Planificacin Estratgica Territorial para el Desarrollo Local

Martn Cornejo Cornejo 1 Alicia: Qu camino debo tomar? Gato: Eso depende del lugar al que quieras ir Alicia: No se hacia dnde me dirijo Gato: Entonces no importa el camino que tomes

El dilogo anterior tomado del libro de Lewis Carrol (1872) Alicia en el Pas de las Maravillas, nos es til para graficar de una manera metafrica la manera como desde muchos gobiernos locales se plantean las acciones de desarrollo de un territorio. Donde con demasiada frecuencia carecen de un proceso de reflexin previo sobre su viabilidad y oportunidad y no se han insertado en una estrategia sostenible de desarrollo a largo plazo sino que responden a diversos tipos de motivaciones que tienen que ver ms con compromisos polticos/personales de las autoridades, demanda de los pobladores o exigencia de ciertos grupos de presin. Por este motivo los objetivos de desarrollo no se han definido adecuadamente y se afronta el futuro de forma reactiva y no proactiva. Como consecuencia de esta realidad que se repite en la mayora de entornos locales, el trabajo de las autoridades y tcnicos municipales se centra en lo urgente y lo inmediato y deja de lado la esencial labor de definir y poner en prctica los objetivos estratgicos y acciones que deben articular los esfuerzos de desarrollo en un largo plazo. En el presente documento planteamos que en un marco de revalorizacin del desarrollo y territorio locales, es necesario implementar procesos de gestin estratgica territorial que sirvan de gua a las acciones de desarrollo de las autoridades. REVALORIZACION DEL DESARROLLO LOCAL Y DEL TERRITORIO. A partir de la dcada de los ochenta como consecuencia de la crisis del modelo keynesiano de desarrollo, asistimos a una revalorizacin del espacio local y de los territorios locales como espacios privilegiados para la ejecucin de polticas pblicas

Socilogo, Master en Desarrollo Local y Gestin Pblica.

