EL ESTADO: PAPEL DE LAS FUERZAS ARMADAS Y DE SEGURIDAD.

NOTAS SOBRE SU CONTROL DEMOCRTICO Narcs Serra i Serra

En los ltimos veinticinco aos del siglo XX se produjo en el sur de Europa y en Ibero Amrica un proceso continuado de democratizacin de los regmenes dictatoriales que alcanz a todos los pases de la zona. Constituyeron el grueso de lo que Samuel Huntington denomin tercera ola1 y junto con la cada del muro de Berln integran uno de los dos mayores avances de la democracia de los ltimos aos. A partir de la dcada de los aos noventa los pases del Este de Europa empezaran tambin un largo y difcil proceso de transicin a la democracia. Una caracterstica comn a todos los pases latinoamericanos es que la transicin a la democracia se produjo, sin excepciones, desde regmenes militares. Con diversos matices puede decirse lo mismo de los pases del sur de Europa. Por ello, el anlisis de las relaciones civiles-militares parece esencial si se quiere realizar un seguimiento de la evolucin democrtica de estos pases, evolucin en la que el proceso de creacin de instituciones y mecanismos democrticos de control militar juega un papel esencial. Son muchos los estudiosos de los procesos de transicin que otorgan una importancia decisiva al control militar en la explicacin de su xito o fracaso. Adam Przeworski, en una obra dedicada al estudio de las reformas polticas y econmicas en la Europa del Este y Amrica Latina, afirma que el marco institucional en el que se ejerce el control civil sobre las fuerzas armadas constituye e punto neurlgico para la consolidacin democrtica2. Tambin se pronuncia en la misma direccin J. Samuel Valenzuela refirindose al perodo de consolidacin democrtica: Colocar a los militares bajo la autoridad del gobierno elegido es una condicin clave para facilitar la consolidacin democrtica. En la medida en que los gobiernos elegidos no tienen xito en sus intentos de subordinar a los militares, la autonoma militar resultante es contraria a la consolidacin de la democracia puesto que sera, en la concepcin indicada anteriormente, un dominio reservado que contiene un ingrediente fundamental del poder del estado: la fuerza de las armas. En este caso, reducir la autonoma militar es un ingrediente indispensable para la consolidacin3. Y es que, tal como tambin indicara Huntington, toda ola democratizadora tiene su contraola y sta se ha producido en muchos puntos del continente sudamericano. Los casos de Per, de Ecuador, de Venezuela, aunque distintos entre s, demuestran actuaciones de intervencin clara de las Fuerzas Armadas en la toma de decisiones polticas que no son compatibles con el papel que les corresponde en una democracia consolidada. En otros pases como Chile o Brasil los procesos de eliminacin de la autonoma militar y del intervencionismo propio de los militares en los regmenes anteriores son muy lentos. Por lo tanto, precisamente en el campo del control militar, se han dado casos de retroceso en fechas recientes, y existen pases en los que puede constatarse un cierto atasco en la evolucin normal hacia la democracia. Puede incluso afirmarse que, en puridad, ningn pas latinoamericano ha completado un proceso de consolidacin democrtica si la entendemos como los dos autores citados. Felipe Agero, en un penetrante anlisis sobre la transicin espaola y las fueras armada liga el concepto de consolidacin al de supremaca civil4. Simplificando mucho, podemos definir la transicin democrtica como el perodo en que los militares dejan de intervenir en la poltica. Por su parte, la consolidacin democrtica se produce cuando el poder civil pasa a definir la poltica de seguridad y defensa y a dirigir a las Fuerzas Armadas. De acuerdo con estas definiciones, son varios los pases comprendidos en la tercera ola que no han completado con xito su transicin democrtica y, son muchos los que se hallan inmersos en un proceso ms o menos avanzado de consolidacin.

