MUNICIPIOS DE GRAN POBLACIÓN

APROXIMACIÓN CRÍTICA A LA LEY 57/2003, DE MEDIDAS PARA 
LA MODERNIZACIÓN DEL GOBIERNO LOCAL

Asistimos a un capítulo más de la inflación normativa en materias de directa 
aplicación a los municipios que ha caracterizado las ultimas legislaturas.

Al paquete de reformas de 1999 conocido como "Pacto Local" y la profunda 
reforma de la Ley de Haciendas Locales de 2002 que vino, entre otras cosas, a 
eliminar en la práctica el IAE, se unió la permanente inestabilidad en el 
Régimen Urbanístico, con una ley, de 1998, en permanente enmienda y 
revisión ante la incapacidad de contener el incremento exponencial en el precio 
de la vivienda, del que sistemáticamente se responsabilizaba a las "malas 
prácticas de los Ayuntamientos en política de suelo".

El año 2003 se despidió con lo que iba a ser Ley de Grandes Ciudades y acaba 
siendo una nueva Ley de medidas parciales de tan escaso alcance y relevancia 
que su propia Exposición de Motivos nos avanza una nueva vuelta de tuerca: 
"El objetivo último debe ser la elaboración de una nueva Ley de Bases de la 
Administración Local, que constituya un instrumento adecuado para que 
nuestros gobiernos locales afronten los complejos retos que les presentan los 
albores del siglo XXI…". Es decir, que ni esta Ley es ese instrumento 
adecuado, ni esta novísima reforma será la última con la que nuestros 
legisladores parecen amenazar a medio plazo.

I. VALORACIÓN GENERAL

La Ley cuenta con dos partes bien diferenciadas:

a. Una de aplicación general al conjunto de los municipios, por la 
que se modifica o introducen distintas disposiciones de muy 
reducido alcance a la vigente Ley 7/1985, reguladora de las Bases 
del Régimen Local.
b. Otra aplicable únicamente a lo que se denomina "Municipio de 
Gran Población". Evidentemente es esta última la parte más 
destacada de esta nueva Ley. Fundamentalmente por que el 
legislador ha terminado por asumir lo que parecía una evidencia: 
Que no era de recibo que ciudades de 3 millones de habitantes 

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 con áreas metropolitanas de otros tantos, se rigiesen por la 
misma normativa que municipios de poco más de 100 
empadronados.

Sin embargo, este sustancial avance en cuanto a concepción se ve 
escandalosamente frustrado en la concreta regulación de este "hecho 
diferencial". Nada de competencias, nada de financiación, y únicamente 
una serie de cambios en cuanto a organización.

Además, la llamada Ley de Modernización vuelve a caer en el 
uniformismo que criticaba de la normativa que pretende reformar. En 
efecto, el centenar de ciudades a las que la ley será susceptible de 
aplicación mantendrán idéntico régimen de organización y 
funcionamiento, sin que la legislación autonómica de régimen local, y 
mucho menos su propio reglamento orgánico, les permita una mínima 
capacidad de maniobra para su adaptación a las características y 
problemáticas particulares y diferenciadas.

Como avanzamos en el título del presente informe, no pretendemos un 
análisis descriptivo de las reformas y novedades introducidas, de fácil 
comprensión con la mera lectura del articulado, sino destacar las 
carencias, riegos y oportunidades que subyacen a las medidas de la Ley 
57/2003 que consideramos más relevantes.

II. MEDIDAS INTRODUCIDAS EN LA LEY DE BASES DE RÉGIMEN 
LOCAL CON CARÁCTER GENERAL

1.ª OBLIGATORIEDAD DE CREAR ÓRGANOS DE PARTICIPACIÓN 
CIUDADANA (ART. 70 BIS.1).

Lo que, en principio, parece ser un avance en la democratización de la vida 
local, debe ser concretado en el desarrollo legislativo de las CC.AA., pues la 
Ley 57/2003 únicamente habla de "órganos adecuados para la efectiva 
participación de los vecinos", concepto jurídico indeterminado difícilmente 
alegable a la hora de un hipotético recurso contra la creación de estructuras 
que limitasen o impidiesen en la práctica el deseable desarrollo de la 
participación vecinal.

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2.ª POLICIA LOCAL Y SEGURIDAD CIUDADANA (DISPOSICIÓN ADICIONAL 
DÉCIMA).

