EL IDEAL DE LA FINANZAS PBLICAS MUNICIPALES

Una propuesta desde una perspectiva estratgica

LUIS ALFONSO MORENO CORREDOR (*)

(*)LUIS ALFONSO MORENO CORREDOR, Economista, Egresado de la Universidad

Pedaggica y Tecnolgica de Colombia, Especialista en Finanzas Publicas de UPTC-ESAP, se ha desempeado en cargos pblicos como: Tesorero del Departamento Administrativo de Valorizacion-Duitama, Auditor y Secretario de la Contralora de Duitama, Asesor del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, Secretario de Planeacin, Secretario de Hacienda de Duitama, Gerente de la Empresa de Servicios Pblicos, Asesor de Municipios y departamentos. Estudiante Becario, Maestra en Integracin Econmica Global y Regional, de la Universidad Internacional de Andaluca Espaa. Profesor Ocasional en la UPTCColombia, Seccional Sogamoso, Escuela de Administracin de Empresas. Docente Investigador perteneciente al Grupo de Investigacin. Management ( UPTC-COLOMBIA)

A la memoria padres, Marco y Ana Rosa.

de mis Antonio

A mis hijas, Mnica y Sandra, por su constante apoyo

INDICE
PROLOGO ............................................................................................................................................... 4 INTRODUCCION ................................................................................................................................... 6 1. ASPECTOS GENERALES DE LAS FINANZAS PBLICAS MUNICIPALES ................................................................................................................................... 10 1.1 ANTECEDENTES ................................................................................................................. 10 1.1.1 Leseferismo ............................................................................................................. 11 1.1.2 Intervencionismo ................................................................................................. 13 1.1.3 Descentralizacin ............................................................................................... 15 1.2 LAS NUEVAS FINANZAS MUNICIPALES ...................................................................... 18 1.2.1 El plan de Desarrollo ..................................................................................... 18 1.2.2 El Sistema Presupuestal ................................................................................. 20 1.3 ESTRUCTURA DEL PRESUPUESTO MUNICIPAL .......................................................... 22 1.3.1 El Presupuesto de Ingresos. ....................................................................... 23 1.3.2 El presupuesto de Gastos .............................................................................. 24 1.3.3 Las Disposiciones Generales ....................................................................... 25 1.4 EL IDEAL DEL FINANCIAMIENTO LOCAL.................................................................. 25 2. ANALISIS SITUACIONAL DE LAS FINANZAS PBLICAS MUNICIPALES ........ 32 2.1 SITUACION INTERNA. ....................................................................................................... 36 2.1.1 Fortalezas................................................................................................................ 37 2.1.2 Debilidades. ........................................................................................................... 38 2.2 ANALISIS DEL ENTORNO................................................................................................. 40 2.2.1 Oportunidades ........................................................................................................ 41 2.2.2 Amenazas .................................................................................................................... 42 3. PLANTEAMIENTO DE ESTRATEGIAS ................................................................................. 45 3.1 MATRIZ DOFA ...................................................................................................................... 45 3.2 ESTRATEGIAS PROPUESTAS ............................................................................................ 46 3.3 IMPLEMENTACION DE LAS ESTRATEGIAS PROPUESTAS ....................................... 55 3.3.1 Acciones para su aplicacin. ..................................................................... 56 3.3.2 Parmetros para su aplicacin .................................................................. 58 3.3.3 Parmetros para su evaluacin .................................................................. 58 BIBLIOGRAFA .................................................................................................................................. 69

PROLOGO

Prof. Dr. Juan Carlos Martnez Coll.

De los diversos niveles del aparato administrativo del Estado, el municipal es el ms prximo al ciudadano. Los ciudadanos perciben que su ayuntamiento es el rgano que puede tener ms influencia en su vida cotidiana. Es un fenmeno frecuente en poltica que el votante apoye en su ayuntamiento una opcin poltica diferente a la que apoya a nivel central. No incurre por ello en ninguna contradiccin ya que las tareas asignadas a los distintos niveles son diferentes y, por tanto, puede considerar que una lnea poltica es favorable a la solucin de los grandes problemas y la contraria puede ser ms conveniente a nivel municipal.

En las democracias modernas se ha extendido una conciencia poltica de la necesidad de una mayor aproximacin al ciudadano. El que sujeto impositivo se sentir ms satisfecho si percibe que inversiones pblicas prximas, accesibles para l mismo. Los servicios pblicos de salud y educacin a los que puede acceder en su mismo domicilio, son percibidos por el ciudadano medio como mucho ms necesarios y eficaces que los gastos realizados por el aparato central del Estado en otras necesidades ms difusas tales como defensa, justicia, relaciones internacionales, investigacin, etc.

Desde el punto de vista econmico la experiencia de las dcadas recientes muestra que los programas de desarrollo local son mucho ms eficaces y sostenibles a largo plazo que los efectos de las grandes polticas macroeconmicas.

Por estas y otras razones, el peso de las finanzas municipales en los presupuestos del estado es creciente en todo el mundo desarrollado. Pero junto a ese mayor peso econmico, crece tambin la preocupacin por la eficacia en la gestin municipal.

El libro de Luis Alfonso Moreno Corredor es de inters general para todos los estudiosos interesados en el desarrollo local y en la gestin municipal. Aunque est basado en la amplia experiencia del autor en finanzas municipales, no se limita a plantear problemas tcnicos especficos o proponer soluciones particulares sino que tiene un valor general aplicable a cualquier municipio de cualquier pas. Ofrece mtodos de anlisis, el DOFA, que posibilitarn a los lectores su aplicacin prctica y a bsqueda de estrategias y soluciones en cualquier entorno.

INTRODUCCION
Desde cuando el hombre siente la necesidad de agruparse para resolver se que sus mltiples el a problemas concepto desarrollar y de su decide Estado propia organizarse con el fin de poder encontrar soluciones conjuntas, instrumento funcin desarrolla le ayudara Soberano. Ese Estado soberano necesit entonces de un y hall como herramienta lo que se conoce hoy

como finanzas pblicas. Dependiendo decir, si de la posicin que asuma a el lo Estado, es

quiere

limitarse

solo

puramente

administrativo o si por el contrario decide hacer parte de la economa y determinar su rumbo, entonces estar definiendo el papel de sus finanzas. Es as como con las las finanzas teoras por pblicas econmicas de han que Estado se han e

relacionadas venido idelogos.

desarrollando

parte

pensadores

Colombia, que hered la estructura fiscal de la Colonia siempre tuvo una tendencia centralista, con excepcin hecha de un corto perodo en mitad del siglo XIX. Sin embargo por la desorganizacin fiscal del Estado y por su poco desarrollo alcanzado que no le permitan afectar el proceso econmico, solo hasta los aos veinte del presente siglo comenz a insinuarse un Estado intervencionista pero siempre aferrado en consolidar el fortalecimiento del gobierno central, la que fue una constante hasta la dcada de los setentas. Es en estos aos cuando empieza a darse la posibilidad de participacin de los entes territoriales en las decisiones nacionales, lo cual se ve reforzado por la crisis de endeudamiento externo de la Amrica Latina, a la que no se pudo sustraer nuestro pas. Por estas razones, entre otras, en la dcada de los ochenta se precisa la necesidad de un cambio que haba tenido 1.968. como Fue principio as la reforma se Constitucional a dar de una y como comenz

descentralizacin que permitiera fortalecer los fiscos territoriales responsabilidades. Pero se necesit de una Carta Nueva para proporcionar el marco necesario que trazara directrices en la distribucin de competencias y recursos entre la nacin y los entes territoriales y como parte de estos el municipio. Sin embargo y a pesar de que ya se han dado algunos lineamientos (ley 60 de 1.993, ley 715 de 2001 y entregndoles recursos

1176 DE 2007), an queda por desarrollar con precisin tal mandato Constitucional. Se vive hoy en el pas un perodo de transicin en el manejo de las finanzas pblicas, en el cual se ha podido identificar como el problema actor que de soportan la las entidades polticoterritoriales y en especial el municipio, este ltimo principal divisin administrativa actual. El observar las dificultades de tipo financiero por las que de atraviesan experiencia actualmente en el los municipios y en permite docencia exponer este trabajo investigativo producto de 18 aos sector pblico universitario, buscando formular algunas estrategias

que le puedan servir como elementos de anlisis a las administraciones municipales en la bsqueda de una mejor gestin de sus finanzas pblicas. El trabajo se desarrolla a travs de tres captulos de los cuales el primero se dedica a mostrarlos aspectos generales empezando por su gnesis, pasando por lo que son hoy, incluyendo all su forma estructural y planteando lo que deben ser. En la segunda un parte examen de se analiza su situacin y actual su se

hacindoles a la

hacia las

adentro

observando que all

contorno, para finalmente en el captulo tercero llegar formulacin estrategias enuncian.

