VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct.

2002

La corrupcin en Mxico y el entorno internacional Miguel ngel Valverde Loya

Divisin de Humanidades y Ciencias Sociales Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Monterrey, ITESM Campus Ciudad de Mxico El combate a la corrupcin se ha convertido en un tema central del gobierno del presidente Vicente Fox. No es la primera vez que un primer mandatario mexicano toma esta bandera, basta mencionar en pocas recientes la llamada renovacin moral de la sociedad de Miguel de la Madrid, respuesta al desenfreno del sexenio de Jos Lpez Portillo. Sin embargo, apenas hasta pocas recientes se han hecho esfuerzos serios y objetivos por medir la corrupcin en Mxico, y que provienen de instancias no gubernamentales. Tal es el caso de la Encuesta Nacional de Corrupcin y Buen Gobierno, coordinada por la organizacin Transparencia Mexicana, y con el apoyo financiero de varios grupos empresariales. Los resultados que arroja dicha encuesta son horrorficos; tal y como se supona, la corrupcin se encuentra ampliamente difundida en todos los renglones de los servicios pblicos, y representa un considerable costo financiero para los ciudadanos y las instituciones1. Sin embargo, el slo hecho de tener una referencia de medicin confiable constituye un gran avance. De gran trascendencia han sido tambin las reformas a la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos, que refuerzan la vigilancia sobre su conducta y el uso de sus facultades, y la aprobacin de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica. sta ley incorpor aportaciones de distintos sectores de la sociedad, incluidos acadmicos, partidos polticos, medios de comunicacin y autoridades locales. Constituye un avance importante para aumentar la confianza de la sociedad en sus autoridades, al garantizar que cualquier ciudadano pueda conocer la informacin que poseen los poderes pblicos, salvo aquella que expresamente sea reservada por ser parte de un proceso judicial. Para dar respaldo a esta disposicin, se cre el Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica, al cual habra que otorgar autonoma absoluta, para convertirlo en pieza angular del combate a la corrupcin. Durante mucho tiempo, el fenmeno de la corrupcin en Mxico se atribuy al rgimen autoritario prista, en donde estructuras patrimonialistas y clientelares hacan del desvo de recursos pblicos un instrumento para distribuir el poder poltico. La estabilidad como objetivo primordial y el desarrollo econmico como fuente de legitimidad hacan permisible la corrupcin, la cual aceitaba la maquinaria poltica. El sistema poltico distribua beneficios econmicos producto de la ilegalidad, en aras de mantener el orden y la disciplina. La famosa frase del general y luego presidente lvaro Obregn, ningn general resiste un caonazo de cincuenta mil pesos (una cifra muy considerable en aquellas pocas), ilustra la disposicin del rgimen de cooptar a sus enemigos mediante prebendas y recursos pblicos. La estructura corporativista del partido oficial dio gran poder a los sindicatos y organizaciones afiliadas a dicho partido, que reciban explcitamente una cuota de cargos pblicos, de los cuales podan disponer libremente. La estructura burocrtica, encabezada por un precedente con considerables facultades constitucionales y meta-constitucionales, concentraba y ejerca el poder poltico, por lo que los diversos sectores de la sociedad procuraban su atencin y la manera de manifestarle sus intereses y fuerza. Ante la ausencia de un servicio civil de carrera, la supervivencia y el avance en esta burocracia dependa de la suerte del grupo poltico o camarilla a la que se perteneca. El proceso gubernamental era poco claro, con gran discrecionalidad en manejo de recursos e informacin por parte de los funcionarios, sin instancias externas que les exigieran una verdadera rendicin de cuentas. Por un lado, mientras
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David Lizrraga, Cuestionan a partidos labor anticorrupcin, en Reforma (octubre 21, 2001).

