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El perfil educativo de Mxico para el siglo veintiuno*

Hugo Aboites Aguilar A mediados de 1998, las autoridades de la Secretara de Educacin Pblica (SEP) dieron a conocer una versin detallada de sus planes para el perfil de escolaridad de la poblacin mexicana en el siglo veintiuno. Lo que se present a la opinin pblica no fue, sin embargo, una propuesta que tuviera como finalidad generar opiniones o intentar crear consensos. Se trat de un artculo en una revista que, ms que abrir debate, buscaba informar y explicar por qu desde hace aos se tom una decisin que est afectando profundamente el desti1 no de la educacin superior y media superior pblica en Mxico.

La decisin sobre el futuro de la educacin

El escenario educativo que la SEP en coordinacin con la ANUIES ya ha decidido construir se asienta en la persuasin de que para entrar en el nuevo siglo Mxico requiere de una fuerza de trabajo compuesta de cerca de un 90 por ciento por personal tcnico, y slo en una reducida proporcin por profesionales egresados de las instituciones de educacin superior. El anlisis de la decisin tomada por la SEP hace necesario, antes que nada, distinguir entre educacin para preparar la fuerza de trabajo (es decir, la Poblacin Econmicamente Activa o PEA) y educacin para la poblacin en general. Es decir, distinguir entre lo que el pas requiere de personal calificado para llenar los puestos de traba* Publicado en El dilema. La universidad mexicana al comienzo del siglo. Mxico: UAM/ UCLAT, 2001, pp. 34-54. 1 Casi al mismo tiempo de la conclusin de este libro se filtraron al pblico los primeros ejemplares de un nuevo documento. La Educacin Superior hacia el Siglo XXI Lineas estratgicas de desarrollo, esta vez originado en la ANUIES que presenta un detallado plan por etapas de lo que se quiere sea la educacin superior para el ao 2020 (ANUIES:1999). Como se ve en las referencias que se han hecho ya en la introduccin a ese documento, en ste no se alteran sino que se profundizan las lineas generales de la propuesta de transformacin de la universidad que resulta del pacto general antes explicado.

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jo y lo que el pas requiere para consolidarse como nacin en desarrollo en todos los rdenes, desde el poltico y cultural, pasando por el productivo. El artculo de la SEP no hace esta distincin y es vlido afirmar que tanto el texto (como la SEP misma) se preocupan fundamentalmente de la fuerza de trabajo. Es decir, que la poltica de formacin de la fuerza de trabajo es la nica poltica educativa para la formacin de la poblacin en general. Es vlido decir esto porque: 1) No se conoce un proyecto para el desarrollo educativo de la poblacin en general del pas, que est dotado del mismo grado de especificidad y detalle como el que tiene el destinado a la fuerza de trabajo. 2) La estrategia educativa que ha seguido el gobierno federal a partir de los noventa claramente aparece fundada en la conviccin de que los estudios, especialmente los postsecundarios, tienen como orientacin y finalidad prioritaria el mercado laboral. El criterio de pertinencia que el propio Secretario de Educacin define como la utilidad de la actividad universita2 ria para el desarrollo del pas es el que con mayor ahnco y eficiencia se impulsa en la transformacin de los planes de estudio. De hecho junto con la excelencia (que limita el acceso y permanencia en la educacin postsecundaria), stos son los nicos criterios que la SEP propone para la distribucin de financiamiento entre las instituciones. Es cierto que como discurso se mencionan otros propsitos mucho ms amplios sobre la educacin (participacin, ciudadana, estado de derecho, derechos humanos, cultura cvica, bienestar social y personal), pero terminan siendo slo buenos propsitos. 3) El Estado Mexicano desde principios de los noventa ha entrado en un rpido proceso de abandono de su responsabilidad legal y social de financiar e impartir educacin ms all de la educacin bsica. Por tanto, la aparicin de un detallado plan educativo que pone nfasis en la educacin tcnica de nivel bsico y medio apenas puede dejar de entenderse como el complemento educativo de la decisin de restringir el financiamiento. 4) Los datos poblacionales muestran que en este pas el rezago educativo y la falta de cobertura son de tal magnitud que en los hechos ya slo se educa para reproducir la fuerza de trabajo.
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Se trata del entonces secretario Ernesto Zedillo, hablando a los rectores de las universidades pblicas en 1992 (Mendoza:1997:111).

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De hecho el plan de la SEP slo asume lo que ya ocurre: una tercera parte de la poblacin del pas trabaja, otra se prepara (y mal) para sustituirla y la otra tercera parte est excluida de la 3 educacin o del trabajo. Por estas razones es que aqu se parte del supuesto de que el proyecto de formacin de la PEA es prcticamente el nico proyecto de perfil que existe para el futuro educativo de los mexicanos.

El perfil educativo para el prximo milenio

El Cuadro 1 muestra en resumen la manera concreta como la SEP contempla la presente situacin educativa del pas y la manera como plantea que debe ser en las prximas dcadas (Resndiz Nuez, D.: 1998:2). La primera columna seala las categoras ocupacionales que se utilizan para agrupar la PEA, desde gerentes hasta obreros. La segunda columna muestra los niveles educativos que se supone deben corresponder a cada una de esas categoras. Para establecer esta correspondencia la SEP utiliza un parmetro llamado la Clasificacin Estndar Internacional de Educacin (International Standard Classification of Education, ISCED), cuyos niveles se presentan en la tercera columna. Como toda clasificacin tambin sta implica una reorganizacin conceptual de la educacin y de sus propsitos (conceptual primero, de poltica educativa despus) cuyas implicaciones analizaremos ms tarde. Finalmente, la cuarta columna ofrece los datos de Mxico en cada una de las categoras del ISCED y la quinta, muestra la distribucin que en estos ru4 bros existe en Italia, uno de los pases propuestos como referencia para orientar la construccin del futuro educativo.
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De una poblacin total de cerca de 98 millones de habitantes en 1999, 36 millones conforman la Poblacin Econmicamente Activa (PEA). 28.5 millones estn en formacin en algn nivel educativo, el resto de la poblacin (34 millones) educativamente no existen porque o son mayores de 65 aos (8 millones) o porque no tienen acceso al sistema educativo (1 milln de nios fuera de la primaria, 8 millones de jvenes fuera de secundaria y ms de 17 millones entre 16 y 24 aos que tampoco estn inscritos en escuela alguna). 4 Otras dos referencias que se presentan son los casos de Suiza y Francia con proporciones de 17 y 18 por ciento en este nivel. Debe hacerse notar tambin algo que restringe an ms el criterio es que slo se menciona a Directivos y Funcionarios

