ANLISIS Y PROPUESTAS

Relaciones Internacionales

Paradiplomaca en Chile:
El caso de la Regin Metropolitana
Loreto Schnake

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n el marco del desafo de internacionalizacin de Chile, las Regiones han adquirido un creciente protagonismo en las ltimas dos dcadas. La participacin de estos nuevos actores en el concierto internacional ha ido enriqueciendo nuestro sistema de poltica exterior y renovando las prcticas de la accin internacional. Y, al igual que en otros pases y regiones del mundo, ha trado importantes Al igual que en aparejadas otros pases y consecuencias para la regiones del democracia, el desarrollo mundo, ha trado regional y la gobernanza aparejadas territorial (Ferrero, 2005). importantes consecuencias En Amrica Latina, el para la quehacer internacional de democracia, el desarrollo los actores subnacionales regional y la es una realidad emergente gobernanza que, con sus matices y diferentes intensidades, territorial cobra cada vez mayor fuerza y tiende a consolidarse (Maira, 2010). La experiencia adquirida en la gestin del desarrollo de sus territorios y de las relaciones transfronterizas -en las reas de frontera(Marteles Moreno, 2004)ha permitido a las autoridades locales y regionales convertirse paulatinamente en interlocutores vlidos para proyectar internacionalmente sus territorios mediante la cooperacin descentralizada y, de esta manera, contribuir tambin al proceso de integracin regional. En el escenario actual latinoamericano, la cooperacin transfronteriza es percibida como uno de los instrumentos clave para avanzar en el proceso de integracin, cobrando un papel relevante debido a la necesidad de un enfoque territorial del desarrollo econmico1 en la era de la globalizacin: En Amrica Latina se est deniendo una nueva geografa econmica que no sigue las lneas fronterizas, aanzndose la idea de que el desarrollo latinoamericano depender, en buena medida, de la capacidad de
1.-Francisco Alburquerque (2004)La creciente globalizacin econmica, financiera y meditica no hace sino exponer en forma mucho mayor la heterogeneidad de situaciones a nivel internacional y al interior de los diferentes Estados, lo cual obliga a una aproximacin territorial al desarrollo econmico, el cual ya no puede seguir siendo enfrentado exclusivamente mediante una visin basada en indicadores promedio agregados y la suposicin de que el funcionamiento es regulado tan slo por los Estados nacionales o por una supuesta e imparable lgica globalizadora. En: Desarrollo econmico local y cooperacin descentralizada, Revista de la CEPAL, N. 82.

crear reas de integracin que promuevan procesos convergentes de desarrollo a nivel institucional y entre los actores econmicos, sociales y culturales. Por tanto, a travs de la cooperacin transfronteriza se abre una dimensin nueva del desarrollo local, que rompe las rgidas divisiones nacionales creando nuevas reas que ya no encajan en la lgica de los Estados (Marteles Moreno, 2010). Estas relaciones interregionales transfronterizas encuentran un emblemtico exponente en la relacin subnacional entre Argentina y Chile, desarrollada desde nes de los aos 90, a travs de la constitucin de Comits de Frontera y, posteriormente, de Integracin2, a lo largo de los 5.500 km. de frontera entre ambos pases. Sin embargo, esta privilegiada y promisoria avanzada de las Regiones en el concierto internacional topa con un obstculo estructural que frena su desarrollo: el centralismo del Estado chileno. As,al tiempo que como pas estamos muyglobalizados y que la globalizacin, con sus imperativos, tira de las regiones y les exige internacionalizarse, el proceso de descentralizacin poltica y administrativa no avanza con la misma velocidad, lo que redunda en que nuestras administraciones subnacionales,teniendo un indiscutido y privilegiado potencial de internacionalizacin, no cuenten con las atribuciones, las competencias y el instrumental necesario para cumplir esta misin a cabalidad3.
2.-Comits de Integracin entre regiones de Chile y provincias de Argentina. El 8 de agosto de 1997 se celebra en Santiago el Acuerdo entre la Repblica de Chile y la Repblica Argentina para Establecer un Reglamento para los Comits de Frontera, en el marco de la Declaracin Presidencial Conjunta de los Mandatarios de ambos pases, en virtud del cual se reconoce el funcionamiento de siete Comits de Frontera. Posteriormente, bajo el Gobierno de la Presidenta Bachelet, estos comits pasan a denominarse Comits de Integracin al tiempo que se establece una Agregadura de Cooperacin e Integracin Subnacional en la embajada de Chile en Argentina. Constituidos a lo largo de la frontera, estos siete Comits mantienen reuniones peridicas en las que se abordan temas relacionados con la facilitacin del trnsito transfronterizo; la infraestructura y el transporte; el comercio, la produccin y el turismo; la educacin, la cultura y el deporte; la salud y el medio ambiente, as como otras inquietudes regionales. Esta experiencia logra su proyeccin estratgica con el Tratado de Integracin de Maip, de Noviembre de 2009.Cabe sealar que, dado que en la Regin Metropolitana no hay ningn un paso fronterizo, tampoco existe el correspondiente Comit de Integracin y, aunque estuvo en los planes del Gobierno Regional, ste nunca particip en el Comit Cristo Redentor (liderado por la Regin de Valparaso). En 2009, existi la propuesta de crear un foro de regiones capitales con la provincia de Buenos Aires con el fin de contribuir a los objetivos de la poltica vecinal, sin embargo, esta propuesta no prosper debido a los cambios de Intendentes 3.-Esto lleva a situaciones paradjicas como el hecho de que la Regin Metropolitana, que participa con ms del 40% en la economa nacional, no logra un nivel de internacionalizacin acorde con sus posibilidades y no participa en el esfuerzo de integracin con Argentina, ni con regiones de otros pases vecinos. Es tal vez la Regin ms afectada por el centralismo. .