tendientes a lograr el desarrollo2. Esta nueva forma de concebir e implementar polticas pblicas evidencia la crisis de los modelos tradicionales de gobierno e incorpora nuevos valores, nuevas visiones, nuevas prioridades y nuevas formas y estilos de gobierno de los territorios (Gom; Subirats, 2000; Pascual, 2004, citados por J. Romero, 2005). Ello debido principalmente a los siguientes motivos: Las polticas macroeconmicas implementadas en todo el mundo en el marco de la globalizacin econmica y de los programas de ajuste neoliberal, se han mostrado eficientes para lograr altos niveles de crecimiento econmico en muchos pases, pero totalmente ineficientes para generar empleo de calidad y mejores niveles de vida en sus poblaciones, mucho ms para reducir los niveles de pobreza y las inequidades sociales y econmicas en los pases en vas de desarrollo. Existe una redefinicin del territorio no solamente entendido desde el aspecto fsico y como variable dependiente de los cambios y decisiones que se suceden a nivel macro, sino como espacio donde se realizan y se deciden una serie de relaciones sociales, econmicas, polticas, culturales, etc. Es decir, el territorio es parte de los procesos que en l se desarrollan. Les da una particularidad, una identidad propia que al mismo tiempo los difiere de otros territorios. Es decir, influyen en los procesos que en l se desarrollan al igual que es influenciado por dichos procesos. El territorio es entendido como recurso, como patrimonio, como paisaje cultural, como expresin de la memoria colectiva, como bien pblico como espacio de solidaridad, como legado (J. Romero, 2005) Generacin y resurgimiento de nuevas identidades locales: polticas, culturales, sociales, etc. A diferencia de lo que se pensaba inicialmente, que el proceso de globalizacin iba a diluir estas identidades locales, hoy se tiene claro que stas se han reforzado, redefinido y que las diferentes poblaciones buscan incorporarse al circuito mundial a partir de estas identidades, no perdindolas (Castells, 1998) Exigencia de mayor participacin ciudadana en los asuntos pblicos. La gente actualmente demanda participar en la toma de decisiones que afectan su vida misma y el desarrollo de sus comunidades locales. dnde invertir?, en qu invertir? cundo invertir? Son preguntas que actualmente los ciudadanos nos gustara que nos hiciesen. Plantea tambin el reto de nuevas formas de
Nos adscribimos aqu a la nocin de desarrollo expuesta por Amartya Sen, entendido como la ampliacin y desarrollo de las capacidades y oportunidades de las personas para el pleno ejercicio de sus libertades y derechos.
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gobernanza local donde se priorice el dilogo, la concertacin y la generacin de sinergias entre los diferentes actores locales. Redefinicin de las concepciones de espacio y tiempo donde ya no es tan importante la proximidad sino la conectividad. As los territorios pueden estar ms conectados a otros circuitos econmicos que se encuentran lejos que a los propios territorios vecinos. Fracaso de polticas sectoriales que homogenizaban los territorios dejando de lado sus particularidades, tenan miradas muy fragmentadas de la realidad y muy desconectadas unas de otras, generando duplicidad, ineficiencia e ineficacia en las actuaciones. Desarrollo de la concepcin de la competitividad territorial, donde no solamente compiten empresas, capitales, sino los mismos territorios por atraer dichos capitales. En consecuencia, buscan desarrollar sus potencialidades y superar sus debilidades y limitaciones con la finalidad de mostrarse atractivos. Como hemos sealado, todos estos procesos arriba mencionados han llevado a que actualmente haya una revaloracin de los espacios locales. Adems porque es all donde realmente la gente vive, sufre y goza sus sueos, esperanzas y frustraciones, personales y colectivas. Sin embargo, a la par de lo anteriormente dicho, o justamente por ello, surge tambin la necesidad de una redefinicin de lo local. En efecto, tradicionalmente se ha definido lo local a partir de las divisiones poltico administrativo de los pases. Por tanto, lo local, sera lo equivalente a lo municipal. Esta definicin aceptada por mucho tiempo, es cuestionada en la medida que han surgido nuevas necesidades sociales, culturales, ambientales, econmicas, de empleo, urbansticas que no pueden ser explicadas desde esta concepcin de lo local, y cuyas soluciones necesariamente pasan tambin por otras dimensiones y otros mbitos que van ms all de lo estrictamente municipal. Como seala Boisier (2001) Es evidentemente una sobre simplificacin asimilar el concepto de desarrollo local a la idea de comuna, a lo municipal. Por tanto, lo local no se refiere necesariamente al mbito municipal, si no a aquel espacio territorial ms adecuado para planificar el desarrollo y por tanto puede ser una cuenca, una sub cuenca, un corredor econmico, etc.

EL DESARROLLO COMO PROCESO ENDOGENO

territorio no tiene por qu aceptar, obligatoriamente, las decisiones externas que le tratan de imponer las empresas globales, sino que puede responder estratgicamente a esos desafos y emprender acciones dirigidas a la consecucin de sus propios objetivos
Vzquez Barquero (1999) Desarrollo, redes e innovacin, p. 68 Por mucho tiempo ha predominado una concepcin del desarrollo local que pone a los factores externos como los principales para el desarrollo de un territorio (distrito o provincia). De esta manera, eran el gobierno central, las empresas, ONGD y otros agentes externos quienes definan desde fuera lo que era necesario para el desarrollo, muchas veces sin tener en cuenta las particularidades geogrficas, sociales, culturales e institucionales propias del territorio. Los actores locales se perciban como meros beneficiarios de las acciones de los agentes externos. Por tanto, la clave del desarrollo local era atraer estas inversiones externas sin tener claro una propuesta de desarrollo elaborada localmente. Actualmente, se considera que el desarrollo local depende principalmente de los llamados factores internos que tienen que ver con todos los recursos humanos, tecnolgicos, de infraestructura, institucionales, culturales, etc. que tiene un territorio. Por lo tanto, el desarrollo depende ms de cmo se logre potenciar estos recursos de tal manera que permitan un desarrollo:

El

Econmicamente: competitivo y generador de empleo a mediano plazo Territorialmente: equilibrado Medioambientalmente: sostenible Socialmente: cohesionado, poniendo la economa al servicio de las personas y no a la inversa Culturalmente: Incluyente
Esto de ninguna manera implica que los factores externos no sean necesarios, sino que estos factores deben contribuir a lograr los objetivos de desarrollo elaborados y definidos internamente y en forma consensuada por los diversos actores locales. De esta manera cualquier inversin ser bienvenida siempre y cuando contribuya a lograr el modelo de desarrollo previamente elaborado. Pues como todos sabemos no toda inversin genera desarrollo y al contrario puede poner en riesgo el modelo escogido. Por eso consideramos que todo proceso de desarrollo local se debe

apoyar en un plan estratgico que articule los esfuerzos de desarrollo en pos de uno o mltiples objetivos que confluyen en la mejora de la calidad de vida de la poblacin que habita el territorio.

LA PLANIFICACION ESTRATEGICA TERRITORIAL

La planificacin estratgica es un modo proactivo y sistemtico de enfrentarse al futuro. Pretende reducir la incertidumbre en la toma de decisiones mediante un anlisis detallado de los elementos que componen una realidad particular para descubrir sus interrelaciones y actuar con criterios mejor definidos.
Joan Niguera Tour, 2010 La planificacin a largo plazo del territorio es una preocupacin reciente. Tan slo durante los ltimos aos comienza a entenderse que el territorio es la suma sinrgica de las personas e instituciones que lo ocupan, y que su ordenacin y planificacin son necesarias para mejorar la calidad de vida de sus habitantes. Paralelamente, comienza tambin a extenderse la preocupacin por definir el destino al que se quiere llegar (Visin) y, por tanto, el camino que debe trazarse para alcanzarlo (estrategia). Es en este punto en el que los agentes sociales y/o los tomadores de decisiones de un lugar comienzan a pensar estratgicamente, asentando los fundamentos del proceso de planificacin estratgica. Planificar significa seleccionar entre diferentes posibilidades que se abren para el futuro teniendo en cuenta los objetivos que se persiguen, el nivel de probabilidad y el valor final de cada opcin y, en funcin de la seleccin realizada, asegurar su posterior implementacin mediante la provisin de los recursos necesarios para ello. Tanto un individuo particular como un grupo y, por supuesto, el conjunto de una sociedad asentada sobre un territorio determinado, pueden afrontar el presente y el futuro al margen de procedimientos formales de planificacin o reflexin. La ausencia total de planificacin es poco comn dado que sta se produce en muy diversos mbitos de la realidad (a nivel personal o grupal y dentro de diversos sectores y colectivos). Lo que resulta mucho ms comn, sin embargo, es la ausencia de planificacin integral en un mbito territorial. En la mayora de los casos se ha carecido, y se carece todava, de una planificacin que integre todas las esferas de la realidad territorial en un proyecto comn.

Esta realidad impide en muchos casos concretar los beneficios de un proceso de planificacin y que pueden resumirse en: a) La reduccin de la incertidumbre en la toma de decisiones. b) El aumento de la racionalidad en las actuaciones. c) El aumento de la responsabilidad e implicacin de los agentes locales en el proceso de desarrollo. d) El estmulo de la participacin en la toma de decisiones de la sociedad local.