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Cuadro 1 Perfil de ocupacin y educacin para el Mxico del siglo XXI 1
Ocupacin

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Formacin deseable

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Nivel ISCED

Porcentaje de la PEA Actual Referencia 3.7 10

Directivos y Funcionarios Mandos medios

Licenciatura y Posgrado Tcnicos profesionales Tcnicos medios Tcnicos bsicos

6,7

3.2

15

Operadores Obreros

4 2

10.6 82.5

35 40

Elaborado a partir de los datos que aparecen en Resndiz:1988:3.

Lo primero que salta a la vista es que, efectivamente, aqu explcito se encuentra el planteamiento de la creacin de un pas de tcnicos, es decir, donde no considera como importante la creacin de un sustrato amplio de la poblacin dotado de estudios superiores. De antemano, se allana a que no le corresponde un futuro en el que la educacin superior de carcter amplio cientfico y humanista juegue un papel central en su desarrollo. Un pas que no puede crear una amplia y multifactica infraestructura de bienes y servicios, ni tener una fuente constante de descubrimientos bsicos en todas las ciencias y cantidades enormes de personas con la educacin y la cultura necesaria para incorporarlos a sus actividades cotidianas, ni, finalmente, generar una constante corriente de concepciones sociales a profundidad y de reflexin literaria y filosfica sobre su ser y su tiempo como pas y como cultura. Es decir, lo que le permitira sobrevivir
como integrantes de la fuerza de trabajo cuando el INEGI incluye categoras tales como profesional, trabajadores de la educacin, oficinistas, y otras muchas ocupaciones para clasificar las ocupaciones de los egresados de la educacin superior. Directivos y Funcionarios en realidad son categoras que slo representan el 21 por ciento de aquellos que aparecen con cuatro aos o ms en el Censo de 1990 (Surez:1995:76). En otras palabras, hay muchas ocupaciones a todos los niveles que se beneficiaron ampliamente de la educacin superior, pero en este esquema no no son contemplados.

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como un pas soberano, abierto a los dems, pero bien arraigado en su identidad como nacin.

Las Polticas concretas

De igual importancia que la meta educativa que la SEP se plantea, son las medidas concretas que sta ha venido tomando para alcanzarla: 1) poltica restrictiva para la formacin de profesionales y 2) poltica de impulso a la generacin de cuadros tcnicos. Respecto al primer punto, conviene aclarar antes que nada cul es la situacin del pas en relacin con el parmetro que asume la SEP. Como se recordar, un punto de referencia utilizado por la SEP era que el 10 por ciento de la Poblacin Econmicamente Activa (PEA) deba tener estudios superiores. Si se tiene en cuenta que la actual PEA en Mxico est constituida por cerca de 36 millones de personas, incluyendo aquellos en la economa formal e informal, esto significa que el nmero de profesionales requerido es de 3.6 millones. Pero, cuntos egresados de la educacin superior hay ya en el pas? Segn un detallado anlisis de los datos del Censo Nacional de Poblacin 1990, en esa fecha haba en Mxico 2.2 millones de personas con estudios universitarios completos (incluyendo aquellos con posgrado) (Surez: 1995:76). Por otro lado, se estimaba que entre 1990 y el ao 2000 habran egresado otros 1.5 millones de la educacin superior (Muoz Izquierdo: 1997:120-122). Lo que significa que en este momento de comienzo de siglo deben existir alrededor de 3.7 millones de personas con cuatro aos o ms de estudios superiores en el pas. Estas cifras pareceran indicar que Mxico ya ha llegado al nmero de cuadros profesionales que segn la SEP requiere para su desarrollo. Pero hay otros factores que deben tenerse en cuenta y que matizan la poltica restrictiva. Algunos de ellos: 1) Muchos de los hasta ahora egresados (se estima que ms de un 50 por ciento) no han obtenido el ttulo. Por lo tanto, en las primeras dcadas del nuevo siglo debern egresar casi 2 millones (1.9 millones) ms de personas de la educacin supe5 rior tituladas.
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De ah los esfuerzos recientes en varias instituciones por modificar los mecanismos de docencia y de titulacin.

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2) La SEP no descarta un moderado incremento absoluto (e incluso relativo) de las necesidades de personal con estudios superiores debido a la progresiva ampliacin de la fuerza de trabajo e incluso a un aumento de la proporcin como resultado de una creciente sofisticacin de la economa. 3) El Estado no puede renunciar a su discurso en torno a la promesa educativa y no puede tampoco dejar de estar sujeto a las presiones sociales de quienes buscan ingresar a la educacin superior, por lo que un segmento de la oferta, mnimo si se quiere, tendr que responder tambin a este factor. 4) la poltica educativa se construye en el nuevo contexto de libre 6 comercio educativo (Tratado de Libre Comercio ) que supone abrir paso al desarollo de un proceso de ampliacin de los servicios privados de educacin y, en trminos generales, a la privatizacin de la educacin. Estos factores traen como consecuencia que el Estado seguir impulsando restriccin y tecnificacin de la educacin media superior y superior pblicas, pero ahora promover y atender tambin el crecimiento de la educacin privada.