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continuara el rgimen en el poder, se sentan protegidos, a no ser por alguna venganza en su contra del grupo vencedor en la contienda interna. Por otro, la incertidumbre de volver a ocupar una posicin de cierto nivel, sirvi de argumento para acumular los mximos ingresos posibles (por cualquier va, legal o ilegal) mientras durara el cargo, as como para acuar otra famosa frase, la del ao de Hidalgo, o el ltimo ao de un perodo gubernamental, en el cual haba que sacar el mayor provecho, dada la incertidumbre del prximo. La llegada de la democracia en las elecciones de julio del ao 2000 trajo consigo grandes expectativas de cambios, entre ellos si no el fin, cuando menos una drstica disminucin de la corrupcin, como ya dijimos, asociada al antiguo rgimen. A pesar de la resolucin mostrada por el gobierno de Vicente Fox, y las medidas que hemos mencionado, la transformacin no ha sido ni ser tarea fcil. La apertura democrtica permite a los medios de comunicacin desempear un papel ms activo en la canalizacin de las demandas por ejercicio ms responsable del poder, y el Congreso se ha convertido en la instancia que norma y decide sobre el destino y monto de los recursos pblicos. Conforme el sistema poltico se transforma, es necesario disear una estrategia coherente para atacar el problema de la corrupcin. Hay que fortalecer las capacidades del Poder Legislativo, tanto a nivel federal como local, para desarrollar mecanismos de supervisin efectivos sobre la burocracia. Las responsabilidades de los funcionarios, as como los montos de los recursos que manejan y los objetivos para los cuales stos son asignados, deben ser claros y difundidos pblicamente. La creacin de un sistema de servicio civil es ya una tarea impostergable. Esfuerzos serios en este sentido se iniciaron durante la administracin del Presidente Ernesto Zedillo, sin embargo, la desconfianza de los partidos de la entonces oposicin la vieron como intento de perpetuar la influencia del grupo en el poder, creando un obstculo poltico que no pudo ser superado. La cantidad de intereses que afectara esta reforma (sindicales, carreras de influyentes polticos, expectativas de desarrollo profesional de la burocracia existente) la hace extremadamente complicada, pero vital para modernizar la administracin pblica y controlar incentivos para la corrupcin. La corrupcin en Mxico tambin ha sido descrita como un fenmeno cultural. La corrupcin se asume como algo natural, a lo que la sociedad est tan acostumbrada, que no se asombra por su alcance o gravedad. Esto deriva en una impunidad y hasta una justificacin de las prcticas corruptas, en donde el que no tranza no avanza. La extensin de estas conductas ha llegado a ser tan generalizada, que sencillamente se asuma que la obtencin de un puesto pblico implicara hacerse de un patrimonio aprovechando la situacin. Esto no solamente era tolerado, sino aceptado resignadamente, a cambio de resultados gubernamentales aceptables. Esta cultura de la corrupcin significa que adems de las medidas institucionales, que busquen controlar y sancionar estas actividades, resulta fundamental una renovacin moral, parafraseando uno de los (malogrados) lemas de campaa del ex Presidente Miguel De la Madrid. Sern los propios lderes de la transformacin el Presidente, los miembros del gabinete, los legisladores-- quienes debern predicar con el ejemplo, no slo en su conducta personal, sino en los sacrificios polticos en que deban incurrir para sacar adelante las reformas necesarias para atacar este mal. Asimismo, para lograr credibilidad y el apoyo de la sociedad, los golpes a la corrupcin deben de dejar de ser (o aparentar ser) venganzas o ajustes de cuentas entre polticos o partidos. La nica manera de lograr esto es mediante rganos de fiscalizacin genuinamente autnomos, que realicen una labor sistemtica y generalizada. Resalta tambin la importancia de fortalecer el Poder Judicial en todas sus instancias, el cual desempear un papel preponderante en la interpretacin de la legislacin y los procedimientos relacionados con los esfuerzos para acotar y sancionar la corrupcin. Por otro lado, la educacin es un instrumento que se debe utilizar para contribuir a modificar la conducta ciudadana. Cursos de tica y valores cvicos debern ser revalorados en este sentido, e incluidos en la formacin profesional, y en