El control institucionalizado de las FAS no es condicin suficiente para la consolidacin democrtica puesto que puede darse en regmenes autoritarios y el franquista es un buen ejemplo de ello: aunque los militares fueron la garanta del orden no gobernaron al pas como institucin, por lo que el rgimen franquista puede calificarse de civil, como lo ha hecho Juan J. Linz5. Sin embargo, es condicin necesaria. Sin control democrtico de las Fuerzas armadas, es decir, sin relaciones democrticas entre civiles y militares no hay verdadera democracia. Un estado de derecho admite, sin embargo, niveles distintos de autonoma militar, lo que hace que el control de las FAS sea un tema permanente, an en las democracias consolidadas, porque en ellas subsisten elementos que mantienen diversos niveles de tensin entre militares y civiles. En primer lugar, la defensa de los intereses corporativos por parte de las FAS. Morris Janowitz lo afirma ya en el prefacio de su ya clsico estudio sobre el soldado profesional: ...creer que el ejrcito no constituye un grupo de presin eficaz sobre los rganos de gobierno es cometer un error poltico.6 Por aadidura, esta capacidad de influencia puede sumarse a la del complejo industrial productor de armamentos. Alertar a la sociedad contra esta amenaza a su funcionamiento democrtico fue el objetivo del clebre discurso final del Presidente Eisenhower en Enero de 1961. En segundo lugar, como todo colectivo burocratizado, el ejrcito lucha por ampliar la autonoma organizativa y de gestin. Como es bien sabido, Huntington considera imprescindible esta autonoma para la eficacia militar y esta posicin ha constituido, en la prctica, el punto de partida del debate acadmico sobre las relaciones fuerzas armadas-sociedad7. No existe un respuesta nica a este tema, como veremos ms adelante, pero puede decirse que un determinado nivel de autonoma es aceptable si ha sido decidido sin condicionamientos por parte de los poderes democrticos y si asegura que los militares no deciden las polticas, no son policy makers sino que las aplican, es decir, son policy implementers. En tercer lugar hay que considerar las diferencias existentes entre los valores militares y los de la sociedad. Sobre este tema ya se pronunci tambin Huntington alentando el mantenimiento aislado de los valores militares en una sociedad liberal que no los comparte. En contra de su posicin, hay que afirmar el criterio contrario a un aislamiento de los militares respecto de los valores compartidos por la sociedad o respecto de su evolucin, puesto que ello es incompatible con unas relaciones civiles-militares normalizadas en democracia. Y hay que afirmar tambin que este tema es de gran importancia en los procesos de consolidacin democrtica. Avances en la direccin de civilizar los militares en las transiciones desde regmenes autoritarios militares, no son slo inevitables, sino necesarios. EL DEBATE SOBRE EL CONTROL CIVIL DE LAS FUERZAS ARMADAS Sobre el tema del control civil de las FAS se ha producido en los Estados Unidos un debate, animado por las perceptibles tensiones entre el gobierno del Presidente Clinton y la cpula militar en torno a cuestiones internas (aceptacin de los militares homosexuales) o externas (la doctrina Powell sobre intervenciones internacionales). El debate se ha realizado ante el teln de fondo de las posiciones de Huntington y de Janowitz. Como es bien sabido, Huntington defendi que la profesin militar, que define como gestin de la violencia no es compatible con los valores civiles derivados del liberalismo. Por ello, el ejrcito, para ser eficaz, debe aislarse de la sociedad civil, cultivar sus propios valores y sus propios cdigos morales. La necesaria sumisin al poder civil la aporta la propia profesionalidad militar que incluye este componente como esencial. Pero la teora de Huntington no brinda ninguna ayuda para orientar el control civil en procesos de transicin democrtica ni nos dice qu hay que hacer cuando el concepto que los militares tienen de su propia profesin no incluye la aceptacin de la supremaca civil. El problema del control de los militares se plantea precisamente cuando no estn comprometidos con los valores democrticos o simplemente no comparten los mismos valores y creencias bsicas que la sociedad a la que pertenecen. De ah la esterilidad de la teora de Huntington, puesto que, en el mejor de los casos, tan slo es vlida para situaciones en las que los militares asumen la democracia y la necesidad de la supremaca civil. En las dems situaciones, la autonoma militar es un grave peligro para la democracia y la poltica a