Restriccin y privatizacin de la matrcula para la formacin de profesionales

La privatizacin consiste de fondo en una modificacin sustancial de las relaciones entre el Estado y los individuos y las relaciones de los individuos y clases al interior de la sociedad y en torno a la educacin. Esto puede expresarse tanto mediante el cobro de cuotas por inscripcin y servicios, es decir, mediante la comercializacin creciente de la educacin, como mediante la apropiacin que hace un sector o clase social de la orientacin del proceso educativo (incluyendo la generacin del conocimiento), como la delegacin en manos privadas de la responsabilidad de educar e incluso como el otorgamiento de una parte de la conduccin misma de la educacin pblica. La privatizacin puede tambin verse como un proceso que se genera a partir del abandono del Estado de su responsabilidad fren6

Bsicamente, en el cap. XII del TLC, Comercio Transfronterizo de Servicios, y en el cap. XI Inversin (TLC:1994).

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te a la educacin. La poltica de restriccin de la matrcula pblica es, de hecho, una de las expresiones de ese vaco que deja el Estado y, al mismo tiempo, un factor de aliento al crecimiento de la matrcula pblica en la educacin privada. As, el plan educativo para el nuevo siglo que est poniendo en practica la SEP no implica slo una profunda transformacin del perfil educativo y de la promesa de educacin en Mxico, sino estructuralmente tambin su privatizacin. Es la manera ms eficiente de generar este nuevo perfil. Seguir habiendo lugar para todo el que quiera estudiar a nivel superior, seguir creciendo la matrcula, pero esto slo incluir, cada vez ms, a quienes puedan ingresar al sector educativo privado. Para esto, sirve ver de manera panormica el comportamiento de la matrcula en estos ltimos veinte aos. En el periodo que se va de 1980 a 1984, por ejemplo, a pesar de que se estaba ya en plena crisis, la matrcula en educacin superior pblica creci en un 22 por ciento. Sin embargo de 1988 a 1993, los aos de inicio de la nueva poltica, slo creci en 4 por ciento. El Cuadro 2 muestra la serie completa de la matrcula en educacin superior (sin incluir Normales). Como tambin puede verse en el mismo cuadro, a medida que decrece el ritmo de expansin de la matrcula pblica, casi en la misma exacta proporcin aumenta el de la educacin privada superior. Si entre 1980 y 1984 la matrcula privada aument en un 26.9 por ciento, de 1988 a 1993 aument en un 44.1 por ciento y en un 59.7 por ciento de 1998-2001. En contraste, en este ltimo tramo la educacin pblica slo creci un 15.8 por ciento. Cuadro 2. Matrcula educacin superior (en miles) Ciclo 1980-1981 1984-1985 1988-1989 1993-1994 1997-1998 2000-2001 Pblica 666.4 815.3 898.4 936.6 1,056.3 1,222.7 Privada 119.0 151.0 171.1 246.5 319.2 510.3

Fuente OCDE:1997:115 y Secretara de Educacin Pblica 2000:430.

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Es importante notar aqu que la reduccin en el crecimiento de la matrcula que ocurre en los ochenta es sustancialmente distinta a la que se genera luego en los noventa. La primera no aparece como una poltica definida, sino como resultado de la reduccin presupuestal impuesta por la poltica adoptada (restriccin del gasto social) para afrontar las presiones de la deuda externa. En 1982, el conjunto de instituciones pblicas de nivel superior reciba el equivalente a 35.6 millones en pesos de 1980, pero en los siguientes doce aos slo recibi un promedio de 25 millones por ao (OCDE:1997:124 y 7 Noriega:1999:10-12). Es decir, el nuevo perfil educativo que propone la SEP permite una continuidad de la poltica de quitarle recursos a la educacin superior y transferirlos a otras prioridades (infraestructura, deuda externa e interna). La meta de este nuevo perfil tambin hace posible transferencias dentro del propio sector educativo. Mientras que el gasto en educacin bsica sube en un 14 por ciento de 1994 a 1998 el gasto por alumno en educacin superior pblica disminuye en un 45.6 por ciento (La Jornada:1999a). Cuadro 3. Gasto federal en educacin superior y matrcula (en millones de pesos de 1980) Ao 1982 1985 1988 1991 1994 Gasto Federal 35.6 23.7 25.1 25.7 25.6 Matrcula 666.4 (1981) 815.3 898.4 s/d 936.6

Fuente: OCDE: 1997:115 y 124. Dado que se computa por ciclo escolar, la matrcula no corresponde con exactitud a cada uno de los aos sealados. La matrcula no incluye los estudiantes normalistas. Los datos del gasto educativo si incluyen a estas instituciones, por lo tanto, el gasto por estudiante aparecer un tanto ms elevado de lo que es en realidad.

La distribucin de recursos, por otro lado, tuvo el agravante de que en los noventa se establecieron criterios de desempeo como base para el otorgamiento de fondos adicionales al Subsidio bsico (Fomes, Becas y Estmulos, Promep), con lo que se agudiz la diferenciacin entre instituciones.