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programas de cursos de capacitacin para funcionarios pblicos2. El papel del sector privado Es importante recordar, por otro lado, que la corrupcin es un fenmeno que se da en diversos mbitos de la sociedad, no slo en los servicios pblicos. Sera interesante tener estudios para el mbito de las transacciones financieras y comerciales privadas. Prcticas como los sobornos por parte de proveedores a los encargados de compras, son tambin ticamente cuestionables. En la mayora de los pases desarrollados, la penalizacin a estas conductas es parte de las polticas de las compaas. En muchos casos, existen lmites a las sanciones que puede imponer la autoridad pblica, y son las mismas empresas las que deben desarrollar una regulacin y vigilar su cumplimiento3. La corrupcin en el mbito privado es pues, otro campo de investigacin y accin pendiente en la sociedad mexicana. En este sentido, el Tecnolgico de Monterrey realiza una investigacin sobre las prcticas de corrupcin, y su efecto en la competitividad empresarial. El estudio forma parte de un convenio suscrito con la Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo (SECODAM), y define a la corrupcin como la transaccin clandestina entre un funcionario pblico, y un actor social o econmico, actuando en contra de responsabilidades y facultades establecidas, y que implica un intercambio impropio en dinero o especie. Se busca identificar a las principales prcticas empresariales ilegales o corruptas que obstaculizan el desarrollo y la competitividad en el sector privado, y definir propuestas para prevenir o desarticular dichas prcticas. Esto proporciona una visin del fenmeno de la corrupcin en Mxico, desde la ptica de los empresarios, con la intencin de disear estrategias en conjunto con el gobierno, a nivel nacional. Pero es la corrupcin en los servicios pblicos la que resulta ms ofensiva, pues implica el mal uso de recursos del erario, dinero que pertenece a todos los ciudadanos. El combate a la corrupcin debe ser una directriz gubernamental permanente, bien diseada y ejecutada. Los grandes escndalos en ocasiones slo sirven para aumentar la frustracin, al evidenciar el tamao del problema, las acusaciones con claros tintes polticos, o la imposibilidad de castigar a los culpables. An as, hay autores que sostienen que los escndalos pueden funcionar como catalizadores de reforma, que impulsen transformaciones profundas en el tratamiento del problema4. Los escndalos tambin pueden originar movimientos polticos cuya plataforma sea especficamente la lucha contra la corrupcin. Ejemplos clsicos de esto son los movimientos reformistas en Estados Unidos de fines del siglo XIX y principios del XX, llamados Muckragers, o el alcalde de Nueva York Fiorino La Guardia, quien se enfrent a la penetracin de la mafia en el gobierno municipal. El combate a la corrupcin en el plano internacional La corrupcin ha pasado de ser una preocupacin local, a un asunto de dimensin internacional. La dcada de 1990 se caracteriz por un renovado mpetu en su combate, con diversas instituciones regionales e internacionales lanzando iniciativas sobre el alguna vez delicado (diplomticamente hablando) asunto. La ola expansiva de la democracia ha significado mayor participacin de las sociedades en la toma de decisiones pblicas, y en este sentido una menor tolerancia a las prcticas
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Sobre las posibilidades de estas propuestas, vase: Curtis Ventriss, Reconstructing Government Ethics: A Public Philosophy of Civic Virue, en James S. Bowman (ed.), Ethical Frontiers in Public Management. San Francisco: JosseyBass, 1992. pp. 114-134. 3 Vase: Fritz H. Heimann, Combatting International Corruption: The Role of the Business Community, en Kimberly Ann Elliot (ed.), Corruption and The Global Economy. Washington, D.C.: Institute for International Economics, 1997. pp. 147-162. 4 Susan Rose-Ackerman, Corruption in Government; Causes, Consequences and Reform. Cambridge: Cambridge University Press, 1999. pp. 209-212. 3