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La planificacin del territorio es la expresin de la capacidad de una sociedad determinada de influir en la evolucin espontnea del territorio. Dicha evolucin espontnea depende principalmente: 1. de las leyes de la oferta y la demanda, 2. de los condicionantes fsicos y socioeconmicos, 3. y de la presencia de grupos de inters. La planificacin del territorio tiene como finalidad fundamental reconducir la evolucin global de un lugar hacia un modelo de futuro previamente reflexionado y consensuado por los habitantes de dicho lugar, evitando los efectos negativos de la evolucin espontnea. Tal como seala Gmez Orea (2001)

La experiencia ensea que sin reflexin y previsin de futuro, el crecimiento espontneo lleva a la aparicin de actividades desvinculadas del medio, a su localizacin desordenada, a un comportamiento insolidario e insostenible a largo plazo, y provoca desequilibrio territorial, ocupacin y uso desordenado del suelo, degradacin ambiental, destruccin de recursos, externalidades de todo tipo, respecto de los cuales los mecanismos de mercado resultan inoperantes, cuando no contraproducentes (p. 40-41).
Por tanto la finalidad de la planificacin del territorio es establecer de forma consensuada los objetivos de desarrollo para un territorio y facilitar un mejor ordenamiento de las actividades que contribuya a lograr los objetivos perseguidos en cada caso. La planificacin estratgica no puede ser una imposicin externa sino que debe construirse desde el interior del propio territorio, aprovechando o despertando la necesidad de mejora, e implicando a todos los agentes y colectivos locales, pblicos y privados, con el fin de que los acuerdos y decisiones tomadas en el marco del proceso de planificacin sean aceptadas por todos y se dispongan los esfuerzos y recursos necesarios para llevarlas a cabo.

Mapa conceptual

Tomado del texto Desarrollo territorial sostenible (II): planificacin estratgica territorial desde el mbito local, JOAN NOGUERA TUR, Valencia Espaa 2010.

PLANIFICACION Y PRESUPUESTO Uno de los principales cuellos de botella de todo proceso de planeamiento local ha sido que stos han culminado con la elaboracin del documento del Plan y no se han convertido en un verdadero documento de gestin que gue el accionar de las autoridades. Es decir, se ha mantenido un divorcio entre planes de desarrollo y presupuesto municipal en la que stos se han elaborado y ejecutado sin tener en cuenta la visin, objetivos y metas establecidos en el documento del Plan. Diversas son las razones que podemos encontrar para explicar esta situacin, entre ellas podemos sealar i) el comportamiento inercial en la asignacin presupuestal basada en insumos, ii) la falta de una cultura de planificacin, iii) las excesivas demandas de la poblacin porque se les atienda sus necesidades urgentes e inmediatas, iv) la visin cortoplacista del desarrollo. Independientemente de las razones, lo cierto es que este divorcio ha trado como consecuencia que tengamos gestiones municipales con escasa o nula claridad en lo que se plantean realizar, sin indicadores reales que permitan el monitoreo y evaluacin de sus acciones y el impacto de dichas acciones en el mejoramiento de la calidad de vida de su poblacin. Desde nuestro punto de vista consideramos el presupuesto municipal como el instrumento que debe contribuir a efectivizar los objetivos y metas del Plan de Desarrollo. Por lo tanto, en la asignacin presupuestal a una accin (proyecto/actividad) se debe considerar que metas, productos, resultados e impactos se quiere lograr o contribuir a lograr con dicho presupuesto. Es decir, las municipalidades en el marco de sus objetivos estratgicos institucionales (OEI) y lneas de accin definidas, identifican aquellos productos que deben proveer, definen los resultados esperados y el impacto que esperan lograr en la calidad de vida de la poblacin. (Vsquez, Mayra: 2007) Situacin que se relaciona, con el actual esfuerzo del Estado por impulsar desde los gobiernos locales una nueva manera de programar y formular el presupuesto pblico poniendo en marcha el Presupuesto por Resultados, con la finalidad de mejorar la calidad del gasto pblico, orientndolo a resultados y cambios concretos a alcanzar en la mejora de la calidad de vida de las personas. En este sentido, a los gobiernos locales se les presenta como reto impulsar procesos participativos de actualizacin de sus planes de desarrollo, de forma que los objetivos y resultados que desean alcanzar tenga como centro el ciudadano y las prioridades que la poblacin reclama en torno al mejoramiento de la calidad de los servicios pblicos municipales, y que sirvan de gua de la inversin municipal orientada al desarrollo.

Piura, Noviembre del 2010