El trabajo se concluye precisando el alcance del ensayo para la implementacin y aplicacin de lo propuesto, dejndolo como base para que cada municipio interesado en el tema lo utilice como herramienta para elaborar propio plan estratgico que le permita sanear finanzas. Es preciso advertir se que para la elaboracin conceptos de de la la su sus

investigacin

aplicaron

algunos

planeacin estratgica mediante la herramienta de la matriz DOFA por lo cual fue necesario hacer abstraccin de un ente o institucin, dado el carcter intangible de las finanzas pblicas municipales. Por ltimo, debo resaltar el aporte de las de Boyac, Casanare, Meta, Cundimarca, personas Santander,

como los alcaldes, y funcionarios de los departamentos Antioquia, donde permitieron explorar el mundo de las finanzas pblicas, y que depositaron su confianza, bajo la modalidad de asesora. Un especial reconocimiento a los ex alcaldes, Dr. Hector Julio Becerra Ruiz, Ingeniero Gustavo Cano, por su exclusiva designacin y confianza para desempear los cargos de Secretario de Hacienda, planeacin, Gerencias de empresas pblicas Y sera displicente labor del Doctor no hacer pblico reconocimiento la Juan Carlos Martnez Coll, quien

siempre me apoyo, para la publicacin de este trabajo y me regalo su excelente pluma plasmada en el prologo de este libro.

1.

ASPECTOS GENERALES DE LAS FINANZAS PBLICAS MUNICIPALES

1.1

ANTECEDENTES
tiempo han

Las finanzas pblicas en el transcurrir del sustentacin de las diferentes teoras

estado vinculadas a la evolucin de la Economa con la econmicas desarrolladas y aplicadas en cada poca histrica, como el esclavismo, feudalismo, imperialismo, mercantilismo, revolucin industrial, libre competencia, intervencionismo, neoliberalismo, poskeynesianismo, etc. Pero todas estas etapas las podemos sintetizar, por sus aportes pases a la vida de se los puede Estados, en dos dos corrientes: la liberal y la intervencionista. " En los occidentales distinguir concepciones, orientaciones o criterios que sealen el nivel de la actividad por el cual debe encauzarse el Estado; la Leseferista que pregon una accin limitada y la intervencionista con injerencia en todo gnero de actividades y y pequea de ste

creciente del Estado

una dimensin pblica de mayor tamao"1

ALVIAR ARMIREZ, oscar y ROJAS HURTADO, Fernando. 1989. Elementos de Finanzas Pblicas en Colombia. Bogot D.C : Temis, 1989, p 8

10

1.1.1 Leseferismo
Las teoras econmicas de los clsicos vean el papel del Estado como observador de un contexto econmico, donde se circunscribe al campo necesario para garantizar la iniciativa privada y la propiedad, la igualdad del individuo y por ende sus finanzas se debern centrar en garantizar su funcin administrativa tal como dice Oscar Alviar: clsicos "Las finanzas pblicas en la la conceban de los los
2

esencialmente

organizacin

impuestos y tenencia de los libros Esta teora se desarrolla con que el los Para lo

de contabilidad" respuesta de a

como objeto

un los

absolutismo igualmente mercado objetivos

reinante conseguir

eliminar de

privilegios feudales, asegurar la libre competencia e factores el produccin de dichos tuvieran libertad y se orientaran por las fuerzas del exclusivamente. se basa por logro en tres tanto principios

fundamentales, libertad, propiedad e igualdad. Contemporneamente pensador MILTON esta concepcin a raz de y liberal la crisis fue del la en

replanteada por la escuela de FRIEDMAN,

Chicago con su principal

setenta donde apareci la inflacin por todas partes, la inestabilidad inestabilidad monetaria cambiaria, empinada las repentina, recesiones sucesivas

mayor o menor grado que se extendieron a casi todos los pases del orbe, economas que emergen vigorosamente en

Opcit, pg 23.

11

el comercio internacional y pases subdesarrollados que vuelven al proteccionismo. Todo ello conllev al cambio de las finanzas pblicas. El su de viejo modelo keynesiano pas a un segundo plano y en lugar la aparece el como llamado Neoliberalismo que trae de

consigo " La evolucin de la productividad y el control inflacin preocupaciones prioritarias todos los gobiernos y as supresin del dficit mismo la va recomendada para fiscal, la eliminacin de

ambos propsitos es la desregulacin del mercado, la subsidios, la disminucin de los impuestos directos, la desestatizacin del Estado, la modernizacin del Estado, el pleno respeto y el a las reglas a del las mercado viejas y de la competencia abandono polticas

paternalistas que otorgan seguridad suministro de

3

y estabilidad al a manos de los

empleo y el ingreso de las clases trabajadoras y el asistencia social particulares"

En Colombia el liberalismo econmico se consagra en la Constitucin de 1.886 para garantizar los derechos del individuo a la propiedad Mills, entre otros. Igualmente presentados los postulados el del neoliberalismo Gaviria fueron en su privada pregonada por los autores clsicos como Adan Smith, David Ricardo y John

durante

Gobierno

Op cit Pg 17

12

denominada modernizacin del Estado, pero concentrndose solamente dems del en la privatizacin y dejando de lado las importantes de de la la nueva teora y directrices mercado,

econmica como la descentralizacin total, reglas claras disminucin intervencin disminucin del gasto.

1.1.2 Intervencionismo
La esencia del Estado benefactor o intervencionista sus ciudadanos mediante asignacin de en recursos pro de es con los

garantizar, impersonal y generalmente el bienestar de polticas fiscales redistributivas

sectores menos favorecidos. La teora econmica tuvo una base ideolgica planteada por "Duguit, Len Blum, Harold Loski y hasta el Papa Len XIII, que el Estado debe adoptar la posicin de gendarme con mayor participacin en dos actividades de la sociedad terminando con la brecha 1995) Posteriormente desarrollada por el ingls John Maynard Keynes y puesta en marcha a raz de la crisis de 1.929, donde los estados para poder intervienen garantizar activamente la en las del economas estabilidad del capital y el trabajo" (Chahin Guillermo,

capitalismo mediante polticas fiscales,

modificando la

estructura de la demanda con gasto pblico para elevar el consumo y a su vez dinamizar el ciclo productivo con los efectos macroeconmicos que llevaba consigo.

13

En

Colombia

se

comienza

intervenir

la

economa

mediante aplicacin de las recomendaciones de la misin Kemmerer, con la creacin del Banco de la Repblica, la Contralora y la Superintendencia Bancara( hoy Superfinanciera) ; todas se elevara realizar la estas instituciones que fueron

creadas mediante ley, sirvieron para que posteriormente el intervencionismo a norma constitucional funcin de participar lograr en el proceso el en el ao de 1936, donde se le determin al Estado econmico dirigindolo para a travs de ste

la Justicia Social. Su artculo 32 planteaba que redistribucin del ingreso. p,9)

Estado deba intervenir en la economa para lograr la (Chahin Guillermo, 1995,

En la actualidad se habla de una poltica de gasto social con modernizacin del Estado, que es la que se est aplicando y con el fin de obtener Es una crecimiento mezcla de a la las los de econmico desarrollo social.

neoliberalismo con una dosis de inversin social; los gobiernos de los ltimos perodos, en lo referente bien la inversin del dirigida a otros temas como de red inversin social es muy escasa y de poco impacto, y ms erradicaciones de cultivos ilcitos o a la seguridad democrtica Samper que actual gobierno. en lo Quizs uno gobiernos con mayor preocupacin de lo social fue el invirti social (ej: solidaridad).

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1.1.3 Descentralizacin

Para Jordi Borja la descentralizacin es " un proceso de carcter global de que la supone existencia por de una un parte o el una reconocimiento sujeto

sociedad, o una colectividad de base territorial, capaz de asumir la gestin de intereses colectivos y dotado a su este vez de personalidad de un sociocultural de y polticoy administrativa y por otra parte las transferencias a sujeto conjunto competencias recursos (financieros, humanos, materiales ) que ahora
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no tiene y que podr gestionar automticamente en el marco de la legalidad vigente"

La aparicin de un cambio en la relacin dinmica del Estado Central y local se ha originado producto de " Las crisis econmicas, a su manera han contribuido a las tendencias sociales conduce y a descentralizadoras territoriales. revalorizar La a de los los corporativismos del Estado locales devaluacin

poderes

representativos, en la medida que en ellos pueda darse una relacin ms directa de carga fiscal-accin pblica y a una mayor agilidad y adecuacin a las situaciones concretas, ponindose en cuestionamiento el protagonismo estatal tanto por su relativa ineficacia como por su fuerte dficit fiscal."5

Borja, Jordi. 1994. La descentralizacin una cuestin de Mtodo. sogamoso : Convenio UPTC_ESAP, 1994. Seminario Finanzas Pblicas, Especializacin en Finanzas Pblicas, p 71
5

Op cit, p 79

15

La

descentralizacin

en

Colombia

es

consecuencia

principalmente de un efecto mundial que se produjo en esa poca como fue la crisis de endeudamiento de los pases de Amrica Latina en la dcada de los ochenta; estos pases a deberan bancos e desembolsar comerciales Sus grandes por economas de sumas que en de no dlares los concepto

amortizaciones produccin e

intereses.

generaban suficientes divisas y con problemas de empleo, inversin, acompaadas presiones inflacionarias y grandes dficit fiscales que al no ser

controlados se traducen en excesivos aumentos de los medios de pago y desequilibrios en la balanza de pagos, tuvieron que recurrir al crdito externo ; " El PIB de Amrica Latina en 1.982 baj en un -1.0%, es decir tuvo un comportamiento negativo por primera vez en cuatro aos y aunque Colombia posea una bonanza cafetera la situaba tambin en la crisis "6 Aunque todos los pases de Amrica Latina se sometieron a la moratoria impuesta por el FMI y el Banco Mundial, Colombia decidi renegociar su deuda con unos ajustes macroeconmicos e institucionales para poder conseguir crditos nuevos. Uno de estos del dficit ajustes institucionales fue la disminucin fiscal va recorte en inversin social y

traslado de competencias a las entidades territoriales (departamentos y municipios).

