidos pela democracia representativa contempornea, esto o referendo,
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o plebiscito, a iniciativa legislativa popular, a revogao de mandatos (tambm conhecida como recall) e o veto. Por conhecer institutos como o referendo, o plebiscito e a iniciativa, podemos dizer que nosso modelo se aproxima das experincias da democracia simidireta, ou mista, nada obstante conserve todos os instrumentos da representao. Pode-se mesmo dizer que o direito constitucional contemporneo tende adoo das modernas conquistas dos princpios progressistas da doutrina da soberania popular. Arma nossa Constituio: Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio (Art. 1, pargrafo nico). Segundo o texto que acabamos de ler, o exerccio da soberania popular se d de duas maneiras: a) quando o poder exercido por representante do povo e b) quando o prprio povo intervm com sua palavra nal. Na primeira hiptese, vimos j, o poder delegado, pelo povo, a cidados por ele eleitos para em seu nome exercerem funes legislativas ou administrativas. quando o cidado vota para eleger seu representante. Mas o cidado tambm vota para conrmar uma lei ou uma medida governamental (referendo) e vota para responder a uma consulta (plebiscito). a hiptese b. Logo aps a promulgao da Constituio de 1988 fomos chamados a denir a forma (repblica ou monarquia constitucional) e o sistema de governo (parlamentarismo ou presidencialismo) que deveriam vigorar entre ns. Essa consulta denominou-se plebiscito. Recentemente o povo foi convocado s urnas para dizer se aprovava ou no a vigncia de dispositivo da lei do desarmamento, que proibia a comercializao e posse de armas de fogo. Tratava-se de um referendo. Nas democracias de ndole participativa (denominao que tende a rmar-se sobre democracia direta), cujo melhor exemplo contemporneo a atual constituio venezuelana, o cidado chamado, atravs do voto, a exercer diretamente o poder, sem quebra dos mecanismos da representao. A constituio venezuelana de 30 de dezembro de 1999, rearmando, como todas as constituies democrticas, como a brasileira de 1988, que todo o poder emana do povo (diz a soberania reside intransferivelmente no povo) inverte a ordem do exerccio do poder: primeiramente, o poder exercido pelo povo, diretamente, e indiretamente, mediante o sufrgio, pelos rgos do poder pblico (Art.5).
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Seja nas democracias representativas, seja nas democracias mais ou menos participativas, como a sua e a venezuelana, seja em democracias representativas que admitem, como a brasileira, o referendo, o plebiscito e a iniciativa legislativa popular, a legitimidade do poder decorre do exerccio do voto pelo povo, o titular insubstituvel da soberania. Porque, quando elege o seu representante, no est o cidado renunciando sua soberania, mas nomeando um delegado para, em seu nome, e consoante o mandato que lhe atribudo, exercer o poder. Tanto os parlamentares quanto os titulares de cargos executivos eletivos so representantes do povo, em nome de quem exercem os respectivos mandatos.
Na democracia representativa
Vimos at aqui que nas democracias representativas o poder, sempre derivado da soberania popular, no exercido diretamente pelo cidado, mas por representantes seus, portanto, indiretamente. Esses representantes so sempre eleitos segundo normas que constituem o chamado sistema eleitoral, variante de pas a pas. Por intermdio das eleies, peridicas, o povo se manifesta. Em sntese, o poder que emana do povo constitudo pelo voto, dado em eleies livres e legtimas, realizadas nos termos da legislao especca, regras previamente denidas, que estabelecem o processo eleitoral, a distribuio dos cargos em disputa etc. No Brasil o sistema eleitoral fundamentalmente regulado pela Constituio federal, pelo Cdigo eleitoral, pela Lei dos Partidos polticos, pela Lei de Inelegibilidade e pela Lei eleitoral e por uma vasta gama de dispositivos legais correlatos. Alm das Resolues do TSE, editadas a cada pleito, as quais, porm, devendo simplesmente nortear a aplicao dos dispositivos legais, terminam por constituir ao legiferante, criando direito. importante destacar, pois exigncia da ordem jurdica, que a legitimidade do pleito depende da observncia de normas previamente denidas, evitando-se a mudana das regras em pleno andamento do jogo. Neste sentido constitui avano de nosso direito o disposto no art. 16 da CF, ao armar que A lei que alterar o processo eleitoral entrar em vigor na data de sua publicao, no se aplicando eleio que ocorra at um ano da data de sua vigncia.
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Do voto
Na sistemtica brasileira o voto ou sufrgio universal, direto, secreto, obrigatrio e peridico, com valor igual para todos. Estes atributos constituem clusulas ptreas, isto , no podem ser objeto de emenda constitucional que visem a aboli-los. O sufrgio o poder de que, nas democracias, dispe o cidado para intervir na vida pblica participando da soberania. Essa interveno, vimos j, pode ser a) direta (quando, atravs do voto, o cidado decide sobre determinado assunto) e b) indireta, quando, ainda por intermdio do voto, elege seus representantes ou governantes. No primeiro caso o povo vota para decidir, ou seja, vota mas sem eleger; diz-se que houve votao. No segundo caso vota para eleger; diz-se que houve eleio. Voto universal aquele em que a capacidade de participao no pleito no sofre limitaes derivadas de sexo, raa, renda, instruo ou nascimento. Mas isso no signica que todas as pessoas possam votar. O direito brasileiro prev limitaes de idade, nacionalidade e domiclio, entre outras. No podem alistar-se como eleitores os incapazes, os estrangeiros e, durante o servio militar obrigatrio, os conscritos. O voto secreto visa a proteger a manifestao livre da vontade eleitoral, ameaada tanto pelo poder poltico quanto pelo poder econmico. um direito do eleitor. obrigatrio para os maiores de 18 anos e menores de 75 anos e facultativo para os maiores de 16 e menores de 18 anos. O sufrgio, alm de universal e secreto, tambm direto, no direito brasileiro, porque o eleitor elege, diretamente, isto sem intermediao de colgios eleitorais (como, entre ns, ao tempo da ditadura militar; como, sempre, nos Estados Unidos) seus representantes, tanto para o Poder Executivo, em toda as suas instncias, quanto para as diversas casas legislativas. Trataremos do voto constitutivo dos mandatos, isto , das eleies.
Das eleies
As eleies, no Brasil, so majoritrias para alguns cargos e proporcionais para outros, e se destinam escolha de governantes (pre-
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feitos, governadores e presidente da Repblica) e legisladores (vereadores, deputados estaduais, deputados distritais, deputados federais e senadores da Repblica). As eleies para os Executivos so majoritrias, isto , elege-se aquele que obtm maioria de votos. Nas eleies para Presidente da Repblica, Governadores de Estado e prefeitos de cidades com mais de 200 mil habitantes, s se declara eleito aquele candidato que obtm maioria absoluta (metade mais um) dos votos vlidos. Tal no ocorrendo, os dois candidatos mais votados disputam um segundo turno. Da a expresso eleio em dois turnos. As eleies para o Senado da Repblica so igualmente majoritrias, mas no h a exigncia de maioria absoluta: elegem-se os candidatos mais bem votados. Portanto, eleies em turno nico. Nas duas hipteses de eleies majoritrias o voto dado no candidato e no no partido ou coligao. No h voto de legenda. Cuidemos agora das eleies para as funes legislativas. Em regra, h duas famlias de sistemas eleitorais para a constituio das casas legislativas: o majoritrio e o proporcional. Trataremos de ambos. Comecemos pelo majoritrio, adotado nos Estados Unidos, no Japo e em grande nmero de democracias europias. Esse sistema se caracteriza, como enuncia sua prpria denominao, por assegurar a eleio de um s candidato, o mais votado. Em regra, a geograa eleitoral dividida em reas ou circunscries eleitorais (que no Brasil chamamos de distritos), com as quais so atribudas as cadeiras a serem preenchidas. A cada distrito corresponde uma vaga. Ganha-a o mais votado. O sistema majoritrio, mais conhecido na literatura poltica brasileira por sistema ou voto distrital, pode ser apresentado, de forma simplicada, atravs de dois modelos: o de maioria simples e o de dois turnos.
Vejamos um e outro
No sistema de maioria simples a vaga preenchida pelo candidato que obtm o maior nmero de votos. Cada distrito elege um vereador ou um deputado. eleito o mais votado dentre todos. a
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tradio anglicana. Assim na Gr-Bretanha (desde 1264), no Canad, nos Estados Unidos e na ndia. No sistema majoritrio de dois turnos a nica diferena sobre o modelo anterior a exigncia de que o concorrente, para ser declarado eleito, obtenha metade mais um dos votos (maioria absoluta) de seu distrito. Tal no ocorrendo, realiza-se um segundo turno, entre os dois mais votados, permitida a formao de coalizes partidrias. Assim o eleitorado de um candidato derrotado pode descarregar seus votos num dos candidatos em disputa. o modelo francs, conhecido como ballotage. No modelo de eleio proporcional o nmero de parlamentares a serem eleitos determinado pelo nmero de habitantes da respectiva circunscrio, e o nmero de eleitos, por partido, calculado em funo do nmero de votos obtido por partido ou coligao de partidos. No h distritos. A circunscrio o Estado (para deputados estaduais e federais), o Distrito federal (para deputados distritais) e o municpio (para os vereadores). Em outras palavras os deputados podem ser votados em todo o Estado e os vereadores em todo o municpio. So eleitos os mais votados em cada partido. Assim: tomemos por referncia a eleio de vereadores e suponhamos que na cidade x, existem dez cadeiras por preencher (isto , a respectiva Cmara Municipal constituda de dez vereadores). Como saber quantos vereadores cada legenda (partido) ter elegido, e quais os eleitos em cada partido? Simplesmente dividindo-se o nmero de votos vlidos (digamos 100 mil) pelo nmero de cadeiras (100.000 dividido por 10), donde 10.000. Este o quociente. Cada partido eleger tantos vereadores quantas vezes tenha feito dez mil votos. Em cada partido se elegem os mais votados, independentemente da posio que ocupem na lista de candidatos. O Brasil optou pelo sistema de eleio proporcional, mediante listas abertas. Trataremos inicialmente do sistema proporcional.
Sistema proporcional
Ao contrrio do sistema majoritrio, a representao proporcional tem por objetivo fazer com que o parlamento reita, o mais elmen-
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te possvel, o mosaico ideolgico e poltico da sociedade, assegurando a representao do maior nmero possvel de opinies. Enquanto a eleio majoritria tende ao bipartidarismo, o sistema proporcional construtor do pluripartidarismo. Enquanto na frmula majoritria um candidato ou partido que tiver obtido, por exemplo, 40% dos votos, pode car fora do parlamento, o sistema proporcional visa a espelhar, aritmeticamente, a preferncia do voto. Assim, o Partido que obtiver, por exemplo, dez por cento dos votos, tende a ter algo prximo a dez por cento das cadeiras. Falemos das listas.
O sistema de listas
A regra para as eleies parlamentares proporcionais o sistema de listas, inaugurado pela Blgica em 1899. Lista a relao de candidatos que cada partido, ou coligao, oferece escolha do eleitorado. Essas listas podem ser abertas, fechadas, livres ou exveis. Veremos o conceito de cada uma. Listas abertas so aquelas nas quais o eleitor pode votar em qualquer dos candidatos arrolados por qualquer partido (admitida tambm a votao na legenda), sendo eleitos aqueles mais votados, independentemente da ordem oferecida pelo partido. Observam esses sistema, com algumas variantes, Brasil, Chile, Finlndia, Peru e Polnia. Em outras palavras, o voto personalizado: o eleitor vota no candidato de sua escolha. Na lista livre a ordem dos eleitos tambm denida pelos eleitores. Nesse sistema o eleitor pode votar ou em um partido (e nesta hiptese seu voto valer para todos os candidatos da lista partidria) ou em diversos candidatos, neste caso podendo votar em tantos candidatos quantas sejam as vagas. Este sistema s praticado na Sua. No sistema de listas fechadas a ordem previamente ditada pelo partido a ordem dos eventuais eleitos, e o leitor vota no em candidatos especcos, mas em partido. A votao obtida pela legenda indica o nmero de cadeiras a que ter direito: se o partido obteve votos sucientes para, por exemplo, preencher cinco vagas, essas sero ocupadas pelos cinco primeiros nomes da lista. o sistema dominante nos pases que optaram pela representao proporcional.
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A lista exvel um encontro entre as listas abertas e as fechadas. Nesse sistema, o eleitor pode votar na legenda, e assim aceita a ordem partidria, ou assinalar sua preferncia por determinado candidato.
O caso brasileiro
O regime eleitoral brasileiro adota, desde 1945, isto , desde a redemocratizao que se seguiu ao Estado Novo, o sistema de listas abertas, permitido o voto de legenda. O eleitor pode tanto escolher um nome dentre os candidatos do partido ou da coligao, quanto votar na legenda do partido de sua preferncia. Nesse caso o voto computado para efeito do quociente eleitoral. Nosso sistema permite, ainda, nas eleies proporcionais, as coligaes de partidos. Nesse caso, independentemente do nmero de partidos, a coligao forma uma s lista e eleitos so os candidatos mais votados, independentemente da liao partidria. A coligao tratada juridicamente como se um partido fra.
Das listas abertas

Repitamos: o sistema brasileiro de eleio para os cargos legislativos o proporcional mediante listas abertas; o voto nominal. O eleitor escolhe o seu candidato. Essa seria sua grande vantagem: a aproximao entre o eleitor e o eleito. Para seus defensores ela , ainda, a mais democrtica, pois d ao eleitor o direito de, com exclusividade, escolher seu representante, enquanto no sistema de listas fechadas ca sua vontade subordinada lista preordenada pelo partido. A lista aberta assegura o voto pessoal. Esse voto pessoal mais propcio ao fortalecimento dos vnculos entre o eleitor e o eleito.
Desvantagens do sistema de listas abertas

De outra parte, porm, armam seus adversrios, o sistema de listas abertas enseja o enfraquecimento da ordem partidria: o foco da poltica deixa de ser o partido cujo fortalecimento unanimemente apontado como essencial para a democracia representativa-- para ser
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o candidato, a pregao poltica abandona princpios programticos para se situar nas qualidades pessoais do candidato, deixando o eleitor merc de projetos messinicos, populistas e assistencialistas. Como o vnculo se faz diretamente entre o candidato e o eleitor, sem a mediao partidria, desaparecem, igualmente, os compromissos polticopartidrios. Da a fragilidade das maiorias parlamentares (implicando muitas vezes crises polticas), a troca de siglas dentro da mesma legislatura (no perodo de 1 de janeiro de 2003 a 15 de fevereiro de 2004 nada menos de 125 deputados federais trocaram de partido), e a indelidade, planta daninha que devora a vida partidria. O candidato, eleito, passa a considerar-se uma instituio autnoma, proprietrio do mandato, e esse mandato, por seu turno, se desvincula da vontade do eleitor. Por conseqncia, o eleitor no se identica com seu representado. Pesquisa de responsabilidade da Comisso Especial de Reforma Poltica da Cmara dos Deputados (2005), arma que menos de trs meses aps a eleio nada menos de 1/3 dos eleitores no lembra em quem votou para deputado e menos da metade dos eleitores cita corretamente o nome de um candidato a deputado. Esse sistema ensejaria ainda a corrupo mediante a compra de votos e outros expedientes, como o nanciamento das campanhas, subordinando assim o exerccio do mandato ao do poder econmico e do poder poltico. De outra parte, objeta-se ainda, o eleitor, embora votando no candidato de sua escolha, pode, pelo sistema do quociente, estar contribuindo para a eleio de outro candidato. Na hiptese das coligaes proporcionais, o desvio ainda mais grave, pois, votando na legenda de um partido, ou no candidato tal do partido qual, pode estar elegendo um candidato de outro partido, integrante da mesma coligao, pois seu voto s servir para constituir o quociente eleitoral. E como as coligaes so livres, e muitas vezes esdrxulas, o eleitor vota num candidato com determinado perl ideolgico e pode ajudar a eleger outro de perl distinto ou antagnico. A eleio no sistema de listas abertas crtica que tambm se aplica ao voto distrital-- enseja o empobrecimento das discusses polticas; os temas nacionais, mesmo as questes cruciais do Estado, da regio, so substitudos pela troca do favor pessoal, pelas reivindicaes menores. Todos os candidatos se transformam em despachantes de sua comunidade.
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Esse sistema, como observado anteriormente, responsabilizado pela crise dos partidos, enquanto o modelo de listas fechadas, contrrio senso, apresentado como instrumento de salvao da vida partidria, pilar da democracia representativa.
Dos partidos
Antes de tratarmos das listas fechadas, falemos um pouco dos partidos, e seu papel na democracia representativa. Unanimemente so eles considerados como a viga mestra do sistema democrtico representativo. A fragilidade do processo poltico-institucional a outra face da fragilidade dos partidos. Partidos fortes, democracia representativa forte. Por isso mesmo a fragilidade e baixa representatividade do sistema partidrio brasileiro, presentemente em crise a mais grave, apresentada como uma das causas de nossa crise poltica crnica, dos impasses institucionais e da baixssima legitimidade de nosso processo eleitoral. Pois, se os partidos esto na gnese da democracia representativa, ela, assim como praticada em nosso pas, acusada de promover o esvaziamento dos partidos polticos, esvaziamento que, por seu turno, indicado como a fonte de nossa crnica crise poltica. Duas so as mazelas atribudas democracia representativa: a falncia do sistema de partidos e o distanciamento crescente entre o exerccio do mandato e a vontade do eleitor. Que nossos partidos so frgeis, que sua legitimidade claudicante, no resta a menor dvida, e no sabemos se poderia a realidade ser muito diversa se considerarmos a fragilidade da vida democrtica, recm sada de mais de 20 anos de ditadura. Entendemos que a corrigenda ser oferecida, no seu tempo, pelo processo social. Mas at l, surgem as propostas de reforma poltica. Alis discute-se essa reforma desde o dia imediato promulgao da Constituio de 1988. Dentre as propostas que tramitam no Congresso destaca-se a introduo do sistema das listas fechadas. O principal argumento de seus defensores a necessidade de fortalecer os partidos. A dvida, porm, est na ordem dos fatores: o sistema de listas fechadas fortalece os partidos ou partidos fortes que reclamam as listas fechadas? Como j conhecemos o mecanismo das listas fechadas, discutire-
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mos agora, to-s, suas vantagens e desvantagens.
Vantagens do sistema de listas fechadas

A primeira de suas vantagens, segundo seus defensores, responderia explicitamente crise dos partidos: seriam elas instrumento de fortalecimento do sistema partidrio. A grande vantagem do voto em lista ser um voto partidrio, enquanto a caracterstica das listas abertas seria o voto pessoal, da proximidade, raramente determinado por motivaes polticas. Superando as disputas pessoais, a preferncia eleitoral, no sistema de listas fechadas, recairia sobre os partidos, portanto sobre programas e linhas ideolgicas. A campanha eleitoral, coletiva, por outro lado, serve para unicar a linha poltica da futura bancada. Um de seus subprodutos a delidade, subordinado o eleito disciplina partidria, condicionante para sua posio na lista de candidatos. Por m, afastaria o nanciamento ilcito de campanhas e reduziria a possibilidade de corrupo eleitoral. Do nosso ponto de vista o sistema de listas fechadas exige o nanciamento pblico de campanha e incompatvel com as coligaes de partidos, nas eleies proporcionais. Por bvio, no h conito relativamente a coligaes partidrias nas eleies majoritrias.
Desvantagens do sistema de listas fechadas

A disputa eleitoral, ao invs de operar-se na sociedade, se instala primariamente no Partido, de forma fraticida: verdadeira guerra se instala entre os candidatos da mesma legenda, pois em toda e qualquer situao s sero eleitos os que ocuparem os primeiros lugares nas listas. Do preordenamento deriva uma pr-eleio, pois decisiva a ordem na lista partidria. Ao invs de democratizar a vida interna dos partidos, facilitar ainda mais sua oligarquizao, o poder das direes; o ordenamento das listas uma resultante da inuncia dos candidatos na mquina partidria, abrindo espao interno, inclusive, para corrupo. Se, no sistema de listas abertas, registram-se casos de venda de legenda, cesso de legenda para candidatos sem vnculo partidrio mas com recursos
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nanceiros, o sistema de listas fechadas pode ensejar a possibilidade de negociaes, com os controladores das legendas, visando a assegurar a boa localizao no candidato na lista pre-ordenada. A questo de fundo permanece: a democratizao das organizaes partidrias. O voto em lista fechada tratamos de outra crtica-, retira do eleitor o direito de votar no candidato de sua escolha pessoal; ao invs disso, obrigado a votar na legenda, contribuindo para eleio de candidatos dentre os quais pode no estar com possibilidade de eleger-se o de sua preferncia. Outra crtica que lhe fazem seus adversrios a de que quebraria o vnculo do representante com seu eleitor.
A reforma brasileira
Tramitam no Congresso brasileiro inumerveis projetos de reforma poltica. Um deles apresentado pela Comisso Especial de Reforma Poltica, o qual prope a adoo, pela legislao brasileira, entre outras inovaes, do sistema de listas fechadas. Essa inovao viria acompanhada de mecanismos de delidade partidria, de mecanismos assecuratrios de maior transparncia na prestao de contas das campanhas, da garantia do pluralismo partidrio (assegurador, por seu turno, da participao poltica das minorias) e do nanciamento pblico das campanhas. Trata-se do Projeto de lei n 2679, de 2003 sobre nanciamento pblico de campanhas eleitorais, listas partidrias pr-ordenadas nas eleies proporcionais, federaes partidrias, coligaes partidrias, clusulas de desempenho e funcionamento parlamentar. A proposta se concretizaria em dois tempos: a. na transio do sistema de listas abertas para o de listas fechadas (primeira eleio) e b. no sistema de listas fechadas propriamente dito. a. Transio. Comporo a lista os atuais deputados federais e estaduais, de acordo com sua classicao pelo nmero de votos na ltima eleio, os suplentes efetivados ou os suplentes que exerceram o mandato por pelo menos seis meses e os deputados que mudaram de legenda; estes entraro na lista imediatamente aps os deputados titulares originrios. Assim, ca assegurada a reproduo do status quo ante, salvo deliberao em contrrio da Conveno respectiva, prevista pelo Projeto. Os demais membros da lista sero aprovados em Con-
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veno. Cada lista partidria poder conter at 150% do nmero de vagas prevista para cada Estado (deputados federais e estaduais) ou Municpio (vereadores). b. Listas fechadas. A ordem de precedncia dos candidatos na lista partidria ser determinada pela respectiva conveno, nos termos do que estiver prescrito no estatuto partidrio. O sistema de listas fechadas aboli o voto nominal. Assim, contam-se apenas os votos dados s legendas partidrias. Trata-se, portanto, da introduo do sistema clssico de listas preordenadas. A expectativa que, discutido e aprovado na legislatura que se iniciar em janeiro de 2007, o projeto da Comisso Especial de Reforma Poltica da Cmara dos Deputados, ou outro que provavelmente lhe venha suceder, possa o sistema de listas fechadas, ou preordenadas, ser introduzido nas eleies parlamentares de 2010. O projeto, assim, que est longe de promover a reforma de que carece a vida poltica brasileira, silencia quanto ao mandato imperativo, revogao de mandato e a delidade partidria. O mandato imperativo restauraria a dignidade da representao, coibindo a autonomia do representante em face da vontade do representado. A revogao, arma da cidadania, asseguraria a compatibilidade do mandato com sua representao, o decoro e a tica. Dispositivos de proteo da delidade partidria assegurariam a preeminncia do partido sobre o interesse pessoal do titular de mandato. Adverte-se, porm, que o sistema de listas fechadas no deve ser identicado como panacia para todos os graves problemas que acusam a crise da democracia representativa brasileira. Ela tem razes histricas e mais profundas as quais remontam mesmo crise constituinte, a permanente crise da constituio do Estado brasileiro, a crise de uma sociedade fundada na desigualdade e na excluso, na concentrao de renda e de poder poltico, de par com a expulso das grandes massas do debate poltico ou da convivncia social. A inapetncia legiferante do Congresso brasileiro outra indicao da crise mais profunda inviabilizou qualquer sorte de reforma poltica, nada obstante os reclamos da sociedade. Estima-se que a prxima legislatura proporcione a aprovao das reformas necessrias, assegurando, primariamente, um largo debate do qual possam participar os mais variados setores da opinio pblica brasileira. S a mobilizao da sociedade em que no
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esto interessados governos e partidos e imprensa poder indicar as alternativas legislativas para a reforma poltica. Mas sem iluses. Raramente a reforma jurdica determina o processo social; este que deve comandar a reforma poltica.
Glossrio Cidado
o titular dos direitos polticos, aquele que pode votar e ser votado, e pode exercer todos os atos inerentes cidadania.
Iniciativa legislativa
Mediante a iniciativa, o povo no chega a legislar, mas obriga que se legisle. Este instituto de democracia semidireta foi incorporado ao direito brasileiro pela Constituio de 1988: Art. 61. x 2 - A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentao Cmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mnimo, um por cento do eleitorado nacional, distribudo pelo menos por cinco Estados, com no menos de trs dcimos por cento dos eleitores de cada um deles.
Mandato
Mandato eletivo o poder delegado pelo cidado-eleitor a um outro cidado para que, representando-o, exera legislativas ou de governo. Diz-se que representativo quando a delegao se estabelece em aberto; no mandato imperativo os atos do mandatrio esto sujeitos vontade do mandante. O sistema brasileiro adota a gura do mandato representativo.
Plebiscito
Diferentemente do referendo, o plebiscito tem por objeto medidas polticas, como a denio de formas de governo, criao de territrios, subdiviso, desmembramento ou anexao de Estados (v.g. Constituio federal, art. 18 x x 3 e 4.
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Recall
V. revogao
Referendo
o instrumento mediante o qual o povo exerce o poder de sancionar leis. Compe, com o plebiscito, a categorias das medidas que propiciam a manifestao direta do povo.
Revogao
Por intermdio da revogao pode o eleitorado extinguir o mandato eletivo de funcionrio, parlamentar ou titular de cargo executivo. Entre os pases que primeiro o acolheram esto a Suia e os Estados Unidos, onde tem vigncia em poucos Estados, valendo mais para os municpios. O melhor exemplo do poder de revogao oferecido pela Constituio venezuelana de 1999, prevista para todos os cargos eletivos, inclusive para a presidncia da Repblica. No se trata, preciso ressaltar, de mera declarao d3e direito. O atual presidente, Hugo Chavez, foi submetido a um referendo, e teve seu mandato raticado. A revogao pode ser individual (de um mandato), e neste caso chamada de recall, e pode ser coletiva, de toda uma assemblia, e a ento denomina-se abberufungsrecht. conhecido em alguns cantes da Sua.
Sufrgio
o direito, de que titular exclusivo o cidado, de intervir direta ou indiretamente no processo poltico. Diretamente decide sobre determinado assunto; indiretamente elege seus representantes. Pode ser restrito (quando impe limitaes de sexo, instruo renda ou outras ao seu exerccio) ou universal, quando, teoricamente, todos podem votar, ou seja, quando a faculdade de participao no est sujeita a restries acima referidas. Mas no basta ser cidado, para poder votar. preciso este o direito brasileiro alistar-se como eleitor. O eleitorado
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brasileiro o conjunto de cidados (brasileiros com direito a voto) alistados como eleitores junto justia Eleitoral.
Referncias
AMARAL, Roberto; CUNHA, Srgio Srvulo. Manual das eleies. So Paulo: Editora Saraiva. 2 edio. 2002. BONAVIDES, Paulo. Cincia Poltica. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas. 2 edio. 1972. CUNHA, Srgio Srvulo. Dicionrio compacto do direito. So Paulo: Editora Saraiva. 4 edio. 2005. NICOLAU, Jairo Marconi. Sistemas eleitorais: uma introduo. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas. 1 edio. 1999. BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia. Senado Federal, 2002. VENEZUELA. Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela. Caracas: Caceta Ocial, 1999. PORTO, Walter Costa. Dicionrio do Voto. Braslia: Editora UnB, 2000. BOBBIO, Norberto et alli. Dicionrio de poltica. DAHL, Robert A. Sobre a democracia. Braslia: Editora UnB, 2001. MACEDO, Dimas. O discurso constituinte: Uma abordagem crtica. Fortaleza: UFC. 2. ed. 1997.
Pontos e contrapontos da lista fechada no Brasil*
Democracia ou partidocracia?
Joo Paulo Saraiva Leo Viana

Cientista poltico, professor da Escola do Legislativo do Estado de Rondnia; Faculdade de Cincias Humanas, Exatas e Letras de Rondnia FARO; Faculdade Interamericana de Porto Velho UNIRON; e Faculdades Integradas Aparcio Carvalho FIMCA; Mestrando em Poltica Internacional pelo Centro Brasileiro de Estudos Latino-Americanos. Autor de Reforma Poltica Clusula de Barreira na Alemanha e no Brasil (Edufro, 2006).
Flvia Ilada Coelho

Comunicadora social, assessora parlamentar da Cmara dos Deputados, ps-graduanda em Cincia Poltica pela Universidade de Braslia.
* Agradecemos os comentrios generosos de Antnio Octvio Cintra e Elder Gurgel Filho, que nos forneceram observaes e sugestes imprescindveis para os detalhes nais deste trabalho. Contudo, qualquer equvoco aqui presente de nossa inteira responsabilidade.
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Democracia ou partidocracia? Pontos e contrapontos da lista fechada no Brasil
O tema da reforma poltica tem se tornado freqente h alguns anos no noticirio brasileiro. Cientistas polticos, socilogos, juristas e, principalmente, a imprensa, vm levantando o debate acerca de uma reforma poltica em nossos sistemas eleitoral e partidrio. Como se a residisse a soluo para os males que afetam a representao poltica brasileira. Dentre as mais diversas propostas de reforma poltica, costumase divergir sobre tudo. Enquanto alguns estudiosos apontam para a necessidade de uma reforma total, com mudanas radicais, como a implementao de um modelo misto, tal como o sistema eleitoral alemo, outros, preferem falar apenas em uma reforma pontual que contribua para o aperfeioamento do sistema vigente. No calor da discusso, uma coisa tida como certa: o sistema poltico brasileiro nascido com a redemocratizao de 1985 e fortalecido com a Assemblia Constituinte de 1988 necessita de mudanas. O ponto de partida para anlise de nosso sistema poltico a Constituio de 1988 que estabeleceu formalmente as bases do seu atual funcionamento. A Carta Magna optou pela manuteno de elementos j existentes, tais como o federalismo, a repblica, o presidencialismo, a representao proporcional de lista aberta, estendeu o voto aos analfabetos e aos menores de 16 a 18 anos. Alm de um carter
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altamente inovador no que diz respeito adoo de mecanismos de participao popular, como o plebiscito, o referendo, e a iniciativa popular nas esferas federal, estadual e municipal. Contudo, um ponto considerado polmico, foi a extrema permissividade para a criao de um partido poltico. Nenhuma regulamentao fazia referncia formao e representao dos partidos no parlamento, nem delidade partidria. O mecanismo foi liberar e no restringir expresso e desejo de formao de legenda local, estadual, ou nacional, pois qualquer empecilho criao de um partido seria visto como resqucios da ditadura. Os Legisladores tinham a compreenso que o tempo eliminaria os partidos sem razes societrias. O objetivo era elaborar uma Constituio sem restries, quebrando o modelo anterior dos militares. No entanto cava acertada a realizao de um plebiscito que decidiria sobre nossa forma e sistema de governo. A partir da, o que se viu foi uma excessiva proliferao de legendas. Se at 1985 o pas contava com cinco partidos polticos, no nal dos anos 80 esse nmero aumentaria para mais de trinta. Atualmente, conforme a lei dos partidos n 9096 de 1995, para que seja criado um novo partido necessrio a obteno de no mnimo 0,5% de assinaturas do nmero de eleitores que votaram para deputado federal nas ltimas eleies, em pelo menos 1/3 dos Estados brasileiros. Em 1989, na primeira eleio presidencial aps a redemocratizao, vinte e dois partidos concorreram. A chegada de Fernando Collor ao poder foi acompanhada pelo desastre dos dois maiores partidos do Congresso Nacional, PMDB e PFL, herdeiros polticos dos partidos do regime ditatorial: MDB e ARENA. Segundo Jairo Nicolau (2003, p. 201-202) a crise dos dois principais partidos (PMDB e PFL) com o resultado po nas eleies de 1989, alm do plebiscito sobre formas e sistemas de governo realizado em abril de 1993, foram os elementos decisivos para que no incio dos anos 90, a reforma eleitoral passasse a fazer parte da agenda de importantes setores da poltica brasileira. De l para c, o descontentamento com o funcionamento do sistema poltico brasileiro tornou-se notrio. O diagnstico que possumos partidos fracos, pouco enraizados na sociedade, um congresso inoperante, caracterizado pelo siologismo, tem sido a marca das ruas.
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Pesquisa realizada pelo IUPERJ em 2002, questionou os eleitores sobre qual o fator mais importante na escolha do deputado federal: o candidato, ou o partido a que ele pertencia (a possibilidade de dizer ambos foi aceita). O resultado demonstrou que a grande maioria, 92% dos entrevistados, possui o candidato como fator mais importante na escolha. Somente 4% disseram ser o partido o mais importante, e 4% responderam que ambos eram importantes. A excessiva personalizao do voto vista por estudiosos como caracterstica marcante do sistema poltico brasileiro. Dentro desta perspectiva o sistema de votao em lista fechada surge no debate poltico como alternativa de mudana ao quadro atual. O objetivo deste artigo apresentar um breve retrato do funcionamento do atual sistema de lista aberta no Brasil, com nfase para a eleio da Cmara dos Deputados. Aps isso, inicia-se a discusso sobre o sistema proporcional de lista fechada, analisando os pontos prs e contras a sua implementao no Brasil, com o argumento de estudiosos sobre o assunto. A partir da procura-se analisar o processo de votao do Projeto de lei 2679/2003 que derrotou a proposta de implementao da lista fechada. Por m, procuramos estabelecer algumas sugestes de aperfeioamento para o atual sistema.
O sistema de lista aberta no Brasil

O sistema proporcional de lista aberta no Brasil utilizado nas eleies para a Cmara dos Deputados, Assemblias Legislativas e Cmara dos Vereadores desde 1945. Este sistema oferece ao eleitor a possibilidade de votar em um nome do partido, e desde 1962 dada tambm a opo ao eleitor de votar no partido (voto de legenda). Nossa experincia consiste na mais antiga em vigor no mundo. Pases como Chile, Finlndia e Polnia adotam tambm a lista aberta nas eleies parlamentares. O modelo brasileiro apresenta algumas diferenas em relao aos demais. Diferentemente desses pases, no Brasil, o eleitor pode vo-
1 Para mais detalhes sobre a pesquisa ver NICOLAU, 2006.
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tar tambm no partido. Contudo, o voto dado ao partido contabilizado apenas para a distribuio das cadeiras (quociente eleitoral), no inuindo na posio entre os candidatos da lista. Outra especicidade do modelo brasileiro a coligao nas eleies proporcionais. Pelo sistema em vigor no Brasil, os candidatos mais votados, independente do partido ao qual pertenam, ocuparo as cadeiras eleitas pela coligao (NICOLAU, 2004, p. 57). Em nosso sistema as coligaes funcionam como se fossem uma nica lista (um partido). Na Finlndia e na Polnia, os partidos tambm podem se coligar. No entanto, h uma distribuio proporcional das cadeiras dentro da coligao. Os nomes mais votados de cada partido so eleitos, no os da coligao, como em nosso modelo. importante ressaltar que no atual sistema de lista aberta, a legislao partidria estabelece que a escolha dos candidatos seja realizada pelo prprio partido com base no seu regimento. Da o poder da burocracia partidria na escolha dos candidatos. Torna-se necessrio apenas que seja realizada uma conveno no mbito estadual para denio dos candidatos. As convenes cam acertadas pra o ms de junho do ano eleitoral, entre os dias 10 e 30. A lista de candidatos do partido deve ser enviada para a Justia Eleitoral at o dia 05 de julho. At 1998 quem detinha mandato (ou tinha sido eleito naquela legislatura) tinha assegurada sua candidatura pelo partido para o mesmo cargo. Em 2002, o Supremo Tribunal Federal julgou tal regalia inconstitucional e acabou com o privilgio. Entre os estudiosos dos sistemas eleitorais comum a idia que a lista aberta contribui para a personalizao da escolha eleitoral. As campanhas tendem a se concentrar diretamente no candidato. O que pode signicar o enfraquecimento da vida partidria visto pelos entusiastas do sistema como uma aproximao entre eleitor e eleito. Segundo Roberto Amaral (2006, p. 05) Para seus defensores ela (lista aberta) , ainda mais democrtica, pois d ao eleitor o direito de, com exclusividade, escolher seu representante, enquanto na lista fechada ca sua vontade subordinada lista preordenada pelo partido. Dessa forma a lista aberta assegura o voto pessoal, que seria mais propcio ao fortalecimento de vnculos entre eleitor e o eleito. Alm do incentivo para que as campanhas sejam concentradas na gura do candidato, uma das principais crticas lista aberta o es-
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tmulo competio entre os membros de um mesmo partido. Apesar de a eleio ser disputada em um sistema proporcional, dentro de cada partido ou coligao a alocao das cadeiras realizada pelo sistema majoritrio, ou seja, ganha quem car melhor colocado. Ao invs de se ajudarem mutuamente, os candidatos disputam as possveis cadeiras obtidas pela legenda. Desta forma a disputa se acirra entre os candidatos da prpria lista, e no de partidos adversrios. Sco Mainwaring, citado por Andr Marenco (2006b, p. 725), analisa que ao incentivar a competio intrapartidria o mecanismo da lista aberta seria o responsvel por provocar indelidade, migrao interpartidos, menor disciplina legislativa, votos personalizados, reproduzindo uma situao endmica de fragilidade partidria. Conforme Carlos Ranulfo Melo (2005) O sistema (lista aberta) transforma a eleio brasileira em uma disputa entre indivduos. Os partidos quase desaparecem do processo. Para ele o argumento de que o atual modelo representaria melhor os anseios do eleitorado com a livre possibilidade de escolha do seu representante, e maior ligao entre eleitor e eleito, no se sustentaria. Ranulfo Melo cita pesquisa da UFF e Unicamp, realizada em 2002, onde mais de 70% dos entrevistados no lembravam em quem haviam votado para deputado em 1998. Alm da metade dos 30% restantes errarem ao mencionar o nome do candidato, citando indivduos que nem sequer participaram da disputa eleitoral. Na contra mo deste raciocnio Fernando Limongi (2003, p. 465) aponta que o nosso modelo de lista aberta muito bom porque resolve o problema da eleio, sempre realizada em dois estgios: primeiro uma eleio no interior do partido, depois a escolha pelos eleitores. Segundo Limongi, o partido quem decide primeiro quais os candidatos que faro parte da lista, depois o eleitor se manifesta, escolhendo o seu. Desse modo, acrescenta ele: o voto uma forma de o eleitor passar informao para o partido, e expressar sua preferncias. Por que limitar isso? Qual o mal disso? Indaga ele. Nosso sistema de lista aberta, o mais antigo em vigor no mundo, alia-se ao fato de constituirmos um eleitorado de mais de 120 milhes de eleitores, cando atrs apenas de Estados Unidos e ndia. Longevidade e magnitude so caractersticas do sistema de lista aberta vigente no Brasil. preciso tambm lembrar que as coligaes em eleies
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proporcionais tm sido frequentemente apontadas como fatores de enfraquecimento da vida partidria. Elas deturpariam o voto na legenda (quando o eleitor vota em um partido, seu voto computado para a coligao) e contribuem para que partidos nanicos possam burlar a frmula do quociente eleitoral. A discusso acerca do sistema de votao em lista vem tona expondo problemas cruciais da representao poltica brasileira, tais como a personalizao do voto, delidade partidria e as coligaes em eleies proporcionais. Tornou-se comum entre os estudiosos a associao entre a fragilidade da vida partidria e o sistema de lista aberta brasileiro. Como pontos positivos tm se observado a liberdade de escolha do eleitor entre optar pelo voto no partido (ou coligao) ou no candidato. Os defensores do atual sistema costumam frequentemente indagar por que o eleitor teria cerceado seu direito de escolha pessoal? Nesse caso, apontam-na como mais democrtica, pois ampliaria as opes do cidado, alm de aumentar o accountability pessoal na relao eleitor e eleito, ou seja, a capacidade de responsabilizao de governantes pelos eleitores. No caso da lista aberta est claro que aquele que exerce o mandato deve prestar contas com os eleitores, mas na lista fechada, como caria a relao pessoal de responsabilidade para com o exerccio do mandato?
O sistema de lista fechada