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La nueve meta educativa que plantea la SEP en los noventa acepta e institucionaliza la reduccin de recursos para educacin superior que se gener en los ochenta. Entre otras cosas porque sirve para desalentar el crecimiento de la matrcula de este nivel educativo e incluso reducir la poblacin escolar. As, por ejemplo, la matrcula en las universidades pblicas estatales que haba tenido sustanciales aumentos en los aos anteriores (de hasta veinte por ciento anual), slo aument en 2.9 mil lugares de 1985 a 1995, equivalente a 1.2 por ciento. Pero tambin hubo disminuciones sustanciales. Sobre todo en la Ciudad de Mxico. En el IPN el nmero de estudiantes disminuy en 1.1 por ciento de 1985-1995; en la UNAM, 16.2 por ciento, y en la UAM 10.7 por ciento en relacin con su mximo histrico (1987) (Salinas:1995:361). La sola reduccin de recursos, sin embargo, es un mecanismo demasiado burdo e incluso contradictorio impulsar el nuevo modelo de educacin. Porque la intencin de la actual conduccin de la educacin superior no es slo tener estudiantes, sino de mejor calidad, preparados para los requerimientos de una nueva economa nacional e internacional. Los datos del cuadro 3 ilustran esta contradiccin. En 1982 se destinaban 35.6 millones de pesos para atender a 666.4 mil alumnos en la educacin superior pblica. Pero en 1994, con slo 25.6 millones en pesos de 1980, las instituciones atendan a casi 50 por ciento ms de estudiantes, en total casi un milln de estudiantes. En estas condiciones cmo generar profesionales de excelencia, si los recursos que aseguran las condiciones elementales de calidad estn muy por debajo de lo que se tena diez aos antes, en la poca populista? Esta contradiccin se tradujo en un dilema aparentemente insalvable: por un lado los conductores de la educacin no consideraban prudente (ni posible) el simple regreso a los niveles de gasto por alumno que existan, por ejemplo, en 1981. Las instituciones que durante diez aos haban sufrido una sequa recursos, chuparan como esponjas secas hasta el ltimo centavo de los recursos adicionales que se les entregaran, pero sin la garanta de que estos recursos serviran realmente para construir el proyecto educativo del nuevo milenio. Hasta era previsible que la presin social por ms educacin obligara a las instituciones ahora con ms recursos, a revertir la tendencia a disminuir la matrcula. Pero por otro lado, tampoco era posible plantear que para argumentar el gasto por alumno, las instituciones disminuyeran an ms el crecimiento de la matrcula. Esto no slo contradecira la necesidad de seguir generando un nmero importante de graduados, sino

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que representara un escenario socialmente problemtico: cuando las instituciones pblicas llegan a crecer slo un 4 por ciento cada cinco aos, es seal clara de que se ha tocado fondo y que cualquier disminucin adicional que sea significativa slo puede lograrse con creci8 miento negativo. En realidad, la manera como finalmente se resolvi este dilema provino del exterior, del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. Desde mediados de los ochenta, estos organismos haban estado generando anlisis y a partir de ellos creando nuevos conceptos capaces de responder a escenarios como los latinoamericanos, es decir, contextos nacionales en que presentaba por un lado una combinacin de alta demanda, alta matrcula y escasez de recursos en la educacin superior, y por otro lado, la necesidad de aumentar sustancialmente la calidad y eficiencia de este nivel educativo. Como en otros a pases, en Mxico esta propuesta result sumamente seductora para una administracin federal deseosa de hacer ms eficiente el gasto pero nada dispuesta a elevarlo. La solucin que se propuso fue la evaluacin como mecanismo que garantizara un mejor uso del gasto. La era de la calidad a partir de la evaluacin haba llegado, y con ella, mecanismos an ms eficaces para restringir el acceso y egreso de la educacin superior.

Calidad y evaluacin
As, en 1992 el recin nombrado Secretario de Educacin Pblica, Dr. Ernesto Zedillo, daba a conocer a los rectores de la ANUIES las nuevas reglas que regiran la distribucin de recursos a la educacin de recursos a la educacin superior. Sobresale en ellas el papel que asume del Gobierno Federal como conductor y evaluador directo de la educacin superior para distribuir los fondos pblicos de acuerdo con las normas de la competencia: ms recursos para los ms eficientes. As, en primer lugar, el Secretario les seal a los rectores que las universidades pblicas tienen que ser conscientes de que compiten por recursos escasos no solamente entre ellas, sino con otras actividades de inters pblico, entre las que estn los otros niveles y modalidades educativas (Mendoza:1997:110 111) en clara referencia a la educacin bsica y, como se vera despus, a la privada.
De aqu que los noventa se caracterizaran tambin por una discusin permanente e irresuelta sobre financiamiento.
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Luego expuso que el gobierno consideraba los recursos pblicos como un instrumento propio y estaba dispuesto a utilizarlo para influir en la orientacin de las universidades. El gasto pblico es un instrumento del gobierno federal para impulsar polticas consecuentes con el desarrollo nacional es decir, que el gobierno lo utilizara segn sus criterios; que con ese gasto buscara influir, por medio de la asignacin de recursos, en la actividad de las universidades, y que entregara recursos de acuerdo con una evaluacin de las instituciones a partir de dos criterios... el de excelencia y el de pertinencia. De esta manera, la disposicin de recursos estara fincada en la evaluacin del desempeo de cada institucin (y, ms tarde con el Promep, de cada dependencia) en el cumplimiento de los criterios fijados por el gobierno. La competencia como mecanismo de calidad en un contexto de recursos escasos.

El Ceneval como instrumento de la poltica de restriccin del acceso y egreso de la educacin superior
Una vez fincado este principio de evaluacin-recursos, de ah surge toda una serie de iniciativas que lo traducen a la prctica. Una de las ms importantes, como se anunciaba ya desde esa reunin con los rectores, fue la creacin del Centro para la Evaluacin de la Educacin Superior A.C. (Ceneval). Este centro estaba destinado a cumplir un papel crucial en la nueva poltica de restriccin en la educacin superior pues mediante un verdadero arsenal de exmenes poda eficazmente controlar el flujo de ingreso y de egreso de la educacin 9 postsecundaria. As, en 1994 para regular el ingreso a la educacin media superior, el Ceneval haba ya creado el Exani-l (Examen Nacional-l); para el ingreso a la educacin superior, el Exani-ll: para el ingreso al posgrado, el Exani-lll. Es decir, una barrera de sucesivos filtros entre
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La funcin del Ceneval no podra realizarse si la educacin se considerara como un derecho tambin en los niveles post-secundarios. De ah que en 1995-1996 se da a conocer la discutible interpretacin de que el artculo Tercero establece que el derecho a la educacin en esos niveles est mediado por la capacidad de los estudiantes, es decir, por un concurso de seleccin. En estos niveles, se dice, no se tiene derecho a la educacin, sino derecho a un examen para ver si se tiene derecho a la educacin, porque, se dice, no deben confundirse el derecho a la educacin con el derecho al acceso a las instituciones de educacin superior (Madrazo y Beller: 1995:30).