A pesar de haber suscitado un amplio consenso la necesidad de una mayor 
implicación de las Policías Municipales en el mantenimiento de la seguridad 
ciudadana en un sentido integral y preventivo, la Ley zanja el asunto 
remitiéndolo a la "elaboración de una nueva norma". Es decir, que la Ley 
53/2003 no avanza un milímetro en este sentido.

3.ª POSIBILIDAD DE MANCOMUNAR MUNICIPIOS DE DISTINTAS 
COMUNIDADES AUTÓNOMAS (ART. 44.5).

Una medida que puede contribuir a la coordinación y mejora de servicios 
públicos de municipios que, por su localización, mantienen una mayor 
vinculación económica o cultural con otros pertenecientes a una Comunidad 
Autónoma diferente.

4.ª COOPERACIÓN ESTADO/ENTIDADES LOCALES (ART. 117).

La Ley deja las cosas como estaban, reducidas a la participación de ambas 
instituciones en Comisión Nacional de Administración Local cuya regulación no 
difiere sustancialmente de la actual.

5.ª REGULACIÓN DEL TRANSFUGUISMO (ART. 73.3).

Quienes abandonen el grupo constituido por la formación política que concurrió 
a las elecciones tendrán la condición de "miembros no adscritos". Sin embargo, 
de esta calificación únicamente se desprende una consecuencia practica para 
el tránsfuga: "No podrá tener derechos económicos y políticos superiores a los 
que disponía en el Grupo que abandona". Por lo demás la ley permite al 
Reglamento Orgánico Municipal el desarrollo del tratamientos de estas 
prácticas, pero mucho nos tememos que sin una cobertura más clara, 
contundentemente y desincentivadora, cualquier acuerdo municipal en este 
sentido tendrá escasas garantías de éxito ante un seguro recurso del tránsfuga 
en vía judicial.

6.ª LA FORMACIÓN QUE CONCURRIÓ A LOS COMICIOS SE QUEDA CON 
EL GRUPO MUNICIPAL (ART. 73.3).

Se da validez jurídico­organizativa a las decisiones de los Partidos Políticos. El 
abandono o expulsión de la mayoría de Concejales de la formación política por 

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la que fueron elegidos supone su salida del Grupo Municipal y su consideracion 
como no adscritos. Sin embargo, y de forma contradictoria, nada se dice 
respecto si el abandono o expulsión es de la fracción minorizaría de los 
Concejales integrantes del Grupo.

7.ª REGULACIÓN DE LA INICIATIVA PROPULAR (ART. 70 BIS.2).

Un porcentaje de vecinos podrá presentar propuestas que deberán ser 
sometidas a debate y votación en el pleno y, en su caso, sometidas a consulta 
popular. Sin embargo, dicha consulta debe realizarse con el actual y complejo 
procedimiento (mayoría absoluta del Pleno y autorización del Gobierno del 
Estado), cuya necesaria modificación no ha sido abordada por la Ley 57/2003.

8.ª CONFERENCIA SECTORIAL EN MATERIA DE RÉGIMEN LOCAL (ART. 
120 BIS).

El régimen local, como tantas otras materias en que Estado y CC.AA. disponen 
de ámbitos competenciales propios, será objetivo de una Conferencia Sectorial 
como marco de cooperación interinstitucional hasta ahora inexistente y de vital 
importancia si se quiere avanzar en lo que se ha venido a denominar la 
segunda descentralización, en la que las CC.AA. tendrán mucho que decir al 
respecto.

9.ª POSIBILIDAD DE SANCIONAR INCLUSO EN AUSENCIA DE 
LEGISLACIÓN SECTORIAL AL RESPECTO (NUEVO TÍTULO XI).

Hasta la fecha los municipios únicamente podían considerar infracción, y en 
consecuencia sancionarla, aquellas conductas recogidas expresamente en la 
legislación sectorial estatal o autonómica. Ello suponía dejar impunes múltiples 
actitudes incívicas a cuya concreción no podrían llegar leyes de carácter 
general.

La reforma pretende dar cobertura legal a la sanción de actuaciones recogidas 
en las ordenanzas que perturben la convivencia, los servicios públicos o sus 
instituciones.