O sistema eleitoral de lista fechada consiste num modelo onde os partidos apresentam antecipadamente uma lista pr-ordenada de seus candidatos. O eleitor vota em um partido (voto de legenda) e no pode expressar preferncia por um determinado nome da lista. As cadeiras so ocupadas pelos primeiros nomes da lista, de acordo com o nmero que cada partido conseguir. Por exemplo, se determinado partido obtm quatro cadeiras, ir preench-las com os quatro primeiros nomes da lista partidria. Entre os pases que adotam a representao proporcional de lista fechada encontramos frica do Sul, Argentina, Indonsia, Portugal, Espanha, Costa Rica, Paraguai, Turquia. O modelo de lista fechada pode ser encontrado tambm em diversos sistemas eleitorais mistos, sejam
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paralelos como o da Gergia, Japo, Coria e Rssia, ou mistos-congruentes, como o da Alemanha, Hungria, Bolvia e Nova Zelndia. Segundo Andr Marenco (2006b, p. 733) na grande maioria dos pases a adoo do sistema de lista fechada ocorreu no perodo do segundo ps-guerra. Conforme Marenco em 23 de 27 casos a implementao desse modelo se deu em contextos marcados por uma forte de ausncia de competio eleitoral. Ou seja, em pases que se encontravam em processos de independncia ou em transio de regimes democrticos, sem competio eleitoral efetiva. Espanha e Portugal so exemplos da implementao da frmula proporcional de lista fechada aps dcadas de ciclos autoritrios. Prevalece entre estudiosos a idia que o sistema de lista fechada permite ao partido um controle maior do perl dos candidatos que sero eleitos. Nesse caso, a cpula partidria dominaria as primeiras posies da lista. O risco de tal oligarquizao apesar de existir nem sempre se conrma. Segundo Jairo Nicolau (2006a, p. 135) importante lembrar que alguns pases obtiveram relativo sucesso aps sua implementao. Nicolau cita o caso de Portugal e Espanha que adotaram a lista fechada em fase de redemocratizao e conseguiram xito na reorganizao partidria. Ele observa tambm que a frica do Sul e Israel conseguiram um certo equilbrio garantindo a participao de grupos tnicos e religiosos. No caso argentino o modelo vem logrando xito no tocante representao feminina na Cmara dos Deputados. Sobre a polmica referida ao controle da lista pelos caciques partidrios, importante ressaltar que a proposta de implementao da lista fechada no Brasil observa que a escolha dos nomes poderia ocorrer em conveno partidria, com votao secreta e com composio proporcional entre as diversas chapas concorrentes. O prprio Jairo Nicolau (2006a, p. 135) lembra que se hoje as convenes partidrias se do num ambiente poltico esquecido, controlado por caciques, isso mudaria por completo caso a lista fechada fosse adotada. Em linha anloga Bruno Reis (2007, p. 92-96) arma que a mudana no foco da disputa eleitoral se daria a partir das convenes, com as disputas intrapartidrias. Assim possvel imaginar segundo Reis uma competio maior no momento das convenes (o que no seria ruim, observa ele), visto que a eleio teria dois momentos distintos. No primeiro ela se daria no interior do partido, com os candidatos
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buscando a melhor posio na lista. Resolvido esse problema, em um segundo momento, depois de montada a lista, a disputa iria para a sociedade e nada mais resta ao candidato seno fazer campanha pelo seu partido, em nome do partido, em favor da plataforma parlamentar do partido mesmo a contragosto, analisa o estudioso. Uma crtica bastante comum em pases que adotaram o sistema de lista fechada refere-se ausncia de prestao de contas personalizada (accountability pessoal). Como no existe uma ligao direta entre o eleitor e o eleito, o representante tem pouco interesse em apresentar contas do seu mandato. Como o representante encontra-se diretamente vinculado ao partido, torna-se mais interessante fortalecer-se na atividade partidria, para assim garantir boa posio na lista seguinte. Como observa Jairo Nicolau (2006a, p. 136) essa a principal crtica feita ao funcionamento da lista fechada na Argentina, em Israel e na Espanha. Outro ponto polmico refere-se reduo da margem de escolha por parte do eleitor. Como se pode votar apenas no partido, caso haja alguma restrio do eleitor por um ou mais nomes classicados como primeiros na lista partidria (com chances reais de vitria), o eleitor nada pode fazer. a que muitos crticos julgam-na antidemocrtica. Uma opo que preservaria a liberdade de escolha do eleitor seria a lista exvel. Nesse modelo os partidos denem a ordem dos candidatos antes das eleies, mas o eleitor ca livre para votar em um determinado nome da lista. O voto dado ao partido conrma a ordenao da legenda. Mas caso o eleitor vote em um candidato e esse obtenha um nmero signicativo de votos (a frmula para a contagem varia em cada pas), ele pode mudar sua posio na lista. Holanda, Blgica, ustria, Sucia, Dinamarca e Noruega adotam a lista exvel. Conforme Jairo Nicolau (2006a, p. 133) nesses pases o eleitor tende a conrmar a lista partidria, por isso, pequeno o nmero de candidatos que conseguem mudar suas posies na lista. Estudiosos e polticos recorrem frequentemente ao fato de que s atravs de um sistema de listas fechadas seria possvel instaurar o nanciamento pblico de campanhas no Brasil. Em parte, verdade, e o debate poltico sobre a reforma em nosso sistema eleitoral uniu esses dois elementos, como se fora indissocivel a introduo do nanciamento pblico de campanhas sem o modelo de lista fechada. Isso por-
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que no sistema de lista aberta seria impossvel controlar os gastos de campanha devido a enorme quantidade de candidatos. importante lembrar que existem outras questes que apontam para a diculdade de implementao do nanciamento pblico. Como por exemplo: qual a regra para nanciar campanhas individuais dentro de um partido? Um puxador de votos ter o mesmo montante que um candidato de primeira eleio? Quais os critrios para a distribuio dos valores? Mas evidente que com o enxugamento do nmero de candidatos e um nmero menor de chapas sob controle das mquinas partidrias, seria mais fcil obter xito na scalizao dos gastos. Nesse caso, a lista fechada seria decorrncia do nanciamento pblico de campanhas. No que se refere disputa eleitoral, a adoo do sistema de lista fechada consistiria em uma das alteraes mais consistentes ao lado do nanciamento pblico de campanhas. Sua adoo mudaria a cultura poltica do pas em 180. Alguns se perguntam se a dose do remdio no seria to exagerada, visto que o fortalecimento da vida partidria poderia ocorrer pela adoo de outros mecanismos.
A discusso da lista fechada no sistema eleitoral brasileiro

A introduo da lista fechada no sistema eleitoral brasileiro tem apresentado divergncias por parte de estudiosos pelos mais diversos motivos. Torna-se necessrio, para um melhor entendimento dos argumentos a favor e contra sua implementao uma diviso entre os analistas polticos.
Analistas Polticos a Favor

O professor Bruno Reis (2007, p. 93), coloca-se altamente favorvel a implementao da lista fechada no Brasil. Segundo Reis No est escrito no DNA dos brasileiros que eles tm que votar nas pessoas. a regra eleitoral que lhes diz isso. Para ele, se presumimos que os partidos signicam algo, por que no determinar que cada partido deve xar sua chapa, apresentar-se ao eleitorado como organizao poltica, e no um mero agrupamento de indivduos, e assim induzir o pblico a decidir sobre essas organizaes? Ser educativo a longo prazo, mes-
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mo com todas as dores que o parto ir causar, completa ele. O estudioso David Fleischer (2004, p. 123-141), crtico veemente do sistema representativo proporcional, arma que o pior malefcio da lista aberta seria o incentivo s campanhas eleitorais com formato individual, e o quase completo esquecimento do nome do partido durante as campanhas polticas eleitorais. Segundo Fleischer, a campanha gira em torno de nomes individuais, com propaganda macia destacando o nome, foto e nmero de identicao do candidato, com pouca ou nenhuma informao sobre sua liao partidria. Considerando o cenrio mundial, chama ateno para as poucas democracias do mundo que usam o sistema de representao proporcional puro, usam tambm o mecanismo de lista aberta de candidatos. Sendo muito raro em pases democrtico esse uso. A instalao da lista fechada geraria grande impacto sobre o sistema eleitoral brasileiro Para o cientista poltico Carlos Ranulfo Melo (2005) a organizao partidria do sistema eleitoral poderia ser feita pela adoo da lista exvel ou da lista fechada. Como argumenta ele, a lista que os partidos apresentam ao eleitor previamente ordenada, ou seja, a agremiao dene quais so os nomes prioritrios para o preenchimento das vagas a que tiver direito. Contudo, a diferena que o sistema exvel permite ao eleitor, caso no concorde com a ordem preestabelecida, dizer qual o candidato de sua preferncia no partido. Candidatos que atingirem certa cota sero eleitos independentemente do lugar ocupado na lista. No sistema fechado o eleitor tem apenas a opo de votar no partido de sua preferncia. Sobre a crtica de oligarquizao da vida partidria com a adoo das listas pr-ordenadas, Ranulfo Melo argumenta que uma boa sada seria estabelecer na lei orgnica dos partidos a escolha da lista atravs de eleies abertas a serem realizadas no mesmo dia em todo o pas. Segundo ele Cidados com liao partidria votariam em seu partido. Cidados sem liao partidria poderiam o voto seria facultativo votar onde quisessem, desde que o zessem apenas uma vez. Em cada agremiao partidria, completa ele, diversas listas poderiam ser formuladas e ao nal seria composta de forma proporcional aos votos recebidos. O que se perde com isso? Nada. O que se ganha? Um razovel incremento na participao poltica. O consultor legislativo da Cmara dos Deputados, Antnio Oc-
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tvio Cintra (1999), ferrenho defensor da introduo de um sistema misto como o alemo, coloca-se favorvel que parte da representao seja por meio do modelo proporcional em listas fechadas. Pare ele ao manter parte dos eleitos pelo voto personalizado, no haver ruptura brusca com a situao atual. Segundo Cintra O que se far disciplin-la, adotando o voto no indivduo na escala em que ele mais apropriado e permite maior controle pelo eleitor do seu delegado. Para ele o voto personalizado em listas estaduais que inadequado.
Analistas Polticos Contra

Em Seminrio realizado na Assemblia Legislativa de Rondnia, em 2007, o cientista poltico Fabiano Santos, alertou para o perigo da adoo do sistema de lista fechada. Santos enfatizou que do ponto de vista normativo retirar a escolha do eleitor, e pass-la para o partido, seria transferir soberania, concentrando poder na cpula partidria. No tocante ao fortalecimento de partidos, Santos aponta para o lado duvidoso desse argumento, e cita a Venezuela como caso notrio do distanciamento entre a sociedade e os partidos. Segundo ele, o regime de partidocracia institudo para fortalecer o sistema partidrio acabou resultando na dcada de 90, no afundamento das principais legendas, o que contribuiu para a chegada de Chvez ao poder e o m do sistema partidrio venezuelano. Fabiano Santos fez questo de salientar que os partidos brasileiros so fortes, prova disso a forma como eles se comportam no parlamento, coesos e disciplinados. O estudioso lembrou que os partidos precisam se fortalecer nas ruas, na sociedade. Uma boa opo segundo ele seria a adoo da lista exvel, levantada por Jairo Nicolau, pois preservaria o direito de escolha do eleitor. O professor Jairo Nicolau (2003, p. 212) admite a existncia no sistema de listas aberta de um forte incentivo personalizao do voto. Contudo, acrescenta o estudioso, a lista fechada funcionaria como uma medida extrema. Nicolau aponta que uma escolha mais moderada seria deixar o partido denir a ordem da lista, no entanto seria oferecido ao eleitor a possibilidade de continuar votando em candidatos. A lista exvel tambm apontada por ele como uma opo. Em entrevista BBC Brasil, o cientista poltico Antonio Carlos
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Peixoto (2006) disse acreditar que existe vontade poltica por parte de nossos legisladores de votar algumas mudanas. Peixoto favorvel delidade partidria, mas contra o voto por lista fechada e o voto majoritrio (distrital). Segundo o professor da Uerj, o mecanismo da lista fechada no bom porque a cacicada dos partidos faz a lista e ena goela abaixo do eleitor. O professor Fernando Limongi (2003, p. 465) analisa que se por um lado a lista fechada ocasionar o fortalecimento aos partidos, isso no garante que sua adoo seja boa para a democracia. Para ele a oligarquizao o principal risco para os eleitores. Segundo o cientista poltico, nosso modelo de lista aberta muito bom porque permite ao eleitor expressar suas preferncias, manifestando seu voto preferencial por um dos candidatos. O cientista poltico Andr Marenco (2006a, p. 183-186) observa que a lista fechada em ltima instncia iria simplesmente fortalecer os dirigentes partidrios, mas caria o indcio que o resultado poderia ser a manuteno constante dos mesmos quadros partidrios nas primeiras posies da lista. Ou seja, da possibilidade eminente de oligarquizao do sistema partidrio, o que congure precisamente a resposta de oligarquias provinciais ante o risco de surgimento de lideranas alternativas. Segundo Marenco, a lista aberta no pode ser acusada exclusivamente de promover a personalizao do voto, que acarretaria em migrao e indelidade partidria. Para ele no h comprovao que a lista aberta seja responsvel pela indelidade partidria. A questo da delidade, aponta o cientista poltico, poderia ser fortalecida com a simples exigncia de maior tempo de liao prvia.
Argumentos tericos a favor da lista aberta contra a lista fechada2

a) Mantm o accountability, ou seja, os mecanismos de cobrana e prestao de conta entre representante e seus eleitores.
2 Quadro de argumentos gentilmente cedido por Elder Gurgel Filho
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b) O eleitor o agente poltico principal podendo determinar diretamente sua escolha no candidato de sua preferncia. c) A lista fechada pode gerar um processo de oligarquizao dos partidos, dicultando a renovao e surgimento de novos polticos. d) Reduzido vnculos entre os representantes e seus eleitores. e) A lista fechada reduz o poder de escolha e deciso do eleitor limitando sua preferncia. f) Ausncia de prestao de contas dos mandatos
Argumentos tericos a favor da lista fechada contra a lista aberta

a) Incentivos pelo sistema de lista aberta a campanhas personalistas e individuais, centradas no candidato e no nos programas partidrios. b) Ausncia de partidos fortes, programticos, disciplinados, coesos, interagindo com eleitor. c) Aumento de representantes parlamentares individualistas ruim para os partidos. d) A reduo da capacidade de escolha do eleitor gera o benefcio do aumento da disciplina partidria, e vnculo entre eleitores e programas partidrios. e) Os eleitores e cidados so avessos a partidos polticos no Brasil. A culpa do personalismo incentivado pela regra eleitoral da lista aberta, que faz os eleitores se identicarem com as caractersticas e personalidade dos candidatos. f) A lista fechada acabaria com troca-troca de partidos, ou seja, a migrao de deputados entre partidos.
A derrota da lista fechada em 20073

No incio da atual legislatura, um acordo entre as lideranas par-
Dirio da Cmara dos Deputados, ANO LXII - N 118 - quinta-feira, 28 de junho de 2007 - Braslia - DF, pginas 32331 a 33040.
3 As discusses na Cmara dos Deputados, aqui citadas, foram extradas do
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tidrias tornou possvel trazer a iniciativa da tramitao da Reforma Poltica para a Cmara, com o compromisso de p-la na pauta de votaes at o nal da primeira sesso legislativa. Na prtica, a mudana signicou dar a autoria do projeto quela casa, garantindo que, uma eventual mudana do texto no Senado tivesse que ser raticada pelos deputados. A retomada das discusses a respeito da to esperada Reforma Poltica trouxe tona a proposta do voto em lista fechada. O Projeto de Lei 1210/2007 substituiu mais de 100 propostas que tratavam do assunto e foram reprovados pelo plenrio daquela casa. A Cmara criou uma Comisso Especial para analisar o texto da Reforma Poltica que inclua, entre outras medidas, nanciamento pblico de campanhas, delidade partidria, clusula de barreira e voto em lista fechada. Um dos relatores da matria nesta Comisso foi o deputado Ronaldo Caiado (DEM-GO), que nos ltimos anos acabou se aprofundando muito nos assuntos da Reforma, sobretudo no que diz respeito aplicao do voto em lista fechada. Aps intensos debates, nalmente um acordo de lderes garantiu que a matria entrasse na pauta de votao da Cmara no dia 27 de junho de 2007. Foram apresentadas 346 emendas de plenrio, sendo que a grande maioria questionava a proposta do voto em lista fechada. A argio dos proponentes baseou-se, principalmente, no fato de que essa modicao impactaria diretamente nas eleies municipais do ano subseqente, reforando a tese do caciquismo partidrio. O principal argumento contrrio a lista fechada trabalhava com a idia de que esse formato, ao invs de fortalecer os partidos, ajudaria a criar verdadeiras dinastias partidrias, uma vez que, em tese, s conseguiriam entrar na lista aqueles que estivessem ligados s lideranas da legenda. A partir disso, uma das principais modicaes propostas pelas emendas criava o que o relator Ronaldo Caiado (DEM-GO) chamou de lista ex, tambm conhecido como sistema hbrido. Coordenada e redigida pelo deputado Flvio Dino (PCdoB-MA), a emenda aglutinativa foi alvo de intensos ataques, sobretudo por parte do relator Caiado, e basicamente consistia em eleger metade das vagas para o legislativo atravs do voto em lista fechada e a outra metade atravs do voto direto.
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O incio dos trabalhos se deu de forma tumultuada. O acordo rmado entre as lideranas para que fossem votados nominalmente os itens ligados lista fechada e ao nanciamento pblico de campanha foi quebrado pela apresentao conjunta de um requerimento dos lderes Jovair Arantes (PTB-GO), Miro Teixeira (PDT-RJ) e Marcelo Ortiz (PV-SP), solicitando inverso de pauta e trazendo como primeiro item o Projeto de Lei Complementar 35/2007 de autoria do tambm lder Luciano Castro (PR-RR) e que tratava da delidade partidria. Ficou claro a falta de consenso das bancadas dos partidos a respeito da lista fechada o que, de certa forma, inuenciou para que lideranas no fechassem a votao com suas bases, mas sim, dessem espao para os divergentes pontos de vista durante a discusso. A manobra da inverso tinha como objetivo ganhar tempo para fortalecer o coro do no lista fechada. Na percepo do deputado Miro Teixeira (PDT-RJ), o tema tinha sido pouco debatido e havia certo temor de que a proposta pudesse ser aprovada com quorum mnimo, uma vez que a matria tramitava ordinariamente e, diferente do Projeto de Lei Complementar 35/07, no exigia quorum qualicado da maioria absoluta dos membros da casa ou seja, 257 deputados. Em respeito ao acordo feito entre as lideranas, o plenrio rejeitou o requerimento de inverso de pauta. Quando todos se preparavam para votao do PL 1210/07 mais uma manobra regimental tentou adiar a votao. Desta vez foi um requerimento de retirada de pauta apresentado pelo vice-lder do PTB, Arnaldo Farias de S, que questionava, principalmente, a proposta de nanciamento pblico de campanha e o sistema hbrido. Baseados na derrota anterior, as lideranas conseguiram convencer o petebista a retirar o requerimento, abrindo a matria para discusso e votao. Todos estavam ansiosos para votar a reforma e o discurso das lideranas que se manifestaram, PDT e PR, foi no sentido de continuar a votao e, de uma vez por todas, derrotar a proposta da lista fechada e nanciamento pblico de campanha. Os dois relatores designados para darem parecer acerca das 346 emendas, deputados Pepe Vargas (PT-RS) pela Comisso de Tributao e Finanas, e Ronaldo Caiado (DEM-GO), pela Comisso de Constituio e Justia, conseguiram apresentar seus relatrios favorveis ao substitutivo do deputado Ronaldo Caiado mantendo o voto em lista fechada, o nanciamento pblico e rejeitando a emenda aglutinativa
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que institua do sistema hbrido de votao proporcional. Ao nal da exposio de Caiado, eis que mais uma tentativa de manobra regimental entra em cena, protagonizada, novamente, pelo deputado Arnaldo Farias de S (PTB-SP) solicitando o adiamento da votao por duas sesses. Depois de discursos inamados de S e Vargas, o petebista recua novamente e retira seu requerimento de adiamento. Aps mais uma leva de intensos debates, alguns parlamentares que apoiaram a construo da emenda aglutinativa do deputado Flvio Dino (PCdoB-MA) chegaram a concluso de que a discusso em torno da lista fechada no avanaria e o ideal seria buscar o que passaram a chamara de reforma possvel, traduzida pelo sistema hbrido. O lder do PMDB, deputado Henrique Eduardo Alves, props um requerimento de preferncia, para que fosse votada a emenda aglutinativa do deputado Dino, requerimento esse que foi rejeitado de forma bastante equilibrada: 240 votos contrrios contra 203 favorveis. A derrota do requerimento do lder peemedebista criou um clima de derrota da lista fechada. A partir desse ponto, a maior parte dos discursos das lideranas convergiu para o entendimento de que o plenrio rejeitara o modelo da lista fechada e que era necessrio avanar nos demais pontos do substitutivo do relator Caiado. Nesse momento, o presidente Arlindo Chinaglia (PT-SP) chegou a propor que a votao do voto em lista fechada se desse de forma simblica, acatando a rejeio do requerimento anterior como indicativo. Obviamente, aps tamanho esforo, o relator no aceitou a proposta da presidncia e, numa demonstrao de combatividade, Ronaldo Caiado (DEM-GO) pediu aos pares que a votao da lista se desse nominalmente, fechando assim, o assunto de forma real e concreta. A aprovao simblica do requerimento de destaque apresentado pelo deputado Miro Teixeira (PDT-RJ), possibilitou que os artigos relacionados a lista fechada fossem votados separadamente dos demais pontos da matria. A votao da lista foi polmica. O bloco PMDB/ PSC e PTC, alm do PPS, liberaram suas bancadas para votao. Governo e minoria idem. Na orientao das bancadas a derrota do tema foi categrica: 7 bancadas e blocos orientaram pelo no, contra apenas 3 pelo sim. O resultado nal foi de 252 votos contrrios a proposta do voto em lista, contra 181 votos favorveis, tendo o Partido dos Trabalhadores (PT), os Democratas (DEM) e o Partido do Movimento Democrtico
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Brasileiro (PMDB) desempenhado papis estratgicos para contrabalancear a disputa, conforme demonstra tabela a seguir: VOTO EM LISTA FECHADA SIM 42 13 33 2 4 4 8 3 71 1 181 NO 8 22 2 42 4 34 6 35 1 18 6 42 2 17 1 10 2 252 ABSTENES 1 2 3
PARTIDO DEM PC do B PDT PHS PMDB PMN PP PPS PR PRB PSB PSC PSDB PSOL PT PTB PT do B PV Sem Partido TOTAL
Fonte: Cmara dos Deputados
Concluso
A lista fechada suscitou um polmico debate na cena poltica brasileira. Tanto no meio acadmico quanto no poltico as discusses acerca de sua implementao foram sempre muito fervorosas. Os partidrios sua introduo alegavam sobretudo a necessidade do fortalecimento das legendas. Nesse sentido, a adoo de tal modelo ob-
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servada por estes como o remdio, uma espcie de antdoto para os males da excessiva personalizao do voto. Sua introduo foraria um vnculo partidrio entre o cidado e as legendas, mesmo que h longo prazo, como observaram alguns cientistas polticos, essa seria uma boa medida para mudana signicativa na cultura poltico-partidria brasileira. Do outro lado do espectro poltico, estudiosos e polticos contrrios sua adoo alegam como argumento principal a oligarquizao da vida partidria, reservando para o caciquismo a deciso sobre quem ocuparia os primeiros lugares da lista. Provavelmente aqueles que possuem uma histria dentro do partido, com um certo tempo de liao, teriam bem mais chances de ocupar um bom lugar na lista do que aquele que acaba de chegar. Isso por um lado inibiria as frequentes migraes partidrias, pois o recm chegado na legenda, de certo, encontraria diculdades para obter uma posio de destaque, por mais democrtica que fosse a conveno. Apesar da derrota na Cmara dos Deputados, sem dvida alguma o surgimento da lista fechada no debate da reforma poltica traz a tona a questo da fragilidade da vida partidria e a excessiva personalizao do voto, expondo graves problemas do atual sistema. Porm, um ponto a ser observado a restrio da escolha do eleitor. Por mais frgil que seja a relao entre o eleitorado e os partidos, retirar do cidado a opo de escolha no voto pessoal e transfer-la ao partido pode ser observada como uma dose um tanto quanto exagerada do remdio. A lista exvel pode ser uma boa opo para esse impasse. Nesse modelo o cidado pode fornecer o voto na lista partidria, ordenada pelo partido, mas dada tambm ao eleitor a opo de escolher um nome (voto pessoal) ou alterar a ordem da lista. No caso brasileiro seria ainda mais fcil, pois como j facultado ao cidado a oportunidade de votar no candidato ou na legenda, resta apenas ao partido elaborar em conveno uma lista previamente ordenada. Nesse contexto, permanece a livre escolha do eleitor, que pode tanto aceitar a ordem da lista oferecida pelo partido, como pode no aceitar o resultado da conveno, rejeitando assim a lista original. Vale lembrar que na maioria dos pases que adotam a lista exvel, o eleitorado tende a conrmar a ordem oferecida pelo partido. Trata-se de uma boa medida a ser adotada por aqui. Resta saber se os
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mecanismos eleitorais incentivariam os candidatos a fazerem campanha para o partido ou a velha competio intrapartidria continuaria imperando nas eleies. Isso, porm, somente sua implementao iria dizer.
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Caminhos para aperfeioar o sistema de nanciamento de campanhas
O preo da democracia
Clayton Mendona Cunha Filho

Mestrando em Cincia Poltica pelo Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro. Pesquisador do Observatrio Poltico Sul-Americano OPSA/IUPERJ.
Pedro Wilson de Oliveira da Costa Jnior

Mestrando em Sociologia pela Universidade Federal do Cear.
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O preo da democracia Caminhos para aperfeioar o sistema de nanciamento de campanhas
A democracia no est ameaada pelo regime de partidos, mas pelo nanciamento deles. Maurice Duverger
Dentre as vrias propostas de reforma poltica discutidas, de tempos em tempos ou atualmente em tramitao no Congresso Nacional, praticamente todas propem alteraes mais ou menos radicais no sistema de nanciamento dos partidos polticos e campanhas eleitorais. H certo consenso de que, parte substancial dos casos de corrupo ou favorecimento ilcito de interesses, passa diretamente pelo levantamento de recursos para nanciar as campanhas e escndalos relativos ao tema atingiram, nos ltimos anos, importantes lderes polticos de diversos pases, como Japo, Alemanha ou Itlia, por exemplo. No Brasil, escndalos como os do mensalo e o das sanguessugas, mais recentemente, ou dos anes do oramento e PC Farias, em princpios dos anos 1990 todos tiveram relao direta com as opacas relaes estabelecidas entre polticos e partidos em busca de nanciamento e doadores com interesses pouco altrustas, para dizer o mnimo, o que tem levado intensicao nas discusses acerca da necessidade de mudanas nas regras do jogo. Pretendemos, neste artigo, fazer uma breve avaliao do sistema de nanciamento de partidos e campanhas em vigor, bem como das principais propostas de alterao em discusso e sugerir possveis caminhos para o aperfeioamento de nossa democracia no sentido de conferir-lhe uma maior transparncia e independncia frente inuncia nem sempre positiva (tambm para dizer o mnimo) do
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poder econmico.
O nanciamento de campanha hoje

Temos hoje, em vigor no Brasil, um sistema de nanciamento misto. Os partidos polticos, regidos pela Lei N9.096/95, so livres para receber doaes privadas para suas atividades regulares e eleitorais, ressalvadas certas limitaes estabelecidas na referida lei1, alm de receberem dinheiro pblico atravs do Fundo Partidrio (estabelecido em valor nunca menor ao nmero de eleitores inscritos at o m do ano anterior multiplicado por R$0,35) e terem acesso gratuito a propaganda partidria e eleitoral em rdio e televiso (pela qual as emissoras recebem compensao scal conforme estabelecido no artigo 52 da mesma lei). Alm dos recursos partidrios, nanciam tambm as eleies: doaes feitas diretamente aos candidatos nos termos e limites estabelecidos pelas Leis N9.504/97 e N11.300/06 em que, basicamente, as doaes aos comits eleitorais dos candidatos por pessoas fsicas so limitadas em 10% de sua renda bruta no ano anterior, bem como so estabelecidas proibies semelhantes s da lei dos partidos. Apesar do forte subsdio pblico2 planejado para servir como nivelador do jogo e fornecer condies mnimas de disputa a todos os candidatos, os custos milionrios das campanhas fazem com que a maior parte destes3 seja bancado pelo setor privado, gerando distores nas chances eleitorais de candidatos capazes de angariar mais
forma ou pretexto, contribuio ou auxlio pecunirio ou estimvel em dinheiro, inclusive atravs de publicidade de qualquer espcie, procedente de: I - entidade ou governo estrangeiros; II - autoridade ou rgos pblicos, ressalvadas as dotaes referidas no art. 38; III - autarquias, empresas pblicas ou concessionrias de servios pblicos, sociedades de economia mista e fundaes institudas em virtude de lei e para cujos recursos concorram rgos ou entidades governamentais; IV - entidade de classe ou sindical. 2 Somente o horrio eleitoral gratuito consome cerca de 1 bilho de reais em renncias scais de acordo com Jairo Nicolau (2004). 3 Cerca de 80% dos gastos declarados nas eleies de 2002, segundo compilao do cientista poltico David Samuels.
1 Art. 31. vedado ao partido receber, direta ou indiretamente, sob qualquer
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recursos em detrimento daqueles que paream menos palatveis aos grandes nanciadores4 e suspeitas (algumas vezes comprovadas) de favorecimento por parte dos candidatos eleitos, dos interesses de grandes doadores de campanha, interesses estes nem sempre lcitos ou desejveis do ponto de vista das prioridades sociais. Os problemas comeam a surgir pela necessidade inexorvel, dada a natureza do jogo, de os candidatos buscarem, a qualquer custo, nanciamento para suas campanhas sob pena de entrarem na disputa em desvantagem com relao aos demais competidores. Apesar da recente tentativa de baratear as campanhas com a proibio da realizao de showmcios e da distribuio de diversos tipos de brindes, a inexistncia de um teto nos gastos possveis faz com que arrecadar um pouco mais nunca seja demais, por mais que um candidato j tenha arrecadado. Quanto mais dinheiro na campanha, maiores as possibilidades de convencer potenciais eleitores. Some-se a isto, a fraca estrutura de scalizao da prestao de contas possuda pelos tribunais eleitorais e tem-se um forte atrativo para a arrecadao a qualquer custo, muitas vezes com a formao de Caixa Dois pelos candidatos com verbas provenientes de doadores que no querem ou no podem ser identicados, seja por doarem com dinheiro no-contabilizado j nas prprias empresas como forma de evadir ao sco, por doarem dinheiro proveniente de atividades econmicas ilegais (narcotrco, prostituio ou jogo do bicho, por exem-
4 Conforme arma Jairo Nicolau (2004), Estas [doaes] no so feitas de maneira neutra: partidos pequenos e de esquerda recebem muito menos do que outros. Por exemplo, podemos tomar os dados relativos campanha presidencial de 1998, em que o candidato Ciro Gomes, ento no PPS e terceiro lugar na disputa, declarou gastos de cerca de 1 milho de reais e Lula do PT, segundo lugar nas eleies, declarou ter gasto cerca de 3,9 milhes de reais, diante dos mais de 43 milhes de reais declarados pelo vencedor Fernando Henrique Cardoso do PSDB. Nas eleies seguintes, em 2002, o candidato do PSDB Jos Serra declarou ter gasto R$34,7 milhes, com o vencedor Lula (PT) declarando cerca de R$39,3 milhes. Alm do fato de Lula ter sido pela primeira vez o campeo de gastos, interessante notar que isso se deu somente no momento em que suas propostas caram bem mais moderadas e palatveis em comparao com suas candidaturas anteriores, praticamente deixando de ser um candidato anti-establishment.
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plo), ou por estarem interessados no favorecimento direto em contratos com o governo uma vez vencida a eleio. Recorde-se a respeito, por exemplo, a declarao do presidente Lula em entrevista dada TV Globo, em Paris, no auge do escndalo conhecido como Mensalo de que caixa dois todo mundo faz. Mensalo este que consistiu, basicamente, na distribuio entre polticos da base aliada do governo Lula de recursos para campanha de origem obscura e, posteriormente, no declarados sob a intermediao do publicitrio Marcos Valrio, detentor de diversos contratos com o governo. Esquema que j havia sido utilizado, de forma bastante semelhante, pelo hoje opositor PSDB e aliados com a participao do mesmo Marcos Valrio nas campanhas estaduais de Minas Gerais em 1998.
A proposta de nanciamento pblico exclusivo

O acmulo de tantos escndalos provocados pelas fragilidades do sistema de nanciamento eleitoral, vigente no Brasil, tem colocado em xeque o atual modelo e levado proposio de diversas alteraes, sendo a mais radical delas a de nanciamento pblico exclusivo de campanhas conforme previsto, por exemplo, no PL n 2.679/035 em tramitao no Congresso. De acordo com o projeto, o Fundo Partidrio passaria a constituir a nica fonte permitida de nanciamento dos partidos e das campanhas eleitorais, tendo para tanto seu valor elevado dos atuais R$0,35 por eleitor inscrito no pas para R$ 7,00 por eleitor (o que seria equivalente a cerca de R$900 milhes em nmeros de 2002) a serem distribudos pelo TSE aos partidos segundo o seguinte critrio: 1% dividido igualitariamente entre todos os partidos registrados; 14% igualitariamente entre todos os partidos com representao na Cmara dos Deputados; e 85% distribudo proporcionalmente bancada eleita para a cmara na ltima eleio. A medida, indita no mundo na intensidade proposta, defendida por muitos como a nica forma de impedir a inuncia do poder
5 Existem, na verdade, mais de uma dezena de projetos semelhantes tratando sobre o tema em tramitao no Congresso. Ver CINTRA, 2005 para uma comparao entre alguns deles.
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econmico sobre os resultados eleitorais, diminuindo a corrupo pr e ps-eleitoral e garantindo assim uma democracia mais limpa e efetiva. Ao mesmo tempo, fortemente criticada por outros tantos como uma dispendiosa miragem no que diz respeito ao combate ao caixa dois e corrupo e um risco para o enraizamento social dos partidos, que poderiam se ver acomodados com a garantia da verba pblica e, assim, perder quaisquer incentivos para investir numa aproximao mais orgnica com os cidados. A princpio, a possibilidade de, em teoria, anular as distores provocadas pela excessiva dependncia dos recursos privados torna a proposta de nanciamento pblico exclusivo bastante atrativa. Simulaes de variveis estocsticas segundo modelo de voto probabilstico realizadas pelos economistas da UnB Adriana Portugal e Maurcio Bugarin (2003) mostram que a presena de contribuies privadas nas campanhas polticas tendem a produzir polticas pblicas enviesadas em favor dos grupos economicamente dominantes e que a adoo do nanciamento pblico exclusivo tende a produzir polticas socialmente timas. Entretanto, a forma escolhida para a distribuio dos recursos, proporcionalmente aos resultados obtidos nas eleies anteriores para a Cmara dos Deputados, tende a comprometer a variedade da representao dos diferentes partidos no Congresso, com a tendncia consolidao de um nico partido a longo prazo, tendncia essa tanto maior quanto mais altos forem os recursos pblicos disponibilizados aos partidos de forma exclusiva. O risco a criao de um crculo vicioso em que o partido mais votado hoje receber mais recursos amanh, podendo eleger ainda mais representantes, recebendo, assim, ainda mais recursos e tornando quase impossvel que um partido pequeno possa reverter o quadro. O problema j existe no atual sistema, pois os recursos do fundo partidrio atuais e o tempo no horrio eleitoral gratuito j so distribudos proporcionalmente representao dos partidos na Cmara dos Deputados, o que gera inmeras crticas por parte dos partidos menores quanto (in) justia desse critrio, mas a possibilidade de utilizar recursos prprios e obter doaes privadas (possibilidades vetadas no projeto em tramitao) amenizam um pouco os efeitos negativos com relao a esse aspecto. Caso o projeto seja adotado exatamente como se encontra, mesmo que nunca se chegue a um caso extremo de mono
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ou bipartidarismo, ocorrendo to somente uma oligopolizao e manuteno dos atuais grandes partidos, praticamente estaria fechada a janela para o surgimento e consolidao gradual de um possvel novo partido conforme, por exemplo, o caso do PT aps a redemocratizao, que de pequeno partido radical anti-establishment logrou consolidarse como uma das principais foras polticas do pas. Outra diculdade antecipada diz respeito distribuio dos recursos dentro de cada partido entre seus vrios candidatos. Sem uma forte regulao a respeito dos percentuais obrigatrios a serem repassados a cada estado, possvel prever inmeros conitos intrapartidrios entre cpulas e candidatos a governos estaduais em que a vitria de um determinado adversrio seja dada como certa e os leve a serem cristianizados e deixados mngua por seu prprio partido. Alm dessa possibilidade em eleies majoritrias, no caso das proporcionais o nanciamento pblico exclusivo casa perfeitamente com eleies por lista fechada, mas caso se mantenha o sistema de listas abertas atual, teremos um grande potencial de conitos na distribuio de recursos entre os vrios candidatos de cada partido. Distribuir igualmente os recursos entre todos geraria fortes protestos dos puxadores de voto de cada legenda, enquanto distribu-los com base na popularidade presumida certamente desgostaria os demais candidatos, alm de conter um bvio carter caciquista, concentrando demasiado poder nas cpulas que decidiriam quem receberia quanto.
Consideraes nais
A repetio constante de escndalos relativos ao nanciamento de campanhas, caixa dois e trco de inuncias por parte de nanciadores, tudo isso faz com que se tornem urgentes modicaes no sistema atualmente em vigor se quisermos dotar o pas de uma democracia real e socialmente efetiva. A forma e a intensidade das mudanas a serem adotadas que ainda so um tema controverso. A adoo do nanciamento pblico exclusivo de campanhas poderia, em teoria, diminuir a inuncia dos interesses privados sobre a mquina pblica, mas nada garante nos projetos em tramitao que partidos e candidatos no continuassem a se valer de caixa dois nanciado privadamente, visto que a prtica j ilegal sob as leis atuais
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e mesmo assim largamente praticada. No h nada no novo sistema proposto capaz de coibir ecazmente a perpetuao deste nocivo fenmeno, o que nos leva a crer que antes mesmo de pensar na introduo ou no de alterao to radical no sistema eleitoral brasileiro, outras alteraes se fazem mais urgentes. Antes de qualquer outra mudana, preciso alterar a legislao brasileira a m de endurecer as punies ao caixa dois e de dotar os tribunais eleitorais de capacidade efetiva de scalizao para execut-las com rigor ou tudo poder, de fato, no passar de uma quimera lampedusiana. Tal poderia ser obtido, por exemplo, atravs de uma maior articulao legal de funes entre os tribunais eleitorais e a Receita Federal, Banco Central, Tribunais de Contas e o Ministrio Pblico, alm da instituio da obrigatoriedade de prestaes de contas em tempo real (ou pelo menos diariamente) pelos candidatos atravs da Internet e abertura legal aos rgos competentes acima do sigilo das contas bancrias de campanha. Alm disso, seria interessante tambm impor um limite razovel ao total de gastos permitido por candidatura, adote-se ou no o nanciamento pblico exclusivo. injusticvel que se gastem centenas de milhes a m de pasteurizar candidatos e torn-los uma mercadoria atraente, mas sem contedo, em um pas com tantas carncias sociais e de infra-estrutura. No caso de adoo do nanciamento pblico exclusivo, talvez o valor de R$7,00 por eleitor seja excessivo e no sistema atual a imposio de um limite conhecido de antemo (seja ele qual for) pode facilitar a scalizao atravs da prpria percepo dos gastos realizados pelo candidato em comparao ao limite imposto pela lei. E dado que parte signicativa dos gastos de campanha referem-se produo das peas de marketing miditico, a padronizao tcnica dos programas eleitorais por meio de alteraes na lei que simpliquem a exposio dos candidatos e suas idias sem tantos e excessivos efeitos especiais destinados espetacularizao da poltica e mercantilizao dos candidatos poderia baratear signicativamente os custos atuais. E tambm com ou sem a exclusividade do nanciamento pblico, talvez seja a hora de repensarmos os critrios de distribuio do Fundo Partidrio e do Horrio Eleitoral Gratuito. Se fato que existem diversos partidos sem qualquer representatividade poltica, ideolgica e social registrados atualmente (fruto da facilidade com que se podia
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criar um novo partido nos anos nais da ditadura e iniciais da redemocratizao) com os quais seria um desperdcio aumentar gastos, no menos verdade que o sistema atual constitui-se em uma grande barreira consolidao de novos partidos potencialmente representativos de importantes segmentos da sociedade. Cabe destacar que a facilidade anterior para a criao de partidos foi corrigida e, hoje, necessrio um grande esforo para se conseguir milhares de assinaturas em todo o pas num prazo xo para que se possa legalizar um novo partido e o problema dos partidos de aluguel possa, talvez, ser resolvido ou pelo menos extremamente minorado se fossem submetidos a um recall e obrigados a provar sua representatividade conforme as regras atualmente em vigor. Resolvido esse problema, cremos ser absolutamente fundamental uma diviso mais igualitria dos recursos pblicos entre os partidos, a m de evitarmos a oligopolizao atual e em andamento6. Finalmente, possvel que o nanciamento pblico exclusivo no seja o mais recomendado no momento a todos os nveis de disputa, e formas intermedirias com alteraes mais pontuais possam ser mais adequadas em alguns casos. Em disputas majoritrias, poderia ser extremamente interessante e exeqvel abolir a possibilidade de nanciamento privado, mas no atual sistema de disputa nas eleies proporcionais sua adoo poderia causar mais problemas que os que teoricamente resolveria, conforme adverte Samuels (2003). Neste caso, pode ser mais adequada a manuteno do nanciamento misto, com a adoo do limite mximo de gastos e a alterao na forma de clculo das doaes privadas permitidas. Hoje, estabelecida como porcentual da renda do doador, deveria ser xada em valores monetrios absolutos e de valor relativamente baixo, a m de dar mais transparncia e diminuir o poder de chantagem e troca de favores entre candidatos e doadores,7 incentivar a busca de mltiplos nanciadores de base
6 Segundo dados divulgados pelo TSE, os quatro maiores partidos PT, PMDB, PSDB e DEM devem car com mais da metade dos recursos do Fundo Partidrio em 2008. 7 Segundo David Samuels (2003), Com o sistema atual, nenhum doador pode dizer que doou demais, porque ningum sabe o que realmente demais!.
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(grassroots), em vez de alguns poucos mega-nanciadores como no sistema atual. Certamente, o restabelecimento da democracia, aps os longos anos de autoritarismo do regime militar, foi uma das grandes conquistas da sociedade brasileira. No entanto, entendemos que a democracia jamais alcanar um estgio denitivo, sendo sempre perfectvel, passvel de aperfeioamentos e aprimorar o sistema de nanciamento dos partidos e das eleies parece-nos um dos caminhos fundamentais para esse aperfeioamento. Anal, como arma Zovao, embora a democracia no tenha preo, ela tem um custo de funcionamento que preciso pagar e, por isso, indispensvel que seja o sistema democrtico que controle o dinheiro, e no o oposto (2005).
Referncias
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As coligaes proporcionais no sistema eleitoral brasileiro