emprender es la de impulsar la aproximacin de los militares a los valores de la sociedad civil como seal, sin proponerlo abiertamente, Morris Janowitz. El enfoque de Morris Janowitz al estudiar la profesin militar, es prcticamente el opuesto, aunque parece claro que no elabor su investigacin en respuesta a las posiciones de Huntington. Janowitz parte de la constatacin de que el uso de la fuerza en las relaciones internacionales se ha modificado tanto que resulta ms adecuado hablar de fuerzas policiales que de militares. Por ello, se centra en la evolucin de la profesin militar y su orientacin hacia servicios de carcter policial que defini del modo siguiente: La institucin militar se convierte en una fuerza policial cuando se prepara continuamente para la accin, se compromete a emplear el mnimo de fuerza y busca relaciones internacionales viables en lugar de la victoria, todo ello debido a que ha asumido una postura militar protectora. Janowitz consideraba que esta orientacin permitira ( a la profesin militar) cumplir con sus obligaciones con respecto a la seguridad nacional y brindara un nuevo fundamento para el control poltico civil.8 Para Janowitz las profundas transformaciones que experimentaron las fuerzas armadas, sobre todo despus de la segunda guerra mundial, se deben a los cambios sociales ocurridos que han ejercido una enorme influencia en la profesin militar. Esta influencia no puede circunscribirse slo a asignar nuevas misiones a los ejrcitos, sino que ha supuesto transformaciones en la organizacin militar y hasta en los valores que son propios a la institucin. Finalmente, implican un proceso de aproximacin a las estructuras y normas de la sociedad civil, o para utilizar sus propias palabras la interpenetracin de las instituciones militares y de la sociedad civil.9

Catorce aos despus de la publicacin de su obra, Morris Janowitz analiz las consecuencias que sobre sus hiptesis supona la eliminacin del servicio militar para pasar a unos ejrcitos totalmente asalariados y voluntarios. Concluy sealando que han surgido elementos que limitan la tendencia hacia una convergencia y un entendimiento cada vez mayores entre los sectores militar y civil de la sociedad. En el perodo revisado por Janowitz (1974) era difcil separar las consecuencias de la guerra de Vietnam de las de la supresin del servicio militar para evaluar la situacin, lo que le llev a conclusiones algo ms drsticas que las que se realizaran hoy. En fecha muy reciente, Charles Moskos, por ejemplo, mantiene que sigue el fenmeno de la transformacin de la profesin militar y que en la situacin posterior al fin de la guerra fra que denomina era postmoderna, continua la aproximacin de la profesin militar a las pautas de comportamiento civiles y prosigue la interpenetracin de las esferas civil y militar tanto estructural como culturalmente.10 Aunque Janowitz dedica una buena parte de su obra a analizar el comportamiento de los ejrcitos como grupo de presin y los controles que pueden utilizar las autoridades civiles no proporciona demasiados elementos que ayuden a asegurar el control militar al nivel institucional. Tampoco son de gran ayuda las aportaciones ms recientes sobre la cuestin del control civil sobre las fuerzas armadas centradas en la situacin norteamericana. De ellas pueden extraerse, sin embargo, algunas conclusiones de aplicacin a otros contextos polticos. Una de las primeras aportaciones ha sido la teora de la concordancia (Theory of concordance) de Rebecca L. Schiff11. De ella, en relacin a los propsitos de estas notas, hay que decir que se trata de una propuesta de control directo, de disolucin de los lmites entre lo civil y lo militar, y en este sentido, reabre la puerta al nico concepto real de control, el que Huntington denomin subjetivo. En segundo lugar, introduce en el anlisis un tercer agente, la ciudadana, con lo cual se enriquece la visin del problema permitiendo estudiar las bases de unas relaciones civilesmilitares democrticas ms all del anlisis dual ejrcitos-gobierno Si introducimos a la ciudadana en el modelo, adems de ampliar el campo del anlisis, introducimos a la vez un criterio normativo, puesto que en democracia no es pensable una