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corruptas. La corrupcin est ahora ms expuesta, y las conductas de los gobernantes ms sujetas al escrutinio de la poblacin. Los avances tecnolgicos han facilitado el libre y casi desenfrenado flujo de informacin, exhibiendo a quienes intentan abusar de la confianza pblica. El fin de la Guerra Fra ha favorecido la creacin de un mercado econmico global, y a la percepcin de la corrupcin como obstculo para los flujos internacionales. La ausencia de la confrontacin ideolgica bipolar ha aumentado la sensacin de interdependencia, en la cual la estabilidad desempea un papel fundamental. Para los mercados emergentes, las corrupcin inhibe la eficiencia econmica, y representa los privilegios y abusos de un pasado autoritario. Consideraciones de soberana y seguridad nacional, sirven cada vez menos como justificaciones para la tolerancia de conductas impropias por parte de los gobernantes. Si bien la mera existencia de la democracia no garantiza inmunidad ante la corrupcin, mayor apertura significa mayores posibilidades de construir diques que la controlen en el largo plazo. Las reformas econmicas llevadas a cabo en este contexto de liberalizacin, con frecuencia lo que han hecho es aumentar las posibilidades de malversacin de recursos pblicos y otras conductas ilcitas. Los procesos de privatizacin ofrecen grandes oportunidades para los funcionarios que los realizan, recibiendo prebendas a cambio de favorecer a tal o cual interesado, o incluso convirtindose l mismo (directamente o a travs de terceros) en beneficiario de una asignacin, quiz a precios muy considerablemente por debajo del mercado. As, procesos de privatizacin y desregulacin han generado excesos, lo que realza el imperativo de construccin de instituciones capaces de controlarlos. La preocupacin contempornea con el problema de la corrupcin deriva de su percepcin como amenaza a instituciones pblicas democrticas, que permiten la influencia de intereses impropios en el uso de recursos pblicos y del poder, minando la confianza de los ciudadanos en las actividades legtimas del Estado5. La corrupcin crea ineficiencias econmicas, desva recursos y limita la inversin, afectando el buen funcionamiento del gobierno. La integracin econmica tiene varias consecuencias relacionadas con la corrupcin. Una de ellas es la posibilidad de que los efectos de la corrupcin lo afecten en su conjunto. El temor a los fraudes cibernticos en los mercados financieros internacionales es una constante, y la complejidad del asunto requiere una coordinacin global. En un mercado integrado, la corrupcin deja de suceder en algn otro lugar. Los frutos de la corrupcin y de las actividades de grupos criminales buscan un camino para ingresar a los mercados lcitos de dinero, y el lavado de dinero se vuelve genuinamente una amenaza internacional. En 1988 se aprob la Convencin contra el Trfico de Narcticos Ilcitos y Drogas Peligrosas en el seno de la Organizacin de las Naciones Unidas, en lo que constituy un paso importante para combatir decididamente el problema. La lucha en contra del lavado de dinero producto de la corrupcin y del narcotrfico se ha vuelto una prioridad de poltica exterior de Estados Unidos, y la legislacin estadounidense penaliza a los bancos de su pas que manejen recursos de fuentes cuestionables. La Fuerza de Accin Financiera (Financial Task Force), entidad formada por pases industrializados, busca proporcionar recomendaciones y asistencia tcnica para lidiar con el lavado de dinero. Estas medidas representan un serio ataque a uno de los flancos de la corrupcin, el de la posibilidad de resguardar sus recursos en la seguridad de algn otro pas desarrollado. El tema del combate a la corrupcin adquiri importancia a nivel internacional, tras convertirse en parte de la estrategia de poltica exterior de Estados Unidos, y ser luego retomado por otros pases. Los estadounidenses tomaron las primeras medidas en 1977, con el Acta de Prcticas Corruptas en el Extranjero (Foreign Corrupt Practices Act, FCPA). Esta disposicin estableca que la corrupcin distorsionaba los mercados globales, creando barreras no-arancelarias para las empresas que no la practicaban, penalizando las prcticas legtimas de negocios. Es decir, la corrupcin ponan en desventaja a empresas honradas en el acceso comercial a mercados internacionales. En algunos
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Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico, Public Sector Corruption; An Internacional Survey of Prvention Measures. Pars: OCDE, 1999. P. 11. 4