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la demanda y las instituciones de educacin superior y superior mucho ms eficaz que los burdos mtodos anteriores. Ahora se busca crear la conviccin de que no es la falta de recursos o la disminucin de lugares disponibles en las universidades lo que hace que un nmero creciente de jvenes queden excluidos de la oportunidad de educarse, sino su propia incapacidad para pasar exitosamente exmenes objetivos y cientficos. Aunque ste no sea un objetivo declarado, en los hechos, los exmenes han sido la respuesta a una situacin cuya explosividad ha venido creciendo al paso de los aos: las quejas de las universidades 10 por la falta de recursos y la presin social por educacin superior. La evaluacin tiene como una de sus funciones ms importantes, la 11 de legitimar la restriccin de la matrcula. En el otro extremo, el del egreso, desde 1995 el Ceneval comienza a aplicar el Examen General de Calidad Profesional (que luego cambio de nombre a Examen de Egreso de la Licenciatura, EGEL). Este examen pretende evaluar la calidad o el rendimiento de los futuros profesionales en el momento en que terminan sus estudios, segn busca la ANUIES (1997), como requisito obligatorio para la obtencin del ttulo. Esto es algo que permite depurar tambin, a la salida, la matrcula de la educacin superior y, sobre todo, reducir el nmero de los verdaderamente graduados. En efecto, slo un diez por ciento de los egresados que se someten a este examen logran obtener el nivel fijado por el Ceneval para la entrega del Certificado de Calidad Profesional o Testimonio de Alto Rendimiento. El objetivo es claramente crear una super categora de profesionales, muy reducida en nmero, que tendra prioridad en el acceso al mercado de trabajo y sobre todo en el segmento ms moderno. Habra con esto entre los egresados, profesionales de primera y de segunda categoras. sta es una manera de cumplir con el perfil educativo explicado al inicio de este escrito, pues al mismo tiempo que reduce sustancialmente el nmero de profesionales ofrece un instrumento de medicin y de seleccin de la calidad de los egresados.
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En efecto, en la segunda parte de la dcada se incrementaron las protestas de comunidades universitarias y autoridades en torno al presupuesto (1997, 1998) y los movimientos todava aislados de protesta de rechazados de la educacin media superior y superior (Mxico D.F., 1995-1996, Sonora, 1997, Chihuahua, 1997, Morelos, 1998). 11 En realidad, es mucho ms profunda la evaluacin de las capacidades de una persona la que se realiza a lo largo de tres aos de secundaria o bachillerato (y que se refleja en el promedio), que una evaluacin como las del Ceneval que consiste en varias decenas de preguntas de opcin mltiple hechas en un examen de dos o tres horas.

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Pero adems, en la misma lnea de depurar el padrn de profesionales, una de las modificaciones que se proponen en la iniciativa de nueva Ley de Profesiones, es la creacin de un examen quinquenal de refrendo de la cdula profesional. De tal manera que todos los profesionales en ejercicio debern presentarse a una evaluacin cada cinco aos (presumiblemente tambin del Ceneval) de cuyo resultado depender si pueden continuar ejerciendo su profesin durante 12 los siguientes cinco aos. Tanto los de ingreso como los de egreso son exmenes de fin de semana de tres a cinco horas de duracin, hechos a base de preguntas de opcin mltiple (128 para el ingreso, 200-400 para el egreso). Es evidente que un examen de este tipo es completamente insuficiente para determinar quin tiene el derecho a la educacin postsecundaria y quines de los miles de egresados pueden considerarse como profesionistas de calidad. Pero esto no es un argumento de peso para las autoridades educativas porque en realidad su prioridad no es tanto generar una evaluacin acadmica sino crear un mecanismo de control del flujo con una cierta apariencia de evaluacin educativa. Lo importante, en el fondo, es que para el acceso a las instituciones de educacin superior y para su egreso, existe ahora una estructura muy precisa de regulacin. Estos exmenes, en efecto, mediante el ajuste del grado de dificultad de las preguntas, permiten calibrar hasta al nivel de cientos de personas el nmero de aquellos que resultan aprobados por el proceso Otros criterios de acceso, como el promedio aprobatorio en el nivel educativo anterior, son considerados como inadecuados por las autoridades. En el fondo porque con criterios como ese no pueden ejercer un control tan exacto sobre cuntos jvenes resultan aprobadas/aprobados en el nivel anterior y con qu calificaciones. Esto es algo que determinan directamente los maestros. Desplazar a los maestros y a las escuelas de la evaluacin y asumir directamente el control al detalle del acceso a la educacin representa una gran ventaja para una conduccin educativa interesada sobre todo en la restriccin al acceso a este nivel.

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Este examen se aprobara como parte de las modificaciones de ajuste al TLC que se proponen para la Ley de Profesiones (Mendoza:1997:117).

156 Una poltica para impulsar la formacin de tcnicos

Por otro lado, para avanzar a la formacin de una fuerza de trabajo que sea en un 90 por ciento de carcter tcnico. La SEP ha visto como necesario definir, en primer lugar, el nmero de tcnicos medios y profesionales que se requieren y, en segundo lugar, buscar nuevas maneras de resolver los problemas con que desde hace dcadas han tropezado los intentos de impulsar este tipo de formacin.