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Por lo tanto, si queremos avanzar de verdad en una internacionalizacin que contribuya al desarrollo, Chile necesita una regionalizacin democrtica que traspase ms poder desde el gobierno central a los gobiernos regionales y comunales4:

dismiles como la globalizacin -la glocalizacin7-, el auge de la descentralizacin poltica, la crisis del Estado-nacin, la revitalizacin de los procesos de integracin regional o el desarrollo de la cooperacin transfronteriza entre entidades subnacionales.

La descentralizacin constituye una herramienta El estudio de las relaciones internacionales, dedicado muy importante para alentar las iniciativas principalmente a las relaciones interestatales locales de desarrollo al facilitar la cesin de Es necesario (de acuerdo al enfoque realista clsico), ha competencias, recursos y responsabilidades superar la ido tomando cada vez ms en consideracin a las diferentes administraciones locales concepcin de las la presencia de estos actores distintos del (regionales, provinciales y municipales). Con actuaciones del Estado-nacin en el escenario mundial, ello pueden liberarse iniciativas potenciales mbito regionalhabida cuenta del gran desarrollo que han de desarrollo en cada territorio, a partir local como si experimentado las prcticas paradiplomticas fueran de menor de sus recursos endgenos, ejerciendo los importancia o y de los cambios tan signicativos que este actores locales su capacidad para decidir y protagonizadas fenmeno est produciendo en los niveles liderar sus propios procesos de desarrollo por actores regional y local (Carrin, 2007). (Alburquerque, 2009). no vlidos o La paradiplomaca oscila entre la concurrencia, incapaces. Asimismo, es necesario superar la concepcin el paralelismo o la complementariedad. de las actuaciones del mbito regional-local Es descrita como una accin paralela, pero como si fueran de menor importancia o protagonizadas complementaria de la diplomacia del gobierno central, por actores no vlidos o incapaces. Una inteligente poltica que puede estar en total consonancia o exhibir diferencias de cooperacin descentralizada regional-local podra menores relacionadas con las particularidades de la escala incorporar los nuevos enfoques y el aprendizaje colectivo regional-local, sobre todo en aquellos casos en donde la acumulado por las entidades subnacionales para ponerlos poltica exterior del Estado no logra incluir los intereses al servicio del desarrollo del pas y sus comunidades. y necesidades de un territorio especco(Aguirre 2009), Ahora bien, paradiplomacia es un concepto genrico que puede ser enfocado de muchos modos diferentes. Gobiernos subnacionales, paradiplomaca Apunta a espacios muy variables y de naturalezas diversas, y cooperacin descentralizada persigue objetivos que pueden tener poco en comn Hoy, el fenmeno de la actividad internacional de los (comprense, a este efecto, los casos de Qubec o el gobiernos subnacionales5 -la llamada paradiplomaca6- es Pas Vasco con la Regin Metropolitana de Santiago o la una realidad en la poltica global y domstica. A la hora de provincia de Beijing). explicar la emergencia y los factores que han motivado la internacionalizacin de las regiones y el desarrollo de Si bien la paradiplomacia es vista principalmente como la paradiplomacia, se tiende a relacionar fenmenos tan una estrategia subnacional asociada a consideraciones econmicas, orientadas por el objetivo de contribuir al desarrollo de la propia regin, en respuesta a la glocalizacin (Moncayo Jimnez, 2002), de preferencia, la 4.-En este sentido urge generar una forma coherente de gobierno regional prctica paradiplomtica de los entes subnacionales se ha as como sistemas regionalizados que articulen polticas especficas para desarrollado en clave de cooperacin descentralizada8, territorios tan diversos. Para ello es imprescindible la eleccin directa y
universal de los consejeros regionales y del Presidente del Gobierno Regional, que genere liderazgos fuertemente legitimados, capaces de representar a la comunidad ante el Estado central; un traspaso significativo de facultades de inversin en las Regiones; y el establecimiento de presupuestos participativos a nivel regional con normas mnimas de participacin. 5.-Se utilizan diferentes trminos de acuerdo a los enfoques subyacentes: gobiernos subestatales (literatura espaola); colectividades territoriales (literatura francesa); gobiernos no centrales (literatura anglosajona). En Amrica Latina el trmino ms generalizado es el de entidades o gobiernos subnacionales 6.-Neologismo aparecido en los aos 80 en los escritos de Ivo Duchacek y Panayotis Soldatos (Duchacek, 1986). Una definicin ms reciente sera: la implicacin de los Gobiernos No Centrales en las relaciones internacionales, a travs del establecimiento de contactos formales e informales, permanentes o ad-hoc, con entidades extranjeras pblicas o privadas, con el objetivo de promover resultados socioeconmicos y polticos, as como cualquier otra dimensin externa de sus propias competencias constitucionales No Cornago 2001, citado en espaol por Mariano Ferrero.(2005). 7.-Edgard Moncayo Jimnez: (2002)la reestructuracin a escala mundial induce procesos de cambio en el nivel subnacional, que, a su turno, retroalimentan las transformacionesglobales.As,globalizacinylocalizacindevienenlosdosrostros jnicos de una nueva realidad, que se ha dado en llamar glocalizacin. 8.-El concepto de cooperacin descentralizada aparece en la terminologa relativa a cooperacin internacional desde los aos 80. La Unin Europea lo define y aplica por primera vez en sus programas en 1989, a partir de la IV Convencin de Lom. En 1992, en el documento Descentralized Cooperation. Objetives and Methods, la Comisin Europea define la cooperacin descentralizada como un nuevo enfoque en las relaciones de cooperacin que busca establecer relaciones directas con los rganos de representacin local y estimular sus propias capacidades de proyectar y llevar a cabo iniciativas de desarrollo con la participacin directa de los grupos de poblacin interesados, tomando en consideracin sus intereses y sus puntos de vista sobre el desarrollo