GUTIERREZ CASTRO, Edgar. 1986. Poltica de Reactivacin. Bogot : Cmara de Comercio, 1986, p 17

16

En esta misma dcada se impulsa la descentralizacin en nuestro pas, de un lado, por la presin de movimientos regionales de acceder al control del poder pblico y de otro, parte por la necesidad de adecuar las relaciones Estado-economa a las exigencias de la globalizacin y apertura. En estos aos de los fortalecimiento descentralizacin realizaba la se promueve en el pas la modernizacin municipales de los fiscos (ley 14/83 o ley y de la territoriales)

tributos

administrativa, asignando nacin, complementada

funciones con la

a las regiones y a los municipios, que hasta el momento descentralizacin fiscal, con el fin de situar recursos provenientes de la distribucin del IVA (ley 12/86), para que los municipios pudieran atender, precisamente, sus nuevos deberes. Una tendencia posterior promueve la descentralizacin como instrumento de modernizacin ligado al concepto de eficiencia y a los propsitos de intervencin estatal, es decir como respuesta a la crisis del modelo centralista sumido en una estructura erosionada por el clientelismo, la corrupcin y la ineficiencia. Finalmente se puede decir que la descentralizacin se impuls con la conviccin que se disminuira la dependencia fiscal de los municipios frente a la Nacin. Los resultados hoy nos muestran que ha ocurrido todo lo contrario.

17

1.2 LAS NUEVAS FINANZAS MUNICIPALES

En el nuevo contexto Constitucional, gozan de los propias, en donde las de las

entidades gobernarse

territoriales por

derechos ejercen

autoridades

competencias que se le han asignado, administran sus recursos, establecen los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y participan en las rentas nacionales, el municipio tiene que desempear el papel que le corresponde de la estructura del Estado, a travs de: el La prestacin de los servicios pblicos que le seale La construccin de las obras que exija el progreso y desarrollo local. El ordenamiento de su territorio. La promocin de la participacin comunitaria. El mejoramiento social y cultural de sus habitantes. La promocin y ejecucin de programas para la la ley. ( Ley 142 de 1.994)

conservacin y mejoramiento del medio ambiente. Para el Cumplimiento de estas funciones y las dems que le pueda establecer la ley, hoy el municipio cuenta con herramientas elaboracin de tambin planes de Constitucionales desarrollo que como deben la estar

estrechamente vinculados con el sistema presupuestal.

1.2.1 El plan de Desarrollo

De acuerdo con las normas Constitucionales y legales los planes de desarrollo debern adoptarse para garantizar

18

el uso eficiente de los recursos y el desempeo adecuado de las funciones que les corresponde a los municipios. El plan de desarrollo est compuesto por un diagnstico, una son parte los estratgica y que por otra de inversiones las a mediano y corto plazo. Las aplicaciones de estos planes instrumentos posibilitan decisiones racionales del gasto. La parte estratgica es la que define los objetivos tanto generales como especficos en el mediano y largo plazo, al igual que las metas generales y los procedimientos y mecanismos para alcanzarlas. All se sealan las polticas y estrategias en materia econmica, su accin social, para financiera, los administrativa y metas y que ambiental que sern las que guen a la administracin en lograr objetivos previamente se han sealado. En fin, esta parte del plan es la brjula que orienta la seleccin de programas, subprogramas, proyectos y el gasto pblico. El componente del plan de inversiones de corto y mediano plazo se define como la descripcin de los programas y subprogramas con sus metas y objetivos as como los proyectos junto con prioritarios la de inversin de o gasto pblico proyeccin recursos financieros

disponibles para su ejecucin. Aqu se determinan los presupuestos plurianuales con los cuales se proyectan los costos del gasto pblico, cuando se requiera ms de una vigencia para su ejecucin. El

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instrumento fundamental para la evaluacin y preparacin del plan de desarrollo es el banco municipal de programas y proyectos.

1.2.2 El Sistema Presupuestal.

El sistema presupuestal por un municipal plan est constituido un plan anual

fundamentalmente del municipio,

financiero, por un

operativo anual de inversiones y el presupuesto general complementado plan mensualizado de caja (P.A.C), debidamente integrado. Los objetivos de este sistema la presupuestal planeacin son del

simplemente

hacer

compatibles

desarrollo local con el presupuesto municipal. El plan financiero tiene como objetivo determinar para un perodo generalmente de cuatro aos las posibilidades financieras del municipio compatibles con una estructura econmica y fiscal estable, as como las fuentes de los recursos, su obtencin y sus costos financieros. Mediante el plan financiero se hace un diagnstico de los factores econmicos y su influencia sobre la situacin fiscal, ya que los ingresos y los gastos estn en gran medida condicionados por la estructura econmica y social del municipio. As mismo, municipio con base en las a travs de un observadas y pronstico se proyecta el comportamiento financiero del tendencias finalmente de acuerdo con las proyecciones hechas y con

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los costos de los programas y los proyectos se fijan las metas financieras y se asignan los recursos. La realizacin del plan financiero se logra a travs de la ejecucin del presupuesto tanto de los ingresos como de los gastos de cada vigencia fiscal. El plan financiero, como todo plan, deber evaluarse para controlar sus resultados y el logro de las metas, pues las condiciones iniciales pueden ir cambiando en el transcurso del ao, lo cual puede implicar ajustes importantes en metas de corto y mediano plazo. Ahora bien, el plan operativo anual de inversiones

corresponde a la anualizacin para una vigencia fiscal del plan de inversiones de corto y mediano plazo. Este plan incluye los programas, subprogramas y los proyectos de inversin que se realizarn, iniciarn o continuarn durante la vigencia de acuerdo con los costos estimados para cada uno de ellos. En l, adems de los proyectos a ejecutar y la inversin, se indican sus fuentes de financiamiento. El presupuesto anual de ingresos y gastos, por su parte es la estimacin de los ingresos que se recaudarn en el ao de la vigencia fiscal y las autorizaciones de los gastos tanto de funcionamiento como de inversin en los cuales se puede comprometer el municipio, basadas en dichos ingresos. El presupuesto es el componente fiscal del proceso de planificacin, pues a partir de las etapas que se han

21

descrito se inicia la programacin del presupuesto cuyo objetivo es en proporcionar el corto los instrumentos las actividades para que establecer, plazo,

debern realizarse por parte de la administracin para conseguir el logro de las metas que se trazaron en el plan de desarrollo. Finalmente como herramienta complementaria y para la ejecucin del presupuesto se debe elaborar el P.A.C o plan anual mensualizado de caja, que es la estimacin del recaudo mensual de los ingresos presupuestados y su evaluacin programar respecto a los el gastos gasto que e debe pagar el los municipio. Es de suma utilidad, racionalmente a travs de l se puede identificar

perodos de liquidez, es decir, su objetivo es analizar la estacionalidad de los ingresos con lo cual se podrn tomar decisiones financieras ventajosas para el municipio.

1.3 ESTRUCTURA DEL PRESUPUESTO MUNICIPAL

En forma sencilla el presupuesto definir gastarse como que para el se el clculo de y las las y probables recibirn municipal se puede rentas sumas los posibles que o del deben

funcionamiento

servicios

gobierno local en un perodo determinado. Etimolgicamente anterioridad y PRESUPUESTO significa PRE=antes, es con

SUPONERE=calcular,

computar,

decir

hacer clculos anticipados de sucesos por venir.

22

Como instrumento de gestin financiera el presupuesto debe responder a la proyeccin de acciones y propsitos a cumplir, para lo cual se cuenta con fuentes de financiacin bien definidas. Eso significa que en l se deben acreditar todos los recursos con que se cuenta en un perodo determinado (1 ao) con el fin de amparar todos los gastos. se S tales recursos con resultan prstamos insuficientes, pueden complementar

(recursos del crdito), al punto que si siguen siendo escasos, ser necesario prescindir de los gastos menos importantes o acudir a elevar las cargas impositivas. El presupuesto municipal se compone de tres secciones: -Los ingresos (fuentes) -Los gastos o asignaciones (aplicaciones de las fuentes) -Las disposiciones generales.