Qu cantidad de tcnicos medios y de tcnicos profesionales?

A la SEP le preocupa de manera particular el faltante de tcnicos medios (nivel 3 del ISCED) y de tcnicos profesionales (nivel 5 del ISCED) que surge de la comparacin con el punto de referencia europeo mencionado al inicio (Cuadro 1). En el nivel 3 del ISCED, como se recordar, la SEP calcula que en Mxico slo hay un 10.6 por ciento de la fuerza de trabajo con esa preparacin, cuando debera existir un 35 por ciento. Este nivel corresponde a los tcnicos medios, conocidos en Mxico como profesionales tcnicos y que se forman fundamentalmente en los Centros de Estudios Tecnolgicos, Industria13 les y de Servicios (CETIS) y en el Colegio Nacional de Educacin Profesional Tcnica (Conalep). Por lo que se refiere al nivel 5, que el ISCED llama Tcnicos profesionales, y que en Mxico la SEP llama Tcnicos Superiores Universitarios, (TSU) el faltante es an ms preocupante para la SEP: se calcula que existe slo un 3.2 por ciento de la fuerza de trabajo con esta formacin y debera contarse con un 15 por ciento. Al traducir a nmeros estas proporciones, las cifras resultan muy elevadas. Se requeriran nada menos que 4.1 millones ms de tcnicos de nivel 3 y 8.8 millones del nivel 5. Sin embargo, la SEP toma un punto de referencia ms modesto para definir su meta cuantitativa. Segn el diagnstico citado al inicio (Resndiz:1998:3), en trminos de estos niveles tcnicos se requieren ... tantos... como los que se preparan en las licenciaturas y posgrados tradicionales, es decir, una cifra ms baja, cerca de dos millones de personas. Y establece
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Aunque tambin en los Centros de Estudios de Bachillerato y Estudios Tcnicos Industriales y de Servicios CBTIS, que por ser bivalentes ofrecen tanto el ttulo de tcnico como el de bachillerato.

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esta meta, convencida (sin aportar la ms mnima prueba o argumentacin ) de que en Mxico, la tasa de crecimiento futuro de la demanda de graduados del nivel ISCED 5 ser ms alta que la de los graduados de niveles 6 y 7 juntos que son los correspondientes a licenciatura y posgrado. Cuntas personas estn actualmente en formacin en los niveles de tcnico medio y tcnico profesional? Los datos (1994) indican que en el pas hay cerca de un milln de estudiantes (990.6 mil) en los bachilleratos tcnicos bivalentes (CBTIS) y en los estudios tcnicos de educacin media (CETIS, Conalep) (OCDE:1997:113). Respecto del nivel 5, tcnico profesional, apenas existen alrededor de 21 mil estudiantes (La Jornada: 1999b:43). Esto significa que se est planteando por parte de la SEP que en un primer momento es necesario aumentar en un 100 por ciento el nmero de personas que actualmente se encuentran en los niveles d tcnico medio y superior para responder a la demanda prevista.

Los problemas para la formacin de tcnicos medios y profesionales: escuelas tcnicas y universidades tecnolgicas
El aumento drstico e inmediato de la matrcula en estos niveles, sin embargo, no est exento de contradicciones. La misma OCDE, por ejemplo, al evaluar la educacin mexicana constata algo que estaba ocurriendo ya desde antes del inicio de las medidas para cambiar el perfil educativo mexicano: la matrcula de la formacin tcnico profesional disminuye mientras que el nmero de los establecimientos ha aumentado. En concreto, la matrcula ha bajado 4 por ciento, el nmero de planteles disponibles ha aumentado 9 por ciento (OCDE: 1997: 173). En otras palabras, en la educacin tcnica est faltando un ingrediente fundamental: los estudiantes. No existe el inters de los que se supone deberan ser los beneficiados con el nuevo modelo educativo y su respuesta a nuevas oportunidades de empleo. Esas oportunidades o no existen (probablemente lo ms cierto), o los jvenes no estn interesados en ellas. El hecho es, aade la OCDE, que hasta un 90 por ciento de quienes terminan el bachillerato bivalente no lo utilizan como formacin destinada a lograr un empleo sino como preparacin para continuar estudiando. Es decir, que los estudios tcnicos no funcionan como una salida terminal; los jvenes que acuden a ella lo hacen porque no encuentran lugar en otras

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alternativas. Se trata, dice el reporte, de una salida fracasada ( al mercado de trabajo) (OCDE:1997:176). Y, peor an, agrega, esta modalidad no interesa ni a los jvenes, ni a los empleadores: tenemos la impresin de que esta formacin carece de atractivo para los jvenes y no est suficientemente valorada por los empleadores... Otros 14 estudios confirman esta visin. La OCDE incluso concluye que sobre este tema no tiene claridad: ante la diversidad de datos y opiniones, dice, lamentamos no haber podido esclarecer esta cuestin tan esencial para el futuro del sistema en formacin. Y, debemos agregar aqu, la falta de claridad no es slo de la OCDE; tambin en el Banco Mundial hay opiniones encontradas (Aboites: 1999:314). A pesar de todo esto la OCDE (1997:236) recomienda a la SEP aumentar la parte de las formaciones profesionales y tecnolgicas, hasta alcanzar, en un primer momento, la tercera parte de la matrcula total. Meta que es irreal desde el propio anlisis de la OCDE pues significara aumentar en un 100 por ciento el nmero de estudiantes 15 en opciones terminales (tcnico profesional). De dnde saldran los estudiantes deseosos de cursar esos estudios? La SEP, sin embargo, no hace caso de las dudas y contradiccin de la OCDE y se cie acrticamente a su recomendacin de ampliar la matrcula de los estudios tcnico-profesionales y de acelerar la construccin de universidades tecnolgicas. Estas instituciones que, como veremos son verdaderas escuelas tcnicas pero a nivel superior, se comienzan a crear en 1992 y en menos de ocho aos (1999) alcanza la cifra de 40. Pero tambin en el caso de estas nuevas instituciones result cierta la apreciacin de la OCDE, en el sentido de que estos estudios no tienen gran popularidad. Como ya se mencionaba anteriormente, en 1998 el propio Secretario informaba que las 36 universidades hasta entonces en funcionamiento slo tenan 21 mil alumnos. A pesar de
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Un anlisis de cerca de cuatro mil ofertas de trabajo aparecidas en un diario y que expresamente solicitaban un determinado nivel de escolaridad mostr que los empleadores claramente se inclinan por quienes han escogido la va de la educacin general o tradicional (15.8 por ciento de los avisos solicitaban preparacin de bachillerato, 62.7 por ciento de licenciatura). Slo 11.8 por ciento demandaban estudios tcnicos; 2.4 por ciento estudios comerciales, y 0.4 por ciento Conalep. El 6.9% de los anuncios demandaban estudios de secundaria (Aboites y Aboites:1997). No es una tendencia reciente, en otro antiguo estudio (Mc Ginn y Ruiz:1981) aparece que los egresados del bachillerato son preferidos en el mercado de trabajo y reciben mejor salario y mejores puestos de trabajo que quienes son egresados de la educacin tcnica. 15 Segn la propia OCDE (1997:113), en 1995 el 17.3 por ciento de la matrcula en Educacin Media Superior cursa estudios de Tcnico Profesional.