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un ejercicio que involucra a las comunidades locales, con un alto sentido de participacin, colaboracin y control ciudadano, refrescando, de paso, el sistema poltico. En efecto, en el contexto general de la accin internacional de las regiones, la cooperacin descentralizada ha ganado gran relevancia, vehiculando, entre otros, experiencias en polticas pblicas exitosas, modelos de colaboracin pblico-privada, desarrollo de capacidades y competencias propias en los territorios involucrados y nuevas formas de gobernanza local. Cabe, entonces, preguntarse por las repercusiones del ascenso de la diplomacia de los actores regionales y sus consecuencias externas y en el plano interno, as como En Chile la accin observar cmo se comporta internacional el Estado y medir algunos de de las regiones los efectos del desarrollo y municipios regional de las relaciones comienza a despuntar internacionales. Por una parte, emergen espacios de cooperacin internacional hasta ahora no identicados, anteriormente descuidados o ignorados y se favorece la renovacin de los modos de gestin de la intervencin internacional. Los procesos de internacionalizacin de las regiones son cada vez ms multidimensionales, transitando crecientemente desde la sectorialidad (referida originalmente a las dimensiones econmica y poltica) a la intersectorialidad. Esto debera conducir a que, junto a la accin poltica y comercial, la poltica exterior agregara la promocin de los valores de paz, derechos humanos y democracia, as como la participacin ciudadana, la dimensin cultural, la ciencia y la tecnolgica, el respeto y la promocin de un desarrollo sustentable. Asimismo, se constata una tendencia a pasar de la accin exclusiva del sistema pblico de poltica exterior y de la accin fragmentada del sector privado a la accin triangulada -entre sector pblico (todos sus niveles), sector privado y sociedad civil-, donde todos son promotores, protagonistas y gestores de iniciativas (Del Huerto, 2006). De esta manera, asistimos al crecimiento y la diversicacin del sistema de poltica exterior y a su paulatina adaptacin a la nueva realidad, dada la propia dinmica de los hechos, en un proceso no exento de resistencias y dicultades:

La poltica internacional del siglo XXI no es ya slo una poltica de gobiernos y de empresas. Es la expresin de la redes sociales que una poltica exterior moderna debe promover y fomentar(Armanet, 2001).

Internacionalizacin de las regiones en Chile: etapas de un proceso

El desarrollo de la accin internacional descentralizada por parte de nuestras regiones y municipios ha tenido un impulso y una dinmica propios que el sistema ocial de poltica exterior de nuestro pas no siempre ha sabido o querido integrar. Los resultados han sido heterogneos y variables a medida que las Regiones han ido adquiriendo experiencia en la materia. Podemos encontrar una gran diversidad de puestas en prctica de cooperacin descentralizada, algunas muy exitosas, otras menos felices, y muchas fracasadas. As como hay importantes aprendizajes y frutos, se observa en estas experiencias una falta de sistematizacin y de institucionalizacin de las relaciones de cooperacin descentralizada:
Aunque nos queda una buena parte del camino por recorrer, nos hemos acercado signicativamente, en los ltimos aos, a la formacin de un esquema que permita el despliegue de un continuo de poltica exterior descentralizada, integrada mediante el principio de subsidiaridad, es decir que all donde el Estado central no alcance a satisfacer las demandas locales sean los propios entes subnacionales quienes gestionen el logro de sus objetivos, en coordinacin con las instancias nacionales (Fuentes, 2009).

tmidamente con la llegada de la democracia a principios de los aos 90

En Chile la accin internacional de las regiones y municipios comienza a despuntar tmidamente con la llegada de la democracia a principios de los aos 90, ligada en primera instancia a la solidaridad internacional y la necesidad del pas de reinsertarse en la comunidad internacional y, habida cuenta de su temprana estrategia de apertura a la economa mundial. Se producen los primeros contactos y misiones prospectivas y se rman los primeros convenios de cooperacin con otras regiones del mundo, as como hermanamientos entre municipios. Ms adelante, durante el Gobierno del presidente Lagos se establece como eje de la gestin internacional, la profundizacin de nuestra integracin con Amrica Latina y el fortalecimiento y extensin de los vnculos con nuestros vecinos, especialmente con el MERCOSUR. Dentro de este activo proceso de acercamiento, las entidades regionales y locales

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son llamadas a desempear un papel gravitante y protagnico: Las regiones -como actores ms gravitantes en la vida nacional e internacional, estn as llamadas a participar en el muy auspicioso proyecto de los corredores biocenicos; a intervenir en el proceso de consolidacin de la paz con los pases vecinos; a aanzar el contacto con las comunidades de chilenos que viven en zonas limtrofes o vecinas; a servir de sede para seminarios y reuniones internacionales(Muoz, 2000). Mediante Decreto N 368, el 11 de junio de 2002 se crea la Comisin Asesora Presidencial para la Cooperacin Internacional en Regiones, que en sus Considerando entrega una sustantiva fundamentacin para el desarrollo de cooperacin internacional descentralizada:

decisivo en la gestin del aparato pblico, incluyendo la esfera de la accin exterior del Estado, por lo que el ministerio de Relaciones Exteriores crea la Direccin de Coordinacin El Gobierno del Regional (DICORE) y la Subsecretaria presidente Lagos de Desarrollo Regional y Administrativo se establece como crea su propia Unidad de Asuntos eje de la gestin Internacionales, con el n de prestar internacional, la apoyo institucional a este esfuerzo profundizacin diversicado de internacionalizacin. de nuestra Asimismo se instalan las primeras integracin con Unidades de Asuntos Internacionales Amrica Latina y en los Gobiernos Regionales (URAI). Se el fortalecimiento entiende que el xito de las respectivas y extensin de estrategias de desarrollo depende, en los vnculos con nuestros vecinos, gran medida, de la intensidad de las especialmente con relaciones que las regiones sean capaces el MERCOSUR. de implementar. A partir de este marco se conciben tambin los Programas de Cooperacin Internacional como iniciativas de inversin presentadas por las Regiones al Fondo Nacional de Desarrollo Regional (F.N.D.R.) con el objetivo de crear y fortalecer capacidades tcnico-institucionales en los gobiernos regionales para el gerenciamiento de la accin exterior y el desarrollo de estrategias de insercin internacional, as como para dar soporte nanciero a la implementacin y profundizacin de vnculos, acuerdos o convenios de accin exterior de impacto regional o macrorregional, suscritos por los Gobiernos Regionales con autoridades subnacionales de otros pases. Durante el Gobierno de Michelle Bachelet se avanza an ms en este sentido. El 18 de abril de 2006, los 13 encargados de PROCHILE en regiones reciben instrucciones de parte del Canciller Alejandro Foxley, en el sentido de que la nueva fase del desarrollo de Chile se va a realizar a partir de las Regiones, les habla de una integracin regional verdadera en Sudamrica y particularmente con los pases vecinos y, en ese contexto, les seala que la tarea que ustedes tienen, relativa a la implementacin de acuerdos, supone activar, actuar como catalizadores en sus respectivas regiones, para que stas vayan globalizndose, buscando nichos, asocindose internacionalmente.
cuyas atribuciones o competencia la ejercen en forma regional, fuera del centro geogrfico en que tiene su sede el poder central supremo. La descentralizacin y la desconcentracin son formas jurdicas en que se organiza la administracin y en las dos el poder central transmite parte de sus funciones a determinados rganos u organismos. La diferencia esencial radica en que los rganos de la primera no responden a una relacin jerrquica con el poder central y los organismos de la segunda s estn sujetos al poder jerrquico de este. En Chile solamente existe desconcentracin y descentralizacin administrativa.

N 5) permitir, adems, canalizar la cooperacin internacional desde y hacia las regiones del pas, establecer y profundizar intercambios de experiencias con otros pases en materia de administracin regional y descentralizacin scal, poltica y administrativa. N 6) para la implementacin de dichas estrategias de cooperacin, resulta imprescindible y urgente desarrollar acciones y medidas que permitan identicar, fortalecer y promover la cooperacin internacional descentralizada en regiones. Esta Comisin Asesora, presidida por el Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo, en coordinacin y colaboracin con la Cancillera, presta apoyo y soporte tcnico a los Gobiernos Regionales, bajo la direccin de los Intendentes, que orientan y alimentan el Sistema Pblico de Cooperacin Internacional Descentralizada. Asimismo, bajo el sistema de gestin territorial integrada, se crean las Direcciones Regionales de ProChile, delegando funciones hasta entonces concentradas en la Direccin General de Relaciones Econmicas Internacionales. Los esfuerzos de descentralizacin9 y desconcentracin10 apuntan a perlar a las regiones como un actor
9.-Se trata ms bien de esfuerzos de descentralizacin administrativa. Mientras que la descentralizacin poltica implica cesin de poder poltico del Gobierno central a los gobiernos subnacionales y, sobre todo, de recursos y responsabilidades administrativas, la descentralizacin administrativa solo contempla una transferencia de responsabilidades de gasto pblico y recaudacin de impuestos del gobierno central a estas entidades. 10. La desconcentracin se inscribe dentro de la centralizacin y slo se distingue por la forma perifrica en que desarrolla sus funciones. Los rganos desconcentrados son parte de la centralizacin administrativa

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Por su parte, la Subsecretaria de Desarrollo Regional quedan del todo claras (Del Canto, 2006).Asimismo, nos de la poca, Claudia Serrano, concibe la encontramos con realidades bastante diversas poltica paradiplomtica para la insercin en las distintas Regiones de Chile en cuanto En el proceso de de las regiones en el mundo como una a las condiciones para desarrollar gestin condicin y un factor de avance en la integracin regional, internacional y en cuanto a la proyeccin y Estados y actores descentralizacin y el desarrollo de los logros de la accin internacional. subnacionales Chile as como en su contribucin a deben conuir la integracin regional(Serrano 2009) As se constatan dismiles grados de armoniosamente y el embajador de Chile en Argentina, desarrollo y consolidacin de la insercin para acabar Luis Maira, destaca la importancia de la internacional; territorios heterogneos, haciendo de convergencia de los actores en la tarea con necesidades y vocaciones diversas; Amrica del Sur de avanzar hacia la integracin regional: distintos grados de involucramiento de los una macro regin actores regionales; motivaciones y criterios que tenga un mayor En el proceso de integracin regional, diferentes para abordar la vinculacin peso en los asuntos internacionales Estados y actores subnacionales deben internacional; presencia o ausencia de de la poca de la conuir armoniosamente para acabar competencias tcnicas y recursos dispuestos globalizacin haciendo de Amrica del Sur una macro para la tarea, etc.
regin que tenga un mayor peso en los asuntos internacionales de la poca de la globalizacin(Maira, 2007).