acomodacin de la voluntad popular a las posiciones de las fuerzas armadas, la adaptacin debe producirse, en todo caso, en la otra direccin. Un corolario de ello sera favorecer la aproximacin de los valores y actitudes, es decir el estilo militar, a los que la sociedad desea que tengan sus militares. Y ello es exactamente lo opuesto a lo que en The Soldier and the State propona Huntington. Hay que hacer hincapi en este tema, puesto que la normalizacin de las relaciones civiles-militares en democracia exige una cierta aproximacin de los valores asumidos por la ciudadana y por los profesionales militares, aunque nunca sern idnticos ni posiblemente ello sera deseable. Lo contrario refuerza el sentimiento de aislamiento o de autonoma militar y, con ello, los deseos de imponer las posiciones propias del colectivo, de considerarse depositarios de los valores que pierden peso en la evolucin de la sociedad e, incluso, de creerse llamados a restablecer su vigencia. En cualquier caso, la introduccin de la sociedad en el anlisis es una necesidad si nos situamos en el contexto de procesos de transicin o de consolidacin democrtica. El nivel de apoyo social al gobierno elegido, por citar un ejemplo, es una factor determinante de las posibilidades de control militar por parte del gobierno, control que en etapas iniciales de la transicin significa simplemente reduccin de los campos de intervencin de los militares en la poltica. Conviene poner de relieve que el objetivo de la propuesta de Schiff es prevenir la intervencin militar o proponer unas polticas que la hagan menos probable. Se trata, por lo tanto, de un concepto ms limitado que el del control militar, que implica una dimensin de ordenacin y de direccin desde la esfera civil a la militar. Otra contribucin a este debate es la de Richard Kohn que est ms dirigida a analizar los mecanismos de control militar en un rgimen democrtico.12Kohn enumera tres elementos necesarios para la existencia del control civil. El primero es la creacin de una cadena de mando claramente definida, con el jefe del gobierno a la cabeza. El segundo es la garanta de que el principio y el fin de cualquier intervencin blica se hallan en manos civiles. El tercero es la existencia de una poltica militar, es decir, que el gobierno decida sobre el tamao, la forma, la organizacin, el armamento y los procedimientos operativos del aparato militar. A partir de este punto, Kohn argumenta la necesidad de radicar el control en el Ministerio de Defensa y de que el ministro sea civil. Se trata de consideraciones valiosas que, en este caso s, parecen pensadas ms para escenarios como los de los pases inmersos en procesos de transicin que para una democracia consolidada como la norteamericana. Kohn se aade a una posicin que ha ido cuajando a lo largo de las aportaciones recientes y que conviene retener. Se trata de considerar el control civil no como una situacin a alcanzar sino como un proceso que debe trabajarse da a da, con tenacidad. Ya se ha indicado que uno de los propsitos de Janowitz era analizar la consecuencia de los cambios en las misiones de los militares sobre los mecanismos de control civil. ste es tambin el objetivo de algunas contribuciones recientes de Michael Desch y de un artculo conjunto de Pion-Berlin y Arceneaux. El primero afirma que las doctrinas militares orientadas al exterior son condicin necesaria para el control civil de los militares13. El punto de partida de Pion-Berlin y Arceneaux es el considerar que existe control civil cuando se cumple la definicin de Felipe Agero ya citada sobre la supremaca civil. Al considerar la relacin entre las distintas misiones y el control de los ejrcitos afirman que las operaciones y misiones que exigen que las fuerzas armadas apliquen las capacidades que son especficamente militares refuerzan el control civil.14 DIEZ PROPUESTAS SOBRE EL CONTROL CIVIL DE LAS FUERZAS ARMADAS La contrastacin de las aportaciones del debate reciente acadmico en Norteamrica con las experiencias ms comunes de los pases que han realizado la transicin a la democracia en los ltimos decenios, permite proponer algunas reflexiones sobre el planteamiento del problema del control civil de las fuerzas armadas en situaciones de democracia no consolidada: 1. El nivel de control civil en un pas y momento dados no se mide a travs de la profesionalidad de sus ejrcitos, sino observando quin decide en materia de poltica militar

y verificando tambin si estas decisiones se cumplen. El proceso de la toma de decisiones y el nivel de ejecucin son los dos campos en los que se mide el control civil. 2. El instrumento bsico e imprescindible del control civil es el Ministerio de Defensa, que debe tener, mucha veces incorporndola desde los ejrcitos, capacidad de planeamiento, de direccin en temas de personal y de elaboracin y control presupuestarios. La inclusin progresiva de elementos civiles es necesaria para el funcionamiento eficaz del Departamento. 3. Al frente del Departamento de Defensa debe haber un ministro civil. La experiencia ha mostrado que ministros militares han podido rendir en algunos casos un gran servicio en los perodos iniciales de transicin, pero el ministro debe ser civil si quiere dejarse claro que el gobierno decide y dirige la poltica de defensa, es decir, si quiere estabilizarse una situacin de consolidacin democrtica. 