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pases, se contaba con la complicidad de los gobiernos, pues los sobornos por transacciones internacionales eran deducibles de impuestos. La FCPA de 1977 tambin menciona que la corrupcin constituye un atentado en contra de las instituciones democrticas, amenazando la estabilidad de los gobiernos. Los estadounidenses llevaron su cruzada contra la corrupcin al seno de organismos multilaterales, principalmente la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OECD) y la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU). La FCPA tuvo varias reformas para aumentar su alcance, y desde inicios de la dcada de 1990, la OECD tom como propia la causa anti-corrupcin (recordemos que a partir de 1994, Mxico forma parte de esta organizacin). En el seno de la Organizacin de Estados Americanos (OEA), se cre en 1996 la Convencin Interamericana contra la Corrupcin, en la cual se resalta la preocupacin de los efectos de dicho mal sobre los sistemas democrticos y la econoa de mercado. Se avalan medidas como la extradicin de infractores, la asistencia legal mutua en la investigacin de este tipo de ilcitos, y la confiscacin de las ganancias derivadas de actividades relacionadas con prcticas corruptas (nuestro pas tambin es signatario de dicha convencin). En el seno de la Organizacin Mundial de Comercio (OMC), los Estados Unidos insisten en impulsar medidas de transparencia y competencia libre y abierta, en las licitaciones para las adquisiciones de bienes y servicios del sector pblico de los pases miembros. As, convertido en prioridad para la poltica exterior estadounidense, el combate a la corrupcin ocupa un lugar relevante en la agenda poltica internacional. Sectores no gubernamentales tambin se han unido al clamor en contra de la corrupcin. En 1995, el Foro Econmico Internacional (tambin conocido como el grupo de Davos, Suiza), en el que participan muchos ejecutivos de las principales empresas internacionales, se crearon comisiones para estudiar y elaborar recomendaciones sobre el problema. En 1993, un grupo de ex ejecutivos del Banco Mundial fundaron la organizacin Transparencia Internacional, siguiendo el patrn de Amnista Internacional, dedicada a la lucha contra la corrupcin y a promover la transparencia en el manejo de los recursos. Cuenta con captulos nacionales en ya una gran cantidad de pases, y en un corto tiempo se ha convertido en vocero central de las denuncias del soborno y la corrupcin a nivel internacional. La Cmara Internacional de Comercio, organismo con sede en Pars, a partir de 1996 ha promulgado una serie de reglas y estndares de conducta para la comunidad internacional, llamando a reducir la prctica del soborno6 Las recomendaciones de los organismos multilaterales en cuanto a medidas para combatir la corrupcin son ms o menos similares, e incluyen una decidida aplicacin de la ley (law enforcement), la investigacin y el estudio del problema --procurando informacin confiable y oportuna--, efectivas medidas de control, y por supuesto, fuertes sanciones. Se sugieren tambin mecanismos de transparencia administrativa, particularmente el sealar a los intereses comerciales y financieros incompatibles con el ejercicio de funciones pblicas. Como estrategia general, la OECD habla de eliminar la regulacin irrelevante o inoperante, enfocarse en reas de alto riesgo de corrupcin, y atacar las disposicin del producto de esta actividad, particularmente a travs de regulaciones bancarias que eviten el lavado de dinero7. La presin estadounidense sobre la OECD para tomar medidas en contra de la corrupcin, llev a los gobiernos europeos a disminuir su resistencia. Pases como Francia, Alemania y Gran Bretaa, vean la prctica de dar sobornos en los pases en vas de desarrollo como una manera de favorecer a las empresas nacionales, un mero componente ms en la estrategia de mercado. En la visin norteamericana, la estricta legislacin de su pas los colocaba en desventaja. Durante la administracin del presidente Hill Clinton, se renov la presin sobre los europeos. stos la vieron como un intento ms de Estados Unidos por imponer extraterritorialmente sus leyes, y un cnico intento por interferir en