Si focalizamos en lo positivo, habra que destacar, entre otros, los siguientes logros:
Experiencias positivas de cooperacin transfronteriza interregional (ZICOSUR11, Aymaras Sin Fronteras12, Comits de Integracin con provincias argentinas). Intercambio y asistencia tcnica o promocin del comercio. Insercin en redes de ciudades y circuitos de cooperacin internacional (Mercociudades, Red de Autoridades para la Gestin Ambiental en Ciudades de Amrica Latina y el Caribe, OLAGI, UCCI, URB-AL, Metrpolis, etc.). Fortalecimiento institucional a travs del intercambio internacional, la capacitacin del personal y la organizacin de pasantas. Asistencia tcnica sectorial o temtica para la elaboracin y ejecucin de diversas polticas y estrategias regionales-locales sectoriales. Establecimiento de vnculos polticos y alianzas estratgicas duraderas que aseguran una mayor presencia e inclusin de las regiones chilenas en el sistema internacional.
11.- Zona de Integracin del Centro Oeste de Sudamrica (ZICOSUR). Es un proceso de integracin regional de tipo horizontal que conforma una sub-regin dentro del MERCOSUR. Constituida en 1997 por 33 autoridades subnacionales de estos territorios ms las del centro-oeste brasileo, tiene como objetivo principal lograr la insercin de la subregin en el contexto internacional desde el punto de vista competitivo, desarrollando el comercio exterior con los mercados internacionales mediante la articulacin de ejes de comunicacin, as como tambin promover la integracin social y cultural, como mecanismo para lograr el desarrollo econmico-social de las regiones que la integran. Actualmente desarrolla, adems, otros aspectos como la ZICOSUR UNIVERSITARIA. Ver ms en sitio oficial: www.zicosur.org.ar 12.-Aymaras sin Fronteras. Alianza transfronteriza cuyo objetivo es apoyar la adopcin de un Plan de Accin Estratgico para el desarrollo econmico, cultural y social de la poblacin Aymara localizada en el rea fronteriza de Bolivia, Chile y Per. Es una plataforma, conformada por 57 municipios, desde la cual se estn dando iniciativas de cooperacin transfronteriza y esfuerzos de integracin desde abajo. Ver ms en sitio oficial: www.aymarasinfronteras.org.

El rol de los actores subnacionales en el proceso de integracin se va consolidando en buena medida gracias a la experiencia adquirida en la gestin del desarrollo de sus propios territorios y de las experiencias de cooperacin transfronteriza. No cabe duda que la accin internacional de las Regiones ha reportado importantes benecios para el pas, tanto en el plano de los vnculos polticos y culturales como en la promocin del desarrollo econmico, a travs de proyectos productivos, de inversin, innovacin e intercambio comercial, as como en la proyeccin y el posicionamiento de los diferentes territorios subnacionales en otras latitudes. Sin embargo, aunque estas experiencias dan cuenta de un fenmeno positivo en proceso de consolidacin y expansin, la insercin internacional de nuestras Regiones tambin denota grandes debilidades, falencias y desafos pendientes.

Caractersticas de la internacionalizacin de las Regiones chilenas

En efecto, aunque durante los Gobiernos de la Concertacin paulatinamente se fue reconociendo la relevancia del proceso de internacionalizacin de las regiones y se fue desarrollando un instrumental de apoyo institucional cada vez mayor para sustentar las acciones paradiplomticas de los Gobiernos Regionales, no se logra establecer una institucionalidad realmente adecuada y las competencias de los niveles subnacionales en relacin a los mbitos de la accin exterior no

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Desarrollo de asociatividad entre entidades subnacionales. Instancias de colaboracin pblico-privada (ej.: con universidades). Incidencia en procesos de toma de decisiones en otros niveles, distintos del regional.

En el plano de lo negativo, encontramos los siguientes problemas u obstculos a la internacionalizacin:

Falta de una visin compartida y un compromiso institucional regional: no todos los Gobiernos Regionales han logrado asumir el desafo con claridad, compromiso y coordinacin de los diferentes actores pblicos y privados involucrados en este proceso regional. Ausencia de una poltica internacional, estrategias e instrumentos que permitan implementar la dimensin internacional con objetivos y metas denidas a corto, mediano y largo plazo. Ausencia o debilidad del liderazgo poltico regional: Intendente, Consejeros regionales u otros lderes de las instituciones pblicas de la Regin que no asumen la bandera del proceso de internacionalizacin regional Debilidad de la institucionalidad y competencias tcnicas y recursos dbiles o precarios para hacer frente a los desafos.

Regional13 plantea como lineamiento estratgico la necesidad de integrar y mantener las dinmicas actuales de apertura econmica y, en particular, con las economas latinoamericanas. Igualmente, anticipar sus escenarios de transformacin productiva en materia de inversiones, integracin comercial, entornos laborales y sustentabilidad ambiental. Como objetivos especcos se plantea: promover internacionalmente a la Regin Metropolitana y adscribir a redes internacionales; fortalecer y respaldar las polticas nacionales en materia de comercio internacional; generar vinculaciones y apoyo en competitividad Internacional y nacional, en materia de empresas urbanas (sanitarias, energa, residuos slidos, gestin urbana, transporte); y generar condiciones para superar los problemas de congestin y contaminacin.
Logros del perodo 1990-2001