1.3.1 El Presupuesto de Ingresos.

El presupuesto de ingresos de los municipios comprende el aforo de los ingresos corrientes y de los recursos de capital que se estima recaudar en el ao fiscal, entendindose por ingresos corrientes todos aquellos que se originan no solo del poder impositivo del municipio sino de la celebracin de contratos, tasas, multas, derechos, donaciones, aportes, participaciones en rentas nacionales y de organismos descentralizados del orden municipal. De tal manera, que los ingresos corrientes municipales provienen de:

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-Los -Los

ingresos ingresos

tributarios: no

que

corresponden que son las

los

impuestos directos e

indirectos. tributarios: rentas y

contractuales, rendimientos financieros, tasas, multas, derechos, donaciones, participaciones, regalas contribuciones. Por su lado los recursos de capital son los que se obtienen en forma extraordinaria, acudiendo a mecanismos financieros y/o contables, de tal forma que se componen de los recursos del crdito y del balance.

1.3.2 El presupuesto de Gastos.

El presupuesto el de gastos o apropiaciones gastos o en los

municipios representa el mximo lmite hasta el cual puede ordenador autorizar adquirir con compromisos con cargo a una vigencia fiscal, los cuales se financiarn en el momento de hacerse exigibles el producto efectivo de los ingresos presupuestados. El presupuesto de gastos se compone de los gastos de funcionamiento, gastos para el servicio de la deuda y gastos para inversin. Los gastos de funcionamiento son los necesarios para ejercer o cumplir con las propias funciones y estn conformados por los servicios personales, los gastos generales y las transferencias obligatorias.

24

Los

gastos

para

el

servicio

de

la

deuda

son

las

asignaciones

que deben hacerse para efectuar los pagos

de los crditos tanto internos como externos. Los gastos de inversin son aquellas apropiaciones que se hacen para inversin fsica, inversin financiera. inversin social o

1.3.3 Las Disposiciones Generales

Son las bases legales u especificaciones para un

adecuado manejo de las etapas del proceso presupuestal y solo se aplican para el ao fiscal que le corresponde. Las disposiciones generales son de suma importancia pues es all donde estn definidos tanto los conceptos de ingresos (fuentes) como cada una de las asignaciones para el gasto, por lo cual para se una constituye buena en la herramienta presupuestal. fundamental ejecucin

1.4 EL IDEAL DEL FINANCIAMIENTO LOCAL

El Municipio Colombiano dentro de la concepcin moderna como ente territorial descentralizado con autonoma, deber verse como la entidad fundamental de la divisin poltico - administrativa del Estado, de acuerdo con la tendencia de nuestro pas de fortalecer el nivel

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territorial local; de esta manera el Municipio deber entenderse como el lugar primordial del gasto pblico. Por esa tendencia del Estado hacia la municipalizacin, le corresponder al y municipio funciones ir asumiendo nuevas que la responsabilidades (competencias)

nacin le transfiera, las cuales tendr que atender con los recursos (escasos) que precisamente la misma nacin deber participarle de sus ingresos corrientes. Consecuentemente con esto debe existir un permanente equilibrio entre las funciones asignadas y los recursos transferidos, es decir que no se podrn descentralizar responsabilidades sin la previa asignacin de los recursos fiscales suficientes para poder atenderlas. As las cosas, el municipio colombiano ser el directo ejecutor del gasto pblico, gasto que estar encaminado a jalonar el desarrollo a travs de la inversin social que tendr que realizarse y que debe complementarse con esa otra inversin que necesariamente tiene que hacer el municipio para fomentar su propio progreso y crecimiento. Pero tanto la inversin como a la social (educacin, en salud,

saneamiento bsico y agua potable, recreacin, deporte y cultura (vias, debern otra etc.) inversin vivienda, de infraestructura etc) locales para electrificacin, obedecer que agropecuaria, desarrollo

planes y

(coherentes con el Plan Nacional), que en esencia no son cosa proyectar orientar acciones satisfacer las necesidades de la poblacin en materia de

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servicios pblicos, de ordenamiento de su territorio, del uso del suelo, de la proteccin ambiental, etc, cuyo nico fin ser el de apuntar al mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes. Igualmente el municipio tendr que responder por todos sus gastos de funcionamiento, lo cual obliga a obtener los recursos suficientes para financiar no solo los planes de desarrollo locales sino que adems deber garantizarse todo lo necesario para poder funcionar de manera eficiente. Para la financiacin eficiente en el de su de marco desarrollo las de funciones una y para que el les de

cumplimiento corresponde

poltica

descentralizacin, los municipios disponen de diferentes fuentes de recursos que se determinan de acuerdo con los objetivos asignados, procurando dar cumplimiento al y principio fundamental de equilibrio entre recursos competencias. Tales fuentes las constituyen las rentas propias

(impuestos, tarifas, contribuciones), las transferencias (participacin en los ingresos corrientes de la nacin, regalas), banca la cofinanciacin ttulos de con otros niveles y administrativos, recursos del crdito (banca comercial, institucional, deuda pblica) recursos del sector privado. Cada una de estas con los fuentes de ingresos tipos de guarda gastos,

correspondencia

diferentes

teniendo en cuenta los criterios de eficiencia. Asi, por

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ejemplo, los ingresos tributarios constituyen la mejor y ms adecuada y fuente para financiar de los la gastos de operacin funcionamiento respectiva

administracin, ya que los servicios que se prestan no se pueden individualizar, impuestos pagados por no pudindose de esta manera los contribuyentes debern aplicar el principio de la exclusin, resultando que los dedicarse por su naturaleza, a atender especialmente aquellos gastos que sirvan para cumplir con la funcin propia del municipio. Por otro lado, las tasas o tarifas sern la fuente ms adecuada para la financiacin de la operacin de bienes y servicios pblicos, pues los beneficios inciden directamente en los usuarios, por lo cual se aplica el principio de exclusin, es decir se cobra a quien recibe el servicio y de acuerdo con su nivel de consumo. Aqu tendr que tenerse en cuenta que las tarifas debern cumplir decir el efecto de redistribucin al mismo del ingreso, que de es los la sern diferenciales, hacia tiempo

municipios debern disponer de recursos para establecer subsidios dirigidos aquellos sectores poblacin que no tengan la suficiente capacidad de pago. Dentro de los recursos tributarios propios existe una fuente denominada contribuciones (de valorizacin, de desarrollo municipal) la cual puede convertirse en un gran instrumento desarrollo local, generador de ingresos e impulsador del toda vez que existen muchas obras

pblicas o actividades estatales que producen beneficios en forma individual o a grupos determinados de personas que hacen necesaria la participacin comunitaria para el

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financiamiento de dichas obras o actividades. A nuestro modo de ver este modelo ha sido dejado de lado por la mayora de municipios, siendo utilizado prcticamente solo en las grandes ciudades y en algunas intermedias con excelentes resultados en la ejecucin de proyectos de desarrollo. Lo que se ha venido denominando transferencias del nivel nacional (la participacin de los municipios en los ingresos corrientes de la un instrumento nacin y las regalas), son

adecuado para financiar la prestacin de por lo tanto la fuente obligatoria

servicios en sectores sociales especficos y as se ha determinado, siendo para financiar la inversin social en los municipios. Como se ha mencionado, estas aquellos sectores participaciones estarn

orientadas a cumplir con las demandas de inversin en sociales en los cuales la nacin por mandato constitucional y legal ha venido entregando a la competencia municipal. Por su parte, los recursos de cofinanciacin, los

recursos del crdito y los recursos del sector privado son fuentes complementarias que pueden contribuir al desarrollo local. La cofinanciacin como instrumento sirve en forma exista Estado, un lo apropiada para orientar la inversin mutuo con el los dems de niveles recursos del no

pblica municipal a sectores prioritarios en los cuales inters cual significa aporte

reembolsables por parte

de los niveles interesados.

29

El crdito como fuente de ingresos para financiar proyectos que

resulta adecuado los recursos

superen

disponibles, siempre que no produzca efectos negativos en la estabilidad y solidez financiera del municipio, toda vez que se requiere comprometer ingresos futuros en el mediano y largo plazo o en otro sentido servir para cubrir la iliquidez temporal en el corto plazo. Finalmente los recursos del sector privado que pueden estar constituidos por aportes en de organizaciones campos o del como la instituciones transporte, interesadas pueden la diferentes

desarrollo local (centrales de abastos, terminales de etc.), de resultar gestin importantes que realice fuentes de financiacin complementaria, lo cual depende fundamentalmente administracin municipal. Bajo estas premisas, el modelo ideal del financiamiento local o de las finanzas municipales ser aquel en el cual los recursos propios (impuestos, tasas, contribuciones) cubran los gastos de funcionamiento del municipio y a su vez puedan generar un excedente de recursos inversin requeridos que se denominar ahorro en corriente, los I. y a C. su que N.) vez complementado con las transferencias condicionadas a la social para (participacin el desarrollo permitan un autofinanciamiento de los gastos de capital municipal posibilite la obtencin de recursos de cofinanciacin o del crdito. En consecuencia las finanzas para el desarrollo local deben ser el producto de la combinacin eficiente de las

30

diferentes respectivas

fuentes

mencionadas en

de

acuerdo relacin

con con

sus su

caractersticas

liquidacin, recaudo, destinacin y presupuestacin.