4. El control civil de los ejrcitos es una tarea ms amplia que la que sugiere la literalidad de la expresin. A las dimensiones de vigilancia y contencin de los militares en el campo de actividades que les es propio, hay que aadir las de normalizacin de las relaciones entre civiles y militares en un contexto democrtico y las de direccin e impulso de su actuacin al servicio del pas. 5. El control civil de las fuerzas armadas es un proceso y no es una situacin en la que, una vez alcanzada, no sea necesario seguir actuando por parte de las autoridades civiles. Como tal proceso debe adaptarse a la evolucin de las relaciones civiles-militares a medida que se asienta el funcionamiento de un rgimen democrtico. Como tal proceso, debe tambin modificarse con las transformaciones de la sociedad, del contexto internacional y de la propia profesin militar. Incluso en situaciones de democracia consolidada exige una gestin permanente por parte de los responsables civiles, como lo prueba la evolucin de las relaciones civiles-militares de los Estados Unidos en la dcada de los noventa. El control civil de los militares no es el conjunto de medidas y tcnicas que previenen de un golpe de estado. Ello sera utilizar este amplio concepto en una especfica situacin de las relaciones civiles-militares. 6. El control civil no es cuestin limitada al gobierno y a los ejrcitos. La sociedad cuenta. La normalizacin democrtica de las relaciones civiles-militares exige un acuerdo a tres bandas en el que cada agente (la sociedad, el gobierno y los militares) tenga una relacin cmoda con los otros dos y un suficiente nivel de confianza sobre su posible actuacin futura. Las relaciones de la sociedad con su gobierno son de gran trascendencia para determinar las posibilidades de control de los militares por parte de ese gobierno. Por ltimo, podemos tambin decir que las relaciones entre los tres agentes estn normalizadas en democracia cuando las fuerzas armadas tienen el mbito de autonoma decidido por el gobierno, mbito que es coherente con el papel que la sociedad quiere que las fuerzas armadas lleven a cabo. 7. El mayor problema que plantean algunas propuestas que defienden la autonoma militar no radica tanto en el hecho de que propongan un margen de autonoma para las fuerzas armadas como su deseo de querer aislar a los ejrcitos de la sociedad civil para mantener los valores marciales an cuando los de la sociedad estn evolucionando. Una gran diferencia de valores entre la sociedad y los militares es un factor de inestabilidad del sistema democrtico y tambin puede ser causa de ineficacia de los propios ejrcitos: difcilmente pueden realizarse con diligencia las misiones polivalentes que la sociedad exige de su ejrcito si no se comparten los mismos valores. 8. El control civil debe implicar a los propios militares en la medida de lo posible. El autocontrol no es suficiente como garanta, ni puede sustituir al control civil en la medida en que ste implica reservar las decisiones de poltica militar a las autoridades civiles. Sin embargo, la lealtad al poder democrtico establecido es un elemento clave del control de las fuerzas armadas en las democracias consolidadas. 9. Al ser el control civil un proceso, requiere una actuacin dinmica por parte del gobierno. ste debe llevar la iniciativa tanto en la definicin de misiones como en los temas

organizativos y en los dems componentes de la poltica de defensa y militar. Si ello es necesario en situaciones de democracia consolidada, es imprescindible en procesos de consolidacin. 10. El control debe modificarse en la medida en que se ample la misin tradicional de defensa externa a otras de carcter interno o a las internacionales de mantenimiento de la paz . Las labores de ayuda en situacin de catstrofes o de colaboracin en la lucha contra el narcotrfico, por citar dos ejemplos de la polivalencia actual, exigen cambios importantes en los patrones de actuacin de los ejrcitos y, paralelamente, en los mtodos de control civil de los mismos. EL CONTROL MILITAR EN LA EVOLUCIN DE LOS PROCESOS DE TRANSICIN Y CONSOLIACIN DEMOCRTICA A partir de la distincin realizada entre transicin (perodo en el que cesa la intromisin de los militares en los procesos de decisin poltica) y consolidacin (perodo en el que el que el gobierno define la poltica de defensa y la militar y dirige su aplicacin) podemos diferenciar tres etapas del control civil de las fuerzas armadas. A. Etapa de la transicin democrtica. En este perodo, la actuacin debe centrase en lograr el cese de la intervencin de los ejrcitos en la poltica, reducir la conflictividad y prevenir posibles golpes de estado. Las relaciones civiles-militares en esta etapa estn muy condicionadas por el proceso general de transicin a la democracia. Cuanto mayor sea el esfuerzo de transformacin de las instituciones, ser