En 1995, el Gobierno Regional suscribe un Convenio Marco de Cooperacin con el Consejo Regional de Ilede-France, para abarcar lneas de trabajo y desarrollo de proyectos en los mbitos del Desarrollo Econmico, la Capacitacin Profesional, el Ordenamiento Territorial y el Urbanismo, el Turismo, el Transporte, el Medio Ambiente, la Educacin y la Cultura. En 1996, la cooperacin se materializa asimismo en la puesta en marcha del Proyecto OTAS que dene bases para el Ordenamiento Territorial Ambientalmente Sustentable de la Regin. Se trata de una iniciativa realizada con la asistencia tcnica de la Sociedad Alemana de Cooperacin Tcnica (GTZ), en conjunto con la Universidad de Chile, proyectada y ejecutada exitosamente en dos fases: 1996-2001 y 2001-2005. 1995-2001 Convenio de Cooperacin con la Regin de Vstra Gtaland, Suecia en materia de descontaminacin, monitoreo del aire, transporte urbano y combustibles alternativos y Convenio de Cooperacin con la Empresa Municipal Borlnge Energi, Suecia para capacitacin en la formulacin de planes de manejo de residuos slidos en las Municipalidades de la Regin Metropolitana. Como proyecciones y desafos se plantea por una parte, aumentar la competitividad de la Regin e insertar
13.-La primera EDR es de 1990 (Intendente Pareto); la segunda de 1995 (Intendente Figueroa); la tercera es de 2000 (Intendente Galilea); en 2005 tiene lugar una Actualizacin de la EDR (Intendente Trivelli); la cuarta es de 2006 (Intendente Barrueto) vigente hasta el ao 2010.

As las cosas, los Gobiernos Regionales impulsan una multiplicidad de acciones internacionales, a menudo desarticuladas y reactivas, sin continuidad. En general, no toman en cuenta las iniciativas internacionales de los municipios de manera que, al no identicarlas, sistematizarlas y acompaarlas, stas en general siguen un curso propio, no planicado dentro de un marco orientador regional, con lo que se desaprovecha oportunidades de establecer sinergias para el desarrollo regional.

Internacionalizacin de la Regin Metropolitana de Santiago: estrategias y resultados perodo 1990-2010

Perodo 1990-2001

Las primeras iniciativas en materia de accin internacional tienen lugar a principios de los aos 90, orientadas por la misin de integrar a la Regin a la Economa Global. La Estrategia de Desarrollo

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an ms su economa en los mercados globales y, por otra parte, potenciarla como corredor econmico de intercambio comercial intra-zonal con fuerte sesgo industrial, que logre posicionarse como una Macroregin diversa y consolidada, donde se incluye a Rancagua,Valparaso y su puerto, las nuevas economas portuarias de Quintero y San Antonio, la zona aduanera de Los Andes, las reas frutcolas exportadoras del eje San Felipe-Quillota y Rancagua-Melipilla.

inversin presentada al Fondo Nacional de Desarrollo Regional) que permitir nanciar el desarrollo de gestin internacional y acciones de cooperacin concretas.
Logros perodo 2002-2005

El Gobierno Regional se inserta y participa activamente en redes de ciudades, foros internacionales y circuitos de cooperacin15; organiza eventos de carcter internacional (seminarios, plataformas de trabajo, Perodo 2002-2005 festivales), produce publicaciones que promocionan a El mayor impulso a la internacionalizacin de la Regin Santiago-Regin como destino privilegiado de Estudios mediante la accin paradiplomtica del Gobierno Superiores y oferta de Servicios de Salud altamente Regional Metropolitano vendr bajo el liderazgo especializados, etc. Los buenos ndices de seguridad del Intendente Marcelo Trivelli, quien acua el lema ciudadana y la amplia oferta de servicios, sumados al Santiago ciudad de clase mundial con la marketing de ciudad desplegado por el consiguiente estrategia que logr posicionar Como proyecciones Intendente logra posicionar a Santiago a Santiago como la Mejor ciudad para y desafos se como Mejor ciudad para hacer plantea por una negocios. hacer negocios14 el ao 2004 en toda parte, aumentar Amrica Latina, incluyendo a Miami. la competitividad Perodo 2006-2010 de la Regin e A partir del ao 2006 una nueva En el ao 2004 se actualiza la Estrategia de insertar an ms Estrategia de Desarrollo Regional y Desarrollo Regional y se dene como uno su economa en los de los 3 objetivos generales prioritarios mercados globales nuevos lineamientos presidenciales en para la Regin Hacer de Santiago-Regin y, por otra parte, materia de cooperacin internacional un territorio globalmente conectado, potenciarla como descentralizada, introducen matices y manteniendo y mejorando su posicin en corredor econmico ordenan los nuevos desafos. Se sigue la red mundial de ciudades. de intercambio planteando fortalecer Santiago-Regin comercial intra- como plataforma de servicios y zonal con fuerte comercio, dentro del objetivo especco Uno de los principales desafos que enfrenta sesgo industrial la actualizacin de la Estrategia de Desarrollo de fortalecer la vocacin exportadora de Regional de la Regin Metropolitana de la Regin se incorpora la diversicacin Santiago, es encontrar un camino que permita de mercados y productos, mediante mantener y mejorar su posicin en la red mundial la incorporacin de valor agregado e innovacin de ciudades, lograda durante la ltima dcada en el tecnolgica. Asimismo, se agrega el objetivo, emanado contexto de los procesos de globalizacin. Asimismo, de la poltica exterior, de contribuir a desarrollar se consigna el rol de Santiago-Regin como articulador buenas relaciones vecinales. de la economa nacional y mundial en torno al cual se plantean los siguientes objetivos especcos: atraer En cuanto a la forma de abordar la cooperacin, sedes de empresas para operar hacia Amrica Latina se realiza un esfuerzo de sistematizacin de las y el mundo, fortaleciendo la vocacin exportadora de experiencias anteriores y de focalizacin de las la Regin; potenciar Santiago-Regin como un centro prximas en torno a algunos ejes estratgicos. Se opta de estudios de Educacin Superior y postgrados de por construir vnculos internacionales asociativos que proyeccin internacional; y transformar Santiagoapoyen el cumplimiento de la Estrategia de Desarrollo Regin en un destino turstico. Regional (con focalizacin en los temas contenidos en la Agenda 1016) y que fortalezcan los Tratados de Libre En 2004 se crea la Unidad Regional de Asuntos Comercio y los Acuerdos de Asociacin. A nivel local, Internacionales (URAI) del Gobierno Regional se propone promover la concertacin de los actores Metropolitano y se formula el primer programa de Cooperacin y Transferencia Internacional (iniciativa de
14. Revista Amrica Economa, Las mejores ciudades para hacer negocios, abril de 2004. 15.-Estas son estrategias que los catalanes Borja y Castells (1997) consideran como las ms usadas por las ciudades para internacionalizarse. 16.-Agenda 10: detalla las 10 lneas de accin prioritarias de la Estrategia de Desarrollo Regional (Intendente Barrueto).