31

2.

ANALISIS SITUACIONAL DE LAS FINANZAS MUNICIPALES

PBLICAS

La situacin actual de las finanzas pblicas municipales nos muestra una gran dependencia fiscal del municipio respecto de la nacin, lo cual nos lleva a analizar la principal fuente de ingresos de la gran mayora de los municipios, hoy, cual es su participacin en los Ingresos corrientes de la nacin. La Constitucin poltica de 1.991 es el marco que

permite desarrollar las finanzas pblicas municipales segn lo previsto en el artculo 317 y en el Ttulo XII " DEL REGIMEN ECONOMICO Y DE LA HACIENDA PUBLICA " en su Captulo 4 " De la Distribucin de Recursos y de las Competencias " (artculos 356 al 364). En virtud del mandato Constitucional el Congreso de la Repblica expidi ellas se precisan leyes sobre competencias y recursos, los sectores de inversin y los como (60 de 1.993, ley 715 de 2001 y 1176 de 2007); en porcentajes de participacin de los municipios en los ingresos corrientes de la nacin. Los porcentajes des la ley 60 han sufrido modificaciones, en detrimento de los entes locales

Los constantes cambios en la formulas para la asignacin de recursos del orden nacional a los entes locales, obedeciendo a criterios centralistas bajo los parmetros

32

de

reduccin

del

dficit

fiscal,

ha

producido

disminucin conforme a

en la distribucin de la participacin de lo preceptuado inicialmente en la

los municipios en los ingresos corrientes de la nacin, constituyente en el artculo 357, por las continas

modificaciones radicales que se alejan de lo aprobado en la Constitucin Nacional del 91. Tal situacin ha llevado vean a que 50% por lo menos 250 sus

ciudades

intermedias

desde

1.996

reducidas

participaciones en cerca del

en relacin con las

recibidas a partir de 1.995 hasta nuestros das de hoy. As mismo, los fiscos municipales que en buena parte se vienen nutriendo de la participacin en los I.C.N, por diferentes razones se han visto escasos de recursos provenientes de sus propios impuestos, lo que ha llevado a que el recaudo de los tributos municipales haya sido relativamente bajo y a que estos tributos se hayan quedado atrs respecto del crecimiento econmico. Entre los factores inherentes al mismo proceso de

descentralizacin se pueden mencionar: -Las normas sobre transferencias de recursos de la

nacin siempre han determinado un porcentaje para gastos de funcionamiento de los municipios, razn por la cual stos nunca se han preocupado por dinamizar sus propios tributos, crendose as lo que se ha denominado pereza fiscal.

33

- El nivel de competencias que le entreg la nacin a los municipios es amplio y no muy claro, contrastando con la transferencia de recursos que no son suficientes para poder acometer dicha delegacin, es decir no ha habido un sano equilibrio entre la distribucin de competencias y la asignacin de recursos. - A pesar de que la Constitucin establece se ha desarrollado dicho mandato, por lo encuentran totalmente definidas la nacin y las entidades territoriales. -El alto nivel de endeudamiento en que se encuentran sumidos en estos momentos los municipios por falta de una adecuada planeacin financiera. -El nivel de corrupcin y despilfarro que existe en estos entes territoriales as como la incapacidad y falta de conocimientos de sus administradores. El profesor los Luis " Jorge La Garay al referirse de 1.991 el por a stos de que se debe

expedir la ley orgnica de ordenamiento territorial, no cual an no se las competencias entre

factores corregir

dice:

Constitucin generados

trat

problemas

excesivo

automatismo de la transferencia de recursos que caus un aperezamiento fiscal y una ineficiente utilizacin del dinero por parte de las entidades territoriales y por la falta de desarrollo institucional y de su asuncin de responsabilidades en municipios y departamentos, lo que condujo previsin a una de descentralizacin servicios al equivalente que el en la alto igual

endeudamiento de los municipios que creci en un 190%

34

con relacin a 1.994 y que este endeudamiento de las entidades territoriales representa el 1.9% del PIB del sistema financiero y un poco ms del 10% de la cartera del sistema financiero. "
7

Bajo estas condiciones el congreso de la repblica, ha orientado las finanzas pblicas territoriales mediante leyes como la 617 de 2000, 819 de 2003, para frenar el excesivo gasto pblico, con limites precisos por una parte y la obligacin de planear sus finanzas en horizonte de 10 aos, con el propsito de garantizar la autosuficiencia de los entes. Habiendo poder observado cuales es todos de los en son vital forma las general el panorama para su un

actual de las finanzas municipales y con el propsito de estudiar de posibilidades tanto mejoramiento, anlisis importancia efectuar internos

factores

como

externos que las afectan. Con el fin de poder establecer la situacin interna, as como el anlisis del entorno de las finanzas municipales utilizando el mtodo de la planeacin estratgica, es primordial determinar cul es la misin y cuales sus objetivos y metas. Para definir la misin es necesario entender la razn de ser de las finanzas. De Acuerdo con ello se precisa que la MISION va dirigida a "Determinar los recursos y bienes

Finanzas Territoriales. GARAY, Jorge. 1995. 304, Bogot : Revista Diners, 1995, p 14,17,18

35

del municipio que soporten los gastos que requiere para cumplir con las funciones encomendadas por la Constitucin y las leyes". Conocida la Misin se establecen los objetivos servicios como " La

obtencin de los recursos suficientes para prestar los establecidos por la ley, construir obras que y el y la demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participacin comunitaria mejoramiento cumplir con social las y cultural de sus que dems funciones le habitantes asigne

constitucin y la ley" (Art. 311 C.N). Igualmente y en razn de la situacin actual de las finanzas municipales la meta a alcanzar ser la de " Conseguir los recursos necesarios para garantizar todos sus gastos de funcionamiento y lograr un excedente que le sirva para optar por recursos de crdito o recursos de cofinanciacin."

2.1 SITUACION INTERNA.

Para

analizar es

la es

situacin imperioso decir

interna conocer

de

las

finanzas son sus que

municipales fortalezas,

cules

aquellas

actividades

contribuyen en forma eficiente a su

desarrollo y al

mismo tiempo identificar plenamente sus debilidades o sea todas las formas internas que afectan negativamente o frenan y son obstculo para su buen desempeo.

36

Partiendo de estos conceptos se elabora un listado de cada una de ellas.

2.1.1 Fortalezas
Hemos encontrado como fortalezas municipales las

siguientes: 1. El recurso humano potencial. Consideramos que el personal mediante procesos de capacitacin continua y dinmica puede contribuir a una buena gestin. 2. sus La autonoma municipal. El hecho permite de una poder mejor

autogobernarse y tomar sus propias decisiones en torno a recursos (elaborar planes), asignacin de los mismos. 3. Facultad para reglamentar tributos. Esto le da la posibilidad de tener su propio estatuto tributario. 4. Garanta Constitucional de propiedad de los tributos. Implica que n la nacin, n los departamentos podrn disponer de ellos, excepto en caso de guerra exterior. 5. Actualizacin tributaria. Permite dinamizar sus

impuestos ms representativos. 6. Experiencia en el recaudo. Le facilita organizar con eficiencia, eficacia y economa el acopio de recursos.

37

7. Jurisdiccin coactiva. Autoriza y posibilita llevar una cartera sana.

2.1.2 Debilidades.
Se estableci que las debilidades ms notables del ente municipal son: 1. Ausencia de planes de recaudo. Generalmente los

municipios no establecen planes para promover el recaudo de sus propios tributos. 2. Desinters en el recaudo. El desinters es falta de papelera timbrada. 3. Ineficiencia administrativa. Los actuales procesos de gestin son muy ineficientes y su burocracia excesiva contribuye an ms a que se presente esta situacin en forma generalizada. 4. Concentracin del recaudo. La mayor parte de los municipios solo posee una oficina de tesorera, sometiendo al contribuyente a desestimulando el recaudo. 5. Desactualizacin del universo de contribuyentes. prdidas de tiempo y tan

notorio que existen municipios que dejan de recaudar por

Generalmente los municipios recaudan casi exclusivamente lo que los propios contribuyentes a voluntad deciden

38

cancelar,

sin

preocuparse

por

incorporar

los

nuevos

contribuyentes ni actualizar sus bases gravables. 6. Corrupcin administrativa. Es una de las plagas que azota a todos los estamentos pblicos. 7. Amnistas tributarias. Esta prctica hace que se

pierdan muchos recursos. Con esto se desestimula al buen contribuyente. 8. Acumulacin de cartera morosa. Por diferentes razones se genera una alta acumulacin de cartera, lo cual imposibilita disponer de mayores recursos. 9. Tarifas bajas. En la mayora en de municipios con las los

tarifas para el pago de los impuestos se encuentran en promedios relativamente bajos relacin rangos autorizados por la ley. 10. Tributos sin dinamismo. Los tributos municipales han sido estticos en el tiempo. 11. Tributos costosos por peso de recaudo. Con excepcin de unos pocos la mayora de los tributos municipales tienen un alto costo de recaudo por lo cual se desestimula su cobro. 12. Gastos de funcionamiento excesivo. La burocracia y otros factores conducen a gastos elevados de funcionamiento.