ms fcil de llevar a trmino la reforma militar paralela. Del mismo modo, los fallos de funcionamiento de la democracia instaurada frenan o dificultan los procesos de control civil de las fuerzas armadas. Por ello, la falta de inters de las elites polticas y de los grupos de poder econmico en el funcionamiento normalizado de las instituciones democrticas constituye uno de los mayores problemas, quiz el ms importante, a la democratizacin de las fuerzas armadas. Como actuaciones que refuercen el control civil o sean propias del mismo en esta etapa pueden citarse la labor legislativa sobre la defensa nacional y la reduccin de la presencia militar en campos civiles de la administracin. A.1. Legislacin sobre la Defensa Nacional. Es necesario reformar la legislacin bsica sobre la defensa que en casi todos los pases fue profundamente modificado por la dictadura militar. Las tareas a realizar son: Definicin del mando propio del Presidente de la Repblica. Especial consideracin del Ministro de la Defensa, figura de menor relieve que los Comandantes en los regmenes militares y que no suele contar con una definicin potente de sus capacidades. Una frmula posible es otorgarle las capacidades del Presidente por delegacin de ste. Creacin de un Consejo Nacional de la Defensa que muestre el inters del Presidente y del gobierno en conocer, definir y dirigir los asuntos militares del pas. Conversin de cualquier rgano colectivo militar de decisin en rgano de asesoramiento del Presidente o del Ministro. Definicin de los procesos de planeamiento de la defensa y militar. Potenciacin del Ministerio de la Defensa como departamento homologable a los de las democracias consolidadas. Definicin del sistema de inteligencia del estado y de inteligencia militar asegurando su control civil. A.2. Reduccin de la presencia militar en campos de la Administracin que son de carcter civil.

Los perodos de dictadura militar conllevan la presencia de miembros de los ejrcitos no tan slo en los procesos de decisin poltica y en los cargos de gobierno, sino tambin en puestos de prestacin de servicios. El campo ms usual es el de la polica y dems fuerzas del orden. La civilizacin de la polica es un elemento esencial en el proceso de control militar. El mantenimiento de la polica en manos militares en Colombia, por ejemplo, no es una garanta de mayor eficiencia, sino una prerrogativa que los ejrcitos mantienen en las especiales circunstancias de ese pas. Esta medida ha sido esencial en los procesos de paz de varios pases de Centroamrica. En las circunstancias actuales, con elevados niveles de corrupcin en las policas civiles, existen claras tendencias hacia depositar estas tareas y responsabilidades en las fuerzas armadas. Sin embargo, las consecuencias de emplear al ejrcito en vez de enfrentarse a la reforma policial pueden ser graves para el funcionamiento democrtico. Existen otros campos de la administracin, normalmente ligados al transporte areo y martimo: puertos, aeropuertos, control areo, meteorologa etc. Su civilizacin es de menor urgencia y trascendencia. Debe tenerse en cuenta, sin embargo que dificultan una gestin integrada de determinados campos de la administracin y suelen comportar connotaciones de prerrogativas de pocas anteriores, ingresos no controlados y mayores posibilidades de acceso de los mecanismos de corrupcin a las fuerzas armadas. B. Etapa de la consolidacin democrtica En esta etapa, conviene analizar tres tareas clave para su desarrollo: la elaboracin de la poltica militar por parte del gobierno, la eliminacin de los privilegios militares y la evolucin del concepto de profesin militar. B.1. La elaboracin de la poltica militar. En este apartado, el elemento esencial es el nombramiento de un civil como Ministro de Defensa. El ministro civil debe verse como un elemento necesario para la poltica de defensa y para la poltica militar en el actual contexto internacional. Se debe, por ello, intentar que su duracin en el cargo coincida con el mandato presidencial, evitando la prctica demasiado usual en Latinoamrica de ministros de defensa con permanencias tan breves en su puesto que no les permiten ni tener un mnimo conocimiento de la situacin y, menos an, tomar decisiones de trascendencia. Cuando se afirma que el ministro civil debe verse por parte de los militares como un elemento necesario, quiere decirse que debe poner de relieve algunas funciones que hoy son imprescindibles. Entre ellas puede destacarse el papel de rbitro entre los ejrcitos en las diferencias sobre la asignacin de los presupuestos o en los distintos enfoques de lo que debe ser una doctrina de accin conjunta. Tambin debe mencionarse su labor, hoy da insustituible, en el campo de las relaciones internacionales, tanto