Raimundo Jos dos Santos Filho
Bacharel em Cincias Sociais pela Universidade Estadual de So Paulo. Bacharel em Direito pela Universidade Federal de Rondnia. Especialista em Direito e Processo Eleitoral pela FARO-TRE/RO. Professor da Faculdade de Cincias Humanas, Exatas e Letras de Rondnia; e Faculdades Associadas de Ariquemes.
Vincius Valentin Raduan Miguel

Bacharel em Cincias Sociais pela Universidade Federal de Rondnia. Bacharel em Direito pela Faculdade de Cincias Humanas, Exatas e Letras de Rondnia. Mestrando em Cincia Poltica pela University of Glasgow.
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Introduo
As coligaes em eleies proporcionais so um dos pontos freqentemente apontados como causas da instabilidade tica na cena poltica brasileira. analisada pela cincia poltica como dois fenmenos, sendo o primeiro a coligao partidria (ou eleitoral), com o objetivo de obter vitria no processo eleitoral por meio do acmulo de recursos que permitam maiores chances, como tempo para publicidade gratuito e votos, e o segundo, coligaes e alianas no perodo posterior s eleies, para possibilitar a governabilidade (FLEISCHER, 2006). A confuso semntica tem origem nos Cdigos Eleitorais, quando entre 1950 e 1965, os conjuntos partidrios eram chamados de alianas, e na legislao eleitoral de 1985, de coligaes. No entanto, estranhamente, as segundas coligaes no decorrem, necessariamente, das primeiras. Com o objetivo puramente eleitoral, coligaes sem o menor rigor ideolgico-programtico ou mesmo conitantes, so feitas, por vezes, sob a justicativa de diferenas e particularidades regionais. Exemplo ntido desta problemtica da ausncia de solidez ideolgica a aliana (embora prevalea o veto formal da direo) entre o PT e o PSDB em Belo Horizonte. Grotescamente, em dois outros municpios (Aailndia, MA e Cludia, MT) a direo do PT autorizou
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alianas para as eleies municipais deste ano. Em tempo, no total, o PT j autorizou alianas com tradicionais rivais como o PSDB, DEM e PPS em 14 municpios. Repetio do cenrio de 1994, quando o PSDB se aliou em vrios estados com o PCdoB, PDT e PPS, em tese, aliados do PT, com quem o partido disputava a Presidncia da Repblica. O Tribunal Superior Eleitoral, em 2002, chegou a denominar as coligaes de esdrxulas, qualicao, que, se considerada a exibilidade (ou incoerncia) dos partidos, cabe perfeitamente. A problemtica o enfraquecimento dos partidos, com a diluio do contedo que cada um deles deveria trazer como bagagem inerente sua representao de um segmento social. Isto se mostra ainda mais grave com a ausncia da verticalizao, ou seja, a prevalncia da federalizao das coligaes, com alianas em nvel nacional que no se repetem nas esferas estaduais e municipais. Em conseqncia da miscelnea de partidos, a futura governabilidade comprometida em razo da ausncia de pontos comuns para a elaborao das polticas. Embora no pactue desta concepo por no ver problemas com a diluio do contedo ou o fortalecimento partidrio, Paulo Costa Leite (2003), ex-presidente do STJ, aponta ser fundamental que as coligaes feitas com este propsito, conram contedo tico sua existncia. Uma questo que prevalece sem resposta : as coligaes diluem o contedo programtico dos partidos ou os partidos adotam coligaes incoerentes por j no terem um rgido programa de governo e slidas bases poltico-ideolgicas? Finalmente, com as coligaes em eleies proporcionais, as legendas funcionam como um s partido, o que ocasiona um mecanismo para burlar o quociente eleitoral.
Histrico
As coligaes proporcionais no sistema poltico brasileiro remontam abertura poltica de 1945. A partir de ento, comearam, sob a autorizao estatal, as unies entre partidos durante as disputas ao pleito, como as alianas interpartidrias que surgiram aps 1950 e levam a criao de uma pessoa jurdica temporria. De fato, a coligao uma amlgama ctcia, uma abstrao jurdica que leva formao
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de um partido imaginrio, alm daqueles que a compe. Este pleito foi marcado pela vitria de Getlio Vargas para a Presidncia da Repblica, pelo Partido Trabalhista Brasileiro (PTB), tendo como Vice-Presidente Joo Caf Filho, do Partido Social Progressista (PSP). No entanto, contavam com o apoio de uma faco dissidente do Partido Social Democrtico (PSD). Wanderley Guilherme dos Santos citado por Amaury de Souza (1962, p. 65) lembra que em 1962, mais de 80% das bancadas dos pequenos partidos e 50% das bancadas das trs principais legendas no Congresso foram conquistadas por meio de alianas entre os partidos, a maioria sem qualquer ligao ideolgica ou programtica. At 1964, prevaleciam coligaes entre estes partidos (mais a UDN), mas as coligaes eram igualmente frgeis ideologicamente: o PTB aliava ao PSD contra a UDN em algumas regies e, em outras, a UDN coligava com o PSD contra o adversrio comum (PTB) (FLEISCHER, 2006). O elemento que signicou uma ruptura temporria nesse sistema foi o golpe militar de 1964, ndando o governo Goulart (setembro de 1961 maro de 1964), que existira sob intensa agitao popular, ampliao do movimento operrio, crise econmico-nanceira, crise no sistema poltico eleitoral e acirramento ideolgico. Embora no seja o escopo do trabalho, digna a meno deste momento de crise institucional que provocou alteraes nos sistema jurdico-poltico. importante destacar que os anos de 1961-1964 existiram como entreatos golpistas, o primeiro armado por Jnio Quadros, com sua carta-renncia, prevendo a interdio dos setores militares de seu vice e seu retorno nos braos do povo, e o segundo, o denitivo, desferido pelos setores conservadores da sociedade e intenso apoio estadunidense. Em 8 de dezembro de 1961 o Congresso aprovava o Conselho de Ministros, presidido por Tancredo Neves, do PSD mineiro. A composio do gabinete foi uma ntida vitria dos grupos conservadores que faziam oposio ao projeto de Goulart: quatro ministros do PSD, dois da UDN, um do PTB (o partido do presidente) e um ministrio mais simblico do que efetivo, era a pasta de Relaes Exteriores, a cargo de Santiago Dantas. Posteriormente, um segundo gabinete formado, de centro com
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orientao reformista, e, de pleno, solicita ao Congresso autorizao para legislar, por meio de decretos, sobre as reformas de base, remessa de lucros, direito de greve e abuso do poder econmico, suprimindo o Legislativo. Em setembro de 1962 o Executivo retornava ao Presidente Goulart e era fortalecida a campanha pelo plebiscito para retomada do presidencialismo, que de fato prevaleceu em 6 de janeiro de 1963. Goulart reassume os poderes conferidos pela Carta de 1946. Sob as brumas do golpe e o forte acirramento ideolgico, PSD e UDN obtm em 1962, 54% da representao na Cmara Federal, o que explica e provoca novas diculdades para a governabilidade. Sob marchas da direita e da esquerda, o golpe preparado e nalmente concretizado abolindo o pluripartidarismo, e criando um partido para representao do governo a Aliana Renovadora Nacional-Arena e outro que, em tese, deveria signicar a oposio ao novo regime o Movimento Democrtico Brasileiro (MDB). Esta situao se arrastou at 1984, quando os militares no disputaram a Presidncia da Repblica, signicando com isso o m do regime vigente, embora o novo presidente tenha sido eleito de forma indireta, pelo Colgio Eleitoral. No entanto, a reforma partidria realizada no incio do governo do general Joo Batista Figueiredo, trouxe de volta o pluripartidarismo, apesar de ser, na realidade, uma tentativa do governo de dividir e esfacelar a oposio, que no momento era concentrada em um nico partido, o MD. Inclusive, essa reforma ainda mantinha a proibio de legalizao dos PCs. Em 1985, j sob o governo Sarney, os parlamentares aprovaram Emenda Constitucional que, entre outras medidas, aboliu o Colgio Eleitoral, permitiu a organizao dos partidos comunistas e estendeu o voto aos analfabetos, alm de eliminar as restries ao processo de formao dos partidos polticos. O Partido Comunista do Brasil (PC do B) ressurge, assim como o Partido Comunista Brasileiro (PCB) e o Partido Socialista Brasileiro (PSB), que voltou cena com seu lder dos anos 1960, Miguel Arraes, assim como tambm foi criado o Partido Liberal (PL). Elemento novo no cenrio poltico brasileiro foi a fundao, em 1980, do Partido dos Trabalhadores, de base sindical, estruturado de baixo para cima, atraindo um razovel contingente de militantes de esquerda, que haviam rompido com o marxismo tradicional, incorpo-
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rando inclusive uma nova esquerda catlica. Os parlamentares constituintes, eleitos pelo pleito de 1986, elaboraram uma nova Constituio em 1988, que preservou os elementos tradicionais do regime republicano brasileiro: presidencialismo, federalismo, bicameralismo, multipartidarismo e representao proporcional. Contudo, a forma e o sistema de governo ainda foi um ponto polmico, que somente foi resolvido no plebiscito nacional de 1993. O mandato presidencial foi denido como sendo de quatro anos, assim como representao mnima de oito deputados e mxima de 70, dos estados na Cmara Federal. A Constituio de 1988 tambm teve a preocupao de considerar o partido poltico como importante para a preservao do Estado de Direito e o canal de acesso do Governo a determinadas parcelas da sociedade, servindo ainda ao abrandamento das dimenses do poder presidencial, uma vez que fora uma subdiviso e respeito s mais variadas tendncias existentes no corpo social. Vinte e dois candidatos disputaram o pleito para a Presidncia da Repblica, mas o fato que merece destaque que um partido recmcriado, o Partido da Reconstruo Nacional PRN, com o apoio de outros pequenos partidos, elegeu seu candidato: Fernando Collor de Mello, que disputou o segundo turno com Luis Incio Lula da Silva. Contudo, a forma e o sistema de governo ainda foi um ponto polmico, somente resolvido por meio de um plebiscito nacional, em 1993.
As coligaes proporcionais na atualidade

Na atualidade, um dos fatores que levam s coligaes a incapacidade dos partidos nanicos de alcanarem expresso nacional durante as eleies, simplesmente pelo sistema de quociente eleitoral adotado em nosso sistema eleitoral no permitir que um candidato se eleja se o seu partido no possuir uma determinada expresso em termos de votos alcanados. No entanto, como o sistema de quociente utilizado apenas para a eleio de parlamentares, to logo se dena o pleito, os partidos iniciam a busca para a ampliao da legenda, assim como do aumento de sua participao no cenrio poltico nacional. No entendimento do cientista poltico Bruno Reis (2007), o sistema eleitoral do Brasil descentralizador em decorrncia da represen-
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tao proporcional com listas abertas, provocando competio intensa e pulverizando os candidatos. O que os partidos fazem, examinar a compatibilidade dos seus candidatos com a realidade eleitoral do seu estado, vericado a representao de categorias prossionais na lista dos candidatos de legenda; participao de candidatos de aparelho, ou seja, os melhores apresentadores de rdio e televiso ou pastores evanglicos, incorporando candidatos de distintas regies e microrregies do estado. Acrescem-se a listagem, as lideranas partidrias. Temos, ento, quatro tipos de critrios para candidatos: a) categorias prossionais, b) aparelhos, c) regies, d) lideranas partidrias. As lideranas partidrias, por sua vez, fazem a opo das trs primeiras para assegurar a legenda e sua eleio, porque depende desses personagens a produo dos votos sucientes para ter o maior ou menor nmero de candidatos. Para o cientista poltico Otvio Soares Dulci (2003), nas coligaes em eleies proporcionais, a nalidade da representao proporcional completamente violada por provocar distoro na composio das bancadas. Inexistem ainda critrios distributivos das cadeiras pela chapa, e o projeto se esgota aps a eleio. Ou seja, expediente transitrio, que no se desdobra em atuao conjunta dos coligados nos rgos legislativos o que anal seria uma atenuante. Como analisa o estudioso Jos Giusti Tavares (2007, p. 113), as coligaes em eleies legislativas proporcionais comprometem a integridade e a identidade do quociente partidrio. Comprometendo igualmente a correspondncia de cada partido entre a densidade relativa de votos com a densidade relativa de cadeiras, o que segundo ele consistiria no objetivo essencial da representao proporcional. Segundo Giusti Tavares, na maioria dos pases onde ocorrem alianas partidrias para eleies legislativas proporcionais, o clculo da distribuio de cadeiras realizado respeitando o quociente partidrio ou seu equivalente entre os partidos que a compe, levando em considerao a participao relativa de cada um no total de votos da coligao. Para ele, o grande problema brasileiro que a aliana entre os partidos no consistiria em uma coligao interpartidria, mas, sobretudo na substituio literal do partido pela coligao partidria. Conforme Giusti Tavares (2007, p. 133), as coligaes no so apenas
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inconsistentes com eleies proporcionais; so tambm, nelas desnecessrias. Ao discordar de forma veemente sobre a implementao de uma clusula de excluso no patamar de 5% em nosso sistema eleitoral, o cientista poltico Jairo Nicolau, citado por Joo Paulo Viana (2006, p.101), aponta que o m das coligaes em eleies proporcionais, seria elemento imprescindvel para conter a proliferao de legendas. No entendimento do professor Nicolau, o mecanismo do quociente eleitoral funciona como uma clusula de barreira, contudo, atravs das coligaes em eleies proporcionais que partidos nanicos burlam tal mecanismo. As coligaes enfraquecem os partidos, diluindo o contedo ideolgico-programtico e mesmo rompendo a coeso intrapartidria (como mostraremos adiante), favorecendo o personalismo na poltica. Um dos fatores de rejeio s coligaes o fato de que ela deturpa o voto na legenda, visto que estes quase nunca resultam favorveis ao partido que obteve o voto, mas coligao, que dele se benecia. Comeando pela distoro criada pelo voto proporcional em lista aberta, que acaba por fragmentar os partidos, instigando a competio intrapartidria, posto que, sendo eleitos apenas os mais votados do partido (ou coligao), a disputa eleitoral interna ao partido (coligao) e no externa. A experincia demonstra que, no caso especco de candidaturas, o inimigo eleitoral no o candidato do outro partido, mas o outro candidato do prprio partido, com quem de fato disputado os votos para que o votado efetivamente seja eleito. A coligao se torna um fator de deturpao gritante do voto na legenda. Quando um eleitor, levado pela preferncia partidria, em vez de demonstrar sua preferncia por esse ou aquele candidato de seu partido, deposita o voto na legenda de sua conana ideolgica, pode ocorrer de no obter o resultado que espera. Como o quociente eleitoral o mesmo para toda a coligao, candidatos de seu partido, eventualmente muito bem votados, auxiliaro candidatos de outro partido da coligao, embora estes candidatos, assim como seu partido, no sejam da preferncia do eleitor que votou na legenda. Prevalecendo a manuteno das coligaes proporcionais, os partidos polticos continuaro a sofrer contnuo enfraquecimento, pela descaracterizao de seu iderio em face da eleio de candidatos
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pertencentes a outras agremiaes, ora coligadas, de ideologias conitantes. Com a proibio, teremos uma melhor caracterizao das identidades partidrias, exigindo, em seguida, uma regulamentao mais rgida nas normas de delidade e de liaes partidrias. Em meio a esse ambiente de numerosos partidos polticos, escassa delidade partidria e coligaes temporrias ditadas por convenincias pessoais, certo que a Lei n. 9.504/97 assim como o prprio Cdigo Eleitoral - necessita de ajustes e aprimoramentos, seja no sentido de acompanhar a evoluo operacional decorrente do modelo de voto informatizado implantado com sucesso pela Justia Eleitoral, como no sentido de conduzir a sociedade brasileira criao de um sistema eleitoral em que os partidos sejam robustos o suciente para agregarem e representarem os anseios dos diversos segmentos que a compem. Apenas para reforar a proposta, apontando possveis solues imensa fragmentao partidria, quando se considera o distanciamento entre as aes do parlamento brasileiro e o desejo dos eleitores, o professor Joo Paulo Viana arma que, da necessidade de partidos fortes e representativos que surge no debate poltico propostas sobre temas polmicos. Segundo ele:
Precisamos de partidos fortes, partidos que representem bem os interesses da sociedade, em um sistema partidrio slido e no temporal. exatamente a que entram pontos como a clusula de barreira, verticalizao, voto distrital misto, delidade partidria, m das coligaes nas eleies proporcionais e nanciamento pblico de campanhas. (VIANA, 2006, p. 87)
Esses pontos entram no debate da reforma poltica quando se busca criar uma engenharia institucional que seja capaz de fortalecer os partidos, promovendo uma maior ligao com o eleitorado, bem como maiores condies de governabilidade. Como analisa ainda o professor Viana (2006, p. 118), mudanas relativas delidade partidria, ao m das coligaes em eleies proporcionais e o nanciamento pblico de campanhas, so consideradas essenciais para a estabilidade do atual sistema.
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Consideraes nais
consenso entre os cientistas polticos que o sistema partidrio brasileiro necessita de alteraes. A divergncia se encontra no teor da mudana, em uma mudana radical, incluindo medidas como adoo do voto distrital misto, lista fechada, nanciamento pblico ou se apenas ajustes pontuais no atual sistema. A cultura poltica brasileira marcada por interesses pessoais afastados dos reais objetivos da Administrao Pblica. A lgica da troca de benefcios privados, que garantem a governabilidade e negam os conceitos de oposio e situao, prevalece sobre os interesses republicanos. As coligaes surgem da tentativa de superar a competitividade eleitoral e, criando uma entidade supra-partidria, obterem vantagens para o pleito, uma vez que o quociente eleitoral constitui um impeditivo para partidos nanicos. Mas acabam tendo um to puramente estratgico, sem pactuao de uma agenda ou plataforma comum (CINTRA, 2005). Para assegurar a vitria, os partidos rmam coligaes igualmente incoerentes e, at recentemente, antagnicas em nveis estaduais e nacionais, congurando-se como meras siglas, agremiaes sem relevncia ao invs de grupos sociais que partilham um mnimo de coeso com alguma corrente losca e ideolgica. Inmeros partidos polticos, sem coerncia programtica ou clivagem ideolgica interna, levam ao Legislativo, igual nmero de projetos de governo, que no coincidem com o projeto trazido pelo Executivo. Dessa tenso constante, o Executivo obrigado a negociar, distribuindo obras pblicas e nomeaes polticas sem esteio tcnico mas necessrias aos atores envolvidos para atenderem suas bases eleitorais e grupos de interesse que os cercam, em uma lgica pragmtica compreensvel: assegurar o futuro poltico imediato, capitalizando retornos eleitorais com a reivindicao do crdito pelos programas e verbas. Sendo assim, a cooperao passa necessariamente pela negociao, o que envolve um agrante patrimonialismo. Esta prtica siolgica a falncia da poltica como vivncia de um bem comum, tornando particulares os segmentos extensos do poder pblico.
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De modo geral, todo o processo poltico, seja para a aprovao de leis ou outras temticas, passa pelo ltro do siologismo, com intensos debates para novas alocaes de apadrinhados e obteno de novos benefcios clientelistas. Como o estadunidense Barry Ames arma, na falta de partidos programticos, no sistema vigente, o Executivo constri coalizes aliando o desinteresse dos deputados pelas polticas de alcance nacional com a avidez por siologismos (AMES, 2003, p. 202). Portanto, utilizando da distribuio de cargos e programas de polticas pblicas, que so incorporadas as oposies e processadas as dissonncias. O oramento pblico utilizado para arregimentar apoio poltico. A ausncia da delidade partidria permite partidos multifacetados, que se fracionam, sem qualquer contedo programtico, apenas com o m de permanecerem ligados tanto oposio quanto situao. o caso do PMDB, que chegou a ter candidato em chapa oposicionista ao mesmo tempo em que se aliava base do governo. Para fomentar e manter essa mgica poltica mercenria dividiu-se sob o comando de diversos caciques, uns comandando a batalha oposicionista e outros mantendo alianas que permitiam o partido, como um todo, garantir as benesses do poder. Para assombro da sociedade, em momentos de derrota de um determinado grupo, para evitar perdas gerais, aquele inicialmente vencido, se alia a outro grupo imediatamente, como cou claro quando o presidente do partido, deputado Michel Temer, aps ter declarado apoio ao candidato oposicionista Geraldo Alckmin (PSDB), testemunhando a derrota deste, celebrou acordo de apoio ao PT. Essa manifestao de mobilizao em busca de resultados junto ao Poder Executivo, a mesma que mobiliza os partidos polticos e candidatos na campanha para o Legislativo. Com a permisso de coligaes proporcionais, o jogo de interesses pessoais, ou de determinados grupos, leva criao de verdadeiros monstros de Frankenstein polticos, somente unidos pelo interesse na vitria eletiva. Agravando a situao, o desconhecimento generalizado sobre o sistema poltico-eleitoral acaba favorecendo estas prticas, e o engodo no facilmente percebido. Dicilmente o cidado comum consegue apreender a contradio existente em uma coligao para eleio proporcional parlamentar, por considerar que o voto em seu candidato ir
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contribuir para sua eleio, juntamente com o de outros eleitores que comungam de suas opinies polticas. A excessiva fragmentao partidria, que insiste em proteger-se sob o escudo do pluripartidarismo, uma das mais evidentes razes deste atraso institucional. Complementando esta, temos a ausncia de partidos polticos que detenham maiorias parlamentares signicativas, forando com que o Executivo forme coalizes e alianas para a implementao de seu projeto de governo, provocando o que a cincia poltica brasileira tem por consenso denominar de Presidencialismo de Coalizo, expresso clssica inventada por Srgio Abranches (1988), que consistiria numa mistura de multipartidarismo, representao proporcional e presidencialismo. Por m, as coligaes fazem transferncias indevidas de votos (LIMONGI, 2003). H no, entanto, a possibilidade de, aproveitando-se do desenvolvimento atingido pela sociedade, trabalhar no sentido de ampliar a sua capacidade de discernimento sobre a forma como ela representada politicamente. Por enquanto, vigora um sistema democrtico contendo particularidades eleitorais com a possibilidade de optar por um representante e, concomitantemente, contribuir para a eleio de um candidato de outro partido.
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A necessidade de reviso do papel do Senado na democracia representativa brasileira ou sua extino

Jos Luiz Quadros de Magalhes
Doutor em Direito pela Universidade Federal de Minas Gerais. Professor da Universidade Federal de Minas Gerais. Professor Titular da Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais. Ex-presidente do Conselho Estadual de Direitos Humanos de Minas Gerais. Autor de Pacto Federativo, (Mandamentos, 2000); Direito Constitucional, (Mandamentos, 2002).
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Introduo
Em 2007 a absolvio pelo Senado do Senador Renan Calheiros trouxe revolta em parte da opinio pblica brasileira. Algumas vozes passaram a defender o m do Senado Federal, outras, mais moderadas, a fuso das duas casas, o que pode signicar a mesma coisa por caminhos diferentes e uma linguagem menos agressiva. Como de costume, passados alguns meses, uns escndalos a mais, ameaas de CPIs, que vo transformando o Congresso Nacional em comissariado de polcia, o que denitivamente no sua funo, e ainda a longa discusso da CPMF com a irresponsvel extino do tributo por razes meramente partidrias, o tema do bicameralismo e unicameralismo foi rapidamente esquecido. Naquele momento, as razes para extino ou fuso das duas casas eram muito mais emocionais do que tcnicas, mas despertaram em muitas pessoas a vontade de compreender a nalidade e utilidade desta casa legislativa em nossa histria, especialmente sua nalidade e utilidade contempornea. Neste ensaio vamos discutir a funo do bicameralismo e do unicameralismo no Brasil e em alguns outros estados nacionais, para compreendermos a funo que tem o nosso Senado na Constituio de 1988. Pretendemos demonstrar a necessidade de uma reforma constitucional que resgate o Senado para a democracia representativa e para
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o federalismo brasileiro. Acreditamos que da forma como funciona atualmente o nosso Senado, mais do que desnecessrio uma instituio ruim para a democracia e para o nosso federalismo. Faremos uma anlise terica, comparativa e histrica, logo contextualizada. Queremos demonstrar que a desnecessidade do nosso Senado no uma tese jurdica descontextualizada. No se trata de defender, em tese, o unicameralismo no lugar do bicameralismo. O que pretendemos levantar o fato de que o Senado, no contexto histrico institucional e constitucional da republica democrtica instituda no Brasil a partir de 1988, pode ser desnecessrio, e mais do que isto, pode ser prejudicial, uma vez que no cumpre sua funo de casa de representao dos entes federados, distorce a soberania popular fundada no sufrgio igualitrio universal (que probe a existncia de voto censitrio ou qualquer outra forma de pesos diferenciados de votos para os cidados brasileiros), e ainda histricamente marcado por uma majoritria representao de elites polticas e econmicas conservadoras, famlias que se alojam no poder, perpetuando um familismo extremamente prejudicial para a idia de Republica e impedindo reformas e transformaes que a Cmara muitas vezes poderia promover. Para compreendermos o papel do Senado vamos comear pela anlise de seu funcionamento na Constituio de 1988 para posteriormente fazermos um estudo comparado com o funcionamento do Senado e sua nalidade(s) em outras democracias contemporneas.
O Senado na Constituio Federal de 1988

A adoo da organizao do parlamento, em uma ou duas casas legislativas, ultrapassa a discusso da forma federal de Estado, podendo ter aspectos polticos relevantes para a estabilidade e conservao do ordenamento jurdico. No Brasil, a Constituio de 1988 mantm o bicameralismo das Constituies anteriores. A Cmara de Deputados formalmente a representao popular onde o mecanismo de escolha deve respeitar a idia de soberania popular e voto igualitrio: um cidado, um voto. O Senado formalmente a casa de representao dos interesses dos entes federados em um Estado Federal. No Brasil o Senado representa os Estados membros e o Distrito Federal em um federalismo simtrico, o que implica na
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idia de que a representao dos Estados membros da federao no proporcional populao, ao poder econmico ou dimenso territorial, mas igualitria para cada Estado: trs senadores para cada estado membro e o Distrito Federal. O nosso Senado, alm de casa de representao dos Estados membros e do DF, cumpre a funo de casa legislativa revisora de natureza moderadora conservadora, com o objetivo de barrar provveis mudanas bruscas na legislao e na Constituio decorrentes de uma alterao radical na composio da Cmara dos Deputados, uma vez que esta casa tem todas as suas cadeiras em disputa no perodo de quatro em quatro anos, enquanto no Senado a renovao ocorre na proporo de um tero, dois teros a cada quatro anos, permanecendo, portanto, sempre uma parcela de componentes eleitos na legislatura anterior. Desta forma, uma mudana radical na composio da cmara de deputados ser amortecida pelos senadores eleitos h quatro anos atrs, que podem ser na proporo de um tero ou dois teros de todo o Senado. Esta caracterstica bastante conservadora capaz de prejudicar a vontade popular expressa em um momento poltico especco, frustrando a populao com o papel desempenhado pelo legislativo. Esta situao pode ser mais grave quando a maioria do Senado for contraria maioria da Cmara e ao Governo eleito. Como sabemos, o governo depende do Congresso nacional para governar, como em qualquer democracia representativa do mundo, e como o Senado participa da votao em todo processo legislativo, no havendo separao de competncias legislativas segundo a vocao da casa, esta caracterstica conservadora ser ainda mais acentuada. Um outro grave problema que ocorre em nosso sistema bicameral decorre da mencionada ausncia de repartio constitucional de competncia legislativas e constitucionais entre as duas casas de modo que mantenha a funo de representao do povo por parte da Cmara de Deputados e a representao dos estados membros por parte do Senado. A Cmara dos Deputados, pelo fato de representar os cidados, e uma vez que se adotou o sistema de circunscries equivalentes ao territrio dos Estados membros, deve ter nmero varivel de Deputados por circunscrio (que corresponde ao territrio do Estado membro), correspondente proporo do nmero de seus eleitores. Em outras
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palavras, enquanto no Municpio e nos Estados membros as eleies ocorrem em circunscrio nica, o que implica na adoo do sistema proporcional puro, para os representantes do povo brasileiro na Cmara de Deputados Federais a Constituio no adota a circunscrio nica, mas sim um sistema que podemos chamar de distrital proporcional, uma vez que o territrio dividido em circunscries para m de aprisionamento do voto. Exemplicando: a) nas eleies para vereadores cuja dimenso o territrio do municpio, o eleitor de qualquer bairro ou distrito pode votar em qualquer vereador de qualquer bairro ou distrito (circunscrio nica); b) nas eleies para deputados estaduais, o eleitor de qualquer municpio, de qualquer regio do Estado pode votar em qualquer candidato do Estado, seja qual for seu domiclio, sua regio ou cidade (circunscrio nica); c) nas eleies para deputados federais a adoo de circunscrio nica implicaria na possibilidade do eleitor de qualquer cidade, municpio, regio ou estado, poder votar indistintamente em qualquer candidato tambm de qualquer local. Isto no ocorre justamente pelo fato de nossa Constituio, diante da grande dimenso territorial e diversidade cultural e econmica presente em nosso territrio, optar pela adoo de um sistema distrital proporcional. Em outras palavras, o eleitor domiciliado em Minas Gerais s pode votar nos candidatos a deputados federais tambm domiciliados e inscritos em Minas Gerais. Isto no signica que estes deputados representem Minas Gerais, representam o povo brasileiro, mas para facilitar o controle dos representados sobre seus representantes e evitar distores favorveis a candidatos residentes e domiciliados em determinadas regies decorrentes de poder econmico ou mdia alm de outros fatores, a Constituio dividiu o territrio em circunscries que correspondem ao territrio dos Estados membros. Em cada uma desta circunscrio haver uma eleio proporcional para preenchimento de vagas que variam de oito a setenta. Desta diviso decorre um problema srio: o texto constitucional estabeleceu o nmero mnimo de 08 (oito) e o mximo de 70 (setenta) Deputados por Estado. Esta proporo criada pelo mnimo e mximo no permite que haja a proporcionalidade exigida por princpio fundamental da Constituio que mantenha o sufrgio igualitrio de um cidado, um voto, visto a enorme disparidade existente entre os Estados mais e menos populosos. Ou seja, a proporo entre o Estado menos
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populoso com menor eleitorado e o mais populoso com maior eleitorado no cabe matematicamente dentro da proporo entre oito e setenta. Isto faz com que os brasileiros habitantes dos Estados menos populosos sejam super-representados na Cmara (o seu voto vale mais, pois com menos votos esses eleitores elegem mais deputados) enquanto que os habitantes dos Estados mais populosos sejam sub-representados (uma vez que para eleger um deputado precisa de muito mais votos do que o eleitor dos estados menos populosos). Importante lembrar que se trata neste caso de representao popular e no representao dos Estados membros pois estes esto representados no Senado. Para corrigir este problema necessrio mudar os nmeros mnimo e mximo ou ento mudar o nmero de circunscries que no precisam corresponder ao territrio dos Estados uma vez que os deputados no representam os Estados, mas sim o povo brasileiro. Entretanto, com razo, argumenta-se que os Estados menos populosos seriam mesmo assim prejudicados por esta regra, pois, enquanto So Paulo teria 70 deputados, Estados como Rondnia, Amap, Acre, Roraima, entre outros, teriam cada um apenas oito deputados. A casa de representao dos Estados membros o Senado e este tem trs senadores para cada estado, mantendo assim o equilbrio (ou simetria horizontal) federal. O Senado Federal, por representar a federao, estabelece pesos iguais de representao entre os Estados, sendo que cada um ter trs representantes, incluindo-se a partir de 1988, a representao do Distrito Federal. O prejuzo dos Estados menos populosos, logo, s ocorre, pela inexistncia de competncias legislativas prprias que preservem de um lado a simetria no senado e de outro a proporcionalidade na Cmara. So necessrias mudanas no processo legislativo que estabeleam competncias exclusivas de iniciativa para cada casa, alm das que j existem, observando a nalidade constitucional de cada uma delas. Outro problema com o Senado ser seu conservadorismo, muito mais marcante do que sua natureza de Casa Legislativa com a responsabilidade de manter o equilbrio federal. Esse conservadorismo negativo manifesta-se, claramente, em trs momentos: a) o mandato de seus membros; b) a forma de renovao dos mesmos; c) a sua competncia legislativa onde no h demarcaes claras de iniciativas legislativa para uma e outra casa
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levando em considerao sua funo e nalidade constitucional. O mandato dos Senadores de 8 anos, o dobro do mandato dos Deputados Federais, no existindo, ainda, a possibilidade de renovao de todos os seus membros de uma s vez, pois a eleio ocorre a cada quatro anos, renovando-se um tero e dois teros dos seus membros alternadamente. O estabelecimento desse mecanismo, como j mencionado, implica na existncia de uma casa legislativa que poder representar, em determinado momento poltico, barreira s transformaes mais amplas apoiadas pela maioria da populao, oriundas de uma Cmara dos Deputados totalmente renovada pelo voto popular. O carter limitador do processo legislativo pelo Senado se agrava pelo processo de elaborao normativa estabelecida na Constituio, onde todas as matrias devem ser votadas, normalmente, nas duas casas legislativas separadamente, e em alguns casos, como na apreciao de veto presidencial, pelo Congresso Nacional, em sesso unicameral. A adoo desse processo implica que as matrias oriundas da Cmara dos Deputados, devero ser discutidas e votadas no Senado, sendo que se no aprovadas sero arquivadas ou ento, sofrendo emendas, voltaro para apreciao das modicaes pela Cmara. Aprovadas ou no, as modicaes sofridas no Senado por meio de emendas, mas aprovado o projeto de lei, este ser encaminhado para sano ou veto do Presidente da Repblica. Se o projeto de lei proposto por senador, iniciando-se no Senado, ocorre o mesmo procedimento, s que em sentido contrrio. Importante observar que os projetos de lei de iniciativa do Presidente da Repblica, do Poder Judicirio, de iniciativa popular, de iniciativa do Ministrio Pblico ou de iniciativa de deputados federais, devero se iniciar na Cmara, seguindo o procedimento acima. J os projetos de iniciativa dos senadores devem se iniciar no Senado, seguindo ento o procedimento j referido: aps discutido, votado e aprovado no senado segue para a Cmara, esta pode arquivar ou ento, aprovar sem emendas indo para sano ou veto do Presidente da Repblica. Se houver emendas aprovadas ao projeto de lei, estas emendas retornam para apreciao da Cmara. Aprovadas ou rejeitadas as emendas, segue o projeto para sano ou veto do Presidente da Repblica. O que chama ateno e que causa problemas a inexistncia de matrias de iniciativa exclusiva do Senado e da Cmara conforme a nalidade constitucional de cada uma destas casas. Para
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que o Senado cumprisse sua funo de representao dos interesses dos Estados membros, evitando a distoro que ele provoca da proporcionalidade da representao popular, e para que a Cmara cumprisse sua funo de representao igualitria do povo, evitando a distoro que causa da simetria federal, teramos que corrigir os seguintes equvocos e omisses constitucionais: a) As matrias de interesse dos Estados (matria scal e oramentria, por exemplo) deveriam iniciar obrigatoriamente no Senado e ter obrigatoriamente a palavra nal do Senado, aps discusso e aprovao ou no do projeto de lei, com ou sem emendas por parte da Cmara de deputados. A no aprovao de um projeto de lei do Senado implicaria em veto da Cmara que obrigatoriamente retornaria ao Senado para apreciao. b) Todas as outras matrias de interesse popular em geral deveriam ser iniciadas na Cmara de Deputados e depois de passar pelo Senado, retornar sempre Cmara de Deputados para discusso e votao nal, na forma acima descrita. Estas anlises do nosso texto constitucional criam uma desconana em relao ao nosso bicameralismo e a busca de nova congurao para nossa democracia representativa que possa oferecer maior clareza, celeridade e transparncia no processo legislativo. O unicameralismo pode oferecer uma dinmica muito mais adequada a um pas em transformao. Entretanto, a adoo do unicameralismo esbarra na lgica federal especialmente na adoo de um federalismo simtrico que busca a correo das diferenas regionais por meio de uma representao igualitria entre os entes federados. Ser que todo federalismo juridicamente simtrico? A nica maneira de corrigir as brutais distores no desenvolvimento econmico por meio de um federalismo simtrico? No acredito que seja. O m da simetria no pode ser obstculo para a adoo do unicameralismo. Existem Estados federais juridicamente assimtricos assim como existem Estados federais unicamerais. O bicameralismo no uma condio inafastvel para o federalismo. Vejamos pois algumas solues:
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a) Para a manuteno do Senado em um federalismo simtrico a superao do problema pode ocorrer de maneira simples, partindo-se da modicao dos trs fatores, enumerados anteriormente, como sendo responsveis pelo carter conservador do Senado. I- A reduo do mandato para quatro anos e a renovao de todos os seus membros, simultaneamente, com a Cmara de Deputados, pode reduzir o carter conservador mantendo-se o equilbrio federal no parlamento. II- Outro avano pode ser alcanado, corrigindo-se o processo legislativo e estabelecendo-se competncias diversas, para as duas casas legislativas. Determinando para o Senado e para a Cmara competncias legislativas especcas segundo sua nalidade constitucional. III- Criar novas circunscries territoriais para ns eleitorais, que permitam a correo das distores entre os estados com maior ou menor populao ou modicao dos nmeros mnimo e mximo de deputados por circunscrio o que pode atenuar o problema. b) Com a extino do Senado e a adoo de um federalismo unicameral simtrico, dinmico, mantendo-se mecanismos scais e princpios constitucionais fundamentais que promovam e protejam o equilbrio federal com a reduo das desigualdades regionais e sociais. c) Uma opo radical: temos defendido em vrios trabalhos, o Poder Municipal, estudando as opes existentes para a desejvel descentralizao de poder, o que pode ocorrer por meio de uma federao de Municpios; uma miniaturizao dos Estados Membros; ou a simples modicao da repartio de competncias e os mecanismos atualmente existentes ainda muito centralizados. Reconhecemos, entretanto, que este um caminho incerto. Para entendermos a adoo de um unicameralismo em uma Federao simtrica ou assimtrica precisamos resgatar alguns conceitos. O que signica um federalismo simtrico e assimtrico?
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O Federalismo simtrico (simetria jurdica) busca o equilbrio de um Estado Federal de fato assimtrico (as assimetrias reais, de natureza econmica, cultural, populacional so muito comuns), onde os entes federados de mesmo nvel (municpios entre si e estados membros entre si) tm as mesmas competncias e se for o caso, o mesmo nmero de representantes no Senado. Digo, se for o caso, pelo fato dos municpios, embora sendo entes federados, no terem representantes no Senado, mas tem entre si, as mesmas competncias legislativas ordinrias, administrativas e constitucionais.
O federalismo assimtrico ocorre em Estados complexos que convivem com uma diversidade lingstica e tnica de especial complexidade histrica, como ocorre com o Canad onde pessoas de cultura e idioma francs convivem com pessoas de cultura e idioma ingls, ou a Blgica que dispe de um Senado para representao das comunidades lingsticas neerlandesa (amenga); francesa e uma minoria alem (MAGALHES, 2000, p. 113).
Pela existncia destas comunidades distintas que guardam muitas vezes rivalidades antigas, o Senado apresenta uma assimetria que procura responder ao peso populacional de cada comunidade, assim como o peso econmico algumas vezes. Portanto no federalismo assimtrico h um tratamento diferenciado em relao aos entes federados de mesmo nvel que procuram acomodar diversidades tnico-culturais e ou econmicas. No Brasil, embora convivamos com assimetrias reais que vo desde uma diversidade cultural muito rica at realidades econmicas muito diferentes, adotamos um federalismo simtrico do ponto de vista constitucional. A adoo de um federalismo assimtrico (juridicamente) no Brasil deve buscar a superao das assimetrias sociais e econmicas e no perpetu-las. Este um problema que deve ser enfrentando e uma crtica que pode surgir adoo de tal proposta. O federalismo assimtrico serve apenas para manter e reconhecer as diferenas, como no caso belga e canadense ou pode servir para superar assimetrias? O federalismo assimtrico pode efetivamente ajudar a manter a unidade em pases como Blgica e Canad, que tm grandes diversi-
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dades culturais que se mostram em certos momentos quase que insuperveis. Entretanto, nos parece obvio, que, se de um lado este modelo federal reconhece as diversidades populacionais e econmicas, no condena nenhum Estado membro (ente federado) a condio de subalternidade, o que seria claramente inaceitvel por pases formados por grandes diversidades tnicas e logo culturais, lingsticas e econmicas como Blgica, Canad, Rssia, Sua e citando um caso que no deu certo, a Iugoslvia. O modelo federal proposto para o Brasil no seria, entretanto, de um federalismo assimtrico nestes termos. Como j discutido, poderamos seguir um modelo de federalismo simtrico com as reformas essenciais demonstradas ou ento um federalismo unicameral como ocorre, por exemplo, com a Venezuela. Surge ento uma outra pergunta: um federalismo unicameral necessariamente assimtrico? A resposta no. Vejamos. A inexistncia do Senado nos sistemas unicamerais pode levar a uma apressada concluso de que, no federalismo, a representao dos Estados membros (entes federados) seja feita pela Cmara de deputados que necessariamente teria uma representao proporcional de acordo com a populao de cada Estado. Em primeiro a escolha dos representantes na Cmara no precisa ser feita pelo sistema distrital proporcional com circunscries equivalente ao territrio do Estado como ocorre hoje no Brasil. A forma de escolha dos representantes do 1 povo pode ser pelo sistema distrital majoritrio , distrital misto2, distrital proporcional (onde os distritos ou circunscries eleitorais no correspondam ao territrio dos estados membro) ou ainda pelo sistema proporcional puro. S isto j elimina qualquer suspeita de favorecimento de qualquer estado. Alm disto, o equilbrio federal ocorre efetivamente por meio de uma justia scal com a distribuio de recursos
um ou dois turnos para a escolha do deputado daquele local. 2 A combinao do sistema distrital majoritrio e distrital proporcional ou mesmo o proporcional puro, onde um percentual de vagas no parlamento preenchida por um e outro sistema, como ocorre hoje na Alemanha.
1 Em cada distrito eleitoral realizada uma eleio majoritria que pode ser em
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de forma justa, buscando o cumprimento do principio da reduo das desigualdades regionais e sociais. O equilbrio federal com equidade deve ser construdo com polticas pblicas, polticas scais e equidade nanceira e oramentria fundadas sobre o principal constitucional de observncia obrigatria de reduo das desigualdades regionais e sociais.
O Senado em outros Estados Nacionais