39

13. Falta de cultura de ahorro de recursos y de buen uso de bienes pblicos. La tendencia de los servidores pblicos a no cuidar como propios los bienes y recursos

del municipio lleva al despilfarro y grandes prdidas por esa falta de cultura. 14. Impunidad ante el despilfarro y el mal uso de los bienes pblicos. El no castigar a responsables por faltas contra el erario pblico y de un control ante el despilfarro induce al servidor pblico a y a apropiarse de los dineros ser descuidado y bienes pblicos.

15. Dficit

fiscal local. Ocasiona la disminucin en la que

inversin social y retrasa el mejoramiento de la calidad de vida. Adems indica que son bajos los ingresos y hay desborde en el gasto. 16. sobre que Injerencia poltica negativa en la la toma de

decisiones. El factor poltico tiene gran incidencia las finanzas por la influencia y ejerce sobre presin las decisiones administrativas y

fiscales.

2.2 ANALISIS DEL ENTORNO

Conocer el entorno de las finanzas pblicas municipales es saber sobre los aspectos externos que pueden influir, ya sea de una forma positiva, es decir, describiendo aquellas situaciones que le sirven para su impulso y desarrollo a lo cual se ha denominado oportunidades, como tambin aquellos factores que constituyen un

40

obstculo o desestimulan su crecimiento y que se han denominado amenazas. Observando estos dos aspectos hemos encontrado las que segn nuestro criterio son las ms frecuentes e importantes.

2.2.1 Oportunidades
Se pudo determinar que las mejores oportunidades que se presentan en el mbito de las finanzas pblicas municipales son: 1. Compensacin por esfuerzo fiscal. La ley le ha dado a los municipios la oportunidad de mayores ingresos provenientes de la participacin nacional en proporcin al esfuerzo fiscal que realicen. 2. Compensacin por eficiencia administrativa.

Igualmente los municipios recibirn mayores aportes por participacin en los ingresos corrientes nacionales si demuestran mejoramiento en su eficiencia administrativa. 3. Sistema Nacional de Cofinanciacin. Mediante este sistema los fiscos municipales se pueden ver nutridos de buena cantidad de recursos si son bien aprovechados. 4. Asesora Nacional. Igualmente sin mayores costos los municipios tienen la posibilidad de estas asesoras para mejorar su eficiencia tanto en el recaudo como en el manejo administrativo.

41

5. Utilizacin de la tecnologa. La modernizacin en procesos, procedimientos y equipos permite un mejor desarrollo de las finanzas. 6. Diversificacin de la estructura tributaria. Se tiene la posibilidad de dinamizar varios tributos, lo cual hace que no se dependa de unos pocos impuestos. 7. Descentralizacin. De cumplirse la descentralizacin en forma integral, se permitir una importante posibilidad de mayores recursos a los municipios. 8. Control y sanciones al despilfarro de los bienes y recursos finanzas. 9. Participacin como ciudadana. veedor, como La participacin y del como pblicos. Si la justicia al es gil de y las ejemplarizante, contribuir saneamiento

ciudadano

contribuyente

impulsador del desarrollo etc, es factor fundamental en la generacin de recursos.

2.2.2 Amenazas
Tambin se pudo determinar que a las finanzas pblicas municipales las acechan una serie de amenazas sintetizadas de la siguiente forma: 1. No tener facultad para crear impuestos. Si solo el Congreso puede crear impuestos, la Nacin no estar

42

interesada municipios. 2. Reformas

en

establecer

nuevos

tributos

para

los

fiscales

que

buscan

fortalecer

tributos

nacionales. El tener que tributar ms al fisco nacional, merma la capacidad de ingreso del contribuyente local. 3. Normas tributarias rgidas. No permite la

modernizacin de las finanzas en el corto y mediano plazo. 4. Evasin y Elusin tributaria. Es un grave problema ya que las finanzas se ven directamente golpeadas por estas actuaciones del contribuyente. 5. Desconfianza del contribuyente en la Administracin del Impuesto. Muchos contribuyentes no tributan al ver que sus impuestos no se utilizan eficientemente. 6. Dficit fiscal nacional. Ocasiona la reduccin de

ingresos provenientes de la nacin. 7. Privatizacin de los servicios pblicos. Desaparece una fuente de recursos e igualmente la rentabilidad que busca la empresa privada afecta la capacidad de ingresos del contribuyente. 8. Recesin Econmica. Se disminuye la capacidad

contributiva

de la poblacin.

43

9. El Contrabando. Afecta el comercio y la industria local lo que se traduce en disminucin de ingresos al fisco municipal. 10. Economa Informal. Sector que no tributa afectando el comercio formalmente establecido.

44

3.

PLANTEAMIENTO DE ESTRATEGIAS

El proceso de seleccin de alternativas que apuntan al mejoramiento de las finanzas municipales recurriendo al mtodo de la planeacin estratgica mediante la matriz DOFA, es la herramienta que hemos utilizado para la formulacin de las estrategias orientadas a fortalecer los fiscos municipales. No sobra advertir de que estas con propuestas debern ser del

evaluadas

acuerdo

las

caractersticas

municipio que recurra a ellas.

3.1 MATRIZ DOFA

Utilizando el listado de cada una de las fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas descritas en el captulo anterior, se ha construido la matriz DOFA que la componen cuatro tipos de estrategias, a saber: (FO) Fortaleza-Oportunidad. internas para Significa el uso de

fortalezas externas. (DO)

aprovechar Significa

oportunidades el uso de

Debilidad-Oportunidad.

oportunidades internas para vencer debilidades externas. - (FA) Fortaleza-Amenaza. Significa que se aproveche la fortaleza interna para atenuar o eliminar la amenaza externa.

45

- (DA) Debilidad-Amenaza. Significa

reducir al mnimo

las debilidades internas y evitar las amenazas externas. Cada uno de estos criterios se muestra en los cuadros 1, 2, 3 y 4 respectivamente.

3.2 ESTRATEGIAS PROPUESTAS

Las estrategias que se plantean en cada uno de los

cuadros las podemos definir as: 1. IMPLEMENTACION DE UN ESTATUTO TRIBUTARIO, CON LA APLICACION CUAL SE DE PRINCIPIOS Y EL CONSTITUCIONALES LA SISTEMA DE PARA LO DE DEBE UTILIZAR ESTRATIFICACION SELECCION

SOCIOECONOMICA BENEFICIARIOS.

El proceso de descentralizacin y la Constitucin le han trasladado reglamentar equidad, actualidad generarle funciones sus con al y municipio tributos eficiencia, para a en como un contando la marco en de de la propios

progresividad

mecanismos que

desarrollar sostener

tales los

tributos. El expedir su propio estatuto tributario podr ingresos ayuden todos gastos que demande y un excedente para poder cofinanciar proyectos de Inversin. 2. ESTABLECER PLANES ANUALES DE CAPACITACION PARA LA ESPECIALIZACION DE LA GESTION PUBLICA MEDIANTE CONVENIOS INSTITUCIONALES CON EL GOBIERNO CENTRAL.

46

La capacitacin para tener un recurso humano preparado y especializado no solo en el recaudo sino en los dems aspectos administrativos, utilizando la experiencia de los organismos nacionales, les permitir a los municipios mejorar su eficiencia, lo que repercutir en mejores finanzas. 3. INFORMACION AL CONTRIBUYENTE UTILIZANDO LA

PARTICIPACION DEL GASTO.