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del desarrollo en la Regin (Gobierno Regional y Municipios; Universidades y ONG; Empresas) y de la macrozona central. Asimismo, se decide concentrar geogrcamente la accin internacional del Gobierno Regional de la siguiente manera: Europa: Ile-de-France; Espaa-comunidad de Madrid, Catalua, Pas Vasco-; Pases Bajos (asistencia tcnica); Asia: Beijing, Liaoning -China- (asociaciones estratgicas); Amrica Latina: Buenos Aires, Lima, La Paz (Poltica vecinal).
Logros perodo 2006-2010

de Santiago; Plan Maestro de Regeneracin del Barrio Mapocho. Pasantas y misiones tcnicas de ordenamiento territorial, transporte pblico y en bicicleta, medio ambiente, sistemas de informacin y observacin, etc. Apoyo a la formulacin de una poltica regional de turismo y posicionamiento de Santiago-Regin como destino turstico internacional; apoyo a la formulacin de un Plan regional de ordenamiento territorial.

Sistematizacin de la cooperacin desarrollada en 13 aos, actualizacin del Convenio Marco y fortalecimiento de las relaciones con Ile-de-France. Establecimiento de vnculos con provincias chinas: Hermanamiento con Beijing y Declaracin conjunta de cooperacin con Liaoning. Firma de Convenio Marco de Cooperacin con Provincia de Buenos Aires. Nuevos convenios con programas de asistencia tcnica (Pases Bajos; Pas Vasco, Catalua, Universidad Alcal de Henares, Espaa; OIM, ZAV Alemania). Participacin en redes (Presidencia de Red de Autoridades para la Gestin Ambiental en A.L. y el Caribe; OLAGI, METRPOLIS). Folletos de difusin internacional de la Regin (ingls, francs, espaol).

El mayor dcit de la accin internacional del Gobierno Regional Metropolitano dice relacin con no haber logrado formular una poltica de relaciones internacionales, no haber comprometido al Gabinete regional con los temas internacionales y no haber ejecutado la agenda planicada para fortalecer los vnculos con regiones y provincias de los pases vecinos (particularmente Per y Bolivia). Esto se debi, principalmente, a los retrasos y discontinuidades de los planes de trabajo originados por los sucesivos cambios de autoridad regional. Entre los mayores obstculos para impulsar la internacionalizacin de la Regin Metropolitana hay que mencionar la alta rotacin de Intendentes (12 en 20 aos; 5 entre 2005 y 2010), la inexistencia de una poltica de relaciones internacionales y la carencia estructural de una institucionalidad asociada a un presupuesto que sirva de soporte permanente17 al Gobierno Regional para llevar adelante la accin internacional, mediante compromisos de mediano y largo plazo.

Un ejemplo a destacar: la cooperacin con la Rgion Ile-de-France

La cooperacin con la Rgion Ile-de-France se ha desarrollado en el marco de una asociacin colaborativa ininterrumpida de 15 aos, hoy centrada fundamentalmente en el desarrollo de programas de asistencia tcnica, basados en las propias competencias de cada regin y orientados a la generacin y consolidacin de polticas regionales estratgicas. A continuacin se destaca los productos ms relevantes de esta relacin de cooperacin:
Desarrollo de proyectos: Centro Regional de Informacin y Apoyo a la Prevencin del VIH-SIDA; Centro de Desarrollo Indgena; Fondo de Microcrditos para Habitantes de la Regin Metropolitana sin Acceso al Sistema Bancario Tradicional; Centro de Educacin Integrado de Adultos Universidad del Trabajador; Programa de Becas de postgrado Master Profesional; Rehabilitacin Museo Salvador Allende; proyectos en conmemoracin del Bicentenario, etc. Estudios: Plan verde; Calidad del aire tras puesta en marcha de Transantiago (Airparif); Rehabilitacin Integral de Cits y Pasajes de la Regin Metropolitana

Conclusiones
Asistimos a un creciente papel de las regiones, ciudades y municipios como actores de las relaciones internacionales y a la emergencia de la cooperacin internacional entre gobiernos y administraciones subnacionales como un fenmeno dinmico y complejo que est transformando la prctica de los agentes locales al mismo tiempo que ofrece al sistema de la poltica exterior y, en especial, de la cooperacin, nuevas perspectivas y modelos innovadores.