Ao realizar um estudo comparado, especialmente na realidade europia, percebemos que h uma caracterstica comum ao Senado: o Senado funciona como uma espcie de superego da nao, uma casa conservadora que no detm as mesmas competncias que a Cmara (casa de representao popular e por este motivo quase sempre mais importante), e que funciona muitas vezes apenas para vetar ou protelar a entrada em vigor de uma lei, levando a Cmara a rediscutir e, portanto, repensar determinada matria. Outra caracterstica comum do Senado e a representao dos interesses regionais. Para o exerccio desta funo o Senado detm competncias prprias ligadas a estes interesses, onde, em geral detm a palavra nal. Apenas nestas matrias. Portanto conservar, evitar mudanas bruscas e representar interesses territoriais a funo preponderante do Senado, que por este motivo no tm as mesmas competncias e a mesma fora da casa legislativa popular. Importante que se diga que isto no regra geral existindo uma enorme variedade de sistemas. No parlamentarismo comum que apenas a Cmara de deputados escolha o governo e logo possa tambm derrub-lo, mas h excees: na Itlia o Senado tambm participa da escolha e da derrubada do governo. No se pode dizer que o sistema italiano sirva de modelo, uma vez que te se mostrado extremamente instvel (MARTINES, 1994). De 1947 at hoje a Itlia teve mais de cinqenta governos, o que d uma mdia de quase um governo por ano. Devemos conservar, barrar mudanas, ou criar um sistema que acompanhe as transformaes rpidas das sociedades contemporneas? Necessitamos de um Senado para defender os poderes locais ou precisamos efetivamente de uma reviso do pacto federativo que descentralize recursos e competncias para os estados membros e muni-
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cpios? Prosseguindo com a anlise comparada vamos citar alguns exemplos especcos, despertando nos leitores a curiosidade para que busquem outros exemplos. Se o leitor quiser defender o nosso sistema basta buscar exemplos no sistema norte-americano. Lembro, entretanto, que este sistema tem se mostrado arcaico e pouco democrtico, fundado em eleies indiretas para presidente com forte presena dos grupos de presso organizados de setores econmicos e nanciamento privado de um sistema muito caro em um bipartidarismo que chega facilmente a unanimidade quando se trata de sistema econmico. A proliferao dos mecanismos de controle sobre a populao (especialmente dos pobres, hispnicos e rabes) e dos rgos internos de inteligncia soma-se uma mdia concentrada e comprometida com os interesses econmicos da indstria armamentista e petrolfera. Lembramos ainda que este bipartidarismo no bicameralismo presidencial norte-americano, s funciona, devido a caractersticas histricas especicas, entre elas o fato de inexistncia de uma oposio ideolgica efetiva ou algum partido de expresso que apresente alternativas ao modelo scio-econmico dominante. As eleies norte-americanas so muito desacreditadas entre a populao pobre que no v perspectivas de mudana de vida. A participao nas eleies estaduais muito inferior ao percentual de 50% do eleitorado enquanto as eleies presidenciais alcanam em mdia este patamar. Podemos buscar um exemplo do outro lado do mundo: o Japo. Neste pas o Congresso Nacional tem o nome de Dieta e composta por duas cmaras: a Cmara de representantes (equivalente aos deputados) e a Cmara de Conselheiros (equivalente ao Senado). Os deputados tm mandato de quatro anos enquanto os conselheiros tm mandato de seis anos, caracterstica comum do bicameralismo, onde o mandato do senador em geral maior do que dos deputados, justamente acentuando o carter conservador daquela casa. A Cmara de Representantes mais poderosa e conta com maior numero de membros (em torno de 500 membro de acordo com os clculos realizados para a eleio distrital que antecede as eleies), enquanto que o Senado (Cmara de Conselheiros) tem a metade deste numero. S a Cmara de Representantes (deputados) participa da escolha e queda do governo. Normalmente um projeto de lei se inicia e se aprova na
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Cmara de Representantes sendo que a Cmara de Conselheiro pode apresentar emendas que podem ser derrubadas pelos Representantes (MARGADANT, 1993). Um caso interessante de federalismo bicameral complexo e assimtrico o da Blgica. Este pas une duas etnias preponderantes (vales de fala francesa e amengos de fala holandesa), alm de uma minoria alem expressiva. Para superar as diversidades ainda hoje muito acirradas, as reformas constitucionais de 1893, 1899 e 1921 introduziram a representao proporcional e a igualdade lingstica. Desde 1970 a Constituio reconheceu comunidades lingsticas com bastante autonomia e competncias importantes em matria de educao. Esta descentralizao constante culminou com a adoo do federalismo em 14 de Julho de 1992. O Senado belga no tem as mesmas competncias da Casa dos Representantes (deputados) e cumpre uma funo de manuteno da unidade territorial belga constantemente ameaada pelos conitos e preconceitos entre amengos e vales. Como curiosidade para a percepo da complexidade deste Estado Federal assimtrico citamos o professor Bruno Burgarelli Albergaria Kneipp quando analisa a composio do Senado belga: O Senado possui setenta e um membros, assim escolhidos: a) vinte e cinco senadores eleitos pelo colgio eleitoral holands; b) quinze senadores eleitos pelo colgio eleitoral francs; c) dez senadores indicados pelo Conselho da Comunidade Flamenga; d) dez senadores indicados pelo Conselho da Comunidade Francesa; e) um senador indicado pelo Conselho da Comunidade de fala alem; f) seis senadores indicados pelos senadores referidos nas letras a) e c); g) quatro senadores indicados pelos senadores referidos nas letras b) e d).
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Para complicar mais um pouco, existem mais regras acerca dessa distribuio. Um dos senadores da letra a), c) e f) dever ser legalmente residente no dia de sua eleio na regio bilnge de Bruxelas-Capital; seis dos senadores das letras b), c) e g) devero ser legalmente residentes no dia da eleio tambm na regio bilnge de Bruxelas-Capital. (KNEIPP, 2000). O total de senadores belgas deve sempre se basear na proporcionalidade existente entre os diversos grupos lingsticos. Um detalhe curioso: a remunerao dos senadores inferior a remunerao dos deputados. O federalismo alemo um exemplo importante de federalismo de cooperao, especialmente aps a incorporao da Repblica Democrtica da Alemanha (Alemanha oriental socialista) pela Repblica Federal da Alemanha (Alemanha ocidental capitalista). Na linha do que temos demonstrado ate aqui, o Senado no tem as mesmas competncias da Cmara de deputados, no tendo a mesma importncia desta. Esta ultima escolhe o governo e pode derrub-lo. Um dado interessante do Senado como casa de representao dos Lander o fato dos Senadores serem membros dos governos estaduais o que garante a efetiva representao dos interesses dos entes federados estaduais por meio de seus governos eleitos. Muitas vezes os prprios ministrospresidentes dos Lander (que seriam o equivalente aos nossos governadores) representam seus Estados. Cada Land s necessita enviar um representante para o Bundesrat (Senado), uma vez que todos os votos de cada estado membro devem ser no mesmo sentido. Em nvel estadual a Baviera o nico estado membro que adota o sistema bicameral com a adoo de um senado estadual (STEIN, 1983, p. 49). A Frana no um estado federal, mas como muitos outros estados unitrios tem um Senado que no detm as mesmas competncias nem a mesma importncia da Cmara de deputados, no participando da escolha do governo e de sua derrubada. O Senado francs escolhido de forma indireta representando as coletividades territoriais da Republica. O nmero de cadeiras no Senado de 322, onde 296 representam os departamentos metropolitanos, 8 para os departamentos doutre-Mer, 4 para os territrios doutre-Mer e 12 para os franceses estabelecidos fora da Frana. O sistema de representao das coletividades territoriais proporcional, sendo que cada departamento tem
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direito a uma cadeira at 154.000 habitantes e mais uma cadeira para cada 250.000 habitantes. O mandato dos senadores de nove anos, superior aos quatro anos dos deputados. A renovao do senado ocorre na proporo de um tero a cada trs anos. O senado francs participa do processo legislativo mas a vontade da Cmara de Deputados sempre prevalece. A inferioridade do Senado se caracteriza tambm pela impossibilidade deste oferecer um voto de desconana em relao ao governo. Existem, entretanto, alguns domnios onde o bicameralismo francs se mostra igualitrio. o caso da adoo de leis constitucionais e leis orgnicas relativas ao Senado (BURDEAU; HAMON; TROPER, 1995). A Espanha adota uma forma de organizao territorial sui generis classicada como uma forma altamente descentralizada de organizao territorial, estado regional ou regionalizado ou como preferimos, estado autonmico, terminologia adotada por constitucionalista espanhis. O Congresso nacional espanhol, o legislativo nacional, e chamado de Cortes Gerais. Seguindo a linha dos outros sistemas bicamerais j citados, seja em estados federais, seja em estados unitrios ou regionais, o Senado no tem a mesma competncia da Cmara de Deputados, mostra-se como uma casa inferior que no participa da escolha do governo ou de sua derrubada e que tem como caracterstica fundamental a representao de interesses regionais. A tramitao de projetos e das disposies de leis inicia-se sempre no Congresso de Deputados, mesmo que a iniciativa seja do Senado. A competncia do Senado no simtrica com a do Congresso dos Deputados para a produo legislativa uma vez que s cabe a proposio de emendas ou o veto ao conjunto do projeto enviado pelo Congresso de Deputados, com o voto da maioria absoluta do Senado. A aprovao de emendas ou o veto do Senado produz o reenvio do texto para a reconsiderao dos deputados, que podem por sua vez se manifestarem por maioria simples sobre as emendas do Senado. No caso de veto este pode ser derrubado por maioria absoluta do Congresso de deputados (PERCES-BARBA, 1984, p. 67). Poderamos citar diversos outros exemplos mas no necessrio. Estes conrmam os casos mencionados.3
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O Senado no essencial ao federalismo no se constituindo, portanto, em clusula ptrea.

Diante do que j foi dito sobre equilbrio federal percebemos com bastante clareza que no se constitui a existncia do Senado em uma clusula ptrea, justamente pelo fato de que sua inexistncia no afetar o federalismo. Acrescente-se ainda a constatao aqui feita, de que sua congurao atual fere a Constituio trazendo desequilbrio na representao popular, perpetuando privilgios locais por meio do familismo alm de no cumprir sua funo de representao dos Estados.4 Existem vrias formas de Estados Federais no mundo contemporneo. Podemos perceber com clareza o movimento em direo a uma acentuada descentralizao, que os Estados democrticos do mundo vm construindo. O federalismo clssico constitui-se no modelo norte-americano, formado por duas esferas de poder, a Unio e os Estados-membros (fe5 deralismo de duas esferas ), e de progresso histrica centrpeta, o que
3 Obra de leitura obrigatria a do Professor Jos Alfredo de Oliveira Baracho, Teoria Geral do Federalismo, Editora Forense, Rio de Janeiro, 1986. O professor Baracho, como carinhosamente chamado pelos seus alunos, construiu uma obra de referencia em matria de Direito Constitucional, Teoria do Estado e da Constituio. 4 Um aspecto interessante do nosso Senado o fato do Senador poder pertencer a partido ou coligao diferente do governo estadual. Isto na prtica poltica pode muito mais prejudicar o estado do que ajud-lo. Em pases como Canad e Alemanha, o Senador deve ser indicado ou mesmo membro do governo estadual, s assim haver a correta representao dos interesses do estado membro, que tem um governo legitimamente eleito pelo voto popular. No caso canadense ocorre uma outra preocupao: pode ocorrer que a maioria dos governos estaduais seja de partido ou coligao diferente do governo federal. Como o sistema canadense parlamentar, os governos seriam sempre viveis uma vez que sempre teriam maioria na Cmara. Neste caso, entretanto, embora com maioria na Cmara o governo enfrentaria um Senado hostil, o que prejudica a aplicao das polticas governamentais. 5 A literatura sobre federalismo usa a denominao federalismo de dois nveis para referir-se aos modelos federais em que coexistem as esferas de governo da Unio e dos Estados-membros. Para tratar do federalismo brasileiro, que incluiu os municpios como mais uma esfera, comum encontrarmos a expresso federalismo de trs nveis. No entanto, faremos uso neste trabalho, apenas da denominao esferas da federao, ao invs de nveis da federao. Isto porque a palavra nvel d a idia de hierarquia, o que inexiste na forma federal de Estado, na relao entre seus entes.
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signica que surgiu historicamente de uma efetiva unio de Estados anteriormente soberanos, que abdicaram de sua soberania para formar novas entidades territoriais de direito pblico, o Estado federal (pessoa jurdica de direito pblico internacional) e a Unio (pessoa jurdica de direito pblico interno), uma das esferas de poder, ao lado dos Estados-membros, diante dos quais no se coloca em posio hierrquica superior. Importante ressaltar, neste ponto, alguns aspectos importantes: 1. O federalismo clssico de duas esferas diferencia-se de outros Estados descentralizados, como o estado autonmico, regional ou unitrio descentralizado, pelo fato de ser a nica forma de Estado cujos entes territoriais autnomos detm competncia legislativa constitucional, ou, em outras palavras, um poder constituinte decorrente. Assim: 1.1 No Estado unitrio descentralizado, as regies autnomas recebem, por lei nacional, competncias administrativas, caracterizando a descentralizao pela existncia de uma personalidade jurdica prpria e eleio dos rgos dirigentes. Esta descentralizao de competncias administrativas pode ocorrer em nvel municipal, departamental ou regional, em um nvel ou em vrios nveis simultaneamente. Exemplo: a Frana. 1.2 No Estado regional, as regies autnomas recebem competncias administrativas e legislativas ordinrias, elaborando o seu Estatuto, mas sempre com o controle direto do Estado nacional ( o modelo italiano, onde, embora a Constituio da Itlia de 1947 mencione este Estado como sendo unitrio, as transformaes por que vem passando fazem com que os tericos classiquem-no hoje como modelo de Estado altamente descentralizado: um Estado regional). 1.3 No Estado autonmico espanhol, outro modelo altamente descentralizado, ocorre uma descentralizao administrativa e legislativa ordinria, diferenciando-se este modelo de Estado regional pela forma mpar de constituio das autonomias, onde a Constituio Espanhola de 1978 permitiu que a iniciativa partisse das provncias para constiturem regies autonmicas e que estas elaborassem seus Estatutos, que, para terem validade, de-
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vem ser aprovados pelo Parlamento Nacional, transformando-se em lei especial. 1.4 J no Estado federal, os entes descentralizados detm, alm de competncias administrativas e legislativas ordinrias, tambm competncias legislativas constitucionais, o que signica que os Estados membros elaboram suas Constituies e as promulgam, sem que seja possvel ou necessria a interveno do Parlamento Nacional (no nosso caso, do Congresso Nacional) para aprovar esta Constituio estadual (como necessrio em relao aos Estatutos das regies autnomas no Estado regional e no Estado autonmico), que sofrer apenas um controle de constitucionalidade a posteriori. No h, portanto, hierarquia entre Estadosmembros e Unio. 1.5 No estamos considerando, como caracterstica diferenciadora entre estes tipos de Estados, a descentralizao de competncias judiciais. 1.6 O grau de descentralizao ou o nmero de competncias legislativas e administrativas transferidas aos entes descentralizados tambm no hoje mais elemento diferenciador, uma vez que existem Estados federais centrfugos onde o nmero de competncias legislativas e administrativas dos estados-membros inferior ao de regies autnomas. O nosso federalismo , ainda, um dos modelos mais centralizados, bastando, para conrmar esta armativa, ler a distribuio de competncias legislativas e administrativas nos artigos 21 a 24 da Constituio Federal de 1988, para vericar a concentrao de competncias na Unio, em detrimento dos Estados-membros e Municpios. Portanto, o que caracteriza o federalismo, o seu elemento essencial sem o que no se pode falar em federalismo, a descentralizao 6 de competncias constitucionais (o poder constituinte decorrente) . A
6 J estudamos no nosso livro Direito Constitucional, (Direito Constitucional, Tomo II, Editora Mandamentos, Belo Horizonte, 2002), as caractersticas principais do Estado federal. Deixamos claro que o que difere o Estado federal de outras formas
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existncia ou no de um Senado Federal no um elemento essencial, mas apenas uma caracterstica de um tipo federal. A partir da Constituio de 1988, os municpios brasileiros no s mantm sua autonomia como conquistam a posio de ente federado, podendo, portanto, elaborar suas Constituies municipais (chamadas pela Constituio Federal de leis orgnicas), auto-organizando os seus poderes executivo e legislativo e promulgando sua Constituio sem que seja possvel ou permitida a interveno do legislativo estadual ou federal para a respectiva aprovao. O que ocorrer com as Constituies municipais (leis orgnicas) ser apenas o controle a posteriori de constitucionalidade o mesmo que ocorre com os Estados membros. Alguns autores tm rejeitado a idia do municpio como ente federado, por ser uma idia nova, mas seus argumentos (ausncia de re-
descentralizadas de organizao territorial do Estado contemporneo a existncia de um poder constituinte decorrente, ou seja, a descentralizao de competncias legislativas constitucionais, em que o ente federado elabora sua prpria Constituio e a promulga, sem que seja possvel ou necessrio a interveno ou a aprovao dessa Constituio por outra esfera de poder federal. Isso caracteriza a essncia da federao, a inexistncia de hierarquia entre os entes federados (Unio, Estado e municpios no caso brasileiro), pois cada uma das esferas de poder federal nos trs nveis brasileiros participa da soberania, ou seja, detm parcelas de soberania, expressas nas suas competncias legislativas constitucionais, ou seja, no exerccio do poder constituinte derivado. No estamos armando que os Estados-Membros, a Unio e os municpios so soberanos, pois soberano o Estado federal e a expresso unitria da soberania, ou seja, sua manifestao integral, s ocorre no poder constituinte originrio. O que armamos que no Estado federal, alm da repartio de competncias legislativas ordinrias, administrativas e jurisdicionais, h tambm e isso s ocorre no Estado Federal a repartio de competncias legislativas constitucionais. Essa repartio de competncias constitucionais implica a participao dos entes federados na soberania do Estado, que se fragmenta nas suas manifestaes. Entretanto, esse poder constituinte decorrente, embora represente a manifestao de parcela de soberania, no soberano, por esse motivo deve ser um poder com limites jurdicos bem claros, que podem ser materiais, formais, temporais e circunstanciais. A Constituio de 1988 estabelece limites materiais expressos e obviamente implcitos, deixando para o poder constituinte decorrente, que temporrio (assim como o originrio), prever o seu funcionamento e o funcionamento do seu prprio poder de reforma e seus limites formais, materiais, circunstanciais e temporais. O poder constituinte decorrente de segundo grau (se dos Estados-Membros) e de terceiro grau (se dos municpios), subordinados vontade do poder constituinte originrio, expressa na Constituio Federal.
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presentao no Senado, impossibilidade de falar-se em Unio histrica de municpios, ausncia de poder judicirio no municpio) so frgeis ou inconsistentes diante da caracterstica essencial do federalismo, que difere esta forma de Estado de outras formas descentralizadas, que a existncia de um poder constituinte decorrente ou de competncias legislativas constitucionais nos entes federados. Apenas no Estado Federal ocorre a descentralizao de competncias constitucionais. Quanto existncia de um processo histrico de unio, esta no existiu no Brasil, assim como em vrios Estados federais pelo mundo. A formao de nosso Estado Federal ocorreu de forma ctcia, onde ocorre uma Unio constitucionalmente construda a partir de 1891, mas sem a existncia de um processo histrico de unio do que estava separado, uma vez que o Brasil j nasce unido, tendo a nossa primeira Constituio de 1824, estabelecido um Estado unitrio. O argumento da negao do municpio como ente federado fundado em idia de inexistncia de representao dos municpios no Senado no procede. Como j mencionado, existem Estados federais no bicamerais (a Venezuela unicameral), assim como ocorre o bicameralismo em Estados unitrios (Frana), regional (Itlia), autonmico (Espanha), sendo que, no caso brasileiro, o nosso Senado no apenas uma casa de representao dos Estados, mas cumpre tambm uma funo revisora e conservadora, caracterizada pela durao do mandato e forma de renovao de suas cadeiras, como tambm estudado anteriormente.
Concluso
Uma primeira concluso reside na constatao da necessidade de reforma de nosso sistema representativo que pode seguir duas direes: a manuteno de um bicameralismo em um federalismo simtrico com a especializao das duas casas ou a adoo de um federalismo unicameral tambm simtrico. A manuteno do atual sistema se mostra irracional e prejudicial aos interesses populares, portanto ofensivos democracia representativa e participativa que estamos construindo em nosso pas aps 1988. A transformao de nosso Senado em casa conservadora e investigadora ofende a vontade popular. No h no Senado nenhuma
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discusso de grandes projetos de transformao das instituies e da sociedade brasileira. Assistimos a uma sucesso de CPIs que reetem brigas polticas e a tentativa de permanente desestabilizao do governo para se alcanar o poder. Discusses importantes, como o pacto federativo, so deixadas de lado para atender a busca de manchetes em jornais e revistas como uma casa que investiga (o que funo da polcia). O Senado nestes termos tem se alado a uma falsa condio de guardio da moralidade. Quando o legislativo, no lugar de debater grandes temas nacionais, se impe como sua principal funo a investigao, corre o risco de se mostrar desnecessrio perante a opinio pblica brasileira, uma vez que assume uma funo para qual no tem competncia tcnica. A caracterstica conservadora demonstrada neste ensaio, assim como a ausncia de uma postura de defesa dos interesses dos estados membros, que possa compensar a inexistncia de mecanismos processuais constitucionais adequados para o exerccio desta funo de representao dos entes federados, tem transformado o Senado em uma casa protelatria, que inviabiliza a aplicao de polticas pblicas adequadas, que so exigidas com maior rapidez diante de um mundo em constantes e rpidas mudanas. A adoo de um federalismo descentralizado e unicameral, mantendo-se a simetria jurdica como mecanismo de busca da reduo das desigualdades regionais e sociais, pode ser um importante mecanismo de transformao de nossa sociedade. O poder executivo tem se mostrado, em nossa histria democrtica recente, como o poder mais prximo das aspiraes populares, e para que este poder exera de forma adequada suas funes, necessita de um legislativo gil, transparente, e que repercuta a vontade do povo por meio de um dilogo permanente. necessrio para o pas um dilogo permanente entre executivo e legislativo fundado em idias e projetos nacionais e no em suspeitas, delaes, ameaas e investigaes que tm, na maioria das vezes, nalidade de desestabilizao do governo. No podemos manter a lgica de uma oposio que faz de tudo para inviabilizar o governo para chegar ao poder. Quando esta oposio vira situao ento a vez da antiga situao, agora na oposio, fazer de tudo para prejudicar o novo governo para ento voltar ao poder. Quem perde com isto somos todos ns.
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Um legislativo gil, que se renova a cada eleio, e que responde necessidade de debate e construo de projetos nacionais demandados pela populao, e, portanto, em constante dialogo com a populao e com o executivo, pode ser um importante instrumento de transformao posto a servio do povo. A isto poderamos somar o m da prossionalizao da poltica e dos polticos com a generalizada proibio da reeleio, mas isto j outra conversa.
Referncias
MAGALHES, Jos Luiz Quadros de. Pacto Federativo. Editora Mandamentos, Belo Horizonte, 2000. ______________. Direito Constitucional. Editora Mandamentos, Belo Horizonte, 2002. MARGADANT, Guillermo F. El Derecho Japons actual. Editora Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1993. MARTINES, Temitocle. Dirio Constituzionale. Oava edizione riveduta e aggiornata. Giur Editore, 1994. BURDEAU, Georges; HAMON, Francis; TROPER, Michel; Droit Constitutionnel. Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudence. E.J.A., Paris, 1995. PECES-BARBA, Gregrio. La Constitucion Espanola de 1978 un estdio de derecho e poltica. Fernando Torres-editor, Valencia, 1984. BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. Teoria Geral do Federalismo. Editora Forense, Rio de Janeiro, 1986.
o caso especco do segmento cultural1

Francisco Humberto Cunha Filho
Advogado da Unio. Doutor em Direito pela Universidade Federal de Pernambuco. Professor do programa de ps-graduao em Direito (mestrado e doutorado) da Universidade de Fortaleza. Autor de: Cultura e Democracia na Constituio Federal de 1988: a representao de interesses e sua aplicao ao Programa Nacional de Apoio Cultura (letra legal, 2004); Direitos Culturais como Direitos Fundamentais (Braslia Jurdica, 1999).
Manifestaes atuais da representao de interesses no Direito brasileiro:
1 Trata-se de adaptao do Terceiro Captulo do meu Cultura e Democracia na Constituio Federal de 1988: a representao de interesses e sua aplicao ao Programa Nacional de Apoio Cultura. Rio de Janeiro: Letra Legal, 2004.
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Manifestaes atuais da representao de interesses no Direito brasileiro: o caso especco do segmento cultural
Introduo
As reexes seguintes partem da hiptese de que a Constituio Brasileira de 5 de outubro de 1988 conferiu a certos setores, dentre eles o cultural um sistema especco, especial e autnomo de exerccio do poder. Entende-se que esta conjectura est envolta em um campo delicado da ideologia dos sistemas da representao, uma vez que evoca, prima facie, um modelo atualmente visto com desconana, por boa parte da doutrina poltica, precisamente a representao de interesses. Efetivamente contra este tipo de representao h motivos tericos e experimentos histricos que depem peremptoriamente contra sua utilizao, por serem vinculados a regimes polticos excepcionais, excludentes e ditatoriais. Porm, no se faz cincia a partir de dogmas e, em decorrncia desta convico, devem ser investigados alguns aspectos, que necessariamente precedem um juzo de valor sobre eventual erro ou acerto (do constituinte de 1987-88 ou do hermeneuta deste) de atribuir-se poder diferenciado e particular ao setor cultural para suas prprias decises de natureza poltica. Por conseguinte, devem ser resgatadas as origens da representao de interesses, com os respectivos fundamentos, manifestaes e experincias; do mesmo modo, impe-se a necessidade
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de se averiguar se tal representao foi extirpada ou conservada nos anseios polticos; e ainda, investigar se h manifestaes em grmen deste procedimento representativo, a caracterizar um ressurgimento em segundo grau para setores especcos, como o cultural, ora eleito como objeto de investigao.
1. A idia de representao poltica

A representao poltica fenmeno paralelo complexizao da sociedade, quando esta, adotando a dicotomia pblico/privado, diferenciou-se do Estado que, sendo uma abstrao, necessita de pessoas que lhe formulem a vontade (lei) e a ao (execuo da lei). Para o exerccio destas tarefas, os diferentes segmentos sociais, geralmente numerosssimos, no atuam em bloco ou em assemblia geral, por motivos at mesmo de ordem prtica, mas enviam aos rgos estatais pessoas que exponham, defendam e operacionalizem os pontos de vista da coletividade de que emanam. No contexto do presente estudo, portanto, entender-se- que representar , no dizer sinttico de Marilena Chau 2 (2001, p. 286) estar no lugar de algum perante o Estado, para o exerccio de funo pblica. Ideologicamente, a representao poltica tem natureza ambgua, pois nasce simultaneamente da necessidade de justicao do poder, quando a investidura neste se dava por mtodos no-racionais,
2 Segundo Marilena Chau Em sua origem o conceito de representao no pertence ao contexto poltico: refere-se ao ato de apresentar-se em pessoa perante um tribunal ou apresentar-se atravs de um procurador esse primeiro sentido jurdico e denido no contexto da prtica do direito em Roma ( bom lembrar que os gregos no possuem a palavra representao); refere-se tambm presenticao mental do que est ausente, uma presena-em-imagem ou uma re-presenticao; refere-se ainda presenticao intelectual das coisas exteriores pelo entendimento, atravs da idia da coisa externa, sendo uma presena-em-idia ou a ideao como re-presenticao do dado exterior no intelecto, graas a operaes realizadas pelo prprio intelecto; referese, nalmente, atuao dos atores na apresentao de uma pea teatral, a ao dos atores tornando presentes personagens inexistentes. A no ser no caso da apresentao em pessoa ao tribunal, em todos os outros casos representao signica estar no lugar de (CHAU, 2001, p. 286).
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assim entendidos os formulados basicamente pelos critrios da fora bruta e da ordem divina (HEGEL, 1928, p. 432-433). Mas, por outro lado, enseja a eliminao do exerccio direto do poder, pelo povo, que deve encetar esta prtica atravs de representantes. Imaginando-se metaforicamente a situao, a partir da imagem de um globo, e considerando-se a investidura no-racional no poder localizada em um dos plos, e a democracia direta no oposto, o sistema representativo 3 estaria no ponto intermedirio , porque, relativamente ao primeiro, avana no sentido de forar uma fundamentao da autoridade, mas, por convico, no busca atingir o segundo, por rearmar o histrico 4 argumento da incompetncia (BURKE, 1982, p. 82) . Ou quando menos, a impossibilidade ftica do povo para se autogovernar; este ltimo motivo decorreria de determinantes geogrcos, consistente no fato de que o avolumamento da populao e da dimenso dos Estados impediria a reunio pblica e direta dos cidados na gora, como faziam os antigos gregos, mais especicamente os de Atenas. Importantes pensadores defenderam o sistema representativo, sob o plio de pelo menos um destes argumentos, como Burke, Montesquieu, Sieys, Schmi, dentre outros, conforme apanhado constante na obra de Paulo Bonavides (1994, p. 204-205). A idia de representao poltica foi, desde seu nascedouro, duramente rejeitada por determinadas correntes do pensamento, com
3 Hans Kelsen usando a palavra parlamentarismo como gura simblica da estrutura de representao, historia que A luta contra a autocracia nos ns do sculo XVIII e incio do XIX foi, essencialmente, uma luta em favor do parlamentarismo. De uma constituio que conferisse representao popular uma participao decisiva na formao da vontade do Estado, que pusesse m ditadura do monarca absoluto ou aos privilgios consagrados pelo sistema das ordens (...). certo que democracia e parlamentarismo no so idnticos. Mas, uma vez que para o Estado moderno a aplicao de uma democracia direta praticamente impossvel, no se pode duvidar seriamente de que parlamentarismo seja a nica forma real possvel da idia de democracia. Por isso, o destino do parlamentarismo decidir tambm o destino da democracia (KELSEN, 2000, p. 45-46). 4 Conforme Edmund Burke Nenhuma representao de um Estado vlida e adequada se no compreende, ao mesmo tempo, sua aptido e sua propriedade (BURKE, 1982, p.82).
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destaque para aquelas vinculadas ao absolutismo, de um lado, e ao ideal de democracia direta, do outro. Ligado segunda linha de pensamento, o expoente maior deste antagonismo Jean-Jacques Rousseau para quem:
A idia dos representantes moderna; vem do governo feudal, desse inquo e absurdo governo, no qual a espcie humana degradada e o nome de homem constitui uma desonra. Nas antigas repblicas, e inclusive nas monarquias, jamais o povo teve representantes: no se conhecia sequer esse nome (ROUSSEAU, s/d, p. 96).
Rousseau no se dobra nem mesmo ao argumento pragmtico de que a representao, antes de ser uma doutrina um imperativo, em face do grande nmero de cidados dos pases modernos. O lsofo busca na histria da agigantada Roma a contra-argumentao:
bastante singular o fato de, em Roma, onde os tribunos eram to sagrados, sequer se haver imaginado pudessem eles usurpar as funes do povo, e, em meio de uma to grande multido, nunca terem tentado passar um s decreto oriundo de sua prpria cabea (ROUSSEAU, s/d, p. 96).
Nesta crtica Rousseau d profundidade ao debate, tocando no tema dos modelos de representao. A primeira grande dvida a este respeito consistia em evidenciar se os representantes deveriam, aps receber os mandatos, atuar como lembrou Ernst Bloch (1976, p. 70), de forma a literalmente encetar a vontade dos eleitores (mandato imperativo) ou, noutro sentido, se receberiam uma credencial de livre ao, balizada, no mximo, pelo uido conceito de interesse coletivo ou algo equivalente (mandato livre) (CHAU, 2001, p. 294). Na classicao de Bonavides (1994, p. 202-203), as situaes descritas representam, respectivamente, as doutrinas da identidade e da duplicidade representativa; no primeiro caso a vontade do eleitor resguardada, porque o representante no passa de emissrio; no segundo, desprovida de proteo, uma vez que concorre com a vontade pessoal do representante, esta que prepondera5. O ponto frgil de cada um dos modelos de fcil inferncia: a
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doutrina da unidade transforma o representante em mero autmato ou, mais suavemente, em simples mensageiro; a da duplicidade o divorcia por completo dos eleitores. Constatado o impasse, como natural acontecer, buscam-se solues; a mais bsica delas, intermediria e mista, explicitada na obra de John Stuart Mill, a de somente ocorrer o governo representativo quando necessrio:
(...) o nico governo capaz de satisfazer inteiramente todas as exigncias do estado social aquele em que o povo todo participe; que til, qualquer participao, mesmo nas funes pblicas mais modestas; que a participao dever ser por toda parte to grande quanto o grau geral de melhoramento da comunidade o permita; e que desejar-se, como situao extrema, nada menos do que a admisso de todos a uma parte do poder soberano do Estado. Todavia, desde que impossvel a todos, em uma comunidade que exceda a uma nica cidade pequena, participarem pessoalmente to-s de algumas pores muito pequenas dos negcios pblicos, segue-se que o tipo ideal de governo perfeito tem de ser o representativo (MILL, 1983, p. 49).
Outras idias e experimentos vieram cena poltica, tentando compatibilizar representao e resguardo de poder pelo povo; neste sentido, um dos mais importantes eventos, sem dvida, foi a criao dos partidos polticos, a partir da qual se oferece a possibilidade da convergncia de idias, combinada com o controle social dos parlamentares, por mecanismos como o da delidade partidria (DUVERGER, 1964, p. 152).5 A consolidao e evoluo dos partidos polticos
5 Segundo Maurice Duverger Os partidos polticos nasceram ao mesmo tempo que os processos eleitorais e parlamentares. Desenvolveram-se paralelamente. Apareceram primeiro sob a forma de comisses eleitorais, encarregadas simultaneamente de dar a um candidato o patrocnio de notabilidade e de reunirem os fundos necessrios campanha. No quadro das assemblias viu-se desenvolverem-se grupos parlamentares, reunidos os deputados da mesma opinio em vista de uma aco comum. Esta aproximao dos deputados, no cimo, provocava, naturalmente, uma tendncia das suas comisses eleitorais para se federarem, na base; assim foram criados os primeiros partidos polticos (DUVERGER, 1964, p. 152) .
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induziram o aprimoramento do sistema representativo (KOLARSKABOBINSKA, 1994, p. 111-126). Produzindo um modelo em que determinadas decises estatais decorrem das vontades casadas de representantes e representados; o que se chama de democracia mista ou semidireta. Nos primrdios da democracia semidireta, os encontros das vontades de eleitores e autoridades eram certos e breves porque, quando ocorriam, ndavam aps a prtica do referendo, plebiscito e iniciativa popular, mecanismos clssicos da frmula; efetivamente mais uma tcnica de legitimao do que de participao. Deste ponto inicial, avanou-se para uma necessria superao, consistente no entendimento de que o povo no mero colaborador dos poderes constitudos (LONGLEY, 1967, p. 637-658). Mas autoridade decisria, nas searas normativas, executivas e at de julgamentos, nos casos e limites por ele prprio indicados na Constituio (COTTA, apud BOBBIO, 1994, p. 1106). Para alm da democracia semidireta, h, ainda, quem cogite no retorno da prpria democracia direta. Conforme Dalmo de Abreu Dallari (1991, p. 130), uma vez que os instrumentos da tecnologia atual (meios de comunicao e ciberntica) seriam hbeis a, virtualmente, suprir a impossibilidade de reunio de todos os cidados em um mesmo ambiente, fato este que determinaria uma eventual supresso intermediadora do representante. Essa perspectiva embute algo de romntico, porque se a no fato de que encontrada uma soluo material que permita a grande reunio dos cidados, estes estariam dispostos a restabelecer a democracia direta no modelo clssico; desconsidera a cultura representativa consolidada durante sculos, a qual, mesmo sendo passvel dos questionamentos at agora expostos, tambm tem vantagens, como a de no ocupar todos, o tempo todo, com as tarefas polticas, uma vez que a vida no se resume a isso (KELSEN, 2000, p. 49). Outras correntes, defendidas por cientistas polticos como Paulo Bonavides, analisam a democracia direta no mais pela forma exterior de sua prtica, simbolizada pela reunio em praa pblica, mas busca revelar o que seria a substncia, razo porque reformulam o conceito:
O importante e essencial, absolutamente indispensvel para denir hoje a identidade da democracia direta, que o povo tenha ao seu
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imediato dispor, para o desempenho de uma desembaraada e efetiva participao, os instrumentos de controle da mesma (BONAVIDES, 1995, p. 354).
Observa-se, assim, uma grande aproximao entre a mais avanada idia de democracia semidireta e a teoria substancial da democracia direta, a ponto de induzir cogitao de que se trata da mesma coisa, vista por ngulos distintos. A essncia de ambas a mesma: o povo dene as normas bsicas de convivncia na Constituio, conservando a titularidade do poder e o direito fundamental de participar de todos os atos decisrios do Estado, na forma originalmente indicada (PRLOT, 1973, p. 516-519). No plano do direito positivo brasileiro, mltiplas formas participativas foram previstas na Constituio de 1988, desde as clssicas, j referidas, a outras inovadoras, por vezes vinculantes da prpria atuao do Estado, e at com autonomia relativamente a ele (CUNHA FILHO, 1997, p. 88-89). Conclui-se, assim, que sem abolir a representao tradicional, o constituinte de 1987-1988 deu excelncia participao popular, revelando, em alguns casos, o formato explcito da dita participao, mas noutras vezes deixando-o apenas subentendido. No desvelamento destes mecanismos participativos, principalmente os que se relacionam ao setor cultural de um pas com vocao notoriamente multicultural, deve-se seriamente levar em considerao a advertncia de Friedrich Muller (2003, p. 60) de que uma adequada noo de povo no monoltica, mas, ao contrrio, contempla a diversidade e o conito como elementos essencialmente caracterizadores da democracia.
2. A idia da representao de interesses

No plano da cincia poltica, a idia basilar da representao de interesses bastante simples e consiste na convico de que a formao da lei, enquanto expresso da vontade coletiva, ser mais perfeita, til, exeqvel, justa e, principalmente, correta se decorrer do somatrio da vontade dos diversos segmentos sociais, isto porque ningum melhor que os prprios interessados, para saber suas reais necessidades. Deste modo, os rgos competentes para denir as normas de
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convivncia deveriam ser compostos por representantes dos mais inuentes segmentos sociais, e no de pessoas aleatoriamente escolhidas no seio da populao, sem uma vinculao precisa com um dos referidos setores, como ocorre na adoo de mandato livre, por mero critrio territorial. O resultado da representao de interesses, acreditam os defensores da idia, somente pode ser benco, uma vez que a sociedade formada por distintos atores, e se cada um bem atuar o resultado ser satisfatrio para a coletividade em geral.
3. Os precedentes da representao de interesses