CIUDADANA EN LA VEEDURIA

DE EJECUCION

Los nuevos contextos que enmarcan una accin permanente y efectiva de la participacin ciudadana en todas las actividades de la funcin pblica y en especial sobre la ejecucin confianza del por gasto parte de los municipios en permitirn el deber un de proceso activo de veeduria y de del aportarle al Estado. 4. IMPLEMENTACION DE La ley 152 DE UNA DEPENDENCIA ESPECIALIZADA restablecimiento de la

ciudadano

PARA LA ELABORACION Y PRESENTACION DE PROYECTOS COFINANCIACION PARA GARANTIZAR RECURSOS. de 1.994 poder le determina a a las entidades fondos sern de los y

territoriales la obligacin de implementar un banco de proyectos los para acceder Estos los bancos de cofinanciacin, para ste fin debe buscar la asesora de organismos para nacionales. la nutrientes proyectos. cofinanciacin programas

47

5. MEDIANTE

SISTEMATIZACION

YA

SEA

MANUAL

COMPUTARIZADA DINAMIZAR LA ESTRUCTURA TRIBUTARIA. El utilizar procesos sistemticos su que le permitan de

actualizar

permanentemente

universo

contribuyentes con una informacin precisa, necesaria para la toma de decisiones fiscales, permitir mejores recursos por recaudo. 6. REGLAMENTAR LA PARTICIPACION CIUDADANA Las entidades administrativas debern dotar al ciudadano de un estatuto de participacin comunitaria donde se establezcan criterios giles y claros, flexibles funciones en todas y las responsabilidades

instancias del desarrollo pblico. 7. PROMOVER LA PARTICIPACION CIUDADANA PARA EJERCER VEEDURIA EN LA EJECUCION DEL GASTO PBLICO. Despus de reglamentada es necesario realizar acciones y garantas participacin ejecuciones municipal. 8. PLAN ANUAL DE COBRO PERSUASIVO Teniendo la informacin necesaria sobre el universo de contribuyentes y estableciendo las metas de recaudo, se podr adoptar anualmente un plan por la va de la de para que se y que ponga se den efectu en a la prctica conocer la las ciudadana gastos

administracin

48

jurisdiccin coactiva dando las herramientas ptimas a la dependencia correspondiente. 9. UTILIZACION DE LA RED BANCARIA PARA EL PAGO. La centralizacin en del sus mala previstos recaudo por parte ha de las

administraciones desorganizacin, y los sistemas

tesoreras atencin, en el

ocasionado

ineficiencia, har ms

corrupcin, etc. El optar por utilizar la red bancaria, internet eficiente el recaudo.

10.

FOMENTAR

LA

CULTURA

DE

AHORRO

EN

LA

UTILIZACION DE Mediante capacitaciones los funcionarios sobre pblicos,

LOS BIENES Y RECURSOS PUBLICOS. peridicas y constantes a todos el buen uso de los bienes

y teniendo estadsticas sobre el desperdicio

y mal uso de ellos por parte de los servidores pblicos y el peso que tiene este aspecto en las finanzas, har enfrentar el problema y concientizar a todos los que intervienen para que por con tales posterioridad faltas. Esto se sancione disminuir pecuniariamente

considerablemente los gastos y mejorar las finanzas. 11. IMPLEMENTACION DE UN SISTEMA DE CONTROL INTERNO Aunque en stos segn DINAMICO. momentos la ley se 190 hable de de un o manual de

funciones

1.995

Estatuto

Anticorrupcin, este manual debe producirse a nivel de

49

cada

funcionario el grado que

con de se

funciones eficacia y

claras,

precisas, en el

midiendo

eficiencia Permitir los

desempeo de las mismas, mejorndolas ao a ao con las modificaciones mejorando las presenten. y reduciendo darle que responsabilidad y agilidad al mismo sistema pblico, acciones gastos produce el actual proceso. 12. ESTABLECER UN SISTEMA DE INFORMACION COMPUTARIZADA. Con el uso de la tecnologa, el implementar una oficina especializada toda la en informacin que al contribuyente, la al proveedor, al que recibe subsidios y en general sobre actividad dar realice administracin de los municipal, mayor agilidad, optimizacin

recursos, eficiencia en trmites, responsabilidades y control por parte de la ciudadana. Mejorar el proceso y reducir los gastos. 13. ELABORACION DE PLANES DE DESARROLLO.

La ley 152 de 1.994 establece que todo organismo estatal debe poseer un plan de desarrollo que est orientado al mejoramiento de la calidad de vida y el cumplimiento de los programas de gobierno. Contribuir que dinamiza la actividad de la regin. 14. IMPLEMENTACION DE LOS BANCOS DE PROYECTOS DE INVERSION. a una mejor asignacin de los recursos y al crecimiento econmico

50

El

crear

un

banco

de

proyectos

de

inversin,

el

capacitar sus funcionarios y dotar la dependencia para optimizar los recursos ya fuesen propios o de la nacin, servir para que mediante los fondos de cofinanciacin segn la necesidad que se logren mayores ingresos para ampliar los sectores de inversin en los municipios posee cada comunidad. 15. IMPLEMENTACION DEL SISTEMA DE CONTROL DE

RECAUDO. Disear sistemas para el control del recaudo con

objetivos,

metas y acciones que se deben dar en la

dependencia en donde se genera el recaudo, permitir elevar el nivel de ingresos del municipio. 16. PROGRAMA DE INFORMACION AL CONTRIBUYENTE.

Al utilizar informacin peridica mediante boletines, publicidad, gaceta municipal, volantes y otros medios que lleguen a la gasto, los servicios, confianza etc, en su comunidad, sobre las acciones del de la que inversin, el cobertura con de esto har ciudadano logrando adquiriera impactos

administracin,

interesarlo en el cumplimiento de sus deberes fiscales. 17. EJERCER JURISDICCION COACTIVA.

El ejercer la jurisdiccin coactiva sobre los deudores morosos del pago de los tributos municipales, llevar la recuperacin de dicha cartera y por ende un mayor

51

ingreso

por

estos

conceptos,

lo

cual

redundar

en

beneficio de las finanzas municipales. 18. OPTIMIZACION EN EL COBRO DE LOS TRIBUTOS MS DINAMICOS. Centrar el esfuerzo tanto humano como tecnolgico en el cobro de los tributos ms dinmicos o aquellos ingresos. 19. MEJORAMIENTO DE LA CALIDAD DEL SERVICIO. que le aportan ms al fisco municipal, permitir mejorar los

Actuar siempre en la bsqueda del mejoramiento en la calidad del servicio que se presta y de lograr mayor cobertura de los servicios pblicos a travs de la atencin al cliente, solucin pronta en sus reclamos, tarifas acordes con el consumo y estrato socioeconmico y ampliacin de la cobertura de servicios sin a nuevos de y beneficiarios evitar la evitando expansin de estas planes de

mejoramiento, conducira a dinamizar las entidades desaparicin fuentes mediante la privatizacin. 20. IMPLEMENTAR EL IMPUESTO PREDIAL. SISTEMA DE AUTOAVALUO

ingresos

DEL

El implementar el autoevalo en el pago del impuesto predial con una declaracin fcil de llenar, clara y espontnea del contribuyente, con parmetros giles y sencillos en la presentacin del valor del predio acorde

52

con

la

situacin

econmica,

har

que

mejoren

los

ingresos por este concepto. 21. IMPLEMENTAR LA INDUSTRIA DECLARACION DEL IMPUESTO DE

Y COMERCIO.

El implementar la auto declaracin del contribuyente de industria se den y en comercio, forma donde se le permita y en con forma bases sencilla informar su estado de ventas anuales y que ella espontnea, precisa a la gravables justas, permite evitar trmites engorrosos; rgidos y sin dinamismo que inducen municipales. 22. PROMOVER, FORTALECER Y FACILITAR LA INVERSION PRIVADA. Facilitar y darle condiciones a la empresa privada, para promover industrial, economa. 23. REGLAMENTAR Y ESPACIO PBLICO Con base en la autonoma que le ha concedido la PROMOVER LA RECUPERACION DEL inversin lo cual especialmente genera empleo en y el sector la dinamiza evasin y la elusin del impuesto, logrando as mejorar los ingresos

Constitucin, a travs de normas para reubicacin de los

se debe reglamentar el callejeros e

uso del espacio pblico con el fin de ofrecer garantas vendedores igualmente implantar prohibicin de otorgar licencias a

53

nuevos informales para garantizar la proteccin de la economa industrial y comercial que paga tributos. 24. ESTABLECER PLANES PARA DETECTAR Y DENUNCIAR

EL CONTRABANDO. Se deben elaborar y ejecutar planes de lucha contra el contrabando, con la utilizacin de mecanismos giles y de control con la colaboracin de la ciudadana y las entidades especializadas como la DIAN. 25. ELABORAR PLANES ANUALES DE RECAUDO. de

Estos planes debern orientarse a programar y estimular al contribuyente para que pague sus tributos en los primeros meses del ao, especialmente aquellos impuestos ms representativos del municipio. 26. ESTABLECER FORMAS ALTERNATIVAS DE PAGO.

Con la utilizacin de la red bancaria para el pago gil del contribuyente, y hoy en das el internet puede ofrecer una mayor oportunidad sin que el contribuyente se desplace a las oficinas, adems se pueden implementar nuevas formas a de la pago como, tarjetas y al de crdito, cheques, formas diferidas de pago del tributo, etc, para garantizarle comunidad contribuyente facilidades de pago acorde con sus ingresos mensuales.

54

27.