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que a un gran costo y esfuerzo se estaba ya cerca de la meta prevista de construir 42 de estos planteles, ni siquiera se haba logrado la de por s raqutica meta de alcanzar en ellas una matrcula de 50 mil 16 alumnos para el ao 2000.

Solucin: educacin tcnica profesional obligatoria en las universidades

La resistencia de los jvenes a estos estudios debe mencionarse porque es muy posible que sea el origen de la siguiente medida de la sep: crear un sistema mediante el cual coercitivamente los estudiantes que buscan hacer estudios profesionales se vean obligados a cursar primero una carrera tcnica. Esto est en marcha actualmente mediante la presin que hace la SEP a las universidades en el sentido de crear en cada carrera la especialidad de Tcnico Superior Universitario (TSU). Crear estudios tcnicos en las universidades pblicas ofrece una doble e importante ventaja: Al mismo tiempo que permite contribuir a crear el ingente nmero de tcnicos profesionales que segn la SEP se requieren, ofrece a muchas universidades que tendran dificultades para sobrevivir en el nuevo esquema de evaluacin-recursos, una alternativa de oferta educativa que les permite seguir subsistiendo. La SEP de hecho llama a reconvertir muchas de las instituciones de educacin superior y a transformarlas en centros de formacin de tcnicos profesionales. De tal manera que, en lugar de buscar convencer a los jvenes de que se inscriban en universidades tecnolgicas, se aprovecha la demanda que naturalmente siguen teniendo las instituciones de educacin superior para formar ah mismo a los tcnicos necesarios. Para este fin, la SEP dice que las licenciaturas deben dividirse en dos ciclos: uno primero, de dos aos de duracin, consistente en estudios tcnicos a nivel del llamado Profesional Asociado o Tcnico Superior Univesitario. Un segundo ciclo (tambin de dos aos) estara luego dedicado a la formacin profesional de nivel superior. As por ejemplo, en la carrera de Economa habra la necesaria transformacin del plan de estudios que permitiera expedir el ttulo de Tcnico en Nminas al trmino del segundo ao de estudios. Como es obvio, esta transformacin de las licenciaturas de todo el pas sig16

La Jornada:1999d:43.

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nifica volver obligatorios los estudios tcnicos para todos aquellos que ingresen a las instituciones con intenciones de cursar una carrera profesional. Esta sera una manera de aumentar dramticamente la matrcula en la educacin tcnica profesional de nivel 5 del ISCED. En mayo de 1999 la prensa daba a conocer la noticia del inicio de la reconversin de las instituciones y de las metas de matrcula que se pretenda alcanzar ...con el fin de que los estudiantes de nivel superior encuentren empleo rpidamente, las universidades pblicas crearn carreras de corta duracin, dividiendo sus licenciaturas en dos ciclos, cuyos egresados de los dos primeros aos sern profesionales asociados, afirm ayer la Secretara de Educacin Pblica que calcula que para el ao 2000 este nivel educativo crecer en mil por ciento. (La Jornada:1999c:39).

La solucin para la educacin tcnica de nivel medio

En el caso del nivel 3 del ISCED, es decir de los estudios tcnicos de nivel medio superior, desde 1996 se establece un mecanismo que tambin permite encauzar coercitivamente a los jvenes a esa opcin educativa. Se trata de la aplicacin obligatoria y al nivel de toda una regin (D.F. y Estado de Mxico) del Exani-l del Ceneval, conocido como el ya mencionado Examen nico de la Zona Metropolitana de la Ciudad de Mxico. Como resultado de la aplicacin de este examen, cada ao ms de cien mil jvenes que originalmente buscan ingresar a un bachillerato (como el de la UNAM o IPN e incluso Colegio de Bachilleres) que les permita luego el acceso a la educacin superior, terminan asignados a una escuela tcnica y a una especializacin de la que apenas tienen noticia que, en ocasiones, es de carcter terminal. El mecanismo hace lo posible por crear la impresin de que el solicitante es en ltimo trmino el nico responsable de esa 17 eleccin.
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Para aspirar a un lugar en algn plantel de la Zona Metropolitana los y las solicitantes, deben hacer un listado de 31 planteles en orden descendente de preferencia. Sin embargo, como no existen en la Ciudad suficientes planteles de bachillerato, no pueden evitar enlistar tambin planteles de estudios tcnicos. Si no lo hacen, corren el riesgo de resultar sin plantel asignado aunque obtengan un nmero relativamente alto de aciertos y debern buscar posteriormente acomodo en los planteles con lugares disponibles. Es decir, les tocarn las escuelas