A partir da observao das ocorrncias histricas relacionadas representao de interesses, pode-se armar sua recorrncia desde os primeiros sinais de alargamento da sociedade poltica, ou seja, desde o momento em que a famlia perdeu a exclusividade do exerccio do po6 der. Fustel de Coulanges relata a composio dos primeiros senados , na antiguidade, como uma corporao de representante de interesses das famlias, uma vez que elas:
conservavam, tanto quanto possvel, as antigas formas do regime patriarcal (...) Tambm em Roma, cada uma das famlias patrcias vivia rodeada de seus clientes. Iam cidade para as festas do culto pblico e para as assemblias (...) S os patrcios podiam ser cnsules, e s eles compunham o Senado (...), administravam a justia e conheciam as frmulas da lei (COULANGES, 2001, p. 276-277).
Na Idade Mdia a representao de interesses atinge seu ponto extremo e se expressa pelo fenmeno poltico conhecido como plura-
6 Os senados das federaes hodiernas persistem com a idia da representao de interesses, s que no mais de famlias, mas de estados-membros, os quais seriam, simbolicamente, na lgica aristotlica da evoluo dos entes polticos, uma etapa a mais. Veja-se, por exemplo HAMILTON, A., MADSON J. e JAY, (2001, p. 262). Este autores consideram to bvio o direito de representao dos Estados, a partir de uma casa legislativa prpria que introduzem o tema com as seguintes palavras: Es igualmente superuo explayarse sobre el nombramiento de los senadores por ls legislaturas de los Estados.
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lismo de centros de poder (EHRLICH, 1986, p. 33). No obstante sobre um mesmo territrio houvesse uma unidade moral exercida por um monarca, de fato no havia unidade normativa vez que diversos ncleos de interesses editavam e executavam as prprias normas (KANTOROWICZ, 1998, p. 17-18). No dizer de Jorge Miranda:
(...) a sociedade poltica medieval e estamental , com efeito, como se sabe, uma sociedade complexa, feita de grupos, de ordens, de classes, de mltiplas unidades territoriais ou sociais. Os direitos a so direitos das pessoas enquanto membros desses grupos ou estamentos, direitos de acentuado cunho institucional e concreto. E so tambm direitos funcionais de proteo e em concorrncia uns com os outros (MIRANDA, 1998, p. 19).
J nesta fase, um segmento social se destaca com autonomia na edio e execuo de suas prprias regras; Segundo Paulo Sandroni (1996, p. 96-97) so as corporaes, as quais, como acontecia com os demais segmentos fortes da sociedade medieval, tinham poder de vida e morte sobre aqueles que estavam a elas afetados. Pode-se ter uma dimenso clara destas prerrogativas, a partir do relato que Robert Heilbroner oferece da deciso de uma Guilda francesa sobre uma simples alterao na quantidade de os empregada na confeco de tecidos:
(...) se um tecelo de roupas pretende produzir uma pea de sua prpria inveno, no deve obt-la de seu tear; precisa antes obter permisso dos juzes da cidade para empregar o nmero e o cumprimento de os de que ir necessitar, depois que o caso for considerado pelos quatro mercadores mais velhos e os quatro teceles mais velhos da Guilda (HEILBRONER, 1996, p. 32-33).
No mesmo sentido, o revolucionrio emprego de botes nas roupas provocou avalanches de protestos e atos coibitrios por parte das Guildas que demandaram o direito de dar buscas nas casas e guarda-roupas de quem quer que fosse, de multar e at mesmo prender nas ruas quem estivesse usando os tais renegados objetos subversivos (HEILBRONER, 1996, p. 33). A Revoluo Francesa, instrumento de antagonismo ao modus
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vivendi medievo, rompeu com a idia de representao de interesses, substituindo-a pela de mandato livre, supedaneada na convico completamente inovadora de que os problemas de uma Nao no poderiam jamais ser pensados de forma setorizada, mas em seu conjunto, impondo-se observar as diversas conexes entre os diferentes interesses, atitude esta impossvel de ocorrer pelo mero somatrio dos mesmos. Este pensamento ganhou positivao em diversas constituies de Estados liberais, dentre as quais a do Ano III, ps-derrocada da Bastilha, que reservou artigo especicamente para denir que les membre de lAssemble Notionale sont les reprsentants, non du dpartement que les nomme, mais de la France entire (BONAVIDES, 1994, p. 208). Como enfatizou Boris Fausto (2001, p.15), a seqncia da histria humana, que no tem, necessariamente, curso retilneo ou progressivo, introduziu novos elementos que ensejaram uma retomada da idia de representao de interesses. Um fato decisivo concorreu para tanto: a Revoluo Comunista da Rssia, inuenciada pelos escritos de Karl Marx. Este evento clamava pela construo de um governo dos trabalhadores, camponeses e soldados e, efetivamente, uma vez conquistado o poder, mesmo observando que:
()en la Ley Fundamental de URSS est escrito (articulo 59-101) que las elecciones de diputados a todos los Soviets se efectam por sufrgio universal, igual, directo y secreto, faticamente se constata que los candidatos a diputados son presentados por los mismos ciudadanos: por sus organizaciones sociales de masas, colectividades laborales y asambleas en las unidades militares (GRIGORIN, 1980, 176-177).
A idia comunista colocou o mundo em polvorosa, pois continha um convite irrecusvel aos excludos que habitavam este planeta: chamava-os concretizao da igualdade, difundida universalmente desde a Revoluo Francesa, porm jamais implementada7. Com muitos adeptos mundo afora, alm de se espalhar na maior parte do territrio europeu, o movimento comunista tentou conquistar o poder nos pases de capitalismo mais aguerrido. Por seu turno o sistema econmico baseado na livre iniciativa teve que realizar uma autocrtica, o que no plano jurdico se manifestou na forma de modicao das Constitui-
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es, que passaram, ao menos nominalmente, a valorizar o trabalho e outros aspectos sociais, marcando, assim, o advento da segunda gera8 o de direitos fundamentais (BONAVIDES, 1994, p. 518) . O fato que na tentativa de antagonizar o comunismo, mas aceitando em parte, uma das idias por ele veiculadas, a da crtica ao individualismo exacerbado, produto bsico da Revoluo Francesa, como analisou Ortega (1998, p. 10), os Estados capitalistas ensaiaram frmulas de valorizao do trabalho operrio, fazendo ressurgir uma representao de interesse especco: a representao laboral. A construo ideolgica recente e a implementao ftica da representao de interesses (especicamente a classista) so obras atribudas a Benito Mussolini, e serviram de modelo congurao de considervel nmero de parlamentos do mundo ocidental (TAVARES, 1988, p. 14-35). Gilberto Amado descreve a formulao representativa do Duce:
Chegamos assim a bem especicar o carter da reforma sindical e corporativa, inconcilivel com as instituies parlamentares, levada a efeito na Itlia. A a representao deslocou-se do plano poltico para o plano econmico, e os seus rgos, em vez de obedecerem aos princpios do constitucionalismo e da separao e harmonia dos poderes, obedecem a um sistema especial de hierarquias, sobrepostas umas s outras e articuladas na estrutura totalitria do estado. Das Cmaras de representao italiana so banidas as minorias. Essas formam tambm um todo. Suas
7 Para Marx e Engels O primeiro passo na revoluo operria a elevao do proletariado classe dominante, a conquista da democracia. O proletariado utilizar seu domnio poltico para arrancar pouco a pouco todo o capital burguesia para centralizar todos os instrumentos de produo nas mos do Estado, ou seja, do proletariado organizado como classe dominante (...) (MARX; ENGELS, 2000, p. 66). 8 Conforme Bonavides, (1994, p. 518) especicamente sobre a segunda gerao de direitos fundamentais, ora referenciada, o autor a sintetiza com as seguintes palavras: So direitos sociais, culturais e econmicos bem como os direitos coletivos ou das coletividades, introduzidos no constitucionalismo das distintas formas de Estado social, depois que germinaram por obra da ideologia e da reexo antiliberal deste sculo. Nasceram abraados ao princpio da igualdade, do qual no se podem separar, pois faz-lo equivaleria a desmembra-los da razo de ser que os ampara e estimula (BONAVIDES, 1994, p. 518).
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funes so meramente legislativas, non gubernativas. So laboratrios legislativos de que emanaro os textos gerais que traam as direes dos futuros contratos coletivos; so aparelhos tcnicos de cujo funcionamento disciplinado sairo as leis, os regimentos, as ordenaes necessrias ao equilbrio do corpo social hierarquizado (AMADO, 1999, p. 89).
No Brasil, a representao de interesses atingiu seu apogeu com a Constituio de 1934, que usualmente inserida no rol das democrticas (FERREIRA, 1999, p. 55). Na referida Constituio criaram-se vagas no Parlamento Brasileiro especicamente para os representantes dos diversos interesses laborais e empresariais do pas, na quantidade e no perl constantes nos Art. 22 e seguintes, alguns dos quais, por serem elucidativos, merecem transcrio:
Art 22 - O Poder Legislativo exercido pela Cmara dos Deputados com a colaborao do Senado Federal. (...) Art 23 - A Cmara dos Deputados compe-se de representantes do povo, eleitos mediante sistema proporcional e sufrgio universal, igual e direto, e de representantes eleitos pelas organizaes prossionais na forma que a lei indicar. 1 - O nmero dos Deputados ser xado por lei: os do povo, proporcionalmente populao de cada Estado e do Distrito Federal, no podendo exceder de um por 150 mil habitantes at o mximo de vinte, e deste limite para cima, de um por 250 mil habitantes; os das prosses, em total equivalente a um quinto da representao popular. Os Territrios elegero dois Deputados. (...) 3 - Os Deputados das prosses sero eleitos na forma da lei ordinria por sufrgio indireto das associaes prossionais compreendidas para esse efeito, e com os grupos ans respectivos, nas quatro divises seguintes: lavoura e pecuria; indstria; comrcio e transportes; prosses liberais e funcionrios pblicos (POLLETI, 1999, p. 51).
Sucedeu ao experimento mundial da representao classista a Segunda Grande Guerra, que colocou exatamente em plos antagnicos, no que concerne liderana do conito, de um lado, pases adotantes, e do outro, no adotantes de tal formato representativo. Como se sabe, o Eixo formado pela Itlia, Alemanha e Japo barbarizou a democracia e os valores humanitrios bsicos, e por via de conseqncia impregnou
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tudo o que a si estava associado de automtica repulsa, pois representava (e ainda representa), simbolicamente, uma das razes do mal. Eis aqui o primeiro grande obstculo ideolgico enfrentado por uma reexo sobre uma possvel representao de interesses, denidora de polticas pblicas, como seria o caso da cultura. Sepultado o fascismo e seus derivados, aberta a possibilidade de construo de uma sociedade irmanadora das naes, principiada a construo do conjunto dos direitos de terceira gerao (os de fraternidade ou solidariedade), e tendo vencido de forma arrasadora, aps todos estes fatos, a representao nacional, remanesce a questo: nos escombros do passado est enterrada, tambm, qualquer possibilidade de manifestao legtima da representao de interesses em um Estado Democrtico de Direito, como se auto-intitula o Brasil? A resposta , seguramente, no9, o que se sustenta com base na argumentao a seguir desenvolvida.
4. Abrangncia da representao de interesses

O desenvolvimento da representao de interesses pode se dar nos planos de produo, execuo e aplicao das normas, o que a emparelha, em princpio, clssica diviso dos poderes legislativo, executivo e judicirio. No plano da produo de normas, h algumas razes a partir das quais se admite a representao de interesses; em sntese, ei-las: (1) A convico de que toda a organizao social deve ser implementada de forma mecanicista, a partir do somatrio de interesses. Tal , por exemplo, o caso j analisado da experincia fascista, execrada pela democracia, alm de motivos ideolgicos e sentimentais (de repulsa atvica), por concordncia com a forma organicista de estruturao social;
9 Paulo Bonavides pondera que tendo passado j a poca da indiferena constitucional aos partidos, de esperar que no futuro toda reforma da Constituio volva tambm suas vistas para a disciplina dos grupos de interesses. A ao poltica desses grupos incide de modo decisivo na feio dos governos e no comportamento dos governantes, sendo eles, sob o aspecto da importncia de ltimo granjeada, um dado sem dvida fundamental ao bom entendimento do sistema representativo (BONAVIDES, 1994, p. 219).
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(2) A conservao de prerrogativas e privilgios, por razes momentneas ou reconhecimento histrico; (3) O imprio do conhecimento tcnico-cientco sobre o poltico, quando a situao ftica demonstra no ser racional a adoo de medida discricionria em lugar de outra necessariamente emanada de padres da cincia ou da tcnica; (4) O reconhecimento da necessidade de tratamento especco, em virtude de peculiaridades do modus faciendi ou da teleologia implcita ou explicitamente denida pela sociedade, atravs da Constituio poltica, em favor de determinado segmento. Concretamente, tais fatores podem mesclar-se ou isolar-se, no todo ou em parte, para o desiderato de conferir a determinado setor a prerrogativa de produo de suas prprias normas. No plano da execuo de normas (executivo) a representao de interesses justicada essencialmente pela competncia tcnica (knowhow; savoir-faire), e mais tenuemente por razes polticas ocasionais como descentralizao, e conforme Di Pietro (2002, p. 34) parcerias, alm de controle tico. J no que concerne aplicao de normas (exerccio anlogo jurisdio), embasa a representao de interesses, alm dos fatores que acabam de ser mencionados, o reconhecimento de que, em certas circunstncias, o nico julgamento justo ou pelo menos aceitvel aquele resultante da deliberao dos pares.
5. Paradigmas explcitos da representao de interesses no direito brasileiro

No ordenamento constitucional brasileiro ora vigente est contemplada a representao de interesses nos trs aspectos analisados, ou seja, produo, execuo e aplicao das normas (CUNHA FILHO, 1997, p. 88-89). Os casos mais emblemticos e explcitos de autonomia na gesto de interesses contemplados na Constituio brasileira so aqueles relacionados aos setores do esporte e das comunidades indgenas, que merecem alguma pormenorizao, em virtude se serem eleitos, aqui, como paradigmticos. Quanto ao desporto, o inciso I do Art. 217 da Constituio Federal reconhece a autonomia das entidades desportivas dirigentes e associaes, quanto a sua organizao e funcionamento, o que signica implementao dos prprios interesses, no plano administrativo.
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Porm, no cessam a as prerrogativas do segmento, ao qual tambm reconhecida uma jurisdio prpria, pois, segundo a Constituio, o Poder Judicirio s admitir aes relativas disciplina e s competies desportivas aps esgotarem-se as instncias da justia desportiva, regulada em lei ( 1 do Art. 217). Diga-se ainda que tal autonomia no ilide a responsabilidade estatal de fazer a destinao de recursos pblicos para a promoo prioritria do desporto educacional e, em casos especcos, para a do desporto de alto rendimento (Art. 217, II). Relativamente s comunidades indgenas, o Art. 231 da Constituio brasileira estabelece que so reconhecidos aos ndios sua organizao social, costumes, lnguas, crenas e tradies, e os direitos originrios sobre as terras que tradicionalmente ocupam, competindo Unio demarc-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens. Esta prerrogativa to intensa que enseja a construo de subsistemas de direito civil e penal. Nem mesmo o jus puniendi preservado como monoplio do Estado, quando se trata de comunidade indgena, em face da qual, segundo o estabelecido no Art. 57 do Estatuto do ndio (Lei n 6.001/73), ser tolerada a aplicao, pelos grupos tribais, de acordo com as instituies prprias, de sanes penais ou disciplinares contra os seus membros, desde que no revistam carter cruel ou infamante, proibida em qualquer caso a pena de morte. A observao do perl jurdico da gesto dos prprios interesses permite sejam feitas algumas inferncias: (1) Deve haver razoabilidade para conferir-se gesto autnoma, segundo um ou mais dos critrios especicados no tpico abrangncia da representao de interesses; (2) A autonomia no atinge o status de soberania, pois se desenvolve dentro das balizas legais, ou seja, ao interesse particular de um dado setor precede o interesse geral estabelecido nas leis. como dizer: a representao de interesses desenvolve-se em segundo grau, pois o primeiro grau denido pela lei que d tratamento orgnico aos diferentes segmentos sociais. Vislumbra-se, in casu, uma verdadeira sntese dialtica entre o antigo sistema da soberana representao de interesses (cujo cone mais representativo a Guilda medieval) e o da representao nacional pura, aniquiladora, ao menos em tese, dos interesses corporativos; (3) A gesto dos prprios interesses no exclui o segmento dotado desta prerrogativa da possibilidade de receber os incentivos pblicos, e ainda assim conservar a autonomia que lhe seja
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peculiar e indispensvel prpria razo de existir.
6. Representao de interesses do setor cultural na Constituinte de 1987-88

A observao do ltimo processo constituinte originrio do Brasil evoca a sabedoria bblica reveladora de que pelo fruto se conhece a rvore, j que o surgimento deste tipo de representao no se deu de modo espontneo, resultando, ao contrrio, de intensa prtica participativa da comunidade cultural, da qual se originou o texto constitucional ora vigente. A consulta aos anais da Constituinte de 1987-1988 permite assim constatar, nos pronunciamentos parlamentares, a ao direta ou indireta do setor cultural de maneira a inuir na redao nal do texto. Para este m considera-se inuncia indireta aquela omitida pelo constituinte, quando defende determinada estruturao normativa, sem qualquer referncia origem de suas idias, dando a entender 10 que o pensamento nasceu apenas consigo . No sentido oposto, caracteriza-se aqui como inuncia direta aquela expressamente referenciada pelo representante, que faz questo de frisar ser um porta-voz das coletividades culturais organizadas. Uma das grandes preocupaes da comunidade cultural durante o processo constituinte vinculava-se denio dos direitos intelectuais com o status de fundamentais, sem, contudo, abrir mo da garantia dos criadores e intrpretes manterem o controle sobre a explorao de 11 suas obras ou participaes em obras de outrem . Somente este anseio j revelaria o interesse de gesto autnoma do segmento cultural, que, no entanto, a no se esgota. Pode sintetizar as ambies do setor a ao do Movimento pela Defesa da Cultura12 o qual, intermediado pelo constituinte Farabulini Jnior, do Partido Trabalhista Brasileiro (em So Paulo), fez a crtica ao projeto de Constituio elaborado pela Comisso de Sistematizao, efetivamente contribuindo para obter a mudana redacional de diversos artigos.
10 So exemplos os pronunciamentos dos constituintes Jos Luiz de S (PL - RJ), feito em 3 de abril de 1997, e Vladimir Palmeira (PT RJ), datado de 4 de agosto de 1997.
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O Movimento reivindicava, alm de direitos de natureza trabalhista e previdenciria, aspectos essenciais para o estabelecimento da autonomia do segmento cultural, como a liberdade para as atividades culturais, casada com o incentivo pblico; participao em conselhos, com nfase para o de comunicao; possibilidade de acesso de produes locais aos meios de comunicao de massa; ampliao do direito de antena para entidades sindicais e organizaes populares. Em sntese, um olhar panormico sobre a atuao do segmento cultural durante a ltima Assemblia Nacional Constituinte, permite concluir que, to forte quanto o produto normativo que garante a representao de interesse do segmento cultural, foi o processo do qual ele resultou.
7. A explicitao da representao de interesses do segmento cultural no direito positivo vigente

A partir desses parmetros, de sua congurao jurdico-constitucional, pode-se averiguar o segmento cultura, no sentido de saber em qual medida pode o mesmo ser gestor, legislador e julgador dos
11 No Dirio da Assemblia Nacional Constituinte de 29 de outubro de 1997 h pronunciamento do constituinte Edmilson Valentim (PC do B RJ), intermediando esta reivindicao em nome da Associao dos Atores, Sindicato dos Artistas e Tcnicos em Espetculos de Diverses do Rio de Janeiro, Santa Catarina e Distrito Federal; Associao Prossional de Artistas e Tcnicos em Espetculos de Diverses do Esprito Santo e So Paulo. 12 Compunham este movimento, segundo o Dirio da Assemblia Nacional constituinte de 5 de maio de 1988, as seguintes entidades: Sindicato dos Artistas e Tcnicos em Espetculos de diverses no Estado de So Paulo SATED/SP; Unio Brasileira de Escritores UBE; Associao dos Produtores de Espetculos Teatrais do Estado de So Paulo APETE; Sindicato dos Jornalistas Prossionais do Estado de So Paulo; Associao Paulista dos Autores Teatrais APART; Unio dos Fotgrafos do Estado de So Paulo; Associao Paulista dos Crticos de Arte APCA; Associao Brasileira dos Crticos do Arte ABCA; Associao Ecolgica Fiscais da Natureza; Sindicato dos Escritores no Estado de So Paulo; Sindicatos dos Trabalhadores na Indstria Cinematogrca; Associao Paulista de Cineastas APACI; Associao Prossional dos Artistas Plsticos; Associao Brasileira de Imprensa ABI; Movimento Nacional pela Democratizao da Comunicao.
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prprios interesses. Conforme observou Jos Afonso da Silva (2001, p. 42), tendo em vista que a cultura fartamente mencionada na Constituio Federal do Brasil, proceder-sede forma seletiva, pinando-se apenas os dispositivos inerentes autonomia de gesto. Neste sentido, o inciso IX do Art. 5 da CF assegura que livre a expresso da atividade intelectual, artstica, cientca e de comunicao, independentemente de censura ou licena. Alm disso, outro dispositivo constitucional ( 3 do Art. 216) determina que a lei estabelecer incentivos para a produo e o conhecimento de bens e valores culturais. A escolha dos dois comandos constitucionais transcritos, como base normativa para a comprovao da tese ora defendida, no aleatria; deve-se ao fato de que revelam a essncia daquilo que o Constituinte deniu como prerrogativas essenciais do setor cultural no Brasil, dentre as quais a gesto autnoma dos prprios interesses, incluindo aspectos normativos, executivos e de julgamento (aplicao do Direito), como adiante especicado. de se notar que o dispositivo do Art. 5, que se refere topicamente plena liberdade das atividades intelectual, artstica, cientca e de comunicao, prolixo, pois (no fosse um texto jurdico carecedor de preciso tcnica), poder-se-ia substituir todos os termos especcos por nica expresso: manifestao cultural. Seria possvel, portanto, o inciso IX do Art. 5 da CF ter a seguinte redao: livre a manifestao cultural, independentemente de censura ou licena. Para muito alm dessa observao (sugesto de redao do que poderia ter sido o texto constitucional), algo deve ser ressaltado: a liberdade cultural conquistou status de direito fundamental13. bem verdade que Constituies anteriores j continham prescrio anloga no seu rol de direitos14, mas a Constituio vigente se diferenciou das que a precederam em aspectos fundamentais: previu no apenas a liberdade para a cultura, mas tambm gesto participativa e o apoio do prprio Estado para o exerccio desta liberdade, conforme visto no transcrito 3 do Art. 216. Eis aqui, uma equao que demanda desfecho: ter a obrigao de apoiar uma atividade (a cultural) cuja essncia a liberdade de expresso, e que por isso mesmo, no raras vezes, faz a crtica do compulsrio apoiador, o prprio Estado e sua Administrao. E mais: aquele que realiza a manifestao cultural recebeu do constituinte originrio a
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incumbncia de funcionar como uma espcie de ouvidor (ou ombudsman) dos sentimentos sociais, podendo a qualquer tempo manifestar o que pensa sobre o status quo, com liberdade acentuada, uma vez que jurdica e politicamente liberado dos grilhes da censura e da licena. A soluo deste dilema est precisa e necessariamente em questo mais afeta aos culturlogos que aos juristas: a autonomia da cultura. Como o intento deste estudo demonstrar que a Constituio brasileira vigente possibilitou, ao menos no plano deontolgico, instrumentos contribuidores para a construo dessa autonomia da cultura, necessrio se faz dedicar algumas linhas ao tema.
8. A histrica busca de autonomia do segmento cultural

A Histria demonstra que freqente serem as manifestaes culturais economicamente dependentes, submetendo-se a diversos senhores (ou patrocinadores, na linguagem atual), como os reis, a igreja e os mecenas. Os criadores intelectuais patrocinados dessa forma jamais tiveram liberdade de externar precisamente o que pensavam ou mesmo o que queriam, sob pena de perder a proteo do bem-feitor (HAUSER, 2000, p. 28-29). Tambm o Estado moderno fomentou a arte de seu interesse, geralmente aquela que faz a apologia da corrente ideolgica que domina o poder, bem como aquela que se coaduna com a formao do chamado sentimento nacional. As demais manifestaes culturais geralmente so excludas das benesses, quando no perseguidas brutalmente. Na ptria da indstria cultural, os Estados Unidos, i. e., a mesma agressividade que as autoridades demonstram no plano blico, o fazem no controle de umas e difuso de outras manifestaes culturais, na direta proporo de seus interesses, isso indistintamente em terri13 Para mais detalhes ver CUNHA FILHO, (2000, p. 37-61). 14 Ver BASTOS, Celso Ribeiro; MARTINS, Yves Gandra, (1989, p. 58). Os Auto-
res identicam na Constituio de 1824: art. 179, n 4 e 5; na Constituio de 1891: art. 72, 3, 12, 28, e 29; na Constituio de 1934: art. 113, n 4 a 6 e 9; na Constituio de 1937: art. 122, n 4 e 15; na Constituio de 1946: art. 141, 5 e 7 a 9; na Constituio de 1967: art. 150, 5 a 8; na Emenda Constitucional n 1/69: art. 153, 8.
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trio americano como estrangeiro, a ponto de ensejar o livro-denncia de Frances Stonor Saunders, The Cultural Cold War: The CIA and the World of Arts and Leers, ainda no traduzido para o portugus. Neste compndio revela-se que:
(...) durante a chamada Guerra Fria, o governo dos Estados Unidos destinou vastos recursos a um programa secreto de propaganda cultural na Europa ocidental. A caracterstica central deste programa era implementar uma reivindicao que no existiu, o Congresso para Liberdade Cultural, capitaneado por Michael Josselson, agente da CIA, e que durou de 1950 a 1967. Suas realizaes, da mesma forma que sua durao, foram considerveis. No pice de suas atividades, o Congresso para Liberdade Cultural tinha escritrios em trinta e cinco pases, com dzias de empregados; publicou mais de vinte revistas de prestgio, realizou mostra de artes, organizou conferncias internacionais de alto nvel, e recompensou os msicos e artistas com prmios e patrocnios para performances pblicas. Sua misso era afastar a intelligentsia da Europa ocidental para longe de sua renitente fascinao pelo Marxismo e pelo Comunismo, bem como aproxim-la do estilo de vida americano (SAUNDERS, s/d, p. 1).
Tambm no mbito interno dos Estados Unidos, na mesma poca, se no houve prmio ou incentivo pblico s artes engajadas com os valores capitalistas, pela prpria natureza do sistema americano, muita represso e controle recaiu sobre os trabalhadores intelectuais, em decorrncia do clima de intolerncia e racismo durante o domnio do senador McCarty (RODRIGUES, 1991, p. 96). Mas esse controle da cultura no se resume ao capitalismo; na China, Unio Sovitica, Cuba e no Leste Europeu comunista as artes e demais manifestaes culturais apoiadas e no perseguidas so aquelas que implementam as experincias do que cou conhecido como socialismo real e que vo ao encontro dos interesses da Revoluo. Em discurso de Nikita Kruschev extrai-se a essncia desse pensamento sobre a relao do Estado socialista com o segmento cultural:
A imprensa, o rdio, a literatura, a pintura, a msica, o cinema e o teatro so aguadas armas ideolgicas de nosso partido. E ele faz com
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que estas armas estejam sempre de prontido para a luta e que atinjam o inimigo sem errar. O partido no permitir a ningum cegar essas armas ou enfraquecer seus efeitos (KRUSCHEV, 1963, p. 59).
O mesmo diapaso desanador da liberdade cultural tambm contaminou a histria brasileira, principalmente a que contempla o perodo do Estado Novo, durante o qual foi construda a essncia da normatividade balizadora da atuao estatal, relativamente cultura. Nesse perodo, que se confunde com a Era Vargas, a atuao pblica para o setor, segundo Alexandre Barbalho, contempla exatamente um
(...) duplo movimento de inviabilizar a produo que denigre a nao, e incentivando somente a valorativa. A busca de uma imagem unicada do pas, portanto de uma cultura hegemnica, em detrimento de outras, tidas como prejudiciais ao poder, uma forma de garantir a manuteno do regime. O que implica que setores da intelectualidade com vises contrrias ao regime, os confrontivos, no s foram marginalizados do circuito cultural criado pelo governo, como ainda foram perseguidos, presos e torturados, alm de perderem seus empregos e terem suas obras censuradas (BARBALHO,1998, p. 47-48).
O perodo militar principiado em 1964 teve comportamento idntico: criou e fomentou instituies culturais, protegeu a fatia da inteligncia nacional ideologicamente anada com o poder estabelecido e, em intil tentativa, buscou dizimar as demais correntes divergentes, mesmo que no antagnicas15.
9. A gesto autnoma da cultura e o respeito vontade geral

Demonstrado no ser rara a dependncia do setor cultural frente ao Estado e, alm disso, a incompatibilidade desta dependncia para com o papel constitucional reservado a tal setor (ombudsman social), mormente em um pas democrtico, imperioso se faz encontrar uma frmula que sopese os seguintes valores: (1) ampla liberdade de expresso; (2) submisso dessa liberdade ao interesse geral (algo equivalente volont general de Rousseau), o que gera uma autonomia de
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segundo grau; (3) apoio do Estado, sob a forma de fomento, quando necessrio, independentemente do contedo a ser veiculado, salvo se contrrio subsistncia da democracia. Esta frmula, como visto, j reconhecida pela Constituio brasileira para outros setores (v.g. desporto e populaes indgenas), consistindo no fato de que o Estado desenha apenas a macro-moldura normativa do segmento, para adequ-lo ao todo do interesse nacional, mas o comum e o constante das decises constituem competncia do setor cultural, sob pena de usurpao de prerrogativas constitucionais, desrespeito s peculiaridades e desconsiderao das tcnicas peculiares. Precisamente por todas essas caractersticas a gesto autnoma da cultura, em segundo grau, mesmo que no esteja explicitada, encontra abrigo no ordenamento jurdico brasileiro, e contempla tambm aspectos de produo, gesto e aplicao de normas, de acordo com a sistemtica que doravante passa a ser desvelada.
10. O segmento cultural e a sua produo autnoma de normas

A palavra autonomia, etimologicamente, bastante reveladora: auto + nomos, ou seja, capacidade de produzir as prprias normas, o que atributo indispensvel de quem postula independncia. Precisamente para o setor cultural, a autonomia normativa desdobra-se na produo de normas reconhecidas pelo Estado e normas produzidas enquanto Estado. No primeiro caso, os das normas reconhecidas pelo Estado, situa-se o subsistema normativo da cultura, composto pelas prescries que dizem respeito s tcnicas de produo cultural. Seria
15 Ver STEPHANOU, (2001, p. 247-248). Este autor historia a censura sobre o lme Esta Noite Encarnarei no Teu Cadver, de Jos Mojica Marins, conhecido como Z do Caixo que, pblico e notrio, nada tem de subversivo e desenvolve em suas pelculas temticas relativas ao sobrenatural, especialmente sobre a vida aps a morte. Como se v, o Estado controlador das artes no se contenta em banir apenas o contrrio sua ideologia, mas lavora para que tudo seja favorvel a ela. No caso especco, a justicativa para a censura baseava-se na convico de que o lme no se compatibilizava com a evoluo do moderno cinema nacional, e por esta razo o censor sugeriu a priso do produtor.
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dizer, por exemplo, as regras para admisso, disciplina e reconhecimento de membros dentro de um segmento artstico. Trata-se de delicado aspecto, em virtude de uma caracterstica especial das manifestaes culturais, a criatividade, que adida ao direito livre manifestao, permite a insurreio contra as normas padronizadoras da produo cultural, ensejando, tal rebeldia, a sano do no-reconhecimento dos pares que pertencem ao centro produtor das normas afrontadas. Estas mesmas caractersticas (criatividade e liberdade) autorizam os dissidentes a criarem outras normas e outros parmetros de admisso, disciplina e reconhecimento cultural, igualmente legtimos. Isto assentado, infere-se que mais correto falar-se no em subsistema, mas em subsistemas normativos culturais, existentes em pluralidade incalculvel, como tambm o so as possibilidades dessa sorte de manifestaes. No outro caso, o das normas produzidas pelo setor cultural enquanto Estado, a representao de interesse cultural atua por convocao deste ente poltico, o qual recebe o embasamento terico ou tcnico pertinente para uma adequada atuao, considerando sempre o interesse geral. Seria o caso, por exemplo, da interferncia dos literatos e demais envolvidos na seara da literatura, como fornecedores de subsdios elaborao daquilo que designado por poltica do livro. Ou ento, em aspectos que permeiam distintos setores da cultura, denies de polticas por parte de Conselho do setor, cuja composio contemple a pluralidade da representao das manifestaes. Note-se que no so estanques os dois aspectos relativos produo autnoma de normas pelo setor cultural. O primeiro necessariamente inuencia o segundo, e vice-versa, pois no se pode conceber (ainda usando um exemplo que vem de ser citado) que uma nica corrente literria inuencie com exclusividade a mquina estatal, quando esta atua na produo de normas relativas ao setor, pois isto equivaleria morte do pluralismo (enquanto princpio constitucional cultural) e da criatividade (enquanto caracterstica essencial da cultura).
10.1. A cultura e a administrao dos prprios interesses

Mesmo diante da constatao da produo autnoma de normas por parte do segmento cultural, para a respectiva execuo das mes-
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mas, no mbito estatal, continua em princpio a prevalecer a regra de que a mquina administrativa as implementa. Seria o caso de um conselho da cultura decidindo as aes a serem encetadas, cando a operacionalizao desta poltica a cargo da estrutura administrativa dos poderes constitudos16. Surgiria para o rgo representante da cultura (no caso, o conselho), uma obrigao situada na fronteira do legislativo com o executivo: a scalizao, cujo objetivo garantir que seja implementado aquilo que foi decidido pelo legislador. Porm, h funes executivas que podem e outras que devem ser delegadas pela Administrao ao setor cultural. As que podem relacionam-se com a expertise para a execuo de tarefas; as que devem envolvem julgamentos de mrito sobre qualidade das produes culturais, bem como relaes interpessoais no estrito ambiente das atividades relacionadas ao setor.
10.2. A cultura e seus tribunais

A prerrogativa de julgar constitui desdobramento da tarefa executiva; assim tambm pensava John Locke, que no tripartia o poder da mesma maneira que Montesquieu17. De fato, como analisou Rocha (1995, p. 23) pode-se sustentar que julgar aplicar a lei de forma imparcial e em carter denitivo; conceito este em contraposio ao papel
16 At mesmo Rousseau, paladino da idia de que no plano legislativo era inconcebvel que algum zesse as vezes de um corpo eleitoral, defendia que a representao consistia em imperativo relativamente funo executiva do poder, formada por nada mais que o corpo concretizador das decises soberanas. O autor de O Contrato Social, mesmo nos dias atuais, mesmo omitindo excees, no deixa de ter razo porque, a partir da instituio do estado de direito, a lei a baliza pr-elaborada das relaes interpessoais, para execuo da qual cria-se uma mquina administrativa, composta de servidores e estruturas pagas pelos cidados, e que devem implementar as deliberaes contidas nas normas por ele produzidas, quer de maneira direta ou por representao (ROUSSEAU, s/d, p. 96-97). 17 Locke considera a existncia dos poderes legislativo (o que tem o direito de estabelecer como se dever utilizar a fora da comunidade no sentido da preservao dela prpria e de seus membros), executivo (o que acompanha a execuo das leis que se elaboram e cam em vigor) e federativo (o que encerra o poder de guerra e de paz, de ligas e alianas, e de todas as transaes com todas as pessoas e comunidades estranhas sociedade) (LOCKE, 1991, p. 273-274).
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atribudo ao Estado-Administrao, que aplica a lei sendo parte interessada, inclusive para implementar o programa vencedor das eleies que instituram as autoridades investidas de mandatos eletivos. Nesse sentido, o exerccio de julgamentos tambm acompanha a atividade cultural; muitos deles, sob pena de erro e violao de prerrogativas, devem ocorrer em esfera prpria. A caracterstica destes julgamentos abriga essencialmente as questes de tcnica e disciplina tica. Exemplos podem ser esclarecedores: se o Estado deseja premiar obra artstica de certa modalidade, esta deciso deve ser de um tribunal do segmento especco. Tambm, em outra hiptese, se se deseja punir o plgio, a avaliao meritria deste ilcito deve ser de rgo especco - que alis j existiu em nosso pas18.
Concluso
De tudo o que foi visto, no difcil concluir que a gesto pblica da cultura demanda tratamento sui generis relativamente s regras gerais de Direito Administrativo, em virtude das diversas peculiaridades referidas, que demandam o constante compartilhamento entre o poder pblico e os segmentos culturais emanados da sociedade civil na elaborao e execuo de polticas para o setor, tudo em funo da necessidade de implementar os valores constitucionais culturais, dentre eles, um com fora garantstica: a autonomia. Constata-se, portanto, mesmo no gurando de forma explcita, que a Constituio Federal assegura a prerrogativa autonmica da cultura, em segundo grau, o que na linguagem da Cincia Poltica a manuteno, para o setor, da representao de interesses.
18 Trata-se do Conselho Nacional de Direitos Autorais, sucessivamente criado e reformado pelos Decretos n 76.275/75, 84.252/79 e 93.629/86, o ltimo dos quais denitivamente revogado, por Decreto sem nmero, em 06/09/1991.
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Sociedade civil e reforma poltica
Gilmar dos Santos Nascimento

Mestre em Sociologia pela Universidade Federal de Campina Grande. Chefe da Diviso de Cursos da Escola do Legislativo do Estado de Rondnia. Professor das Faculdades Integradas Aparcio Carvalho.
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Poltica sempre uma ao coletiva. Requer uma vocao especial para identicao, a articulao e a busca de solues para os problemas decorrentes de interesses heterogneos. Maria Victoria Benevides
Quais as condies necessrias para que a reforma poltica acontea no Brasil. Por que ela demora tanto? Em que sentido ir beneciar o povo brasileiro? De outra maneira, mas voltado para o mesmo foco; como a sociedade enxerga a reforma? O que vislumbra de melhoria para a democracia? E o que ela representa para a vida cotidiana? Embora questes como estas venham sendo merecedoras de ateno e pontuando os debates de diversos pesquisadores das cincias polticas, as explicaes para estes fenmenos geralmente ou tm se limitado sua mera constatao ou aponta nas suas causas a apatia da populao com o tema em questo. A nosso ver essa uma forma simplria de explicar a inrcia da sociedade. necessrio estabelecer outros olhares, variantes possveis para explicar o signicado desse distanciamento. Desta forma, o presente artigo se constitui em uma tentativa de, num primeiro instante, explicar o comportamento poltico da sociedade frente aos grandes temas, os quais no transparecem de imediato suas conseqncias; e como a sociedade se manifesta frente a valores ligados a polticas concretas, aos governos, aos governantes, para alm de exercer o dever de participar atravs do voto dos processos eleitorais peridicos. Debater a reforma poltica com um olhar da sociedade se constitui no desao a ser trilhado nas pginas seguintes. Assim, o ponto de partida ser buscar uma explicao atravs da
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Cultura Poltica da sociedade, como pano de fundo para entender seu envolvimento e sua apatia com as temticas polticas brasileiras. Procurou-se de maneira didtica dividir em trs partes. Na primeira, so discutidos a ocorrncia de envolvimento da sociedade civil em questes da poltica nacional e de democracia; na segunda, so descritos dados das pesquisas empricas e na terceira, por m, a discusso tem por foco as respostas dos entrevistados acerca da temtica deste livro. Nesta perspectiva as partes esto entrecruzadas.
Cultura Poltica: a sociedade e o homem