FORTALECER

CONTROL

FISCAL

VEEDURIA

CIUDADANA. El organismo de control fiscal est en un proceso de adecuacin acorde con sus nuevas funciones, lo cual se debe fortalecer mediante convenios con la Contralora General de la Nacin para capacitar y profesionalizar la entidad control fiscalizadora de la la de al igual en del que el dinamizar ejercicio pblico. la del Ello participacin ciudadana

ejecucin

gasto

conllevara a controlar el despilfarro va ahorro de los recursos y dineros pblicos para lograr optimizar su ejecucin.

3.3 IMPLEMENTACION DE LAS ESTRATEGIAS PROPUESTAS

Las formulaciones que aqu se plantean pueden ser vistas como alternativas por para parte preparar de o disear un plan estratgico las administraciones

municipales, encaminado a fortalecer sus finanzas. Cada municipio, si decide implementar esta perspectiva, deber tener en cuenta sus propias caractersticas: comunitarias, econmicas, sociales, culturales,

administrativas, etc. y a su vez mirar interiormente su capacidad institucional. Los parmetros de implementacin y evaluacin de las estrategias para elaborar propuestas el plan sern los y instrumentos medir sus principales por donde debe guiarse la administracin estratgico

55

resultados. permitir habitantes.

La

puesta

en

marcha

de

esta

alternativa fiscos

fortalecer

dinmicamente

los

municipales logrando mejores niveles de vida para sus

3.3.1 Acciones para su aplicacin.

La implementacin de las estrategias propuestas

depender de la accin que realice cada municipio y sus partcipes en la administracin, ejecucin y control de los bienes y recursos pblicos en busca del mejoramiento de las finanzas municipales. Las estrategias enumeradas pertenecen a cuatro campos importantes desarrolle de a decisin saber: segn la accin que se fiscal-financiero, poltico-

administrativo, operativo y de gestin-direccin. En el cuadro 7 se resumen las estrategias propuestas, agrupadas de acuerdo con la accin que debe ejecutarse para ser desarrollada.

3.3.1.1 Accin fiscal-financiera

La decisin de tipo fiscal en procura de mejorar las finanzas deber centrarse en la implementacin de acciones que permitan el incremento real de los ingresos y la reduccin de los gastos.

56

3.3.1.2 Accin poltico-administrativa

Deben estar encaminadas en dos rumbos una endgena y la otra exgena, la primera debe enfocarse a reglamentar, promover, eficacia. La segunda deber desarrollar el vnculo activo fortalecer con el acciones objeto de al interior de la y administracin buscar eficiencia

dinmico de la participacin ciudadana en la toma de decisiones que realice el municipio por intermedio de sus servidores pblicos.

3.3.1.3 Accin operativa

Son las acciones inherentes a la funcin del recaudo que debe adelantar la administracin para que posibilite desarrollar estrategias que redunden en el de los ingresos. Estas son acciones que mejoramiento pueden ser

puestas en prctica en el corto plazo y que no requieren de gran cantidad de recursos para su ejecucin.

3.3.1.4 Accin de direccin-gestin

Es la forma como la administracin municipal determina desarrollar las estrategias previstas por parte de cada una de las dependencias involucradas, de tal manera que

57

permita

cumplir

con

lo

planeado.

Para

ello

deber

recurrir a la capacidad

institucional y a los recursos metas trazadas segn

suficientes con el fin de evaluar con posterioridad la gestin acorde con los objetivos y el plan que adopte dicha administracin.

3.3.2 Parmetros para su aplicacin

Fundamentalmente intermedias general con el ensayo est de el dirigido segunda tema, las As la a y ciudades tercera que

(municipios que se trat

categoras). Sin embargo por la misma forma amplia y permitir municipios de cuarta categora hacia abajo, segn sus caractersticas efectuar las puedan analizar pertinentes. con estrategias por ejemplo, propuestas y elaborar su plan estratgico que le permita acciones no municipios que cuentan infraestructura

econmica en sectores primordiales como el industrial y el comercial, podrn aplicar solamente acciones en otros campos.

3.3.3 Parmetros para su evaluacin

Dado el carcter de la investigacin, el cual pretende solamente dar algunos elementos de anlisis a las administraciones municipales para que busquen mejorar la gestin de sus finanzas pblicas, se plantea entonces que el municipio que decida adentrarse en esa bsqueda deber preparar su propio plan estratgico a partir de lo que aqu se propone y que del mismo modo ese plan

58

tendr que contener sus indicadores y parmetros para su posterior evaluacin. Evaluar la implantacin de las estrategias que hayan sido aplicadas, significa encontrar el grado de efectividad logrado en razn de los objetivos y metas que no es otra cosa que global de del las plan la aplicacin

propuestas, en trminos cuantificables, al igual que determinar el impacto obtenido, observar finanzas diseado. Ahora bien, para evaluar lo aplicado es necesario el cambio de la como resultado de situacin

predeterminar parmetros e indicadores que sirvan para medir la efectividad y el impacto tanto cualitativa como cuantitativamente, adems determinar la eficiencia y la eficacia de las acciones ejecutadas. Conformar un sistema de indicadores requiere tener en cuenta (inicio parmetros y como la de delimitacin la accin), recursos del tiempo terminacin resultados actividades utilizados

realizadas,

obtenidos,

etc. As mismo para establecer resultados respecto a cambios sobre los indicadores, deber especificarse la medida del indicador antes de la ejecucin del plan o de la aplicacin de cualquier estrategia. Adems deber tenerse en cuenta que los indicadores

seleccionados tengan algunas caractersticas tales como: ser prcticos, sencillos, tiles para tomar decisiones, que midan con un grado aceptable los resultados, que se puedan expresar en forma numrica, que tengan

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pertinencia y que reflejen con fidelidad los cambios producidos. Finalmente corresponden independiente se al de debe es los agregar decir que de dichos los cada indicadores de sea que

cumplimiento dems,

principios indicador o sea

individualidad,

que

simplicidad,

utilice el mnimo posible de elementos o componentes y finalidad que significa que cada indicador obedezca a un fin que justifica su diseo.

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CUADRO 1. ESTRATEGIAS TIPO FO (FORTALEZA OPORTUNIDAD).

64

CUADRO 2. ESTRATEGIAS TIPO DO (DEBILIDAD OPORTUNIDAD).

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CUADRO 3. ESTRATEGIAS TIPO FA (FORTALEZAS AMENAZAS).

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CUADRO 4. ESTRATEGIAS TIPO DA (DEBILIDAD AMENAZA).

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CUADRO 5. GRUPOS DE ESTRATEGIAS SEGN LA ACCIN APLICADA.

FINANCIERO - FISCAL. POLITICO ADMINISTRATIVO.
3. Informacin al contribuyente utilizando la participacin ciudadana en la veedura de ejecucin del gasto. 6. Reglamentar la participacin ciudadana. 11. Implementacin de un sistema de control interno dinmico. 12. Establecer un sistema de informacin computarizado. 16. Programa de informacin al contribuyente. 22. Promover, fortalecer y facilitar la inversin privada. 23. Reglamentar y promover la recuperacin del espacio pblico. 27. Fortalecer el control fiscal y veedura ciudadana.

OPERATIVO.

GESTIN - DIRECCIN.

1. Implementacin de un estatuto tributario con la aplicacin de principios constitucionales para lo cual se debe utilizar la estratificacin socioeconmica y el sistema de seleccin de beneficiarios. 7. Promover la participacin ciudadana para ejercer veedura en la ejecucin del gasto. jurisdiccin

3. Establecer planes anuales de capacitacin para la especializacin de la gestin pblica mediante convenios institucionales con el gobierno central. 5. Mediante sistematizacin ya sea manual o computarizada dinamizar la estructura tributaria. 8. Plan anual de cobro persuasivo. 9. Utilizacin de la red bancaria para el pago. 25. Elaborar planes anuales de recaudo. 26. Establecer formas alternativas de pago.

4. Implementacin de una dependencia especializada para la elaboracin y presentacin de proyectos de cofinanciacin para garantizar recursos. 7. Promover la participacin ciudadana para ejercer veedura en la ejecucin del gasto. 10. Fomentar la cultura de ahorro en la utilizacin d los bienes y recursos pblicos. 11. Implementacin de un sistema de control interno dinmico. 13. Planes de desarrollo. 14. Implementacin de los bancos de proyectos de inversin. 15. Implementacin del sistema de control de recaudo. 17. Ejercer jurisdiccin coactiva. 18. Optimizacin en el cobro de los tributos ms dinmicos. 19. Mejoramiento de la calidad del servicio. 20. Implementar el sistema de autoevaluacin del impuesto predial. 21. Implementar la declaracin del impuesto de industria y comercio. 24. Establecer planes para detectar y denunciar el contrabando. 25. Elaborar planes anuales de recaudo.

17. Ejercer coactiva.

18. Optimizacin en el cobro de los tributos ms dinmicos. 20. Implementar el sistema de autoavaluo del impuesto predial. 21. Implementar la declaracin del impuesto de industria y comercio.

NOTA: Los nmeros corresponden a la numeracin dada en el captulo 3.

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