No obstante, habrá que estar alerta para que estos loables objetivos no 
terminen por avalar ordenanzas arbitrarias y limitadoras de libertades y 
derechos civiles.

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10.ª ELIMINACIÓN DE LA MAYORÍA CUALIFICADA PARA APROBAR LAS 
ORDENANZAS FISCALES (ART. 47).

Carecía de sentido la exigencia de mayoría absoluta para la aprobación de 
ordenanzas fiscales mientras que para los presupuestos únicamente precisaba 
mayoría simple. Ahora ambos acuerdos, claramente vinculados, se equiparan y 
alcanzan con esta última proporción.

11.ª SE MANTIENE EL REPARTO DE COMPETECIAS ALCALDE/PLENO 
SURGIDO DE LA REFORMA DE 1999 (ART. 21 Y 22).

Al contrario de lo que sucede para las "ciudades de gran población" no se 
produce pérdida de competencias del Pleno a favor de la Alcaldía.

12.ª ATRIBUCIÓN A LAS DIPUTACIONES PROVINCIALES DE LA 
COMPETENCIA EN MATERIA DE DESARROLLO LOCAL Y PLANIFICACIÓN 
DEL TERRITORIO (ART. 36).

Se materializa en la ley lo que ya venía siendo práctica cotidiana de estas 
instituciones. No obstante, surge la duda si no se ha perdido la oportunidad de 
abordar con mayor rigor otros órganos de carácter supramunicipales que 
pudiesen desempeñar estos cometidos con mayor proximidad al territorio y los 
agentes que en él operan.

13.ª INCORPORACIÓN DE LA ENTIDAD PÚBLICA EMPRESARIAL COMO 
FÓRMULA DE GESTIÓN DIRECTA DE LOS SERVICIOS MUNICIPALES 
(ARTS. 85 Y 85 BIS).

La Ley remite la regulación de esta nueva figura, como la de los organismos 
autónomos y las sociedades mercantiles, a lo dispuesto por la Ley de 
Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.

La nueva figura parece destinada a la realización de actividades de naturaleza 
económica en concurrencia con empresas privadas rigiéndose, asimismo, por 
el Derecho Privado, excepto en lo que respecta a la formación de voluntad de 
sus órganos de Dirección.

14.ª CAMBIO DE DENOMINACIÓN DE LA COMISIÓN DE GOBIERNO. (ART. 
20).

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Pasa a denominarse Junta de Gobierno Local, sin que varíen las competencias 
que tenia atribuidas.

III MEDIDAS APLICABLES A LOS MUNICIPIOS "DE GRAN POBLACIÓN".

1. POSIBILIDAD DE QUE UN TERCIO DE LA JUNTA DE GOBIERNO NO 
SEAN CONCEJALES ELECTOS (ART. 126.2).

El artículo 140 de la Constitución manifiesta expresamente que el 
"Gobierno y Administración (de los municipios) corresponde a sus 
Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales". La 
incorporación a un órgano de gobierno y administración del 
Ayuntamiento, como es la reforzadísima Junta de Gobierno Local, a 
personas que no gozan de ninguna de esas dos condiciones es una 
medida de muy dudosa constitucionalidad.

2. ÁMBITO DE APLICACIÓN (ART. 121 Y DISPOSICIÓN TRANSITORIA 
PRIMERA).

La Ley distingue dos procedimientos para la aplicación del régimen de 
organización de municipios de gran población:

a). Todos los municipios de más de 250.000 habitantes y capitales de 
provincia que, sin superar esa cifra, cuenten con más de 175.000 habitantes 
deberán, en el plazo que resta hasta el 30 de junio de 2004, adaptar su 
organización a las nuevas previsiones legales.

b). Por el contrario, las ciudades capitales de provincia o de Comunidad 
Autónoma (con independencia de su población) y los restantes municipios de 
más 75.000 habitantes deberán adoptar en pleno la iniciativa para solicitar de 
las Asambleas legislativas de su Comunidad Autónoma su inclusión en el 
referido régimen de organización.

Para el caso concreto de los municipios, que sin ser capitales de provincia o 
Comunidad Autónoma, dispongan de más de 75.000 habitantes, deberán 
demostrar la existencia de "circunstancias económicas, sociales, históricas o 
culturales especiales", que justifique este tratamiento.