Mesmo que alguns indivduos por desconhecimento se considerem apoltico, o homem por sua natureza um ser social e poltico, at aqui nada de novidade. O que chama ateno no pensamento sociolgico com relao a temtica entender a relao entre a sociedade e a poltica, comportamento poltico e apatia. comprovado que no ps - processo eleitoral, o eleitor na sua grande maioria j esquece em que votou, no acompanha o mandato de que elegeu e esquecem at o partido do votado. Assim, a cultura poltica, conforme Maria Victoria Benevides (2003, p. 84), aponta para o fato de que a grande funo social dos partidos seria organizar a poltica como ao coletiva. Por outro lado, o que se materializa no Brasil a busca por resolues individuais, a marca mais acentuada destes processos, e a indiferena do cidado, cujo maior aliado na compreenso dos caminhos da poltica advm da divulgao na mdia. Tema a ser posteriormente abordado. possvel atestar que existem no comportamento poltico, que vai se constituindo a partir de diferentes agentes formadores de opinies, dados possveis de serem mensurados a partir de estudos especcos, com relao a temas como: a tendncia de voto do eleitor, seu comportamento nos anos seguintes, seu envolvimento com as discusses conjunturais e sua posio frente aos grandes temas da poltica brasileira. Em suma, a cincia poltica utiliza-se de um instrumental tcnico que permite o conhecimento do comportamento do eleitorado no antes, no durante e no depois. Especicamente em relao ao tema da reforma poltica, aproveitamos de um trabalho em andamento para ouvir algumas opinies
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atravs de entrevista semi-estruturadas, com o objetivo de entender como as pessoas compreendem que viso tem e fazem dos resultados de uma reforma poltica no Brasil. E ainda que relao estabelecem entre as suas vidas e outras questes macro do Poder Nacional e do Poder Local1. A tese que embasa as reexes deste artigo parte do princpio de que o eleitor transfere para poltica a possibilidade de resoluo de todos os problemas e para as reformas (seja qual for) a soluo de questes histricos da cultura poltica brasileira. Ao mesmo tempo as discusses das reformas e nelas a poltica vem se limitado aos ciclos de estudiosos e ao agentes polticos. A princpio, oportuno esclarecer, sobre essa apatia social, que embora discusses sobre a necessidade de reforma, venham ocorrendo desde 1988, os avanos foram parcos. Em relao s reexes sobre a participao da sociedade civil, os estudos ainda no contemplam maiores anlises. Isso no signica que tais anlises sejam desconsideradas, nem que a importncia da opinio pblica seja minimizada nas discusses sobre a reforma poltica, Todavia pode ser traduzidas como a falta de informao e a lentido das reformas polticas, sociais e jurdicas no Pas. Por outro lado, alm do desconhecimento do que seja a reforma poltica, pode apontar. tambm para uma crise de credibilidade institucional, grave equvoco, Limitar as discusses sobre reforma poltica aos momentos de crises confundi-la como questo conjuntural, quando na verdade ela estrutural. A sociedade civil, atravs das suas organizaes, procura maximizar as discusses, atravs de fruns, debates e ciclos de palestras, entre outros, mesmo assim, so aes espordicas e de repercusso mnima, o que coloca uma delicada questo: Por que a sociedade no entende as reformas propostas pelo governo como algo que vem ao encontro do aprimoramento das instituies? De fato o que se observa um discusso efetivada a partir de aes de carter coletivo, cujas
1 Dados extrados de pesquisa em andamento sobre as vises de mundo presente no imaginrio do homem portovelhense que reside na zona sul da cidade.
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conseqncias incidiro diretamente na vida do povo brasileiro, porm, tem cando restritas a um nmero pequeno, e as mobilizaes no produzem participao. A questo inicial vericou o interesse por poltica. O estudo desta varivel se torna importante por dar a dimenso de comprometimento dos eleitores com o processo poltico. Constatou-se que os entrevistados alegam no possuir interesse por poltica. A anlise da pergunta inicial permitiu a elaborao do seguinte quadro.
Muitos se interessam Um pouco se interessa No se interessam Total
11,9 36,3 51,8 100%
Fonte: pesquisa em andamento dados coletados no segundo semestre de 2007, foram ouvidas at o perodo 405 pessoas.
A partir dos dados vericou-se uma aparente incoerncia entre as respostas dos entrevistados e as perguntas relacionadas com poltica e reforma poltica. Percebe-se um dado contraditrio entre a esperana e o desencanto com o tema. Para tanto, ser feita a anlise descritiva de algumas variveis. Observa-se que existe uma clara tendncia para a falta de interesse por poltica (36,3% e 51,8%). A pergunta foi aberta e direta com o objetivo de perceber a viso inicial dos entrevistados sobre a poltica, aqui no se mensurou os dados por classes, nem por escolaridade, mais foi denido o campo de pesquisa e a amostra aqui aleatria, a partir de dados iniciais. Por outro lado, quando houve um afunilamento das questes e elas tratavam de aspectos mais especcos as respostas foram ganhando outros contornos. Questionados ento sobre a importncia da reforma, os dados apresentam uma outra leitura.
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Voc considera a reforma poltica importante:
Muito Um pouco No Total
64,4% 21,4% 14,2% 100%
Vericou-se uma grande importncia manifestada, quase sempre apontando para defesa da democracia, mais liberdade, maior legalidade dos aparelhos de estado, ou seja, apontando ao mesmo tempo para um total desconhecimento do que seja a reforma poltica. Como se pode ver nos levantamentos dos dados 64,4% dos entrevistados disseram achar que a reforma muito importante, mas ao mesmo tempo no foram capaz de relaciona-la aos tempo que constituem. No entanto, a anlise de outras variveis permite que se possa ao menos relativizar essa concluso. Uma das variveis diz respeito percepo dos entrevistados sobre a existncia ou no de democracia no Brasil. Uma pequena maioria dos entrevistados disse existir democracia no Brasil. Em sua opinio existe democracia no Brasil
Sim No Total
57% 43% 100%
possvel sublinhar que o brasileiro percebe claramente a cidadania de papel que ele possui, sempre escuta providencie seus documentos se no voc no existe, s que essa cidadania garante muito pouco ou quase nada na sua vida cotidiana. As reformas em andamento so signicativas para se caminhar para uma democracia social, en-
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tendida aqui como no mnimo mudanas no processo de socializao, e no apenas aporte abstrato para apresentar o Pas com uma estampa que, na verdade, a vida,a realidade brasileira depe contra. Essas respostas, como se armou, foram extradas da pesquisa, ainda em andamento. So dados preliminares que servem para nortear os caminhos referentes ao objeto de estudo aqui em discusso. No entanto, no permitem o conhecimento mais detalhado do que as pessoas compreendem pelo tema da reforma poltica, so balizadores para motivar a discusso que aqui vem sendo realizada referente a necessria participao da populao na discusso dos grandes temas da poltica brasileira. O conjunto das respostas, todavia, oferece um indicativo, uma aparente contradio entre uma forte adeso a valores democrticos, possivelmente associados aos perodos de ausncia democrtica, da constante luta pela democracia, mas ao mesmo tempo, revela uma pequena compreenso da essncia da reforma. H um descomprometimento com a poltica, como se esta fosse algo exterior ao individuo algo para alguns e como se aes polticas no fossem generalizantes e com seus efeitos promovendo conseqncia na vida de todos. No falta argumento para explicar essa apatia da sociedade em relao a poltica e aos temas polticos. Aqui iremos recorrer a Gramsci, no seu conceito de hegemonia, para explicar esse paradoxo, a hegemonia de uma classe, frao de classe ou conjunto de classes no poder se manifestaria atravs do consentimento espontneo dado pelas grandes massas da populao direo geral imposta vida social pelo grupo dominante (Gramsci, 1995, p. 12). O conceito de hegemonia pertinente porque incorpora a dimenso do poder ao debate referente a participao da sociedade civil, usualmente considerada apenas nas formas de organizao. Assim, vai alm da caracterizao e descrio dos fenmenos do comportamento poltico ou da postulao de determinada identidade, mas, criando as condies para que se possam explicar as suas origens e ao mesmo tempo os entraves postos para a participao efetiva da sociedade civil. Segundo essa teoria, os setores dominantes da sociedade a frao no poder a sociedade poltica constri uma hegemonia que a garantia e a justicativa de seu domnio, em relao ao restante da so-
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ciedade.. Em outras palavras, os setores hegemnicos constituem um sistema de crenas e de valores que passam a ser considerados senso comum, ao mesmo tempo que essas crenas e valores, por sua vez, so constituintes da sociedade, assim, a apatia, o desinteresse, ao entendimento da poltica e a falta de envolvimento cm questes macro da sociedade ocorrem em funo dessa crena gestada pelos setores dominantes, que se reproduzem a partir desse quadro. Da serem hegemonicamente dominantes. O vigor de uma forma de dominao pode ser mensurado pela prpria interiorizao dos dominados, que aceitam os fatos como naturalidade, sem questionamento. o que ocorre, por exemplo, com a questo da sade. Criou-se um imposto temporrio e nada mudou, porm, a populao s contesta quando vai em busca de atendimento e no recebe. Enquanto isso, outros melhores posicionados nanceiramente passam a optar por uma segunda via, formalizando sua associao a um plano de sade, mesmo sabendo que j contribui para um servio de qualidade. Aqui poderiam ser citadas tantas outras situaes, mas estas so sucientes para entender como absorvido e incorporado os mecanismos de poder ditados pelos setores hegemnicos Segundo a concepo de hegemonia, a compreenso da realidade que as classes subalternas, no dizer de Gramsci (1995), possuem fragmentada, o que cria uma barreira entre a concepo de mundo e a ao real, se constituindo em um dos fatores de alienao, que implica dominao poltica pelos setores hegemnicos. Dessa forma, quando os resultados dos surveys nos indicam atitudes polticas aparentemente incoerentes, o que na realidade ocorre a manifestao dessa viso fragmentada da realidade. Nesta maneira fragmentada de enxergar a sociedade, a sociedade civil, de maneira geral, ca descrente de tudo e em relao as reformas pouco entende sobre a importncia das mesmas, sabe que algo precisa ser urgentemente realizado, mas no credita as mesmas, as transformaes necessrias porque o Pas necessita passa para garantir uma cidadania plena. Obviamente que aqui trata-se da sociedade e no das organizaes da sociedade civil, como associaes, sindicatos e outras instituies. Essas at tentam propor debates, mas no conseguem fazer os mesmos ecoarem. Cabe observar, porm, que no primeiro mandato do atual pre-
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sidente, o discurso das reformas aparecia num contexto mais amplo, colocadas como necessrias ao desenvolvimento do Brasil. Embora, hoje, j seja possvel constatar que pouco se fez para materializar. No segundo mandato, a reforma poltica, assumiu um carter de ordem do dia, apesar de maneira fragmentada, pontual, a polmica vem dando o tom e quase nada avana. As reformas contrapem os interesses e at os aspectos ideolgicos de setores das classes dominantes, seria debilidade encontrar agentes para mobilizar discusses em torno de reformas, quando estas podem provocar mudanas na composio de foras dentro do bloco hegemnico de poder. Voltamos a Gramsci (1999) para pensar nos intelectuais orgnicos, mas mesmo assim, tarefa hrcules pensar numa sociedade civil brasileira discutindo e fazendo ocorrer as reformas. Uma anlise geral dos discursos e da poltica revela que as preocupaes continuam as mesmas do passado no to recente; as prticas superciais voltadas para melhoria da qualidade de vida da maioria e a preocupao central com nfase no desenvolvimento econmico, via tantos planos, como o ltimo de acelerao do crescimento. No se avana, no se renovam as prticas e muito menos o discurso. Porm parece lcito armar que o aparelho de estado brasileiro sofreu mudanas, no s pela origem do principal mandatrio, como pelo caminho ideolgico de seus membros, mesmo que no se possa armar que se trata de um governo de esquerda, houve mudanas no aparelho de estado; ministrios foram extintos, outros criados, setores antes secundarizados merecem um melhor olhar. Apesar de todas as mudanas, a composio de foras para formar o que se convencionou chamar de base aliada, trouxe todos os segmentos para dentro do governo, ideologicamente, qualquer projeto passar a ser meros ajustes, no podendo ser confundidos com aes voltadas para um determinado tipo de sociedade. Da ca difcil enxergar a diferena ente o neoliberalismo e o projeto de sociedade do atual governo. O clamor das ruas, as mobilizaes populares, marcas dos anos 70 e 80, com os movimento sindicais, movimento estudantil, das donas de casas e tantos outros da sociedade civil, aparentemente perderam as referncias e hoje no conseguem avanar entorno de questes to prementes para o desenvolvimento do Brasil. Apesar de signicativo, costurar esse tecido, de composio di-
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versicada a m de implementar as reformas, passou a ser uma tarefa difcil e desgastante para o atual governo. Imaginar ainda a sociedade civil participando de uma grande mobilizao pelas reforma parece estar ainda mais distante, nem mesmo as instituies representativas vem encarando essa tarefa, notadamente porque os espaos esto circunscritos a algumas esferas e no ganham contornos mais amplos.
Reformas e Reformas, longa caminhada...

Este artigo representou uma tentativa de encontrar caminhos para reetir acerca de fenmenos descritos h muito tempo pela Cincia Poltica. Para tanto, se buscou auxlio na teoria de Gramsci, a despeito do que arma o senso comum, o eleitor quer a reforma poltica, embora no enxergue os efeitos dela na sua vida cotidiana. A reforma poltica identicada apenas como reformulao eleitoral e dos partidos, mesmo assim, no existe familiaridade com este tema, o que por si s no garantia de construo de uma sociedade democrtica, e nisso a reforma poltica brasileira passaria por um envolvimento maior da sociedade civil atravs de seus canais mediadores, fruns seminrios, debates e outras manifestaes. O projeto que estava em votao restrito ao aspecto polticoeleitoral e contempla apenas quatro pontos: delidade partidria, lista fechada, nanciamento pblico de campanha e m das coligaes para eleies proporcionais. Observando o desenrolar das votaes, sequer possvel chamar o processo em curso de reforma poltica. Entendemos que a construo de uma sociedade democrtica est inserida em um contexto mais amplo, que diz respeito a mudanas no sistema poltico, na cultura poltica e no prprio Estado. Por isso, uma reforma poltica que amplie a democracia e fortalea a participao popular em nosso pas deve necessariamente abranger a democracia tambm em suas vertentes participativa e direta, a cidadania precisa deixar de ser de papel. Na qual o cidado exerce uma srie de deveres, onde o consenso daqui que melhor para ele parte de cima e no da prpria sociedade civil Nesse processo de reformar o Estado brasileiro, preciso ampliar os caminhos da participao da sociedade. Conforme lembrou Luiz Werneck Vianna (2003, p. 474), devemos mobilizar a ateno
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para outras direes: os partidos no podem tudo, a representao no pode tudo. No se pode pensar mais uma sociedade que transfere responsabilidades, mas no consegue nem lembrar os nomes para os quais fez essa transferncia. Segundo Vianna preciso criar instituies que eduquem para o civismo. Nesse sentido, outros caminhos de participao poltica da sociedade civil devero ser construdos para o exerccio pleno da democracia e os avanos para um outro tipo de sociedade.
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o elo entre a coerncia macroeconmica, a liberalizao comercial e a efetividade poltica
Democratizao em meio ao desmonte
Luis Fernando Novoa Garzon

Professor do Depto. de Sociologia e Filosoa da Universidade Federal de Rondnia. Mestrando em Cincia Poltica pela Universidade Estadual de Campinas. Membro da ATTAC, da Rede Brasil sobre Instituies Financeiras Multilaterais e da Rede Brasileira pela Integrao dos Povos. l.novoa@uol.com.br
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Democratizao em meio ao desmonte: o elo entre a coerncia macroeconmica, a liberalizao comercial e a efetividade poltica
Introduo
No Brasil, como em grande parte da Amrica Latina pilhada e repilhada, s h governo na condio de automatizar a poltica econmica de acordo com os requisitos das instituies nanceiras multilaterais e na condio de se lotear as esferas estatais seguindo as ordens dos cartis poltico-empresariais. A eleio de partidos de centro-esquerda e de lideranas com base mais difusa e ampla, reetiu os limites desse sistema poltico carcomido e, ao mesmo tempo, uma tentativa de contorn-los, de administr-los, sem ruptura. A eleio de Lula e o pleno exerccio de seu Governo representam um teste denitivo de consolidao da nossa democracia, ou seja, de sua capacidade de representar interesses plurais e contraditrios com estabilidade? Ou ter sido a esquerda institucional, referenciada em Lula e no PT, a que teve que amadurecer suas contrafaces mais particularistas e siolgicas para ascender em um sistema poltico privatizado e corrompido? O capital nanceiro quer criar seu partido nico, a gerncia uniforme da Diviso Brasil de suas operaes cruzadas. Os prximos mandatos presidenciais, valiosas mercadorias futuras, esto sendo colocados em leilo. um pacto aberto contra a democracia, e especicamente contra a soberania popular. golpismo nanceiro contra nossas
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frgeis instituies. O evolucionismo institucional completamente estranho nossa formao histrica. As instituies por aqui surgiram sempre de forma compensatria, com vcio e dcit de origem. Os procedimentos correm na frente dos processos sociais no esforo de tornar menos visveis suas assimetrias. Os interesses so nominalmente representados para que no saiam de seus devidos lugares.
1. O Brasil em crislida reversa

O Governo Lula foi eleito para agendar a alternativa a um modelo econmico de carter inequivocamente anti-social. Exatamente por isso, foi obrigado a governar para provar o contrrio. O preo da conana dos mercados foi o aprofundamento do modelo atravs de reformas econmicas, administrativas e setoriais que solidicam as posies do complexo nanceiro-exportador. Seus porta-vozes ociosos e ociais reiteram que disciplina scal, controle inacionrio, utuao do cmbio e livre movimentao de capitais, so orientaes universalmente aceitas e por isso no estariam mais sujeitas ao debate poltico. A alternncia de poder serviu para consumo do pblico interno, para que no se d conta da gravidade do fato de que nada pode mudar substantivamente. De que democracia estamos falando ento? Pode haver Estado de direito onde marcos regulatrios se antecipam, em uma espcie de especulao invertida, aos interesses dos investidores? Pode haver cidadania na plis das condicionalidades privadas? Aquilo que deveria ser moeda nacional, utua como sub-moeda que , instrumento especulativo utilizado adicionalmente quando convm. Metas de inao no piso e taxas de juro no teto, para que no meio, o rentismo se acomode, innito. Gastos pblicos na exata medida das migalhas que sobram da extrao de supervits primrios mximos. Uma nao desmantelada s se faz inteira no marketing institucional orientado, ipsis literis, para vender o pas. Ordens, ameaas e opes pr-fabricadas do oligoplio nanceiro-transnacional edulcoradas como janelas de oportunidade. Profecias auto-cumpridas. Porto tropical preferido dos capitais errantes! Plataforma preferencial para atender a estratgias de deslocalizao
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industrial e outsourcing de servios! Ttulos top de linha, classicao investment grade! preciso reconhecer que as polticas neoliberais dos ltimos 15 anos minaram fundo as fontes constitutivas de um outro Brasil possvel. Sequer existe um capitalismo associado. Nosso capitalismo perdeu os contornos identicveis, foi fundido e anexado, tanto pela via nanceira quanto pela produtivo-comercial. Ao longo dos anos 90, o desmonte dos eixos econmicos internos de carter estruturante, a liberalizao comercial-nanceira e, por m, a delegao da poltica macroeconmica para o sistema nanceiro internacional, nos aprisionaram em uma crislida reversa. As elites que sobreviveram seleo neoliberal trataram de dar por encerrado o Brasil por fazer, absolutizando, em seguida, o Brasil que deu certo. As lantejoulas do agronegcio e das gerencias serviais do capital global mal cobrem o corpo do pas moribundo. No campo, especialmente na extensa fronteira agrcola, o progresso parasitismo assumido. A alta lucratividade do setor s se viabiliza com depredao ambiental e com precariedade do tecido social. o paroxismo de uma modernizao conservadora que se consolida em suas polaridades extremas. Nossas grandes cidades so provas materiais da barbrie consumada. Corte transversal do pas que triunfa a qualquer custo. Os estoques de miserveis sub-utilizveis servem para absorver externalidades do mercado dinmico, adequando-se sua lgica exibilizadora como uma luva. Elsticas rentabilidades em mercados paralelos da droga, da prostituio, de trco de crianas e de rgos. A forma criminosa generaliza-se. Redes criminosas de segunda gerao, fortemente enlaadas no mercado formal e no aparelho do Estado, determinam o que compensa ou no. rfos de um destino plural e coletivo, acabamos mergulhando em grupos auto-referentes ou no consumismo concebido para projetar um status sempre superior. Com volpia incomparvel lutamos para chegar na frente. Da sermos moda nos pases centrais. Uma fonte renovada de inspirao para designers e estilistas. Nossa contribuio extica ao lifestyle da globalizao vigente. Vivemos sofregamente o agora, com uidez e cnico bom humor. As elites de l querem a fr-
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mula dessa ascenso prazerosa, processada em meio dor e falta de sentido reinantes.
2. A transio dual
A origem do imenso vazio poltico em que se assenta o Governo Lula deve ser buscada no dualismo de uma transio democrtica que ocorre em paralelo, e em conuncia com uma transio econmica. A mar montante de investimentos externos que aui para c na dcada de 90, se depara com um Estado em situao falimentar, situao que propicia sua reestruturao desde o mago. Eli Diniz (2004) avalia que ao perdermos o equilbrio do trip formado pelo capital nacional, pelo Estado e pelo capital estrangeiro, foi-se com ele a capacidade de se processar pactos nacionais como antes. O reuxo do Estado-empresrio, em submisso aos parmetros de austeridade scal e de liberalizao comercial, criou um ambiente institucional proporcionador de uma nova seletividade a servio de processos de reestruturao, de fuses e aquisies comandados pelo capital estrangeiro. Tem-se ao nal dessa transio uma nova estrutura de representao de interesses em que se destaca um processo de americanizao da relao pblico-privado, em que os espaos decisrios passam a ser setorizados e determinados por lobbies empresariais crescentemente articulados. Os processos de nanceirizao e transnacionalizao do territrio nortearam o curso da democratizao no Brasil. Os partidos da ordem, ao invs de questionarem os limites estruturais impostos pelo capital nossa democracia, procuraram maximizar sua inuncia na mquina governamental com a nalidade de negociar, de forma particularista, as condies do desmonte da economia nacional e do prprio Estado. O problema era como proporcionar normalidade institucional ordem neoliberal com um arranjo poltico desses. A quebra do real em 1999 fez soar o alarme. O conglomerado nanceiro, devidamente representado pelo FMI, percebera que a jovem democracia brasileira requeria cuidados especiais. A interveno vinha na forma de uma ajuda de 30 bilhes de dlares. Os objetivos implcitos iam muito alm de um saneamento nanceiro de curto prazo. A continuidade do modelo liberal-privatista havia sido colocada
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em questo. Ou seja, a sucesso de FHC estava denitivamente comprometida. Comeava ali uma corrida contra o tempo para converter os interesses dos credores e dos investidores em clusulas ptreas no sistema poltico do pas. O sistema nanceiro internacional, cnscio da derrota de seus aliados tucanos em 2002, d incio a uma operao de enquadramento das eleies presidenciais brasileiras, com a nalidade de reduzir suas margens de incerteza. Malan e Armnio, em postos-chave da economia, recebem autorizao para iniciar o ltimo ato. Banco Central e Ministrio da Fazenda, lanam medidas intencionalmente vulnerabilizadoras para induzirem a debandada dos capitais. Fogo no circo para que venham, cleres e diligentes, os bombeiros. A chantagem embutida nos contratos de salvamento do FMI duplicava-se na chantagem dos capitais de curto prazo. Ameaa de asxia do pas por falta de crditos. Condicionalidades redobradas para manter o futuro Governo sob rdeas curtas. A conrmao do acordo lesa-democracia consubstanciou-se na Carta aos brasileiros. O PT e Lula ofereceram plenas garantias de que o modelo de gesto pr-ativo para os capitais no seria alterado, depois da posse. Diante da poltica de fato consumado, que os mercados impuseram, as foras populares e de esquerda poderiam ter respondido com mobilizao popular. O caminho adotado, porm, foi o de avanar por onde houvesse menor resistncia sistmica. A democracia que poderia ser robustecida a partir da ampliao do escopo da cidadania foi diluda em funo dos centros nodais do poder.
3. Qual democracia, qual PT?

O PT aprovou e deu chancela aos limites com que governaria o Brasil. Ainda que tangido pelas prticas de desestruturao e desregulamentao comandadas pelo capital nanceiro, o PT nunca deixou de protagonizar sua prpria domesticao. Face aos limites que as elites crescentemente desterritorializadas lhe impuseram, sempre houve a opo da ruptura, a opo da deslegitimao de mais um pacto por cima, a opo de apostar em uma alternativa generosa e nativa de poder. A recusa do PT em participar do Colgio Eleitoral em 1985 e tam-
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bm em no assinar a Constituio de 1988, expressava uma autonomia diretamente vinculada a seu enraizamento social. A fundao do Partido dos Trabalhadores em 1980 representou uma costura de mltiplos motins do povo brasileiro contra uma modernizao capitalista associada, comandada pelo Regime Militar. A linha de frente era ocupada pela nova classe operria que surgia a partir da nova diviso internacional do trabalho que visava reduzir custos operacionais das multinacionais. L estavam os metalrgicos, segurando a mo do pai-patro que chicoteia, no tolerando mais nenhum tratamento indigno. O Lula de verdade era o emblema de uma nova classe trabalhadora que se sentia capaz de pensar, por si mesma, a nao. Sonhar sem intrpretes, sem cabrestos. A classe se mirava na nao, vilipendiada e agredida tanto quanto, e tomava seu partido. A subverso da poltica por baixo. Um pas de pernas para o ar, dos trabalhadores, democrtico-popular. Era nesse entrecruzar de identidades negadas que se alicerava o carter anti-capitalista e anti-imperialista do PT. As greves de 1978 desaavam o acordo constitutivo do Regime instalado em 1964, o acordo entre o capital estrangeiro e a Ditadura para fazer do nosso povo/territrio, suporte para acumulao ampliada. O PT nasceu como prova e promessa de que no haveria por aqui super-explorao estvel. Hoje a principal misso do PT, e de seu Governo centrista, tem sido avaliz-la, prevenindo reaes descontroladas e extravasamentos institucionais. Coerncia macroeconmica e efetividade poltica so termos em permanente tenso no interior do Governo Lula. Diferentemente da gesto automtica do Governo tucano, possibilitada em tempos de calmaria e uxos de capitais abundantes, a gesto negociada inaugurada pelo Governo Lula forjou-se em uma conjuntura de elevado risco de ingovernabilidade. Aps a quebra da ncora cambial em 1999 somente um Governo com alguma legitimidade social e nacional poderia dar sobrevida a polticas de cambio exvel, de metas de inao e de supervits primrios crescentes. Para Francisco de Oliveira (2006), a vitria do PT completaria o quadro do Ornitorrinco - metfora que representaria a estabilizao e a funcionalizao das deformidades do capitalismo brasileiro - constituindo sua quarta pata que ainda faltava, pois, segundo ele, a vontade poltica na qual se colocou o acento da mudana, est sendo
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enquadrada pelos rigores da nova forma do capital(...). A cauo popular de que se vale o Governo Lula d acabamento de legitimao a uma operao poltica que, sem ela, aumentaria muito os custos da total perda de relevncia do Estado. Estabeleceu-se uma simbiose entre uma burocracia scio-poltico originria do campo popular e democrtico e a tecnoestrutura nanceira transnacional. gesto, antes mera correia de transmisso, atribuiu-se funes nucleadoras no processo de deciso. Os contornos da atuao poltica, no entanto, continuam a ser denidos, em ltima instncia, pelo poder de entabulamento dos grupos que controlam as estruturas econmicas dinmicas do pas e lhe do solvncia nanceira Se por um lado, o Governo Lula representa uma recuperao da esfera poltica corroda na ltima dcada por um voraz sistema de pilhagem nanceiro-patrimonial, por outro, trata-se de um resgate parcial porque a autonomia obtida , em um momento posterior, alienada em termos ainda mais absolutos. A reativao do contraditrio no segue um continuum democrtico radical, em que todos parmetros possam ser reinventados, mas ocorre dentro de marcos rigorosamente denidos pelos grupos econmicos hegemnicos que mantm intacta sua capacidade de veto estrutural. Neste sentido, verdade que a poltica se amplia, fazendo com que o debate sobre a conduo macroeconmica ganhe novas abordagens e interlocutores, mas os limites estruturais no se alteram, ao contrrio, se consolidam ainda mais proporo em que se legitimam em uma base de apoio alargada. Na gesto negociada, no existem mais concesses aleatrias. As concesses agora so barganhadas em marcos minimamente recprocos, com o sistema nanceiro internacional, com as redes privadas e com os governos dos pases hegemnicos. Exemplicando respectivamente: a)cumprimento estrito de supervits primrios dilatados em troca da exibilidade oramentria para aplicao de recursos pblicos no setor de infra-estrutura, com a chancela do FMI; b) cobertura jurdica, nanceira e operacional do risco privado de investimento pelo Estado em troca de um maior uxo de aportes privados em parcerias de longo prazo, com as PPPs e concesses condicionadas; c)liberalizao gradual e segura dos setores de servios, investimentos e compras governamentais em troca de acessos parciais
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aos mercados europeu e norte-americano para commodities de baixo valor agregado, nas negociaes com a Unio Europia e ALCA.
4. A relevncia de resgatarmos a poltica

Faz-se necessrio identicar o deslocamento, a desterritorializao, o esvaziamento e/ou a transmutao das estruturas poltico-decisrias do pas em funo de acordos/negociaes internacionais e requerimentos do sistema nanceiro internacional. preciso mapear as caixas-pretas e os sistemas decisrios corporativos que tm se incrustrado no Estado brasileiro, particularmente a partir de 2002, trazlos luz do debate pblico e fazer com que seus operadores e avalizadores prestem contas, justiquem suas decises, que demonstrem sua ecincia e em funo de quem. A identicao e a inquirio desses espaos capturados condio para a construo de uma nova institucionalidade democrtica. A reforma poltica que importa, em um sistema poltico aparelhado pelo capital nanceiro, a que resgate o poder de governar, sob tica nacional e popular. O que signica denir cmbio, juros e oramento de acordo com prioridades coletivas. O que pressupe estabelecer limites de remessas de pagamento de dvida segundo critrios de legalidade e legitimidade e de acordo com a convenincia dos programas de dinamizao do mercado interno. O reino da volatilidade, por sua vez, exige uma organizao scio-econmica que realize e multiplique valor instantaneamente, por sobre as antigas relaes de dominao, por sobre as delidades espaciais, culturais e nacionais. A poltica que sobra serve para consumo externo, com relevncia correspondente que for capaz de simular. Enquanto a poltica do oligoplio nanceiro se faz dona dos vetos, das vozes e dos ecos possveis. O preo da conana dos mercados foi o aprofundamento do modelo atravs de reformas econmicas, administrativas e setoriais que solidicam as posies do complexo nanceiro-exportador. Os perversos contingenciamentos de recursos, que asxiavam as polticas pblicas e mutilavam os instrumentos de induo do desenvolvimento, agora so aplicados em nome da disciplina scal como valor universal. Sob o Governo Lula, o Ministrio da Fazenda e o BC, arrancaram o
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teto dos supervits primrios, abdicaram de resguardar nossa moeda e se tornaram guardies de articiosas metas de inao, que fornecem durabilidade a ganhos monoplicos e especulativos. Assumir as polticas do FMI, ainda que sem acordo formal com ele, enquanto polticas de Estado, signica uma autofagia programada. Dois mandatos presidenciais (1994-1998/1998-2002) voltados para as tarefas negativas do desmonte e da desregulamentao, predeniram os mandatos sucessivos e suas tarefas positivas. Ampliaram as diculdades de reviso do modelo vigente medida que eliminavam instrumentos de regulao e de interveno econmica. A ampliao da abrangncia da esfera de atuao das grandes corporaes no automtica e nem tem relao com algum paradigma superior de organizao. Os processos de liberalizao comercial foram e so politicamente construdos pelos Estados nacionais e atores econmicos predominantes neles. As empresas globalizadas so projees de suas economias nacionais de origem, so o resultado de suportes concatenados e de uma somatria de bases de impulso.Em um quadro de rivalidade e competio inter-monopolista, os conglomerados vo determinando o que podemos e o que devemos produzir. Se, por um lado, a percepo dos espaos abertos por essa rivalidade crucial para compormos o cenrio em que vamos atuar, combinada e progressivamente, por outro, no pode servir apenas para programarmos uma ocupao passiva de nichos, funes e atividades com maior elasticidade de preo. Qual o lugar do Brasil e da Amrica do Sul, na hierarquia do capitalismo global? A resposta provir da reformatao contnua da prpria dependncia a que estamos sujeitos, com a elaborao de marcos regulatrios que promovam a progresso dos conglomerados e com a consecuo de projetos de infra-estrutura que otimizem a transnacionalizao e a especializao rebaixada do territrio. Se a integrao tem por meta declarada a insero potencial e real da regio no mercado mundial, e essa insero devedora do protagonismo do capital estrangeiro nas cadeias de valor de nossas economias, ento, essa integrao no passa de uma cartelizao regional, estimulada mais que regulada pelos Governos do continente, fundamentalmente pelo Governo brasileiro. Chesnais (1996, 1999a, 1999b, 2001) tem se dedicado a compreen-
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der o processo de mundializao do capital a partir da construo de um novo regime de acumulao com predomnio nanceiro e rentista (CHESNAIS, 1999a), cujo incio remonta aos anos 90, regime que de l para c passou por diversas conguraes, em correpondncia s tranformaes das relaes entre os Estados e as fraes do capital e das relaes polticas entre o capital e o trabalho.(CHESNAIS, 2001). O autor refere-se a um processo de construo institucional internacional voltado liberalizao, desregulamentao e privatizao concebido pelos seus arquitetos idelogos, tcnicos e polticos, para que se extendesse ao conjunto dos pases do globo e que foi imposto por etapas a partir da instituio informal mais muito poderosa- do G7, beneciando-se da ajuda ativa de organizaes internacionais, sejam existentes (o FMI e o Banco Mundial, assim como a Comunidade Europia, convertida mais tarde em Unio Europia), sejam outras novas (a OMC e o NAFTA). Cumpre notar que a nova inter-relao entre nanas e indstria, presente nesse regime de acumulao, coloca os conglomerados resultantes em uma posio tal que possam escolher vontade os lugares de suprimento, de produo e de comercializao, e que usufruam da liberalizao completa dos investimentos diretos estrangeiros, bem como da abolio de qualquer exigncia de fornecimento local (CHESNAIS, 2001). De comum acordo, as Instituies Financeiras Multilaterais e as representaes da Unio Europia e dos EUA condicionam repasses nanceiros e concesses comerciais paralelas abertura de setores nevrlgicos, como sistema nanceiro, energia, comunicaes, gua e meio ambiente. O oferecimento de facilidades regulatrias em reas to sensveis funcionaria como um salvo-conduto para os investimentos em todas as demais reas. o momento, na relao com o capital estrangeiro, em que se pede a prova de delidade, ou a de plasticidade, ao pas antrio. O fato que no importa captar um maior uxo de investimentos diretos se o tecido econmico a ser adicionalmente irrigado j foi previamente privatizado e transnacionalizado. Neste modelo de economia de enclaves e clusters, os capitais continuaro atravessando o pas para incorporar valor sem oferecer nenhuma reciprocidade. O pior que no se prevem nem ao menos mecanismos que induzam
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transbordamentos dos investimentos, tais como ndices de nacionalizao, seletividade tecnolgica nos nanciamentos pblicos e polticas industriais aglomeradoras. As polticas de irrestringibilidade do capital no Brasil, porm, esbarram na necessidade de que se denam margens mnimas de reciprocidade com a sociedade, sob pena da ocorrncia de reverses abruptas como se viu na Bolvia, Equador e parcialmente na Argentina. Os mercados exigem, portanto, consistncia dos governos de planto. Consistncia nesse caso quer dizer no s coerncia com os fundamentos macroeconmicos, que sustentam as posies monoplicas dos conglomerados que dividiram entre si o territrio, mas tambm de efetividade na aplicao desses fundamentos, tornando possvel ampliar as margens de retorno do negcio Brasil nos marcos da legalidade e do consentimento popular. Isso quer dizer que a legitimidade do Governo, gestor das medidas liberalizantes e privatizantes, passa a ser uma preocupao central do sistema nanceiro internacional, incapaz de fazer valer seus ditames sem mediaes efetivas.
5. Corrupo em nome da ecincia poltica

Foram as polticas neoliberais de desregulamentao selvagem que abriram campo para o empresariamento da corrupo e o transbordamento do crime organizado para todas as instituies. As elites que se nutrem da misria e da desorganizao do pas nunca hesitaram em investir no lucrativo negcio de sucateamento das empresas pblicas, na contnua sabotagem das polticas sociais e de desenvolvimento. Depois, apontam, cnicas, para a podrido alheia inoculada por elas prprias. Quem paga manda, certo? E para se livrarem, pagam at para investigarem. Posio ou oposio, quem d mais? Enquanto Braslia for uma feira livre, o Brasil ser o restolho, a xepa. Collor e PC eram outsiders desvinculados dos eixos protagonistas do desmonte e somente por isso foram defenestrados. Nos anos FHC, Srgio Moa planejou, estratgica e empresarialmente, a relao entre partido governista, os benecirios e associados de suas decises. Centralizao do trco de inuncia no plano federal, licitaes viciadas em troca de doaes partidrias e eleitorais, articulao de
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parcerias franciscanas de longa durao, regiamente azeitadas com benefcios recprocos e homens certos nos cargos de conana para selar os acordos. O foco sempre foi o empoderamento do Partido hegemnico e no a pilhagem pessoal. As irregularidades, prevaricaes, abusos e crimes administrativos cometidos visavam garantir autoridade, mxima efetividade das decises, fortalecimento da mquina partidria e desempenho timo nas eleies. Nesse mar de hipocrisia que paira sobre o de lama, preciso dizer quais so os verdadeiros benecirios desse sistema. Os segmentos nanceirizados, os servios oligopolizados e o agronegcio no conseguiriam aprovar suas polticas e leis anti-sociais e anti-nacionais, se o Congresso Nacional fosse minimamente representativo. Sem conluios com o partido governista, no haveria a decantada ecincia e especializao dessas corporaes, sempre vitoriosas porque quase sempre fraudulentas. Como o sistema nanceiro internacional poderia manter um arrocho scal e taxas de juros nessa magnitude, de outro modo? Como a continuaria extrair religiosas remessas de pagamentos de uma dvida ilegtima, se por aqui houvesse uma democracia que no se envergonhasse de sua etimologia? Sem um exrcito de mercenrios em Braslia, como manter essa lucrativa guerra permanente contra os direitos trabalhistas, contra as normas ambientais, contra as polticas sociais, contra o Brasil? Quando Lula chega presidncia, o esquema j funcionava, os caminhos estavam ali, sempre muito convidativos. Assim se mantinha a gesto neoliberal, e assim se manteve. A radicalizao das polticas neoliberais est sendo oferecida como a nica possibilidade de normalizao poltica, pelos que patrocinaram, sob medida, o caos. O novo siologismo vai se ncando nas esferas decisrias superiores para se estabilizar, incluindo as instncias revisoras no Judicirio, como mostram as ltimas operaes da PF. A lgica a da montagem de blocos privado-pblicos orgnicos geradores de governabilidade e de negcios de alta lucratividade e baixo risco. Os executivos obtm maioria congressual transferindo prerrogativas deliberativas ao setor privado, em regime de engorda de clientelas. A corrupo sistmica o resultado de uma esfera estatal degradada por mas poltico-empresariais e redes econmico-nanceiras com papel poltico amplia-
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do. Esse novo poder, em construo, no aceita critrios pblicos, tais como, metas de universalizao e de qualicao dos servios, garantia dos direitos da populao, proteo e recuperao do meio-ambiente. Todas estas regras passam a ser xadas, na prtica, por meros contratos, rmados entre governos e privatizadores, sem interferncia da sociedade ou de seus representantes.
Anistiar a alternativa
A quem interessa a despolitizao das instncias decisrias que deniro o que seremos como pases e povos no futuro? Quem discutiu e quem aprovou esse programa de governo? A pregao anti-inacionria o ltimo pretexto disponvel que serve para dissimular a opo deliberada pela atroa da mquina pblica e da economia nacional. A marca Brasil vai sendo desenhada e pontilhada no corpo da nao derrotada. Na colnia penal em que a nao prisioneira foi encerrada, o castigo retroativo. A origem o mal. O crime: querer ter sido. Um pas no pode ter utopia to original e generosa. O futuro que insiste em se entranhar no tempo/espao precisa ser incessantemente socavado. A criatividade do capitalismo nunca dependeu tanto de seu poder desgurante. E os chamados pases emergentes apresentam as condies ideais para o exerccio do desguramento. Se admitirmos que estamos em desenho, quem vai poder deter nosso trao? Nosso hibridismo gera a maleabilidade que convm ao poder privado e a inventividade que no lhe convm. Aqui tm projetos nacionais e regionais falidos, e muita gente se reconhecendo em identidades negadas juntas no ltimo ciclo de internacionalizao. Desfeitos os tecidos sociais, nos sustentamos por um o, e, suspensos, inspiramos novas tessituras. A multiplicao de redes maquiladoras por toda a Amrica Latina d mostras de como excluso social e vazio institucional podem ser vantagens comparativas, mas tambm mostra um desejo incontido de milhes por reconhecimento, cidadania e por muito mais que migalhas e terceirizaes rebaixadas. A plasticidade radical de nossas naes inconclusas fez com que distopias e utopias se comunicassem. A desintegrao decorrente da liberalizao econmica fez com que os interesses coletivos perdes-
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sem cunha possvel. Por isso no h governabilidade possvel sem a reconstruo de esferas pblicas e de instncias nacionais. nesse contexto de esgotamento/reciclagem do modelo neoliberal na Amrica Latina que partidos e lideranas de centro-esquerda se gabaritaram para recompor precrios arranjos de poder entre patrocinadores e benecirios do desmonte neoliberal. Os setores rentistas no conseguem mais se fazerem representar diretamente. A fachada tucana serviu enquanto pde. A interlocuo no Governo Lula se faz agora com mediaes menos redutveis. Interesses e focos mais amplos precisam ser cotejados, pinados, costurados e descartados. Quanto maior o nus dos ajustes econmicos, maior o preo da legitimao. A estratgia de obteno de conana precisa ser substituda pela estratgia deslegitimadora que ope espaos democrticos aos acordos obscuros com o sistema nanceiro. Os constrangimentos impostos pelo sistema nanceiro e transnacional ao Governo Lula s tiveram efetividade por que houve vontade deliberada do prprio Governo nesse sentido. Se somos tanto mais conveis aos mercados quanto mais contingenciamos nossa soberania, ento sabemos, pelo temor reexo deles, que a coragem de conar nas nossas prprias foras no pode ser castigada. O que mais podem exigir os capitais de rapina, e que mal adicional podem fazer, contra os que desobedecerem? J pagamos com dcadas perdidas o preo da falta de reciprocidade. Na falta dela novamente, o que teremos a perder? Enquanto custamos a acreditar sobre o que temos nas mos e nossa frente, predadores, especuladores e seus amigos inauguram temporada de caa e proscrio a controles de capitais, a novos critrios a formas de reestruturao soberana da dvida, a fundos sociais e regionais de desenvolvimento, a mecanismos de regulao pblica de tarifas e preos estratgicos nas cadeias de valor, a polticas industriais ativas, a polticas comerciais e de integrao regional que se neguem a sacricar preciosas margens autonomia operacional e tecnolgica. No podemos permitir que o pas continue trilhando um caminho sob o qual no temos nenhum controle. Mas, se queremos construir outro modelo de desenvolvimento, temos que ter foras sociais mobilizadas e comprometidas com isso, seno no sairemos do campo das hipteses.
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Referncias
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Reexes sobre a democracia contempornea e a questo da legitimidade do sistema representativo:

o caso Rondnia
Moacyr Parra Motta
Procurador Jurdico da Assemblia Legislativa de Rondnia. Mestre em Direito pela Universidade Federal de Minas Gerais. Autor de Interpretao Constitucional sob o princpios (Belo Horizonte, Mandamentos, 2003). pios
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Reexes sobre a democracia contempornea e a questo da legitimidade do sistema representativo: o caso Rondnia
Jamais se reetiu tanto sobre a democracia e os sistemas sociais como no nal do sculo XX e no incio desde sculo XXI. Emblemtico vivenciar esta mudana de sculo e suas transformaes. Muitos conceitos foram empregados e tentados. Objetivo possivelmente frustrado uma vez que a Democracia como um rio em cujas correntes e guas no se consegue banhar duas vezes. Parece ter razo Lenio Luiz Streck e Jos Luis Bolzan de Morais (2003), quando se aventuram em discorrer sobre esta inveno, socorrendo-se de outros grandes pensadores contemporneos, como Claude Lefort (2003, p. 100), para quem a democracia uma constante inveno, isto , deve ser inventada cotidianamente. Para Marilena Chau a democracia inveno porque, longe de ser a mera conservao de direitos, a criao ininterrupta de novos direitos, a subverso contnua dos estabelecidos, a reinstituio permanente do social e do poltico. Para Streck e Morais (2003) uma sociedade justa no uma sociedade que a adotou, de uma vez para sempre, as leis justas. Uma sociedade justa uma sociedade onde a questo da justia permanece constantemente aberta. possvel dizer, como esses autores, a par da diculdade de conceituar a democracia, que existem alguns traos que a distinguem de outras formas sociais e polticas: em primeiro lugar, a democracia a nica sociedade e o nico regime poltico que considera o conito legtimo, uma vez
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que no s trabalha politicamente os conitos de necessidades e de interesses, como procura institu-los como direitos e, como tais, exige que sejam reconhecidos e respeitados. O processo da democracia nasce lado a lado com o processo de formao da sociedade organizada e do Estado. O processo de conquista dos direitos fundamentais um movimento lento e constante. Aqui na Amrica Latina, especialmente, o processo tem sido mais lento e ainda de pouca vivncia. Basta ver que o tempo vivido em algum estgio da democracia bem menor que o tempo vivido em regimes autocrticos. At h poucas dcadas vivia mergulhada em ditaduras militares. As seqelas ainda so bem visveis, mormente se examinarmos a equao distribuio de renda versus participao democrtica da populao, alm das constantes fraudes nas eleies, parlamentos eleitos com representatividade desproporcional e escandalosas violaes das Constituies de vrios pases, inclusive no que pertine incluso de emendas para reeleio de governantes, compras de votos e outras fraudes e casusmos nos sistemas eleitorais. A democracia uma temtica constante dos juristas e lsofos em suas reexes sobre as diversas formas e signicados. Surgem propostas indicando um modelo de democracia onde exista uma diminuio gradual dos pressupostos de mercado e uma ascenso gradual do direito igual de desenvolvimento individual, apresentando um conjunto de pr-condies que seriam as condies sociais da democracia: mudana da conscincia do povo e grande diminuio da atual desigualdade social e econmica, eis que a desigualdade exige um sistema partidrio no-participativo para manter o status quo (STRECK; MORAES, 2003). O professor Fernando Badia (1986) faz minuciosa anlise sobre a democracia ante a autocracia. Analisa os aspectos estruturais do sistema poltico democrtico e sua transformao constante at a democracia pluralista e de participao em todos os nveis. senso comum a concepo de que toda democracia assenta suas bases no povo. Mas o que se entende por povo?. Para a democracia grega, povo era somente o conjunto de homens livres. Os escravos e os libertos no eram considerados cidados, assim, no eram considerados parte do povo. Era uma democracia sob o regime da minoria e a seu servio.
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Aristteles no percebeu no seu tempo as contradies entre a sua teoria poltica e a infra-estrutura social escravocrata. Esses aparentes paradoxos ou antinomias so facilmente detectados a posteriori. Contudo, o processo histrico que se fosse adivinhado no seria mais cincia, mas profecia. So oportunas as observaes de Roberto Lyra Filho quando arma ser fcil, altura de novos tempos, mostrar as decincias do passo antecedente. Ocorre que, no progresso histrico, s podemos entender as coisas, do anterior para o posterior, e no deste para a conquista prvia, pois, nesse ltimo caso, qualquer progresso nos parece ab initio superado. Com tal iluso de tica, vivel acusar, sempre e absurdamente, a vanguarda da vspera de no coincidir com a vanguarda atual, que h de ser (no h meio de eludi-lo) um veculo de coisas obsoletas, quando for tragada pelo tempo e pelas futuras aquisies (LIRA FILHO, 1983). Para a democracia liberal, povo era equiparado a uma construo ideal, alheia a toda realidade sociolgica. No era o ser humano situado, mas um povo de cidados, isto , indivduos abstratos e idealizados, frutos do racionalismo e do mecanicismo, que, prescindindo de toda a construo histrica, informa o constitucionalismo do sculo XIX. A democracia liberal deforma o conceito de povo. Nela, o povo real, concreto, com seus defeitos e qualidades, permanece alheio ao exerccio do poder, e na realidade no mais do que um poder sobre o povo (LIRA FILHO, 1983, p. 135). H uma tendncia reacionria para reduzir o povo ao conjunto dos cidados, ao corpo eleitoral, como se os membros desse fossem entidades abstratas, desvinculadas da realidade que os cerca, sob todas as inuncias do ser como sujeito e dos seus problemas, lembra bem Jos Afonso da Silva. O corpo eleitoral no constitui o povo, mas uma simples tcnica de designao de agentes governamentais. Povo so os trabalhadores. Os titulares do poder dominante (poltico, econmico e social) no podem entrar no conceito de povo. Seriam to-somente os seus representantes (SILVA, 1997). Friedrich Mller, discorrendo sobre as razes pelas quais as Constituies falam de povo, arma que essas justicativas do exerccio democrtico do poder e da violncia, bem como de todas as razes
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da crtica da democracia dependem desse ponto de vista. A justicao move-se normalmente no campo das tcnicas de representao, de instituies e procedimentos. Somente assim o povo entra no campo visual; ou ainda nos momentos nos quais a delimitao da nao ou da sociedade est em jogo (MLLER, 1998). No Ttulo I, art. l da Constituio Brasileira, gura a Repblica Federativa do Brasil como sendo o Estado Democrtico de Direito no qual todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos diretamente, nos termos desta Constituio. Da mesma forma, a Lei Fundamental Alem invoca no seu prembulo que o Povo Alemo, por fora do seu poder constituinte, teria outorgado esse texto; a Repblica Federal da Alemanha seria um Estado Federativo Democrtico e de Bem-Estar Social, no qual todo o poder de Estado emanaria do povo e deveria ser exercido pelo povo em eleies e votaes, bem como, por meio dos clssicos rgos pblicos divisores dos poderes. Finalmente, os partidos devem atuar na formao da vontade poltica do povo (art. 38 l). Indaga Mller, quem legitimaria essa co-atuao - realmente o povo inteiro, ou apenas os membros dos partidos ou apenas estes ltimos -, descontados os membros inativos, que apenas fazem nmero, ou, ainda, apenas as lideranas (ou lideranas de bancadas oligarquicamente instaladas)? Seria o povo, fora dos partidos e dos seus aparelhos, simplesmente a populao? Ou ser que a legitimao desta co-atuao advm ao menos de todos os titulares da nacionalidade ou ainda dos titulares de direitos eleitorais ativos e passivos? Esses conjuntos parciais no so idnticos entre si; e pergunta-se quem deles seria idntico ao povo? Ao passo que a elegibilidade, o direito eleitoral ativo, a nacionalidade e os diversos graus e pressupostos da participao so parafraseados por textos de normas (em nvel constitucional e infraconstitucional), tais textos de normas faltam para a explanao, para a denio legal de povo (MLLER, 1998, p. 42). Prosseguindo em seus questionamentos, esse clebre jurista alemo levanta a questo da minoria, sempre vencida pelo voto da maioria, lembrando ainda que nem a todos os cidados permitido votar e nem todos os eleitores votam efetivamente. E que povo se esconde atrs dos efeitos informais sobre a formao da opinio pblica e da vontade poltica do povo?
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Conclui esse professor, sustentando que:

Talvez isso seja uma ideologia; mas talvez aqui um povo inteiro de titulares de nacionalidade ou at a populao efetiva do territrio legitimem realmente de outro modo. At agora, no entanto, est cada vez menos claro que povo supre aqui a legitimidade; isso ca cada vez menos claro, quanto mais de perto examinarmos o fenmeno em questo. (MLLER, 1998, p. 50).
Quanto participao no poder, surgem trs tipos de democracia qualicadas como direta, indireta ou representativa e semidireta. Democracia direta aquela em que o povo exerce, por si mesmo, os poderes de governo, fazendo as leis, administrando e julgando. o povo reunido em assemblia tomando suas decises. Georges Burdeau assinala que esse tipo de democracia mais uma curiosidade histrica hoje. a concepo integral da idia de democrtica. Os indivduos se renem em praa pblica ou no campo para tratar e deliberar sobre as tarefas pblicas. Ce proced idylique de gouvernemente nest plus aujourdhui qune curiosit historique. Ela existe apenas em alguns Cantes Suos (BURDEAU, p. 1995). Democracia indireta, conhecida como representativa, aquela na qual o povo, fonte primria do poder, no podendo dirigir os negcios do Estado diretamente, em vista da sua complexidade e distncias territoriais, outorga as funes de governo aos seus representantes, que ele periodicamente elege. Democracia semidireta a democracia representativa com alguns institutos de participao direta do povo nas funes de governo, institutos que, entre outros, integram a democracia participativa. Duas transformaes importantes ocorreram a partir do modelo ideal da sociedade democrtica, j apontadas por Bobbio: uma, relativa distribuio de poder e a outra, quanto representao. A direo ocorre da sociedade centrpeta para a sociedade centrfuga, frustrando a vontade geral de Rousseau e o modelo do Estado Democrtico fundado na soberania popular, idealizado imagem e semelhana da soberania do prncipe, modelo de uma sociedade monstica. A sociedade real, sustentada nos governos democrticos, pluralista (BOBBIO, p. 1992).
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A democracia moderna nasceu como democracia representativa, ao contrrio da democracia dos antigos. A representao deveria possuir um carter de mandato vinculado. O princpio sobre o qual se funda a representao poltica a anttese da representao dos interesses, do mandato imperativo. Essa uma questo que hoje est colocada na ordem do dia no nosso Congresso - questo como representao da nao ou dos partidos, grupos e corporaes. Esse jurista italiano traz tona um dos debates mais clebres e historicamente signicativos que se desenrolaram na Assemblia Constituinte Francesa, originando a Constituio de 1791. Esse momento histrico permitiu o triunfo daqueles que sustentaram que o deputado, uma vez eleito, tornava-se o representante da nao e deixava de ser o representante dos eleitores; como tal, no estava vinculado a nenhum mandato. O mandato livre fora uma prerrogativa do rei, que, convocando os Estados Gerais, pretendera que os delegados das ordens no fossem enviados Assemblia com pouvoirs restrictifs. Expresso cabal da soberania, o mandato livre foi transferido da soberania do rei para a soberania da Assemblia eleita pelo povo. Desde ento, a proibio de mandato livre foi transferida da soberania do rei para a da Assemblia. A partir da, a proibio de mandatos imperativos tornou-se uma regra constante de todas as Constituies de democracia representativa. A defesa intransigente da representao poltica encontrou sempre, nos fatores da democracia representativa, convictos defensores contra as tentativas de substitu-la ou de combin-la com a representao dos interesses (BOBBIO, 1986, p. 24). Bobbio ento sentencia: jamais uma norma constitucional foi mais violada que a da proibio de mandato imperativo. Jamais um princpio foi mais desconsiderado que o da representao poltica. Quem representa interesses particulares tem sempre um mandato imperativo. E indaga: onde podemos encontrar um representante que no defenda interesses particulares? Sustenta, nalmente, que a disciplina partidria promove uma aberta violao da proibio de mandatos imperativos. Lembra que uma regra sem sano. A democracia direta dos antigos, na qual a atividade pblica se desenvolvia na Polis, impedia o surgimento de qualquer corpo intermedirio entre o indivduo e a cidade. Rousseau tinha em mente a de-
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mocracia dos antigos e a democracia direta (BOBBIO, 1986, p. 25). A democracia moderna nasceu como mtodo de legitimao e de controle das decises polticas em sentido estrito, ou do governo propriamente dito, no qual o indivduo considerado em seu papel geral de cidado e no na multiplicidade de seus papis especcos de el de uma igreja, de trabalhadores, de estudante, consumidor e de doente. Aps a conquista do sufrgio universal, a chamada extenso do processo de democratizao deveria se revelar no tanto na passagem da democracia representativa para a democracia direta, como habitualmente se arma, quanto na passagem da democracia poltica para a democracia social. Adverte Bobbio, em outros termos, quando se deseja saber se houve um desenvolvimento da democracia num dado pas, que o certo procurar perceber se aumentou, no o nmero dos que tm o direito de participar nas decises que lhes dizem respeito, mas os espaos nos quais podem exercer esse direito. A democratizao substancial das sociedades inigualitrias no decorre, pois mecanicamente, da simples ampliao do sufrgio popular substancial. mister, antes de mais nada, atacar as fontes do poder oligrquico, as quais se encontram na prpria estrutura das relaes econmicas e sociais, notadamente as restries prticas instruo popular e o monoplio dos meios de comunicao de massa em mos da minoria dominante (MLLER, 1998, p. 24). J.J. Gomes Canotilho ensina que o Estado de Direito vem cumprindo bem as exigncias que o constitucionalismo salientou relativamente limitao do poder poltico. O Estado Constitucional , assim, em primeiro lugar, o Estado com uma Constituio limitadora do poder atravs do imprio do direito. As idias de leis, de Estado submetido ao Direito, de Constituio como vinculao jurdica do poder foram tendencialmente realizadas por institutos como o Rule of Law, Rechstsstaat, Principe de la Legalit. Todavia, faltava alguma coisa ao Estado de Direito Constitucional - a legitimao democrtica do poder. Esse autor chama ateno para a conciliao do Estado de Direito e democracia, lembrando de alguns cismas entre os constitucionalistas e os democratas para signicar a opo preferencial a favor do Estado juridicamente constitudo, limitado e regido por leis (constitucionalistas) ou o Estado
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constitucionalmente dinamizado pela maioria democrtica (democratas). So conhecidas as controvrsias sobre as antinomias entre Demokratisstaat. Na Frana, Benjamin Constant celebrizou a distino entre liberdade dos antigos, amiga da participao na cidade, e liberdade dos modernos, assente na distanciao perante o poder (CANOTILHO, p. 1998). Canotilho nos chama reexo sobre a seguinte questo: O que signicam no fundo, estas persistentes angstias perante a simbiose de Estado de Direito e Estado Democrtico no Estado Constitucional?. Para alguns, Estado de Direito e Democracia correspondem a dois modos de ver a liberdade. No Estado de Direito, concebe-se a liberdade como liberdade negativa, ou seja, uma liberdade de defesa ou de distanciao perante o Estado. uma liberdade liberal que curva o poder. Ao Estado Democrtico, estaria inerente a liberdade positiva, isto , a liberdade assente no exerccio democrtico do poder. a liberdade democrtica que legitima o poder (MOTTA, p. 2003). A lgica escondida nessas duas liberdades leva mesmo os autores a falarem de two profoundly divergent and irreconcilable aitudes to the ends of life . O corao balana, portanto, entre a vontade do povo e a rule of law. Tentemos racionalizar esse balanceamento do colaw rao (CANOTILHO,1998, p. 93). A idia de que a liberdade negativa tem precedncia sobre a participao poltica (liberdade positiva) um dos princpios bsicos do liberalismo poltico clssico. As liberdades polticas teriam uma importncia intrnseca menor do que a liberdade pessoal e de conscincia. A partir disso, arrisca dizendo que no admirar que se algum for forado a escolher entre as liberdades polticas e as restantes liberdades, o governo do bom soberano que reconhecesse estas ltimas e que garantisse o domnio da lei seria prefervel. A segurana da propriedade e dos direitos liberais representaria neste contexto a essncia do constitucionalismo. O homem civil precederia o homem poltico, o bourgeois estaria antes do cidado. O bourgeois que preza a sua liberdade em face do poder ter mais liberdade do que bourgeois que cultiva a liberdade poltica. O Estado Constitucional mais do que Estado de Direito. O elemento democrtico no foi apenas introduzido para travar o poder; foi tambm reclamado pela necessidade de le-
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gitimao do mesmo poder (1998, p. 94). Adverte que se quisermos um Estado Constitucional, assente em fundamentos no metafsicos, temos de distinguir claramente duas coisas: uma, a legitimidade do Direito, dos Direitos Fundamentais e do processo de legislao no sistema jurdico; outra a da legitimidade de uma ordem de domnio. O Estado impoltico do Estado de Direito no d resposta a esse ltimo problema: donde vem o poder. S o princpio da soberania popular, segundo o qual todo o poder vem do povo, assegura e garante o direito igual participao na formao democrtica da vontade popular. Assim, o princpio da soberania popular, concretizado segundo procedimentos juridicamente regulados, serve de charneira entre o Estado de Direito e o Estado Democrtico, possibilitando a compreenso da moderna frmula Estado de Direito Democrtico. Para a conceituao liberal, Estado de Direito signica a conjugao de pelo menos trs elementos: o princpio da legalidade, ou o imprio da lei estatal, que sua caracterstica bsica; o princpio da publicidade, isto , da transparncia da atuao do Estado na produo das leis, decises judiciais e atos administrativos; o princpio do equilbrio e do controle entre os Poderes (CAMPILONGO, 1998, p. 112). Esse autor vincula o princpio da publicidade com a regra da maioria, sustentando que no Estado Constitucional o carter pblico a regra; o segredo, a exceo. Assim, a maioria precisa estar informada para controlar, denunciar e deliberar. No basta a legalidade. O Estado de Direito vem complementado pelo princpio da publicidade no exerccio do poder. Essa conceituao liberal de Estado de Direito foi consolidada no sculo XIX, num contexto diferente. Hoje, o Estado tem outra congurao, especialmente no campo econmico. Dicotomias importantes, como Estado-Sociedade, Pblico-Privado, Individual-Coletivo, no tinham o mesmo signicado. Legitimar as decises coletivas e aproximar governantes e governados so objetivos da regra da maioria. Fazer da lei a expresso da soberania da maioria integra o conceito de democracia. Mas se alm da noo de Estado, o prprio conceito de Estado de Direito tambm relativizado, qual a utilidade da regra da maioria enquanto instrumento de legitimao das decises polticas? Indaga Campilongo.
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Estado de Direito , antes de tudo, princpio da legalidade. A literatura jurdica e poltica tm identicado, insistentemente, a coexistncia do Estado de Direito com o Estado Paralelo, lembra. Trata-se de um Estado margem do Estado de Direito. O Estado Paralelo desenvolvese em espaos extra-legais ou de legalidade. fruto de uma discrepncia bsica, de um lado, uma matriz jurdico-institucional que formaliza vastos domnios da vida social por meio da lei; de outro, uma prtica social de aes e omisses do Estado no quotidiano da regulao social (CAPILONGO, 1998, p. 114). Democracia, reproduzindo, um conjunto de regras (primrias ou fundamentais) que estabelecem quem est autorizado a tomar as decises coletivas e com quais procedimentos. A Democracia signica, nesta perspectiva, a montagem de um arcabouo de normas que denem antecipadamente os atores e a forma do jogo, identicando-se, de regra, com as questes relativas a: quem vota? Onde se vota e com quais procedimentos? Sendo que, para cada pergunta, devemos adotar respostas compatveis (STRECK; MORAIS, 2003). Assim, quanto a quem vota? devemos responder todos; sobre onde se vota?, devemos responder em todos os locais onde se tomem decises de carter coletivo; e sobre quais procedimentos a serem adotados? Precisamos responder que o mecanismo fundamental a regra da maioria, sendo que para que se possa implement-la devem-se disponibilizar alternativas reais, bem como garantir possibilidades de escolha, tendo como contedo mnimo: a) garantia dos direitos de liberdade; b) partidos; c) eleies; d) sufrgio; e) decises por acordo ou por maioria com debate livre. Alm disso, uma grande dose de justia social condio de possibilidade da democracia (STRECK; MORAIS, 2003, p. 108). A questo da legitimidade uma qualicadora no Estado de Direito que no se pode prescindir na Democracia contempornea. Freqentemente as democracias utilizam o artifcio da eleio em dois turnos, isto porque, se as eleies diretas no geram diretamente uma maioria, essa maioria tem de ser criada para sustentar o mito da delegao legtima. A democracia delegativa fortemente individualista, porm com um corte mais hobbesiano do que lockeano, uma vez que pressupe que os eleitores escolhem, independentemente de suas identidades e liaes, a pessoa (e no o partido) que mais adequada
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para cuidar dos destinos da nao (STRECK; MORAIS, 2003, p. 112). Joo Paulo Viana (2006, p. 116-118) abordada a questo da legitimidade sob o prisma de uma reforma poltica onde fosse includa a clusula de barreira, lembra que, em 2002, 19 partidos conseguiram representao na Cmara dos Deputados. O que, para alguns, essa fragmentao vista como um empecilho formao de governos slidos, com maiorias capazes de fomentar decises. Sugere, para determinar o melhor funcionamento do sistema poltico brasileiro, a implementao de medidas como a delidade partidria, o m das coligaes em eleies proporcionais e o nanciamento pblico de campanhas. Isso impediria a formao de partidos de aluguel, que comumente se transformam em is da balana, iludindo uma representao com maior legitimidade. Em Direito, Democracia e Risco, Giogi (1998), sustenta que a primeira representao a ter cado obsoleta a que utiliza a distino entre a sociedade civil, entendida como o universo das necessidades e o reino da individualidade, e o Estado, entendido como sociedade poltica, lugar da centralizao das decises e governo da diversidade. Essa descrio permitia apontar um primado da poltica, entendida como sistema de controle da sociedade. Disso se extraa a idia de um centro e de uma periferia da sociedade e a idia da poltica com centro de alocao de recursos controlado pelo direito e que, baseado em princpios universais, garantia a justia das distribuies. Eram os pressupostos do Iluminismo que serviam de alicerce para a arquitetura constitucional da sociedade moderna. Essa arquitetura encontrava sua expresso mais alta no ideal democrtico e na estrutura do parlamentarismo moderno: uma estrutura que, assentada numa renada engenharia constitucional, devia permitir a representao de interesses, a defesa do bem comum, a tutela da diversidade entendida como garantia do direito das minorias. Isso tudo pressupunha a centralidade da idia de nao e a possibilidade de representao de um centro decisrio capaz de exprimir o interesse geral. Essa arquitetura dava corpo idia iluminista de razo, prossegue Giogi. Era uma idia que tinha contribudo para a fragmentao das estruturas sociais, dos privilgios, das diferenas naturais; uma idia forte e grande, que se revelou til tambm contra os recentes retrocessos e tragdias que mancharam as instituies iluministas das
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democracias parlamentares modernas. Nos ltimos dois sculos, essa arquitetura de autodescrio da sociedade promoveu grandes sedimentaes de sentido para as quais no existem, atualmente, substitutos funcionais. Faltam alternativas s estratgias do liberalismo e do socialismo, enquanto a reexo sobre a essncia e o fundamento da democracia assume tons preocupantes e se transforma numa angustiante questo sobre o futuro da democracia e do parlamentarismo. Qual o perl desse futuro? (GIOGI, 1998, p. 37). Outros mecanismos polticos merecem povoar tambm a mente dos pensadores: um sistema federativo que gere melhor distribuio de poder, renda e espao fsico; uma viso melhor para os municpios e pequenas comunidades, porque l que vivem pessoas reais com necessidades reais; Um sistema de governo, tipo o Diretorial ou alguma forma de parlamentarismo que aproxime mais representantes e representados e promova maior incluso e participao destes nas decises. Isso evitar momentos traumticos na hora de mudana e queda das estruturas governamentais, como queda de um Presidente ou de um parlamento. Numa Democracia de representatividade puramente formal, como garantir o controle da legitimidade e da justia quando seus alicerces so abalados, mesmo sabendo-se que sua representatividade criada atravs de mecanismos de duvidosa legalidade, como a corriqueira compra de votos e demagogias do troca-troca? O clebre caso da Operao Domin, de repercusso nacional, trouxe uma experincia que deve ser reetida pela Cincia Poltica. Nunca, acreditamos, em nenhum lugar do mundo, a democracia representativa fora colocada em cheque como nesse caso. Surgiram denncias veiculadas na imprensa no dia 15 de maio de 2005, no programa Fantstico da Rede Globo de televiso, envolvendo Deputados da Assemblia Legislativa do Estado de Rondnia. Em 16 de maio de 2005, o Presidente da Assemblia Legislativa emitiu o Ato n P/064/2005, constituindo e nomeando Comisso Temporria Especial, destinada a apurar os fatos. Trata-se de veiculao de gravaes de udio e vdeo em todos os veculos de comunicao do Pas e deste Estado, envolvendo membros deste Poder juntamente com o Senhor Governador do Estado em atos que denigrem a imagem de detentores de cargos pblicos com
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fatos apontados como supostamente incriminatrios, objetivando tirar vantagens pessoais com o exerccio do mandato parlamentar. Nestas gravaes de vdeo feita pelo Senhor Governador do Estado apareciam 07 Deputados daquele parlamento, includos a maioria dos membros da Mesa Diretora. A reportagem trouxe tona fatos graves, que consistiam na exigncia de vantagens pessoais, consistente do valor mensal de R$ 50.000,00 (cinqenta mil reais), para cada deputado, para no fazerem oposio ao Governo. Impressiona o relatrio da Comisso, especialmente pelo resultado. Por muito menos outros homens pblicos, em outras sociedades, naturalmente, ceifaram a prpria vida. Dizia o relatrio que
antiga a suspeita de que algumas Comisses Parlamentares, Especiais ou de Inqurito, degeneram em gazuas para parlamentares desonestos, que as usam para chantagear e extorquir suspeitos. Mas a primeira vez que se revelam os bastidores de uma negociao entre deputados e o Senhor Governador, onde deputados, supostamente, exigem dinheiro para no fazerem oposio ao Governo. Note-se que esta Comisso que analisa a reportagem requisitou cpia das gravaes veiculadas pela emissora de televiso, determinou a transcrio do texto e a realizao de laudo pericial nas gravaes apresentadas. Em razo destes fatos, houve comoo da populao, que em manifestao pblica, violenta, depredou o prdio deste Poder Legislativo, do Governo do Estado, do Tribunal de Justia e, ameaam, de forma expressa, a integridade fsica dos parlamentares estaduais, com manifestaes injuriosas aos membros deste Poder Legislativo, sem distino. Pelas atitudes mostradas pela reportagem televisiva, instaurou-se uma crise institucional no Estado, com a populao exigindo a renncia de todos os envolvidos, inclusive do Senhor Governador do Estado. Os atos praticados, em tese, atingem o decoro parlamentar, como previsto no art. 34, 1, da Constituio do Estado de Rondnia, e art. 88 e seus incisos, do Regimento Interno desta Casa.
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Registre-se que os prprios envolvidos no processo participaram da votao. Nem precisa ser dito, mas o resultado foi a absolvio de todos. Choque maior ainda para a nossa Democracia Representativa e cheque na nossa secular arquitetura constitucional encontra-se no fato desse Parlamento ter sofrido durante esse processo, seis Medidas Judiciais de Busca e Apreenso em operao conjunta do Superior Tribunal de Justia, Ministrio Pblico do Estado, Polcia Federal e membros do Tribunal de Justia do Estado, denominada, Operao Domin. Estas Medidas Judiciais culminaram com o indiciamento de 23 dos 24 deputados que compunham aquele parlamento, por desvio de enorme soma de dinheiro pblico. Surgiram ainda como denunciados no mesmo caso, o Presidente do Tribunal de Justia, o Vice-Presidente do Tribunal de Contas, alguns agentes pblicos servidores da Assemblia Legislativa e empresrios locais. Foram todos presos juntamente com o Presidente da Assemblia, apontado como o chefe da quadrilha, e transportados para interrogatrio em Braslia, na forma da regra de competncia. Mais de 300 policiais fortemente armados povoaram a sede do Poder Legislativo Estadual. Foi realizada minuciosa busca e apreenso em todos os setores da Assemblia, exceto na Procuradoria. Naqueles dias somente Agentes da Policia Federal, Promotores de Justia e Procuradores habitaram a sede do Parlamento. Os Procuradores acompanharam a Instituio durante todo o processo. A partir da, uma longa e tormentosa guerra de papel, medidas judiciais e administrativas se instalaram no Estado e no Distrito Federal. Agora sim era invocado com fervor o dever de respeito s Constituies aos sistemas legais e Democracia. Argumentos formalmente ou aparentemente corretos, do ponto de vista do sistema legal, mas que se chocavam com os fatos, com a realidade, surgindo de forma absolutamente inadequados ou, no mnimo, gerando perplexidade, como se ver. Foi enviado o ofcio da Assemblia Legislativa do Estado em que seu Vice-Presidente, no exerccio da Presidncia, comunica a manifestao contrria manuteno da priso em agrante por porte ilegal de arma do Deputado Presidente afastado daquele parlamento. A deciso do Desembargador Relator no acatou a resoluo n. 121/06, da Assemblia Legislativa, comunicada ao Tribunal atravs do
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Ofcio P227/06, datado de 11 de setembro de 2006. Anal, trata-se de priso em agrante de Membro do Parlamento Estadual, priso esta comunicada Assemblia Legislativa, que por sua vez, em sesso plenria pblica, deliberou contrrio a manuteno da priso em agrante, resolvendo pela liberdade incontinente do parlamentar, de conformidade com o disposto no 1 do art. 27 e 2 do art. 53 da Constituio Federal e o 3 do art. 32 da Constituio Estadual. Esse caso no coloca em cheque somente a questo do instituto da imunidade parlamentar, consagrado constitucionalmente, mas igualmente outros institutos da democracia representativa to importantes quanto este, inclusive o prprio sistema representativo e a importncia do princpio da legitimidade como elemento inarredvel do Estado de Direito Democrtico. A Eminente Ministra Eliana Calmon, em informaes para o STF, em habeas corpus impetrado em favor do Presidente da Assemblia Legislativa, sobre o indeferimento do pedido de liberdade provisria formulado pelo mesmo em face de sua priso, assim se manifestou:
...em referncia ao disposto no item 6 do habeas corpus, li atentamente o que est no 2 do artigo 53, o qual garante ao parlamentar, federal ou estadual, alm no somente a priso em agrante por crime inaanvel, como tambm a remessa dos autos Casa respectiva, para que ali seja deliberado sobre a priso. Confesso a minha perplexidade em dar cumprimento literal norma constitucional, a qual repetida no 3 do artigo 32 da Constituio do Estado de Rondnia, que consultei. Qual o motivo da perplexidade? A Assemblia Legislativa do Estado de Rondnia composta de vinte quatro deputados, Diante da situao constante dos autos, entendi ser impossvel apresentar o deputado preso aos seus companheiros de delito. Procurei na legislao uma forma de soluo, mas no encontrei. Anal, a realidade mais rica do que qualquer imaginao, mesmo da imaginao do legislador constitucional, o qual jamais poderia supor situao to peculiar. Dessa forma, ignorei a regra constitucional, seguindo a linha do ra-
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zovel, ou seja, aplicar ao parlamentar as regras de prerrogativa da magistratura, apresentando-o Corte Especial deste Superior Tribunal de Justia, a quem toca a competncia para processar e julgar os demais indiciados neste inqurito, se transformado em ao penal. Nesta oportunidade, Senhora Ministra, quero mais uma vez destacar a minha preocupao em, de forma absolutamente incoerente, incompreensvel e desrespeitosa para com as autoridades que participaram das investigaes, Departamento de Policial Federal, pela Superintendncia do Estado de Rondnia e Ministrio Pblico Federal, pela Subprocuradora-Geral da Repblica; incompreensvel perante a opinio pblica e a cidadania, a quem compete a magistratura prestar contas de seus atos, aplicar a Constituio em sua literalidade e, assim, entregar o parlamentar preso para mais um espetculo de chicana e desrespeito lei, dizendo para a Nao que o Judicirio estava avalizando, com base na lei e na ordem constitucional, a impunidade de um parlamentar. Anal, as prerrogativas que o fazem diferente dos demais cidados so outorgadas pelo desrespeito da democracia queles que representam o povo. Quando os delegados populares j no mais expressam a vontade e o interesse de seus delegantes, naturalmente que no podem ser atendidas as prerrogativas do cargo. No quero me estender em consideraes scio-jurdicas, por entender que este no o momento e o foro prprio, mas no poderia dissociar a minha atuao puramente tcnica, como magistrada, da gura de cidad, de espectadora poltica e acima de tudo, da pessoa que acredita na ltima trincheira onde se busca as garantias constitucionais. Registro, outrossim, que essa questo referente imunidade parlamentar j foi enfrentada pelo STF, onde a eminente Ministra Crmen Lcia, ao apreciar o HC 89417/RO, impetrado em favor do prprio denunciado no caso mencionado, em voto que foi acompanhado pela maioria, indeferiu o writ, consoante notcias amplamente divulgadas pela mdia local e nacional. Como consta da notcia do prprio STF, a Ministra, ao lembrar que dos 24 deputados, 23 esto indiciados em diversos inquritos, indagou: Como se cogitar ento numa situao de absoluta anomalia institucional, jurdica e tica que os membros daquela Casa poderiam decidir livremente sobre a priso
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de um de seus membros, aplicando a norma constitucional, mximo quando ele tido como o chefe indiscutvel da organizao criminosa que coordena as aes do grupo e cobra dos demais integrantes o cumprimento das tarefas que lhe so repassadas ? Em assonncia, restou ainda salientado na deciso do STF que aplicar o pretendido dispositivo constitucional, na espcie, conduziria a resultado oposto ao buscado pelo ordenamento jurdico. Entendeuse, pois, que excepcionalidade do quadro haveria de corresponder a excepcionalidade da forma de interpretar e aplicar os princpios e regras constitucionais, sob pena de se prestigiar regra de exceo que culminasse na impunidade dos parlamentares. (HC 89417/RO, rel. Min. Crmen Lcia, 22.8.2006. (HC-89.417) in Informativo STF 437). Alis, registro que a falta de iseno dos membros da Assemblia Legislativa fala por si quando se sabe que, recebida pelo Pleno desta Corte a primeira denncia por peculato e formao de quadrilha contra o ru (s.112-114), deliberou aquela Casa suspender a ao penal (CF, art. 53, 3) em inescondvel expediente de cunho corporativista. Nesse passo, considerando que a questo reclamada no ofcio n P/227/06, do 1 Vice-Presidente da Assemblia Legislativa de Rondnia, de 11.09.06, j foi enfrentada pelo prprio STF, reporto-me fundamentao da eminente Relatora Ministra Crmen Lcia, no HC 89417/RO, que assevera a inaplicabilidade do disposto no art. 53, 2 da Constituio Federal, tampouco o disposto no art.32, 3, da Constituio do Estado de Rondnia.
Os crimes revelados pelas interceptaes telefnicas foram de corrupo, trco de inuncia, explorao de prestgio e de formao de quadrilha.
Concluso
Percebe-se nesse processo a importncia de instituies fortes e a garantia das liberdades democrticas. Percebe-se tambm a necessidade de uma reexo profunda e transformao das estruturas e proce-
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dimentos da democracia liberal, ainda formais, de natureza lockeana e montesquiana, que no conseguem responder de forma efetiva s demandas da Democracia Representativa Contempornea, como se assistiu no caso Rondnia ou Operao Domin. Mesmo tratando-se ou especialmente por tratar-se de um Estado onde o processo de colonizao autoritrio e o coronelismo ainda esto muito presentes onde uma pequena elite arrogante no Poder mais das vezes no diferencia o pblico do privado; estruturas viciadas, contaminadas por corrupo e dispendiosas; estruturas que no privilegiam as polticas pblicas de primeiras necessidades; Parlamentos sem cdigo moral solidicado, aticos e sem qualquer formao poltico-ideolgica. Busca-se uma utopia? Por que no? O que nos restou seno resgatar uma tica democrtica, humanista? Tarso Genro lembra que uma tica democrtica e socialista , sempre, universalista e considera sempre o outro, como uma provvel extenso de si mesmo. Sustenta que:
Todo poder transformador de carter democrtico e revolucionrio tem um certo carter utpico. Isto bom. Isto possvel. A discusso de um projeto utpico, porm, cede sempre uma parte do seu utopismo ao pragmatismo do poder. Isso histrico, verdadeiro, natural. Ao ser derrotada, historicamente, aquela utopia mediata da sociedade sem classes, no foi substituda por uma utopia imediata de natureza democrtica. Foi derrotada pelo neoliberalismo. No conseguimos, ainda, responder qual a nossa utopia dentro do Estado Democrtico de Direito. Ao no formular esta utopia, terica e programaticamente, a moral utpica vai se desconstruindo no partido e dissolvendo o esprito generoso do utopismo bolchevique, sem substitu-lo por outra utopia. A ausncia de uma utopia concreta, com democracia, passa a dar lugar, gradativamente, ao reducionismo pragmtico abrigado na vulgaridade terica (GENRO, 2004, p. 110).
Evidencia-se, na Operao Domin, a fragilidade e esterilidade do normativismo jurdico, que no consegue responder de forma satisfatria sociedade, s demandas que se impem de pronto. A Constituio basicamente unidade, totalidade e complexidade, sentencia Paulo Bonavides (1997). A Constituio unidade que repousa sobre
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Princpios. Os Princpios Constitucionais. Esses no s exprimem determinados valores essenciais valores polticos ou ideolgicos seno que perpassam toda a ordem constitucional, imprimindo assim ao sistema, sua feio particular, identicvel, inconfundvel, sem a qual a Constituio seria um corpo sem vida, de reconhecimento duvidoso, seno impossvel. A interpretao sistemtica da Constituio permite estabelecer no regime poltico a sede daqueles valores a que a linguagem jurdica conferiu a denominao de princpios constitucionais. Nesses valores se inspiram ou tm base, os direitos fundamentais e as normas constitucionais de organizao e competncia.
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A democracia consolidada
Sanso Saldanha
Desembargador do Tribunal de Justia do Estado de Rondnia, exercendo o cargo de Corregedor Geral da Justia. Mestre em Direito Constitucional pela Universidade Federal de Minas Gerais.
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Quando o dia amanhece no Brasil, parece-nos que no h democracia. Mas h. Podemos dizer que a democracia j se consolidou por aqui. O que mais nos impressiona - e que nos faz pensar o contrrio so as notcias da pobreza que se espalham pelas camadas mais densas da sociedade, a falta de teto para muitos e a de terras agricultveis para outros; os velhos pelos albergues, os hospitais sem leito, os bairros sem escolas, as favelas tomadas por bandos armados dando as ltimas ordens de toques de recolher. Democracia a liberdade de pensar e expressar-se em todos os sentidos. At bem pouco tempo, governo democrtico era um governo s de homens letrados ou proprietrios. A Nova Zelndia foi o Estado que mais cedo, em 1893, estendeu s mulheres o sufrgio nas eleies, seguida da Austrlia, em 1902. Depois de mais de cinqenta anos, aps a Segunda Guerra Mundial, que em pases como a Frana, Blgica e Sua as mulheres puderam votar. No sculo XX, a democracia se estendeu populao, na teoria e na prtica, com raras excees, como um instrumento de participao na vida pblica. Nos dias atuais, a democracia, alm das conseqncias desejveis de evitar a tirania, almeja garantir os direitos essenciais e a liberdade. Na democracia, apregoamos a autodeterminao e a autonomia moral,
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e, a par do desenvolvimento humano, visa a proteo dos interesses essenciais e a igualdade poltica, tambm busca a paz e a prosperidade para os cidados de um Estado. Robert Dahl (2001, p. 98) que fornece um rol das instituies polticas mnimas, para que um Estado possa ser considerado democratizado. Se faltar uma delas, no est sucientemente democratizado. Nas democracias antigas, as instituies referidas j esto plenamente consolidadas. Se ocorrer algum problema, ou tiverem preocupao quanto poltica, so de outra ordem e no o da consolidao da democracia. Com esse mnimo de instituies, a serem constatadas no instante da transio de uma sociedade para a democracia, o autor referido conceitua a situao como de democracia polirquica, no sentido de governo de muitos. Por isso que podemos dizer que o Brasil uma democracia consolidada, porque temos hoje representantes eleitos; eleies livres, justas e freqentes; liberdade de expresso; fontes de informao diversicadas; autonomia para as associaes e cidadania inclusiva. Esses so os requisitos mencionados por Dahl. Talvez no seja uma excelncia de democracia, essa a brasileira. Embora j tenham dito que a democracia no o melhor dos regimes de governo, de forma que no podemos esperar muito dela. Mas vamos conferir cada um desses requisitos. Na gura dos representantes eleitos, o controle das decises do governo sobre a poltica investido constitucionalmente a cidados eleitos pelo povo. Na democracia, portanto, os agentes mais importantes do governo no podem fazer ou planejar e adotar polticas, independentemente, do desejo dos cidados. A soluo para o impasse eleger esses agentes, mantendo-os nos seus postos enquanto bem servirem. No podemos pensar que no venham ocorrer embaraos nessa ascenso do cidado ao poder. Vo e muitos! O que devemos contar o V com a oportunidade de eleger e ser eleito. Eleies livres, justas e freqentes. Por esse meio, os cidados so escolhidos em eleies freqentes cercadas por tudo que presuma garantir o tratamento igual para todos os concorrentes, isento de todas as formas de coero. Se houver coero relativamente incomum e
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decorrente do sistema legal, como acontece na obrigao do voto por todos e de seguir certos procedimentos para ser votado. O que se deseja ver a igualdade poltica, signicando que todos os cidados devem ter a oportunidade formal e efetiva de votar e todos os votos devem ser contados como iguais. um instrumento para concretizar o controle nal sobre o planejamento da poltica do governo, por isso que devem ser as eleies freqentes. Eleies demoradas, entre perodos, fazem com que se perca o controle sobre os agentes pblicos, funcionrios ou representantes. Com a liberdade de expresso, os cidados tm o direito de se manifestar sem o risco de srias punies em questes polticas amplamente denidas, incluindo-se a crtica ao governo, ao regime, aos membros dos poderes constitudos, ordem socioeconmica e ideologia prevalecente. a liberdade de expresso um requisito para que os cidados realmente participem da vida poltica. Geralmente, apiamse nos esclarecimentos dos atos e polticas do governo, vindos a pblico pela prpria liberdade de expresso. Tambm, com a liberdade de expresso que podem inuenciar nos programas de planejamento das decises do governo. O cidado tem o direito de buscar fontes de informao diversicadas e independentes de outros cidados, especialistas, jornais, revistas, livros, telecomunicaes e ans. , por este meio, que o cidado adquire a compreenso das questes da administrao pblica e poltica do governo. Portanto, devem ter acesso a fontes de informao que no estejam sob o controle de alguns acionados ao governo, grupos ou ponto de vista de partidos. O monoplio das notcias prejudicial e antidemocrtico, porque fere os princpios da democracia. O monoplio das fontes de informaes foi bom para governos autoritrios, e pssimo para a democracia. Autonomia para as associaes. Para obter seus vrios direitos, at mesmo os necessrios para o funcionamento ecaz das instituies polticas democrticas, os cidados tambm tm o direito de formar associaes ou organizaes relativamente independentes, como tambm partidos polticos e grupos de interesses. Se desejarmos de fato implantar a democracia, preciso que o cidado possa livremente escolher o modo de se associar, quer por partidos e organizaes no governamentais, quer por lobby ou simplesmente por grupos de in-
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teresse. Alm de favorecer o trnsito do cidado dentro do ambiente poltico, segundo Robert Dahl (2001), as associaes de toda ordem so boas fontes de educao cvica e de esclarecimento cvico, porque proporcionam informaes e oportunidade para discutir, deliberar e adquirir habilidades polticas. A nenhum adulto, dentro do Estado e sujeito s suas leis, podem ser negados os direitos disponveis e necessrios participao e envolvimento com instituies polticas e idias bsicas que constituem a sociedade em que est inserido. A isso se chama cidadania inclusiva. Entre esses direitos esto: o direito de votar na escolha dos representantes em eleies livres e justas; de se candidatar para os postos eletivos; de livre expresso; de formar e participar de organizaes polticas independentes; de ter acesso a fontes de informao independentes; e de ter direitos a outras liberdades e oportunidades que sejam necessrias para o bom funcionamento das instituies polticas da democracia em grande escala. por esta instituio que o cidado, ou o agrupamento ao qual pertena, adquire voz onde ela necessria para a defesa dos interesses fundamentais. Foi lutando para serem includos e participarem das decises da monarquia que os nobres e burgueses foraram a outorga da Carta Magna inglesa, na qual esto radicadas as origens do constitucionalismo contemporneo. O mesmo aconteceu com a classe mdia francesa, que fez a revoluo, porque seus direitos estavam sendo deixados de lado, sendo que da vieram os conclamados direitos do cidado e da pessoa humana. Para Dahl (2001, p. 92), ocorre a plena incluso quando todas as pessoas sujeitas s mesmas leis se incluem no corpo dos cidados do Estado. Essas instituies polticas da democracia polirquica so necessrias para satisfazer os critrios de participao efetiva, controle de programas das decises do governo, igualdade de voto, entendimento esclarecido e plena incluso. O importante a constatar que nem sempre essas instituies aportaram todas de uma vez s na sociedade. Foi paulatina a conquista de cada povo de cada uma delas. As eleies de cidados para o legislativo possivelmente tenham sido as primeiras que se tm notcia, seguindo-se da gradual expanso do direito de expresso, quanto s questes polticas, com a busca e a troca de informaes. As associaes, que no comeo eram consideradas perigosas, separatistas, pass-
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veis de subverter a estabilidade e a ordem poltica, alm de ofensivas ao bem pblico, redundaram no direito de hoje de todo cidado de compartilhar objetivos polticos explcitos. As faces do comeo da democracia, hoje, so partidos sempre procurando por uma fora natural mesma, alternarem-se no governo. A marca democrtica est na alternatividade posio versus oposio. Com as instituies acima referidas, ca aberto o caminho para os cidados montarem a estratgia para os governos recm-sados de perodos autoritrios e transform-los em democracias representativas, porque as instituies estabelecem um nvel mnimo para a democracia, preciso conhec-las melhor a m de que sejam reforadas e aprofundadas, tornando, por m, a democracia de um Estado consolidada, como se ver a seguir. Para completar, deve-se ver que a democracia consolidada atende ao seguinte padro: (1) a completude dos procedimentos para se chegar a um governo eleito; (2) a efetiva escolha dos governantes via voto popular direto e livre; (3) exerccio de fato da autoridade para gerar polticas novas; (4) e a existncia de regra formal para que os Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, criados pela nova democracia, no dividam suas funes com outros organismos (LINZ, 1999, p. 21). Nesta linha de idia, como armou Juan Linz (1999, p. 23-24), o Estado vive um instante de democracia plenamente consolidada, no qual a democracia o nico jogo disponvel na sociedade em termos de comportamento dos grupos polticos relevantes, que no demonstram tendncias a derrubar o regime com violncia, tampouco dividir o Estado; em termos de atitudes da populao, a qual continua acreditando que qualquer mudana no sistema deva seguir as frmulas democrticas; e, em termos constitucionais, pois a comunidade poltica resolve os conitos de acordo com as normas estabelecidas. No sentido poltico, o que se percebe que a vida nacional vem ajustando-se a parmetros amplos e genericamente aceitos intra e alm fronteiras. No se tem notcia que exista atualmente algum grupo desejoso de, mediante a violncia, assumir o regime ou dividir o Estado brasileiro. A vida civil est cheia de exemplos que as mudanas necessrias se procuram fazer atravs das regras estabelecidas para tanto, como se nota no combate fome, s endemias, na expressiva votao na esco-
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lha dos governantes. No faz muito tempo, as mais recentes ofensas s regras do jogo democrtico foram severamente punidas, segundo os passos estabelecidos na lei suprema do pas: vrios polticos de alta representatividade na comunidade perderam os seus cargos, inclusive um presidente foi impedido de continuar no governo, tudo por se mostrarem corruptos e indignos de exercer a funo pblica. As recentes notcias da comunidade nacional e internacional, mais relevantes, foram nesse sentido da consolidao da democracia brasileira. Alguns senes foram desculpados, em razo do carter setorial e problemtico do processo histrico da consolidao democrtica no sentido substancial: a questo dos presdios, do menor trabalhador, da violncia domstica. Nessa encruzilhada, acredita-se que a funo jurisdicional faz parte do poder poltico transferido para o Estado. Perguntaramos: h uma democracia judicial? O Poder Judicirio deve uma pronta resposta ao povo, como titular material do poder. Se for acometida a poucos a funo de interesse pblico de resolver os conitos privados, afastando a composio pessoal, a sentena deve obedecer aos padres democrticos, tanto no seu sentido substancial quanto procedimental. J foi dito antes que o exerccio do poder para satisfazer os princpios fundamentais do Estado democrtico, ou pelo menos no se arredar deles, quer os que o fundam, como a soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa, o pluralismo poltico; quer os que xam seus objetivos expressos em construir uma sociedade livre, justa e solidria; garantir o desenvolvimento nacional, erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais; promover o bem de todos, sem preconceito de origem, raa, sexo. Essa perspectiva se resume melhor, porque mais consolidada na passagem do prembulo na qual os constituintes armam que, como representantes do povo brasileiro, se reuniram para instituir um Estado democrtico, destinado a assegurar o exerccio dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurana, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e, enm, a justia, como valores supremos da sociedade.
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Referncias
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Sobre a vida pregressa dos candidatos
ALEX SARKIS
Advogado e professor das Faculdades Associadas de Ariquemes - FAAR.
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No momento histrico em que a democracia brasileira vem sendo alvo de sucessivos escndalos amplamente divulgados pela mdia nacional e extrapolando para o mbito internacional, episdios como a Ma dos Sanguessugas, Operao Domin, dlares na cueca de um assessor parlamentar, o envolvimento de parlamentares num sistema de propinas denominado de Mensalo, movimentando vultosas somas em dinheiro de origem duvidosa e outros acontecimentos igualmente reprovveis que a sociedade tem repugnado por abalarem profundamente a moralidade pblica, a conduta dos polticos nacionais, mais do que nunca, vem sendo questionada por todos os seguimentos da sociedade brasileira, que assistindo a tudo com um sentimento de indignao e impotncia, por no saber ao certo o que fazer para banir do cenrio poltico nacional todos os polticos desonestos que enxovalham a nao. Como brasileiro e cidado valho-me desta oportunidade para conjeturar sobre o assunto. As conseqncias catastrcas dos desajustes de conduta de uma parcela considervel de brasileiros investidos de mandatos eletivos, guardam ligao visceral com as condutas registradas no folhear do livro de suas vidas, at galgarem o cargo pblico que ocupam, isso porque o homem de agora no nada mais nem menos que o somatrio de tudo que fez ao longo de sua vida. Qualquer do povo que em algum momento da trajetria de vida
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agir em desacordo com as leis e regras em geral de convivncia social receber do estado a adequada reprimenda e, por mais paradoxal que possa parecer, o mesmo no acontece em relao aos integrantes da classe poltica, numa afronta inaceitvel ao princpio constitucional da igualdade. No poderamos discorrer absolutamente nada sobre vida pregressa de qualquer pessoa se no zermos uma retrospectiva histrica na formao tnica do seu povo. Como do conhecimento geral, a inuncia de europeus, indgenas e negros, foi marcante para a formao da nao brasileira, cujo povo mesmo tendo incorporado valores diversicados, teve a obstinao como uma das caractersticas mais marcantes. No entanto, suas perspectivas de vida sempre caram limitadas pelas circunstncias, pois as chances de sucesso na maioria das atividades dependem de sua condio nanceira. Por sua vez, o modo como o Brasil foi governado no decorrer dos seus mais de 500 anos, onde as classes menos favorecidas que representam a maior parcela do povo, sempre foram utilizadas como instrumento de manobra para consolidar o poder dominante. Para ilustrar, temos exemplos clssicos dos coronis no Nordeste e nos seringais da Amaznia e os fazendeiros nas regies prsperas do Sul e Sudeste, onde os currais eleitorais esto produzindo at hoje uma parcela signicativa do parlamento nacional. Os tempos passaram, entretanto, esse esquema mesquinho ainda persiste, com os poderosos comandando as aes e os sem posses, privados cada vez mais de suas necessidades bsicas e sem o discernimento e a informao to necessrias para formar o cidado cnscio de seus direitos, so lembrados apenas nos momentos em que so teis para legitimar uma democracia esdrxula e contraditria onde a maioria serve apenas para votar, convalidando um processo cruel e inaceitvel que se arrasta h tempos, perpetuando uma injustia social sem precedentes na histria brasileira. As campanhas eleitorais no Brasil, como em qualquer parte do mundo onde o cidado exerce o direito de votar, so bastante dispendiosas, por mais simples que sejam assumem dimenses proporcionais ao tamanho e fora econmica da localidade onde se realiza o pleito e o seu preo sempre alto, nanceira e politicamente. O que se v hoje em dia so candidatos tentando seduzir os eleitores a qualquer custo,
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valendo-se de todos os artifcios possveis e imaginveis, guardando conformidade com o nvel scio-cultural e econmico de cada segmento do eleitorado a ser cortejado. Nossos antepassados no convvio familiar nos repassam com esmero o legado da educao, cultura, incutindo-nos valores morais e ticos tidos como indispensveis; da para frente, somos incorporados numa sociedade geneticamente subvertida por costumes absurdamente reprovveis; so cultuados princpios que todos, de alguma forma, praticam e relutam em dele se libertar, como o da conhecida Lei de Gerson, aquela que, inconsciente ou conscientemente, praticamos no dia a dia, cujo principio bsico o de levar vantagem em tudo em detrimento dos outros, cujos reexos so notados no cotidiano das pessoas num abominvel circulo vicioso difcil de ser interrompido. Os polticos como parte da casta privilegiada da sociedade, em muito maior escala, as praticam de hbito, visto que, para eles o que importa vencer continuamente as eleies e conquistar os cargos; j que, por intermdio dele vem o poder, prestgio e a to sonhada imunidade parlamentar e o foro privilegiado, que mais cedo ou mais tarde sero utilizados nos deslizes que cometerem e venham a responder aes com a complacncia da morosidade da justia. Grande parte dos crimes praticados so alcanados pela prescrio, estimulando ostensivamente a certeza da impunidade. Quando falamos de vida pregressa do candidato a anlise precisa ser o mais abrangente possvel, envolvendo a conduta do individuo no meio familiar, social, prossional e religioso, complementado pelos requisitos enumerados na legislao; pois a indignao da sociedade reete o sentimento de que O cidado tem o direito de exigir que o Estado seja dirigido por administradores ntegros e legisladores probos e, nalmente, que o direito ao governo honesto traduz uma prerrogativa insuprimvel da cidadania (REALE, 2000). A gura jurdica vida pregressa foi trazida para a legislao brasileira com a promulgao da Constituio Federal de 1988, artigo 14 pargrafo 9 DOS DIREITOS POLITICOS, cuja redao original era a seguinte:
9 Lei Complementar estabelecer outros casos de inelegibilidade e os prazos de sua cessao, a m de proteger a nor-
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malidade e legitimidade das eleies contra a inuncia do poder econmico ou o abuso do exerccio de funo, cargo ou emprego na administrao direta ou indireta.
Mais tarde, a Emenda Constitucional de Reviso n4 de 1994, deu ao 9, do Art.14, a redao a seguir, transcrita aperfeioando-o:
Art. 1. So acrescentadas ao 9. do art. 14 da Constituio as expresses: a probidade administrativa, a moralidade para o exerccio do mandato, considerada a vida pregressa do candidato, e, aps a expresso a m de proteger, passando o dispositivo a vigorar com a seguinte redao: Art. 14............................................................................................... ................................................. 9. Lei complementar estabelecer outros casos de inelegibilidade e os prazos de sua cessao, a m de proteger a probidade administrativa, a moralidade para o exerccio do mandato, considerada a vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das eleies contra a inuncia do poder econmico ou o abuso do exerccio de funo, cargo ou emprego na administrao direta ou indireta. Art. 2. Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicao.
Como se constata, esta emenda constitucional trouxe uma feio completamente renovada, trazendo um entendimento mais amplo de que a eleio um processo dirigido ao atendimento de interesses sociais indisponveis e que o registro de candidatos est umbilicalmente ligado aos princpios de probidade administrativa e de moralidade para o exerccio de mandato. Desejou a Constituio, portanto, que o pleito fosse livre da abusiva inuncia do poder econmico, poltico ou administrativo, bem como que a probidade e a moralidade para o exerccio de mandatos eletivos fossem preservadas, abominando-se a candidatura de pessoas cuja vida pblica precedente tenha demonstrado no reunir condies para, uma vez guindados ao poder, preservar esses valores basilares do Estado e da convivncia poltica e social.
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A mencionada emenda permitiu que novos casos de inelegibilidade fossem criados, observada a vida pregressa do candidato. Pela anlise do dispositivo citado, restou evidente a existncia de um princpio constitucional que manda considerar a vida pregressa do candidato na aferio de sua elegibilidade. Desta forma, aplicando-se tal princpio constitucional, conclumos que indivduos comprovadamente corruptos condenados por crimes contra a Administrao Pblica, seriam sumariamente inelegveis. Todavia, esse dispositivo deixou de contemplar casos de inelegibilidade que, tendo em vista a moralidade para o exerccio do mandato, levasse em conta a vida pregressa do candidato. Essa lacuna danosa porque ofende a consistncia do sistema de inelegibilidade, permitindo que sejam eleitas para cargos pblicos pessoas moralmente desqualicadas que futuramente estariam predispostas ao envolvimento em grandes escndalos sociais. A ausncia de norma complementar deixou o Poder Judicirio limitado s disposies que regulam a inelegibilidade, entre outras destacamos:
SUMULA TSE N. 13 - A vida pregressa de candidato, ainda que com registro de condenao criminal, mas sem trnsito em julgado, no gera inelegibilidade, por no ser auto-aplicvel o 9 do art. 14 da Constituio Federal.
A vida pregressa a que alude a disposio constitucional, ditada para a esfera eleitoral, e que aqui se toma como fundamento necessrio ao deferimento do registro de candidatura, abarca por seu turno apenas tudo que existir em termos de aes penais com trnsito em julgado, a vista de sua natureza, plausibilidade e demais circunstncias, acaba se constituindo empecilhos ao juzo positivo de moralidade para o exerccio do mandato. Nos aspectos moral e tico pressupe a exigncia que o candidato deve pautar sua conduta em atitudes corretas e legitimadas pela oportunidade de extrapolar sua pacca e ordeira. A reputao do individuo o conceito que o meio social faz de um de seus membros e que pode ser bom ou mau. Ilibada intocvel cndida, at porque o termo candidato tem sua origem de cndido, de
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limpo, isso porque na Roma antiga os candidatos eleies vestiam-se de branco total e deslavam pelas ruas a procura de votos. Assim, ter reputao ilibada ser bem conceituado no meio social em que vive, ter comportamento puro, sem jaa. Evidentemente quem est indiciado em inqurito policial ou ru em ao penal no tem reputao ilibada. No tendo reputao ilibada, no gozando de bom conceito no meio social, no poderia ser candidato a cargo pblico eletivo. Com relao exigncia de vida pregressa limpa, vericamos avanos signicativos quando j exigido de servidores pblicos estaduais, do Advogado-Geral da Unio, do Ministro do Tribunal de Contas da Unio, do Ministro do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justia, a boa conduta e reputao ilibada, contrariamente queles que pretendem os cargos pblicos eletivos nos Poderes Legislativo e Executivo, o Congresso Nacional. O passar dos tempos, a evoluo dos costumes e a presso dos rgos de imprensa e da populao esto gradualmente modicando este estado de coisas, tanto que jurisprudncia ptria j sinaliza sua evoluo acomodando duas posies antagnicas se no vejamos:
1. O entendimento da no auto-aplicabilidade do art. 14, 9 da Constituio Federal de 1988