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Patrick Glynn, Stephen J. Korbin (y) Moiss Nam, The Globalization of Corruption, en Kimberly Ann Elliot (ed.), Corruption and The Global Econom, op. cit., pp. 15-17. 7 Ibid., pp. 15-26; Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico, Trust in Government; Ethics Measures in OECD Countries. Pars: OCDE, 2000. pp. 22-30, 66-68. 5

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su soberana. Los norteamericanos alegaban que el objetivo conjunto debera ser la eliminacin de los sobornos, y que cada pas deba hacerlo segn sus disposiciones legales internas. Los escndalos de corrupcin en altas esferas de la vida pblica en Francia y Alemania (ampliamente difundidos por la prensa) han hecho ms receptivos a los europeos a la insistencia estadounidense. El resultado fue una decidida actitud de la OECD para condenar y combatir la corrupcin, con recomendaciones como la revisin de los cdigos fiscales para eliminar la posibilidad de deducir de impuestos los sobornos pagados en el exterior8. Parte del enfoque de la OECD consiste en lograr que las compaas de los pases desarrollados, corten el estmulo que representan los sobornos para funcionarios pblicos en pases en desarrollo. Se asume que este es un componente relativamente ms fcil de realizar en el corto plazo, que la serie de reformas que se requieren en el plano interno de cada pas en vas de desarrollo para frenar la corrupcin. Se pueden generar recomendaciones para la penalizacin de estas conductas, pero la aplicacin de castigos finalmente estar a cargo de cada nacin, por lo que es muy importante asegurar el compromiso de la colaboracin. Organismos multilaterales como el Banco Mundial, realizan ya un estudio y seguimiento de los programas de combate a la corrupcin en diversos pases, condicionando el otorgamiento de financiamientos a la rendicin de cuentas. El argumento es que la corrupcin no slo implica ineficiencias, sino obstculos para el logro de los objetivos fundamentales de los programas de desarrollo. As, la globalizacin ha alterado dramticamente la naturaleza de la corrupcin. Las transformaciones econmicas desatadas a raz del fin de la Guerra Fra han creado nuevos riesgos, pero tambin oportunidades para un ataque sostenido y perdurable. La globalidad del problema de la corrupcin hace necesaria la colaboracin y la coordinacin internacional. Una accin efectiva requiere voluntad poltica para armonizar legislacin para frenarla, y mayores controles internos para la conducta de empresas multinacionales (en pases desarrollados) y de funcionarios pblicos con responsabilidad en el manejo de recursos (en pases subdesarrollados). En los avances en el combate a la corrupcin, las percepciones son tan importantes como los logros reales. El importante lugar que ocupa Mxico en la economa mundial, lo compromete ms a lograr una mayor transparencia. Es sencillamente imposible no participar en los esfuerzos a nivel internacional. Para atraer capitales, tanto gobiernos como empresas deben mostrar sus estados financieros al pblico, para generar confianza y certidumbre a los inversionistas y atraer capitales. El potencial de desarrollo de un pas se encuentra ahora ntimamente ligado con prcticas de transparencia. Por otro lado, es de suma importancia que se involucre la sociedad civil y los medios de comunicacin, para concretar cualquier proyecto de transparencia por parte de la autoridad. Para combatir la corrupcin, es necesario no slo aumentar los castigos y penalizaciones, sino convencer a la poblacin de los beneficios de actuar en forma legal y transparente. Las instituciones internacionales pueden desempear un papel importante, y habra que considerar seriamente la posibilidad de un tribunal internacional sobre el tema. Sera pertinente al menos un foro, que permitiera el intercambio de experiencias y resultados de medidas adoptadas. Lo importante es que los mpetus reformistas no se disipen, y que el tema ha dejado de ser incmodo. Es probable que continen diferencias en cuanto a la estrategia para su tratamiento, y habr que tener siempre en mente las caractersticas particulares de la sociedad especfica en la cual se analiza este problema. El caso de Mxico En los informes de la OECD sobre la conducta tica en el sector pblico de los pases
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Mark Pieth, Internacional Cooperation to Combat Corruption, en Kimberly Ann Elliott (ed.), Corruption and The Global Economy, op. cit. pp. 122-127. 6