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3. PÉRDIDA DE COMPETENCIAS DEL PLENO A FAVOR DE LA JUNTA DE 
GOBIERNO LOCAL (ARTS. 123 Y 127).

Basada en "atender a la necesidad de un liderazgo claro y diáfano ante la 
sociedad, lo que exige ejecutivos con gran capacidad de gestión para actuar 
rápida y eficazmente" (Exposición de Motivos de la Ley 57/2003) se da una 
nueva vuelta de tuerca en el vaciamiento competencial del Pleno. La 
contrapartida­excusa es la ya utilizada en la reforma del 99: Aumentar la 
capacidad de control del Pleno sobre la Junta de Gobierno. Sin embargo, quien 
haya observado la vida municipal tras la anterior modificación, habrá observado 
la nula efectividad de esta supuesta potenciación de la capacidad de control.

En la práctica, el Pleno pierde su competencia para:

• Adjudicar cualquier contrato y concesión, con independencia de su 
cuantía o duración.
• Aprobar la relación de puestos de trabajo.
• Aprobar el número de personal eventual.
• Fijar las retribuciones complementarias fijas y periódicas de los 
funcionarios.

Como mal menor cabe indicar que la transferencia de competencias del Pleno 
no se hace al Alcalde sino a la Junta de Gobierno, lo que puede ser interesante 
para los casos en que esta se compone de distintos partidos que han sumado 
sus Concejales para alcanzar la mayoría.

4. SE DIVIDEN LOS PUESTOS RESERVADOS A FUNCIONARIOS DE 
HABILITACIÓN NACIONAL (ARTS. 122, 129, 130 Y 134 A 137).
REDACCIÓN ANTERIOR REDACCIÓN ACTUAL

SECRETARIO DEL PLENO

SECRETARIO GENERAL TITULAR DEL ÓRGANO DE APOYO A LA 

JUNTA DE GOBIERNO

TITULAR DE LA ASESORÍA JURÍDICA

INTERVENTOR  INTERVENTOR GENERAL MUNICIPAL (Control 

y fiscalización interna de la gestión económico­
administrativa y presupuestaria)

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TESORERO TITULAR DEL ÓRGANO DE 
GESTIÓNECONÓMICO­FINANCIERA Y 
PRESUPUESTARIA

TITULAR DEL ÓRGANO DE GESTIÓN 
TRIBUTARIA

Los titulares de los nuevos órganos estarán igualmente reservados a 
funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter 
nacional, cubiertos en la mayoría de los casos (ciudades de más de 
100.000 habitantes y capitales de provincia o comunidad autónoma) por 
el sistema de libre designación previsto por el artículo 99.2 de la LRBRL.

5. CREACIÓN DEL CONSEJO SOCIAL DE LA CIUDAD (ART. 131).

Este órgano, que ya funcionaba con este u otro nombre en distintos 
municipios en uso de su capacidad de autoorganización, se considera ahora 
de obligada creación. Pero esta exigencia puede dar lugar a un organismo 
vacío de contenidos pues la regulación legal no fija en que supuestos sus 
informes serán preceptivos, emplazando esta decisión al acuerdo de Pleno que 
lo regule y, por tanto, dejando su funcionalidad al albur de la voluntad política 
de la mayoría que deba adoptarlo.

6. CREACIÓN DE LA COMISIÓN DE SUGERENCIAS Y RECLAMACIONES 
(ART. 132).

El encabezamiento que lo regula "Defensa de los Derechos de los 
Vecinos" despierta unas expectativas que se ven inmediatamente 
frustradas por su contenido.

Lejos de un órgano ejecutivo que permitiese canalizar las reclamaciones 
frente a la administración municipal sin tener que acudir a la vía judicial, 
se crea una comisión con un funcionamiento similar al de El Defensor 
del Pueblo, esto es elaboración de un informe anual sobre el 
funcionamiento de la Administración en función de las quejas 
presentadas. Pero ni siquiera la figura de "hombre bueno" que otorga 
cierta imparcialidad a esta institución se traslada a esta Comisión 
municipal de nueva creación. Su composición será en proporción a la 
representación de cada grupo en el Pleno y, por tanto, el sometimiento a 

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 la batalla partidaria, la capacidad de bloqueo del grupo mayoritario y, en 
definitiva, la inoperatividad del organismo, estará servida.