O art. 14, 9 da Constituio Federal trata de um princpio constitucional que manda considerar a vida pregressa na aferio da elegibilidade. Contudo, a jurisprudncia predominante no Supremo Tribunal Federal considera tal dispositivo como sendo de eccia limitada edio de Lei Complementar, como se constata da seguinte ementa, em julgamento no Supremo Tribunal Federal do Agravo Regimental em Agravo de Instrumento n 165.332-0-MG (on-line): EMENTA: ELEITORAL. EX-PREFEITO. CANDIDATO A DEPUTADO FEDERAL. IMPUGNAO. INELEGIBILIDADE FUNDADA NA SUA VIDA PREGRESSA E NA REJEIO DE SUAS CONTAS. ART. 14, 9, DA CONSTITUIO FEDERAL: NORMA DEPENDENTE DE INTEGRAO LEGISLATIVA. [...] O art. 14, 9, da Constituio Federal, na redao que resultou da Emenda Revisional n 4, no cria hiptese de inelegibilidade
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por falta de probidade e moralidade administrativa averiguada pelo exame da vida pregressa do candidato, mas determina que lei complementar o faa, integrando o regime de inelegibilidades da ordem constitucional. [...] (grifou-se) No julgamento do Recurso Especial Eleitoral n 13.031-MG, que teve como relator o Ministro Francisco Rezek, o Tribunal Superior Eleitoral adotou o mesmo entendimento da necessidade de edio de Lei Complementar para estabelecer os casos em que a avaliao da vida pregressa pode culminar em inelegibilidade. O Acrdo foi assim ementado (on-line): RECURSO ESPECIAL. INELEGIBILIDADE. CONTAS REJEITADAS. PROPOSITURA DE AO ANULATRIA. VIDA PREGRESSA CANDIDATO. ART. 14 - 9 CF. Proposta ao para desconstituir a deciso que rejeitou as contas, anteriormente impugnao, ca suspensa a inelegibilidade (Smula n 1 TSE). A vida pregressa do candidato s pode ser considerada para efeito de inelegibilidade quando lei complementar assim o estabelecer.
Recurso Provido
Nas razes do seu voto, o Ministro Francisco Rezek ressaltou a impossibilidade de se repelir a aplicao da Smula n 13 do Tribunal Superior Eleitoral, que considera que no auto-aplicvel o 9 do art. 14 da Constituio, com a redao da Emenda Constitucional de Reviso n. 4/94. Filiou-se ainda ao entendimento dominante na Corte Eleitoral, inclusive consubstanciado na Smula n 1, segundo a qual, proposta a ao para desconstituir a deciso que rejeitou as contas, anteriormente impugnao, ca suspensa a inelegibilidade (Lei Complementar n 64/90, art. 1 - I g). Assim, em face do entendimento do Supremo Tribunal Federal de que o dispositivo do art. 14, 9 no auto-aplicvel e do disposto nas Smulas citadas, para restrio da capacidade eleitoral passiva do cidado faz-se imprescindvel o trnsito em julgado da deciso conde-
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natria. A orientao constante da Smula n 1 consagra a proteo da presuno de inocncia das pessoas, garantia constitucional de extrema importncia para o Estado Democrtico de Direito. O Recurso Especial Eleitoral n 13.031-MG foi interposto contra deciso do Tribunal Regional Eleitoral de Minas Gerais, cujo acrdo, citado no relatrio do Ministro do Tribunal Superior Eleitoral Francisco Rezek (on-line), foi assim ementado: REGISTRO DE CANDIDATURA. INDEFERIMENTO. AES PENAIS E CIVIL PBLICA EM CURSO. CONTAS REJEITADAS. PROPOSITURA DE AO ANULATRIA. MANOBRA PARA FUGIR INELEGIBILIDADE PREVISTA NO ART. 1 - I G, DA LC 64/90 INELEGIBILIDADE NO AFASTADA. Precedente jurisprudencial do C. TSE Vida pregressa do candidato deve ser considerada. Recurso desprovido.
2. O Entendimento da Eccia dos Princpios Constitucionais que Repudiam a Improbidade

Na criao da inelegibilidade que visa a salvaguardar a moralidade e a probidade administrativa, considerada a vida pregressa do candidato, a inteno foi justamente de repelir da administrao da coisa pblica pessoas de passado suspeito, que no merecem a conana do povo para exercer o poder em nome da coletividade. Manoel Gonalves Ferreira Filho ao discorrer acerca dessa inelegibilidade destaca que:
A inteno clara e louvvel, pois procura impedir que disputem eleies e por estas se elejam pessoas cujo passado a vida pregressa sugira que ameacem a probidade administrativa e a moralidade.
Assim, levando-se em conta que a maior parte da populao brasileira formada por pessoas sem escolaridade, seria iluso supor que o povo, por si s, seja capaz de repelir do cenrio poltico governante
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descomprometido com os anseios sociais. Nesse contexto, impe-se a produo de normas no ordenamento jurdico capazes de afastar das disputas eleitorais pessoas com esse perl. Essas normas existem, no entanto, necessitam de uma rigorosa aplicao; Esse o entendimento do eleitoralista repudiam Djalma Pinto:
No se pode armar que o nosso sistema jurdico no se ache equipado com normas aptas a repelir o acesso aos cargos pblicos de pessoas comprovadamente sem probidade. Em absoluto. H at excesso dessas normas, falta apenas coloc-las em prtica com a determinao e rmeza [...]. Basta, simplesmente, emprestar eccia aos princpios constitucionais que a improbidade.
Nesse contexto, de grande importncia o princpio constitucional insculpido no art. 14, 9 da Carta Magna, onde se privilegia a moralidade administrativa ao exigir-se a anlise da vida pregressa do indivduo como uma condio de elegibilidade. No restam dvidas de que aquele que esteja respondendo a processos por prticas delituosas ou que tenha demonstrado, como gestor, a sua falta de compromisso com as verbas pblicas, tendo suas contas rejeitadas pelo respectivo Tribunal de Contas, ao assumir qualquer cargo eletivo, ter grande probabilidade de praticar desmandos administrativos, sem qualquer compromisso com a moralidade. Em vista disso, em nome de toda a coletividade, mais prudente afast-lo de qualquer disputa eleitoral, sacricando a sua garantia individual de presuno de inocncia (art. 5, LVII da CF) em benefcio da sociedade, j que est propenso a agir em desacordo com a moralidade. O Ministro do Tribunal Superior Eleitoral Jos Delgado, no seu voto no julgamento do Recurso Ordinrio n 912-RO, assim se posicionou:
Temos aqui a alegao de um princpio de presuno de inocncia referente a um ato de improbidade administrativa. Temos noutro lado tambm em confronto aquilo que estou a chamar de princpio de proteo democracia. [...] E um, entre tantos outros princpios que fortalecem o regime democrtico, o do respeito moralidade
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administrativa. [...] Ou interpretamos a Constituio visando proteger o postulado da democracia, atravs do chamado princpio de proteo democracia, ou vamos esvaziar a mensagem de moralidade pblica que h na Constituio Federal de 1988. Por conseguinte, nessa coliso de princpios deve prevalecer a interpretao mais benca para a manuteno da democracia. Ademais, trata-se, na verdade, de um conito aparente, uma vez que no h qualquer ofensa ao princpio da presuno de inocncia, visto que, para a anlise da vida pregressa do candidato, no se realiza qualquer exame da matria relativa aos processos criminais, no adentrando ao mrito da culpabilidade ou no do indivduo. Analisa-se apenas o contexto da sua vida pregressa, em vista da moralidade necessria para se ocupar um cargo eletivo. Vale ressaltar, ainda, que no se est a propor a criao de uma presuno absoluta de que deve ser tirada a capacidade eleitoral passiva de qualquer indivduo condenado sem o trnsito em julgado da condenao. Com a adoo do princpio constante do 9 do art. 14 da Carta Magna, transferem-se para o postulante do cargo eletivo o nus da prova da sua idoneidade, ou seja, deve provar que est apto a participar do certame eleitoral, no tendo uma vida pregressa maculada.
Deve-se tambm repelir a aplicao indiscriminada da Smula n 1 do Tribunal Superior Eleitoral. No pode qualquer ao tendente a desconstituir as contas desaprovadas ter o condo de suspender a inelegibilidade do indivduo. Esse foi o entendimento esposado no recente julgamento do recurso Ordinrio n 912-RO (on-line) proposto junto ao Tribunal Superior Eleitoral, assim ementado: RECURSO ORDINRIO. ELEIO 2006. IMPUGNAO. CANDIDATO. DEPUTADO ESTADUAL. REJEIO DE CONTAS. AO ANULATRIA. BURLA. INAPLICABILIDADE DO ENUNCIADO N 1 DA SMULA DO TSE. RESURSO DESPROVIDO. A anlise da idoneidade da ao anulatria complementar e integrativa aplicao da ressalva contida no Enunciado n 1 da Smula do TSE, pois a Justia Eleitoral tem o poder-dever de velar pela
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aplicao dos preceitos constitucionais de proteo probidade administrativa e moralidade para o exerccio do mandato (art. 14, 9, CF/88).- Recurso desprovido. Faz-se necessrio que a ao anulatria das contas desaprovadas tenha requisitos de convico prximos da certeza, a exemplo do que ocorre no Processo Civil (art. 273 do Cdigo de Processo Civil), em casos de concesso de tutela antecipada, em que se exige a prova inequvoca e o convencimento da verossimilhana da alegao para que possa ser concedida pelo magistrado. Alm disso, pela anlise da vida pregressa do indivduo que tenha as contas rejeitadas, tem-se que seria inelegvel para concorrer a qualquer cargo eletivo. Importantes as palavras do Ministro do tribunal Superior Eleitoral Csar Asfor Rocha no voto proferido no julgamento do Recurso Ordinrio n 912-RO:
Penso, com a devida referncia, que no se dever atribuir a uma ao ordinria desconstitutiva de deciso administrativa de rejeio de contas, que no se apresente ornada de plausibilidade, aquela especial eccia de devolver ao cidado a sua elegibilidade, sob pena de se banalizar o comando constitucional do art. 14, 9, que preconiza a proteo da probidade administrativa e da moralidade para o exerccio de mandato eletivo.
Deve-se emprestar ao dispositivo constitucional em comento (art. 14, 9) auto-aplicabilidade, na medida em que traz como valor superior a proteo da probidade administrativa e da moralidade para o exerccio de mandato considerado vida pregressa do candidato. A Lei Complementar exigida deve estar dentro dos limites constitucionais exigidos pela norma do art. 14, 9. Importante as palavras do Ministro do Tribunal Superior Eleitoral Jos Delgado, em voto proferido no julgamento do Recurso Ordinrio n 1.133 RJ. Em sntese, o que devemos seguir a postura, to somente, de que as normas de Direito Eleitoral sejam interpretadas em harmonia com os postulados expressos na Constituio Federal, todos voltados para a construo de uma democracia plena em que a dignidade humana e a cidadania sejam consideradas como o centro de todas as suas atenes.
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No pode perdurar o entendimento consolidado do Tribunal Superior Eleitoral da necessidade de edio de Lei Complementar para tratar do termo vida pregressa do candidato, uma vez que o dispositivo constitucional auto-aplicvel. O conceito de vida pregressa maculada facilmente atingido, sem a necessidade da edio de lei, embora nada impea que possa vir a ser editada como forma de elucidao e complementao. Portanto, com o objetivo de que seja protegida a probidade administrativa e a moralidade para o exerccio do mandato, considerando-se a vida pregressa do candidato, deve-se considerar o dispositivo constitucional em comento auto-aplicvel. No pode a necessidade da edio dessa lei inviabilizar a aplicao do preceito constitucional que por si s j carregado de densidade normativa capaz de irradiar os seus efeitos. Aplicando-se o entendimento da Corte Eleitoral, fcil imaginar-se a situao em que algum, condenado criminalmente por desvio de dinheiro pblico, sem que tenha havido o trnsito em julgado da sentena, possa vir a ocupar qualquer cargo pblico. Em se aplicando o preceito constitucional do art. 14, 9, tem-se que essa pessoa inelegvel para qualquer cargo, em funo da anlise da vida pregressa e da probidade administrativa, j que no restam dvidas de que, embora a condenao no tenha sofrido os efeitos da res judicata, um indivduo que merece estar longe da Administrao Pblica por algum tempo, por estar sucientemente provado de que no rene condies para ocupar qualquer cargo pblico. Ademais, a existncia de uma vida pregressa do candidato, marcada por envolvimento em falcatruas e cometimento de infraes penais, investigados nas mais diversas instncias judiciais, opera contra a necessria moralidade exigida para o deferimento de algum registro de candidatura. Importantes as palavras de Djalma Pinto ao dissertar sobre a desnecessidade do trnsito em julgado para considerar inelegvel o indivduo condenado por improbidade: Pior e mais grave que isso, desconhecer a realidade dolorosa e angustiante, sedimentada neste Pas, segundo a qual at prova em contrrio, no se deve conar em ningum tamanho o ndice de criminalidade com o qual convive a sociedade neste nal de sculo. [...] Sabedor dessa realidade, o julgador, que com ela convive, concessa vnia,
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no pode alegar o seu desconhecimento para exigir trnsito em julgado de condenaes criminais para comprovao de improbidade. Mais adiante, o mesmo autor arremata da seguinte forma:
Nesse contexto, a exigncia de trnsito em julgado de condenao para simples aferio de improbidade, em ltima anlise, signica prestigi-la estimulando os governantes desonestos a persistirem na sua sina, tornando impotente a ordem jurdica para enfrent-los, como se o Direito Ptrio, no limiar do terceiro milnio, no dispusesse de mecanismo para dar satisfao aos seus legtimos destinatrios: o povo brasileiro. Povo este desiludido e desencantado com as solues propostas sempre tendentes preservao dos direitos polticos dos comprovadamente sem probidade.
Portanto, est claro que o ordenamento jurdico ptrio conta com diversos mecanismos que devem ser utilizados com o objetivo de manter longe da Administrao Pblica pessoas reconhecidamente sem probidade, de passado suspeito, com participao em prticas delituosas. Embora seja necessria a ocorrncia do trnsito em julgado para suspenso dos direitos polticos por condenao criminal, os maus polticos no podem continuar a se agasalhar sob a exigncia de res judicata da condenao, tendo em vista que o art. 14, 9 da Constituio Federal de 1988 estabelece a perda da capacidade eleitoral passiva (inelegibilidade) para aqueles que atentem contra a probidade administrativa e a moralidade para o exerccio de mandato, considerada a vida pregressa do candidato. O art. 14, 9, da Constituio Federal, trata de uma forma de inelegibilidade (capacidade eleitoral passiva), em que se pode enquadrar aquelas pessoas condenadas sem que tenha havido o trnsito em julgado pelas razes anteriormente expendidas, ao passo que, ocorrendo a condenao transitada em julgado, enquanto durarem os efeitos da condenao, estar o indivduo com seus direitos polticos suspensos, tolhido da sua capacidade eleitoral ativa e capacidade eleitoral passiva. A ausncia de norma complementar deixou o Poder Judicirio limitado s disposies que regulam a inelegibilidade, entre outras destacamos:
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SUMULA TSE N. 13 - A vida pregressa de candidato, ainda que com registro de condenao criminal, mas sem trnsito em julgado, no gera inelegibilidade, por no ser auto-aplicvel o 9 do art. 14 da Constituio Federal.
A vida pregressa a que alude a disposio constitucional, ditada para a esfera eleitoral, e que aqui se toma como fundamento necessrio ao deferimento do registro de candidatura, abarca por seu turno apenas tudo que existir em termos de aes penais com trnsito em julgado, a vista de sua natureza, plausibilidade e demais circunstncias, acabam constituindo empecilhos ao juzo positivo de moralidade para o exerccio do mandato. No aspecto moral e tico tem a ver com a exigncia de o candidato pautar sua conduta em atitudes honestas e corretas e legitimadas pela oportunidade de extrapolar sua pacca e ordeira. Para ilustrar o assunto recorremos lio da culta juza Jaqueline Lima Montenegro que ao proferir uma deciso assim se manifestou:
Com base nisso, importante frisar que a aferio dos fatos da vida pregressa, para ns de juzo da moralidade para o exerccio do mandato, no se confunde com o exame da culpa sobre as infraes penais contidas nas certides do pretendente candidatura. H que se afastar cabalmente a idia de que se est a operar em campo contrrio ao princpio da presuno de no culpabilidade, inserido no artigo 5, LVII, da CF, uma vez que no se realiza, para os ns do disposto no art. 14, pargrafo 9, da CF, o exame da matria deduzida nos processos criminais indicados nas certides com vistas a concluir pela culpabilidade ou no e denir as questes penais. Aqui o que se efetua apenas a anlise do contexto da vida pregressa do sujeito e que se agura indicativo de situao contrria a necessria moralidade para o exerccio do mandato. O candidato a cargo poltico alm do saber natural deveria possuir reputao ilibada e vida pregressa limpa, sem mcula.
O problema to srio e difcil ser contornado que j se passaram mais de 14 anos e o Congresso Nacional se manteve silente em relao
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ao seu dever de legislar sobre a matria, tanto que tramitam vrios projetos naquela Casa de Leis, sem que nenhum tenha se convertido na lei complementar, numa evidncia muito clara que no se tornar realidade to cedo, pois caso contrrio afetaria diretamente uma parcela considervel do parlamento, pois, na Cmara dos Deputados, o percentual de polticos que respondem a processo de 33%, ou seja, 167 dos 513 deputados, e no Senado, de 37%, ou 30 dos 81 senadores. Se no bastasse a m vontade poltica no que concerne a regulamentao do pargrafo 9 art. 14, os processos dos parlamentares devido ao foro privilegiado e pela morosidade e sobrecarga do poder judicirio se arrastam por anos a o, resultando extintos pela prescrio, alimentando a impunidade, estimulando prticas de novas aes delituosas. Enquanto para o Poder Judicirio for considerado como inelegvel o candidato que possua condenao com trnsito em julgado, no levando em conta os aspectos ticos e morais, os maus polticos permanecero em ao debochando do povo que os elegeu. Ao trmino dessas modestas consideraes, no poderamos esconder nossa simpatia pelo prevalecimento da tese que leva em considerao a vida pregressa do candidato, protegendo a moralidade, pois somente assim podero ser erradicados do cenrio poltico nacional e da vida pblica todos envolvidos em prticas contrrias s leis, moral e bons costumes. Estamos em ano eleitoral e o povo brasileiro ir s urnas para escolher no ms de outubro vindouro seus prefeitos e vereadores, cargos de vital importncia. Sero eles responsveis por ordenar a obra da administrao milhares de municpios brasileiros. Neste momento, nada mais coerente e justo que procuremos conhecer as credenciais dos candidatos antes de eleg-los a um cargo pblico. Apesar de no podermos vislumbrar com clareza o histrico de nossos futuros homens pblicos, no universo desses pretendentes haver uma gama de pessoas inescrupulosas, sedentas por uma fatia do errio pblico e na busca desse propsito no medem esforos para conseguir uma vaga na mquina estatal. Para tal, apresentam declaraes de imposto de renda irregulares, ocultam aes trabalhistas que ferem completamente os direitos dos trabalhadores, se divorciam para burlar a lei, entre tantos outros horrores que s quem acompanha o
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dia-a-dia da poltica neste pas capaz de enumerar. Pelo que foi divulgado na imprensa nacional, sabe-se que a pedido do presidente do Senado, Garibaldi Alves Filho, o senador Demstenes Torres (DEM-GO) dever apresentar Comisso de Constituio, Justia e Cidadania (CCJ), brevemente, um projeto de lei complementar para regulamentar dispositivo constitucional que prev que, para ns de registro de candidatura, seja considerada a vida pregressa do candidato (artigo 14, pargrafo 9). Antes tarde do que nunca, esperamos que realmente isso acontea para que aqueles que cometerem delitos, que praticarem atos de corrupo e improbidade administrativa sejam impedidos de ingressar na vida pblica, para o bem de todos.
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27 Roraima (Boa Vista). Recorrente: Elizeu Alves. Recorrido: Ministrio Pblico Eleitoral. Braslia, DF, 24 de agosto de 2006. Disponvel em: <www.tse.gov.br>. Acesso em: 24 set. 2006. ______. Tribunal Superior Eleitoral. Recurso Ordinrio n 1.133 Classe 27 Rio de Janeiro (Rio de Janeiro). Recorrente: Reinaldo Gripp Lopes. Recorrido: Ministrio Pblico Eleitoral. Braslia, DF, 21 de setembro de 2006. Disponvel em: <www.tse.gov.br>. Acesso em: 29 set. 2006. ______. Tribunal Superior Eleitoral. 2 Embargos de Declarao no Recurso Ordinrio n 912 Classe 27 Roraima (Boa Vista). Embargante: Elizeu Alves. Embargado: Ministrio Pblico Eleitoral. Braslia, DF, 21 de setembro de 2006. Disponvel em: <www.tse.gov.br>. Acesso em: 29 set. 2006. LEIS BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil, Braslia, DF, Senado, 1988. ______. Constituio (1967). Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1967, Braslia, DF, Senado, 1967. ______. Constituio (1824). Constituio Poltica do Imprio do Brazil de 1824, Rio de Janeiro, RJ, 1824. ______. Lei Complementar n 64, de 18 de maio de 1990. Estabelece, de acordo com o art. 14, 9 da Constituio Federal, casos de inelegibilidade, prazos de cessao, e determina outras providncia. Dirio Ocial da Unio, Braslia, DF, 21 maio. 1990. Disponvel em: <hps:// www.planalto.gov.br>. Acesso em: 24 jul. 2006. ______. Lei n 9.099, de 26 de setembro de 1995. Dispe sobre os Juizados Especiais Cveis e Criminais e d outras providncias. Dirio Ocial da Unio, Braslia, DF, 27 set. 1995. Disponvel em: hps://www. planalto.gov.br/. Acesso em: 24 jul. 2006. ______. Lei n 4.737, de 15 de julho de 1965. Institui o Cdigo Eleitoral. Dirio Ocial da Unio, Braslia, DF, 19 jul. 1965. Disponvel em: https://www.planalto.gov.br/. Acesso em: 24 jul. 2006. ______. Lei n 5.869, de 11 de janeiro de 1973. Institui o Cdigo de Processo Civil. Dirio Ocial da Unio, Braslia, DF, 17 jan. 1973. Disponvel em: hps://www.planalto.gov.br/. Acesso em: 24 jul. 2006.
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Joo Paulo Saraiva Leo Viana Gilmar dos Santos Nascimento

O SISTEMA POLTICO BRASILEIRO: Continuidade ou Reforma?

4 SECRETRIO: Deputado Mauro Rodrigues da Silva

Joo Paulo Saraiva Leo Viana Gilmar dos Santos Nascimento

O SISTEMA POLTICO BRASILEIRO: Continuidade ou Reforma?

Editora da Universidade Federal de Rondnia Porto Velho 2008

Copyright C by Assemblia Legislativa do Estado de Rondnia - ALE/RO

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Presidente da Assemblia Legislativa de Rondnia

Neodi Carlos de Oliveira

Paulo Queiroz jornalista, articulista poltico do jornal O Estado do Norte. tico

Em busca do equilbrio na construo de um sistema eleitoral1

Antnio Octvio Cintra

Majoritrio ou proporcional? Em busca do equilbrio na construo de um sistema eleitoral

1. A importncia do sistema eleitoral

O SISTEMA POLTICO BRASILEIRO: Continuidade ou Reforma?

2 Muitos dos debates sobre o assunto, no Brasil, parecem omitir as mltiplas

Majoritrio ou proporcional? Em busca do equilbrio na construo de um sistema eleitoral

4 Ao longo da histria, o Reino Unido, a Dinamarca e a Sua adotaram o distri-

O SISTEMA POLTICO BRASILEIRO: Continuidade ou Reforma?

5 O princpio majoritrio tem, assim, um forte aspecto federalista na sua con-

Majoritrio ou proporcional? Em busca do equilbrio na construo de um sistema eleitoral

7 Contrariamente suposio de muitos, o sistema proporcional foi de in-

O SISTEMA POLTICO BRASILEIRO: Continuidade ou Reforma?

8 Congresso realizado em Anturpia, em agosto de 1885, sob o patrocnio da

Majoritrio ou proporcional? Em busca do equilbrio na construo de um sistema eleitoral

10 O movimento macio de implantao do sistema proporcional teve a partida

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2. Que voto distrital?

12 Quando a representao a eleger pequena, ou seja, a magnitude do distrito

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2.1 No temos voto distrital, mas temos distritos informais

14 Veja-se (KUNICOVA; ROSE-ACKERMAN, 2003).

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A votao do deputado espalhada 35% 18%

15 Veja-se (CARVALHO, 2003). A tipologia usada por Carvalho foi introduzida

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3. possvel combinar os princpios majoritrio e proporcional? A soluo alem 16

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regras aqui expostas.

4. O sistema misto no Brasil

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25 Algumas dessas propostas so as PECs n 10/95 (do deputado Adhemar de

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O voto majoritrio distrital no Brasil

Walter Costa Porto

O voto majoritrio distrital no Brasil

1 Na doutrina estrangeira s se chama voto majoritrio para as assemblias.