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miembros, el apartado sobre el contexto general en Mxico puede dar la impresin de que en ese pas existe un marco institucional bien desarrollado para el combate a la corrupcin. Se enumeran normas e instrumentos, pero no mediciones de los resultados que se obtienen. Es as como por ejemplo, en el documento de 1998 se indican los esfuerzos por reducir la disparidad salarial entre ejecutivos privados y funcionarios pblicos de alto nivel, la funcin coordinadora de la Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo (SECODAM), y la especificacin de conductas inapropiadas (recordemos qe la corrupcin incluye prcticas como nepotismo, trfico de influencias, abuso de autoridad, intimidacin, y el uso indebido de facultades). El gobierno federal mexicano ha realizado investigaciones encubiertas, requiere una declaracin patrimonial anual por parte de los funcionarios de mediano y alto nivel, y recientemente ha creado una pgina electrnica que ofrece informacin sobre licitaciones pblicas. Como ya se ha mencionado, Mxico es miembro de la Convencin Interamericana contra la Corrupcin, y existe un rgano fiscalizador del gasto pblico que depende del poder legislativo, y no del ejecutivo, anteriormente denominado Contadura Mayor de Hacienda, actualmente llamado Auditora Superior de la Federacin (ASF). El problema, claro est, es que estas medidas e instancias distan de funcionar como debieran. La ASF carece de la infraestructura, los recursos, y el suficiente personal calificado que le permita llevar un seguimiento efectivo del ejercicio del gasto pblico. Tradicionalmente padeci de la debilidad y la falta de independencia poltica del Congreso frente al poder ejecutivo, y ahora con un poder legislativo fortalecido e incluso beligerante, es presa de las presiones de la poltica partidista. Se ha cuestionado tambin la pertinencia que una instancia fiscalizadora como la SECODAM forme parte del poder ejecutivo, lo que la subordina al presidente y dificulta polticamente sus acciones frente a otras secretaras y dependencias federales. El logro de resultados concretos en la lucha contra la corrupcin no es tarea fcil. Adems de un marco normativo bien elaborado, se requiere disminuir o eliminar los incentivos que propician una conducta impropia. La corrupcin debe dejar de generar utilidad a quien la ofrece y a quien la utiliza, y la mejor manera e hacerlo es volver eficientes y transparentes procesos y procedimientos en las organizaciones. El costo de acudir a la corrupcin debe ser superior al de seguir canales formales establecidos. Esto implica, por supuesto, afectar intereses, enfrentar resistencias, y superar obstculos polticos. Mecanismos institucionales deben permitir una vigilancia efectiva, apoyndose en el principio de la divisin de poderes, y la lgica de que no se puede ser juez y parte en la utilizacin de recursos pblicos. El poder ejecutivo puede conservar instancias propias para dar seguimiento al ejercicio de presupuestos, y tomar medidas disciplinarias en sus dependencias. Sin embargo, es el poder legislativo quien debe funcionar como fiscalizador y viga preparado, oportuno, y tenaz. As, habr que impulsar y consolidar la capacidad y profesionalismo de la Auditora Superior de la Federacin. La ms abierta y competitiva democracia que se vive en Mxico hoy en da, presenta oportunidades para renovar la lucha contra la corrupcin, e implementar medidas ms ambiciosas y efectivas. La descentralizacin administrativa hacia los estados, sin embargo, conlleva riesgos. Lo que puede suceder es la descentralizacin de la corrupcin, ya que los mecanismos de control son ms precarios que los de la federacin. Descentralizar recursos y facultades, sin mecanismos efectivos de fiscalizacin y seguimiento, simplemente aumentara las posibilidades de abuso en la esfera local. De aqu la importancia de la coordinacin y la asistencia tcnica entre los niveles de gobierno, para que un esfuerzo conjunto pueda ser efectivo. Por otro lado, la descentralizacin poltica que implica la democracia, tambin puede significar mayor potencial de corrupcin. Conforme el Congreso adquiere mayor fuerza e independencia, los legisladores se vuelven sujetos sobornables, con poder real sobre el curso de la legislacin y la asignacin de recursos. Esto se acntuara si se aprueban reformas que permitan la reeleccin, dando mayor margen de maniobra individual y reforzando la lealtad a los electores (y a quienes aportan a las campaas). Esto hara an ms urgente la necesidad de contar con un marco legal