7. POSIBILIDAD DE DELEGAR COMPETENCIAS RESOLUTORIAS DEL 
PLENO EN SUS COMISIONES [ARTS. 122.3.C) Y 123.3].

Sorprende que, tras la pretendida conversión del Pleno en el órgano de debate 
político (y no ejecutivo) por excelencia, se prevea la posibilidad de sustraerle de 
debates de tanto contenido como:

• Ordenanzas y Reglamentos municipales.
• Determinación de las formas de gestión de los Servicios Municipales.
• El planteamiento de conflictos de competencia a otras entidades locales 
o administraciones.

8. CREACIÓN DE CARGOS INTERMEDIOS ENTRE LA ESTRUCTURA 
POLÍTICA Y FUNCIONARIAL [ARTS. 123.1.C) Y 130.3].

Con la denominación de Coordinadores Generales y Directores Generales (e 
incluso otros de "nivel complementario inferior" libremente determinados por el 
Alcalde), podrán ser designados tanto entre funcionarios de cualquier 
administración como entre no funcionarios "con experiencia en el desempeño 
de puestos de responsabilidad en la gestión pública o privada". El vacío legal 
respecto a su nombramiento y la posibilidad de no ostentar la condición de 
funcionario parece indicar que nos encontramos con el denominado "personal 
eventual de confianza y asesoramiento especial", que verá multiplicarse 
exponencialmente su número en las plantillas municipales.

De la importancia que tendrán estas nuevas estructuras da buena cuenta la 
posibilidad de que la Junta de Gobierno pueda delegar en ellas competencias 
tan importantes como la concesión de licencias, adjudicación de contratos, 
concesiones administrativas y distintas materias económicas y de personal. Sin 
duda una de las previsiones que más contribuirá a agilizar la gestión 
económica municipal, superando el tradicional sistema de "firma del concejal" 
que requería cualquier actuación por irrelevante que fuese.

9. DISTRITOS. (ARTS.123.1.c) y 128)

La obligatoriedad de crear distritos en las ciudades "de gran población" puede 
considerarse una de las medidas más interesantes de la presente reforma 
legal. Más aun si se tiene en cuenta que se establece que éstos deberán contar 

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con "órganos representativos y participativos", poniendo así freno a hipotéticas 
tentaciones de hacerlos funcionar en base a un órgano unipersonal a 
semejanza de la tradicional figura del "Delegado de la Alcaldía" en un ámbito 
del término municipal.

10. RECLAMACIONES ECONÓMICO­ADMINITRATIVAS.(ART. 137)

Esta medida tendrá una relevante incidencia en las relaciones cotidianas 
del ciudadano con la Administración. A partir de ahora ante cualquier 
discrepancia o reclamación sobre actos de gestión, liquidación, 
recaudación e inspección de tributos e ingresos de derecho público, el 
ciudadano podrá:

1. Interponer potestativamente recurso de reposición, que será 
resuelto por el mismo órgano que dictó la resolución cuestionada.
2. Interponer (se haya ejercido o no el derecho a presentar el 
recurso de reposición) reclamación económico­administrativa.

Esta reclamación será resuelta por un órgano independiente, de carácter 
técnico y de forma gratuita, lo que, esperemos, evitará al ciudadano 
tener que acudir a la vía judicial que para el caso de reclamaciones de 
escasa cuantía hacía desistir a muchos del ejercicio de sus derechos.

11. ÓRGANOS PARA EL ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN DE LAS "CIUDADES 
DE GRAN POBLACIÓN". (ARTS. 138 Y DISPOSICIÓN ADICIONAL NOVENA). 

La Ley prevé la creación de una "conferencia de ciudades" como órgano de 
colaboración del Estado, Comunidades Autónomas y Alcaldes de municipios a 
los que se aplica este régimen organizativo y del "Observatorio Urbano" sobre 
la calidad de vida en estas ciudades. Con independencia del recorrido y 
eficacia que ambos organismos puedan tener en el futuro, parece adecuado 
crear foros de análisis y colaboración en el seno de la Administración General 
del Estado sobre el fenómeno Urbano. Un camino ya avanzado en países como 
Francia, con la creación del Ministerio de la Ciudades, y que en el Estado 
Español se había descuidado ante el mayor empuje del debate, siempre 
abierto, del encaje de nacionalidades y regiones en el Estado Autonómico.

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