17. Desde sus inicios, el financiamiento de la accin internacional del GORE Metropolitano estuvo dado por iniciativas de inversin regional postuladas anual o bianualmente al Fondo nacional de Desarrollo Regional La funcin de jefatura de la Unidad Regional de Asuntos Internacionales (URAI) fue siempre contratada bajo el rgimen de honorarios mensuales, con toda la inestabilidad que supone la alta rotacin de Intendentes en la Regin

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Si bien durante los gobiernos de la Concertacin se sentaron importantes bases para promover y apoyar el proceso de internacionalizacin de las Regiones y se estableci un sistema nacional de cooperacin descentralizada, las medidas implementadas resultan an insuficientes para lograr el objetivo planteado a lo largo y ancho del pas. En la mayora de las Regiones chilenas y, en particular en la Regin Metropolitana, no existe una poltica de internacionalizacin, entendida como el marco orientador para la accin internacional del Gobierno Regional, con un programa de accin dotado de poder poltico y presupuesto continuado, con perspectiva de largo plazo, capaz de involucrar como participantes activos a actores representativos de las distintas dimensiones del quehacer regional, en el marco de un proceso de cumplimiento de la Estrategia de Desarrollo Regional. Esto es fundamental si se quiere hacer las cosas bien y con una mirada de largo plazo. Desde una perspectiva progresista es imprescindible seguir avanzando en el impulso y fortalecimiento de la internacionalizacin de las Regiones y los municipios del pas, generando las condiciones propicias para ello e incorporando las oportunidades de dinamismo externo como parte de una estrategia local de desarrollo. Esto implica, por una parte, superar la desconanza y el paternalismo con que los representantes del sistema central de poltica exterior muchas veces contemplan -toleran- las iniciativas de las administraciones subnacionales e implica sumar a los nuevos actores territoriales con sus lenguajes propios, sus agendas y contribuciones para complementar y enriquecer la accin internacional de Chile. Se requiere una reforma de la Cancillera que d cuenta de las complejidades, las dinmicas y los desafos actuales de la poltica exterior en un mundo globalizado. Por otra parte, es necesario seguir apoyando el empoderamiento de las Regiones. Se requiere avanzar en descentralizacin poltica y administrativa e inscribir claramente la funcin internacionalizacin dentro de la misin de los Gobiernos Regionales, de manera que sta sea parte de su Estrategia de Desarrollo Regional, y est dotada de las herramientas y los recursos necesarios para desarrollarse y sostenerse a largo plazo.

Desde el punto de vista del perfeccionamiento del sistema de la cooperacin internacional descentralizada, se plantean importantes desafos tales como:
Establecer una red de comunicacin uida y permanente entre el sistema central de Relaciones Exte-riores, los Gobiernos Regionales y los Municipios; proveer capacitacin y soporte tcnico para apoyar la estructuracin de las demandas/ofertas de las regiones as como sus perles; consensuar procedimientos; sistematizar y apoyar la institucionalizacin de las iniciativas de cooperacin descentralizada exitosas; colaborar en la elaboracin de una estrategia de promocin de las regiones y bsqueda de oportunidades en el exterior; realizar seguimiento de los compromisos; evaluar los proyectos ejecutados e incorporar la contralora social en los proyectos de cooperacin.

Si la prioridad poltica de la accin exterior chilena debe ser la integracin con los pases de la regin, es necesario continuar fortaleciendo los mecanismos de concertacin social, econmica y cultural subnacionales que representan las exitosas experiencias de ZICOSUR y particularmente de los Comits de Integracin de nuestras regiones con las provincias argentinas, una de las experiencias de integracin subnacional ms avanzadas en Amrica Latina. Estas experiencias nos demuestran que, a travs de la vinculacin directa de los territorios - de las autoridades subnacionales, el sector privado y la sociedad civilpara el impulso de proyectos de desarrollo de inters mutuo, se ha logrado construir conanzas y un futuro comn18. Finalmente, la poltica de internacionalizacin de las Regiones debera considerar y asumir la creciente importancia de las migraciones. Esta es una arista que debera estar presente a la hora de generar convenios de cooperacin, particularmente con aquellas regiones de pases vecinos, dado que son justamente los gobiernos subnacionales (servicios pblicos regionales y municipios) quienes acogen a los y las migrantes y deben hacer frente a los desafos que esto plantea en el plano social, de la convivencia y la integracin, de la
18.-Luis Maira: Este nuevo mbito de las relaciones internacionales que, en los inicios de la posguerra fra madur en los pases de la Unin Europea, ha tenido solo un eco parcial en Amrica Latina, donde muchos de los conflictos histricos y las desconfianzas acumuladas entre sus gobiernos podran resolverse acercando, en un esfuerzo complementario, a comunidades que comparten una frontera comn

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salud y la educacin. Especial atencin merece el delito de Trata de Personas y el Trco ilcito de migrantes, as como promover la cooperacin internacional para

la proteccin de las vctimas en los pases de origen, trnsito y destino(Castillo, 2008).

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ANLISIS Y PROPUESTAS - Relaciones Internacionales Paradiplomaca en Chile: El caso de la Regin Metropolitana Loreto Schnake
Es Concejal por la comuna de Santiago y ex encargada de Relaciones Internacionales de la Regin Metropolitana

Editores
Alberto Koschtzke Jaime Ensignia Bet Gerber
El contenido representa el punto de vista de la autora y no traduce necesariamente el pensamiento de la Fundacin Friedrich Ebert. Se admite la reproduccin total o parcial de este documento a condicin de que se mencione la fuente y se haga llegar copias a los editores Esta publicacin est disponible en internet: www.fes.cl, Publicaciones Anlisis y Propuestas

Santiago, 2011

ANLISIS Y PROPUESTAS

La Friedrich Ebert Stiftung es una fundacin poltica alemana. Se dedica a la labor de la asesora y la capacitacin poltica y ofrece espacios de debate en Alemania y en ms de 100 pases en todo el mundo. El objetivo de su labor es fortalecer la democracia y la justicia social. Para estos efectos, coopera con actores polticos y sociales de la ms diversa ndole en Alemania en Chile y en el mundo.

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