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El Cuadro 4 muestra con cierto detalle esta situacin. En las mejores escuelas, las de la UNAM e IPN, la suma de la demanda (cerca de 157 mil) supera ampliamente al nmero de lugares disponibles (58 mil), pero en las escuelas tcnicas se presenta exactamente el fenmeno contrario: la demanda es menor que el nmero de jvenes que finalmente son asignados a esas escuelas. Cuadro 4 Demanda original e inscripcin final. Examen nico de la Zona Metropolitana de la Ciudad de Mxico (en miles) Institucin
UNAM IPN DGETI (CETIS)

Demanda 118.2 34.8 14.0 13.4

Inscripcin 33.8 25.1 32.9 38.3

Conalep

Fuente: Para la demanda: Elaboracin del autor con base en datos del documento interno de la Comisin Metropolitana de Instituciones Pblicas de Educacin Media Superior. Comipems, AE5GLO.XLS 22/05/97 (mimeo). Para la inscripcin: Comipems, Informe Final Concurso de Ingreso a la Educacin Media Superior... 1997:45.

Lo que ocurre en la Ciudad de Mxico es slo una experiencia piloto. Siempre ha estado presente la intencin de extender este procedimiento a toda la Repblica.18 Es una tecnologa de la ingeniera social ya desarrollada, probada y lista para llevarse a otros lugares del pas. Existe incluso la propuesta de realizar un examen ya no regional sino
menos saturadas, y stas, como es comprensible, suelen ser precisamente las opciones de mala calidad, lejanas o de especialidad tcnica. Es decir, si optan por enlistar escuelas tcnicas se dir que ellos mismos las eligieron, si optan o dejar en blanco debern ellos mismo escoger luego una escuela tcnica. Sin salida. 18 Ese propsito se ha manifestado de diversas maneras. El examen que se aplica en la Ciudad de Mxico, como ya se deca, es el Examen Nacional de Ingreso a la Educacin Media Superior o EXANI-I. Al anunciarse la primera aplicacin del Examen nico en 1996, los directivos del Ceneval expresamente plantearon la idea de extenderlo, si bien se adverta que era difcil determinar el plazo en que se generalice (este) examen para toda la Repblica, ya que esto depende de las autoridades de cada estado y de sus respectivos centros de estudios (U2000:1996:1). Vase tambin La Jornada (1998a) con declaraciones de un funcionario de la Coordinacin de Educacin Media Superior sobre los planes para implantar el Examen nico en el estado de Morelos.

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nacional para asignar con base en un solo examen y con opciones de planteles de toda la repblica a los 400 mil jvenes que cada ao 19 pretenden ingresar a la educacin al nivel de licenciatura. La explicacin de esta experiencia piloto, sin embargo, en unos cuantos aos ha permitido mostrar que no slo no tiene un claro fundamento en una teora del desarrollo econmico sino que tiene altos costos sociales y educativos. En el caso del Examen nico de la Ciudad de Mxico, la coaccin hacia opciones tcnicas est provocando un alza sin precedenteen los niveles de desercin en el Distrito Federal como se ve en el Cuadro 5. Los aos y las cifras ltimos corresponden a los de aplicacin del Examen nico. El deterioro es muy impor20 tante en s mismo y en comparacin con los datos nacionales. De esta manera, la poltica de construccin de un nuevo perfil educativo de los mexicanos se muestra no slo autoritaria sino profundamente en contra del propsito mismo de educar. Sin embargo, stos slo son sus rasgos externos. Ms a profundidad, el proyecto del nuevo perfil educativo tiene implicaciones de control y reorientacin de la educacin superior que no pueden dejar de analizarse. A este objetivo est dedicado el siguiente captulo.

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En 1993 la realizacin de lo que sera el Examen Nacional previo al ingreso a la Educacin Superior para aproximadamente 400 mil aspirantes distribuidos a lo largo y ancho del territorio nacional y que, para mayor equidad y control, (era) recomendable atenderlos simultneamente en sus propias localidades, suprimiendo de aquellas donde se imparte el bachillerato slo las de muy difcil acceso o en las que el nmero de examinados potenciales no llegara a 15 alumnos. ( ANUIES :1993:87) 20 En el promedio nacional, la desercin en este nivel educativo se redujo de 1995 a 1998 de 19.3 a 19.1 por ciento. Es decir, una reduccin de 0.2 por ciento en este indicador. En el D.F., sin embargo, se experiment un aumento de 7.3 por ciento en ese mismo periodo. Esta cifra hace que el Distrito Federal se coloque en los niveles de deterioro educativo que en ese mismo periodo slo ocurre en estados claramente en desventaja como Guerrero (con 7 por ciento de aumento de desercin), Campeche (8.4 por ciento de aumento) y Guanajuato (10 por ciento). Ni siquiera entidades como Oaxaca (que, por el contrario, mejor en esos aos en un 2.6 por ciento la retencin de estudiantes), Puebla (que mejor en 0.4 por ciento), Hidalgo (donde la desercin se increment en un 3.4 por ciento) tienen niveles de deterioro como los que ahora son propios del Distrito Federal (SEP:2000:413ss).

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Cuadro 5. Desercin en la educacin media superior en el Distrito Federal Ao Sin Examen nico 1980-1981 1990-1991 1991-1992 1992-1993 1993-1994 1994-1995 1995-1996 Con Examen nico 1996-1997 1997-1998 1998-1999 1999-2000
Fuente: SEP :1997-1998:285.

Por ciento de desercin

16.5 15.1 17.9 17.2 18.8 17.1 19.3 17.4% desercin promedio

18.1 24.1 24.7 23.9

22.8% desercin promedio