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que regule las actividades de cabildeo. El combate a la corrupcin significa no slo corregir los problemas existentes, sino prever los futuros. Existen ya en el congreso varias iniciativas para reformar las leyes orgnicas y regular estas actividades, as como establecer un registro de quienes se dedican a estas actividades9. En el plano electoral, se ha avanzado considerablemente para hacer ms transparentes los procesos. El Instituto Federal Electoral (IFE) ha emitido disposiciones que determinan el libre acceso a la informacin financiera de los partidos polticos, dando a conocer los nombres y los montos de las aportaciones privadas, as como el flujo de los recursos10. Los partidos polticos estn obligados a rendir cuentas a la autoridad electoral, pero sta sola guardar dicha informacin para s. Con las nuevas medidas, los datos definitivos estarn disponibles para cualquier ciudadano, aunque no as los que se encuentren en curso de ser revisados por dicha autoridad. Esto permitir mayor vigilancia sobre los potenciales abusos generados a partir del considerable monto de recursos manejado por los partidos, parte de la inversin en la democracia que ha realizado nuestro pas. Dicha inversin ha favorecido la equidad en las contiendas electorales, contribuyendo a elecciones ms competitivas, pero ha aumentado el riesgo de distorsiones. Las normas implementadas por el IFE se inscriben en los esfuerzos por transparentar toda la informacin en el seno de la sociedad mexicana. Conclusiones La transformacin democrtica del pas lleva a demandas por cada vez mayor transparencia en el ejercicio del poder pblico. En la sociedad mexicana persistir una sensacin de malestar, hasta que no se resuelvan los casos ms sonados de corrupcin en la actualidad, como el caso del desvo de fondos de PEMEX a las campaas del PRI. Atacar a los peces gordos lanza una seal de compromiso en el asunto, muy probablemente contribuyendo a inhibir conductas impropias entre niveles medios y bajos del sector pblico. Adems de las medidas legales y administrativas para combatir directamente a la corrupcin, se requieren reformas que disminuyan los trmites y las regulaciones gubernamentales, para acotar el campo frtil para las prcticas corruptas. La educacin cvica, por supuesto, cumplir su parte. El papel de los medios de comunicacin es crtico para ventilar informacin, y facilitar la participacin de la poblacin en la vigilancia de la conducta pblica. Si bien el cambio parece dramtico, falta an que se traduzca en hechos perceptibles para la poblacin. El combate a la corrupcin tiene que dejarse sentir en la vida cotidiana, en las interacciones comunes de los ciudadanos con la autoridad. Entonces podremos hablar con ms seguridad de una genuina transformacin en nuestro pas. Resea biogrfica
Miguel ngel Valverde Loya es Director de la Maestra en Administracin Pblica y Polticas Pblicas, en el Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Monterrey, ITESM, Campus Ciudad de Mxico. Obtuvo su doctorado y maestra en Gobierno (Ph.D., M.A., Government) en la Universidad de Georgetown en Washington, D.C., Estados Unidos, y la licenciatura en Administracin Pblica en El Colegio de Mxico en Mxico, D.F. Ha impartido cursos de ciencia poltica y relaciones internacionales en el Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE), la Universidad Iberoamericana (Mxico), el Instituto Matas Romero de la Secretara de Relaciones Exteriores (Mxico), y El Colegio de Mxico. Entre sus publicaciones recientes se encuentran Para Evaluar al TLCAN (co-editor), y Las relaciones Mxico-Estados Unidos durante el sexenio de Zedillo (revista Foro Internacional). Ha colaborado en los diarios El Financiero y Enfoque de Reforma. Tel. (52 5) 483 22 89, correo electrnico: mvalverd@campus.ccm.itesm.mx
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Jorge Arturo Hidalgo (y) Esperanza Barajas, Proyecta Congreso regular cabildeo, en Reforma (julio 29, 2002). Guadalupe Irzar, Abren informacin de gastos electorales, en Reforma (abril 18, 2002). 8