si nos referimos a las organizaciones como a las de carcter bilateral con otros pases. Otros motivos colaboran a esta necesidad de un ministro civil, entre ellos la conexin de la poltica de defensa y el poder legislativo, conexin muy difcil, si no imposible, en el caso de tratarse de un militar. Tambin es necesaria la existencia de un ministro civil para fomentar el conocimiento de temas militares por parte de acadmicos, parlamentarios y periodistas, a fin de preparar debates sobre los temas de defensa en el seno de la sociedad. Por ltimo, se debe poner de relieve que el ministro civil debe asumir la tarea de la defensa de los legtimos intereses profesionales de los militares, como contrapartida a las limitaciones de los derechos de asociacin y sindicacin de los mismos. A partir del nombramiento del ministro civil de defensa, el segundo requisito es el de crear un Ministerio con capacidad real de gestin de la poltica militar y que sea, dentro de las circunstancias de cada pas, homologable a los de las democracias consolidadas. La prctica totalidad de los pases de Latinoamrica cuentan hoy con ministros civiles de defensa, pero en la mayora de los casos, no cuentan con los medios administrativos necesarios para dirigir la poltica militar. La creacin de un Ministerio de Defensa es un proceso arduo de conquista de campos de decisin considerados como propios por los ejrcitos. Por ello debe hacerse, al

menos, en dos etapas. Una primera de creacin de un ncleo inicial alrededor del Ministro que debe intentar vincular a su dependencia directa las tareas de poltica de la defensa, contacto con los medios de comunicacin e inteligencia y, a la vez, crear un mecanismo progresivo de control presupuestario. La segunda, de establecimiento de dependencia funcional de los rganos de los ejrcitos respecto de los correspondientes del aparato central del propio Ministerio. En tercer lugar, debe mostrarse que la poltica de defensa es considerada poltica de todo el gobierno, aprovechando las ocasiones para mostrar la coordinacin con la poltica exterior y tambin con las dems polticas sectoriales que corresponda. En cuarto lugar, debe garantizarse la implicacin del poder legislativo en estas tareas, al menos en una doble direccin. Por una parte, controlando la asignacin de recursos a la defensa y tambin la ejecucin del presupuesto. Por otra, participando en la elaboracin de, y aprobando, los elementos bsicos de la poltica de defensa. En relacin con los factores mencionados debe tenerse en cuenta que la poltica de transparencia facilita el control civil de los ejrcitos. Es necesario combatir el secretismo en la informacin incluso la de carcter econmico- que no tiene justificacin en las actuales circunstancias. El incremento de la transparencia, de la informacin, de la obligacin de dar cuenta de la labor realizada, es tambin incremento del control civil sobre los asuntos militares. B.2. Eliminacin de los privilegios militares En este apartado, dos tareas suelen ser las de mayor trascendencia: la reforma de la justicia militar y el tratamiento de los grupos de empresas controlados por los ejrcitos. Por lo que se refiere a la justicia militar, la adecuacin al funcionamiento de un sistema democrtico requiere una serie de condiciones que difcilmente se cumplen en su totalidad en los pases latinoamericanos. Las esenciales son las siguientes: La justicia militar no debe aplicarse a ciudadanos civiles. Debe limitarse a delitos militares y no a juzgar los delitos de todo tipo cometidos por los militares. Debe integrarse en el poder judicial nico y no puede constituir una jurisdiccin aislada. Es necesario separa el Cdigo Penal, que deben aplicar jueces, de la legislacin disciplinaria, que aplican los mandos militares. Los mandos militares no pueden tener capacidades jurisdiccionales, es decir no pueden ser jueces, presidir o integrar tribunales, aceptar sentencias etc.

La adecuacin de la justicia militar tropieza en muchos pases con el grave problema de la exigencia de responsabilidades por los crmenes cometidos en los aos de dictadura militar. Sin embargo, estos temas estn normalmente residenciados en los tribunales civiles. La defensa de los derechos humanos en las circunstancias actuales exige enfrentarse a la reforma de la justicia militar, dejando sentada su subordinacin a la justicia nica si quieren evitarse situaciones de impunidad. Conviene que si el ejecutivo ordena misiones de carcter interno a las fuerzas armadas, deje claro que se realizan con sumisin a la justicia civil. Por lo que se refiere a las empresas controladas por las fuerzas armadas, hay que distinguir dos situaciones: las empresas relacionadas con la produccin de armamento y las que los ejrcitos gestionan para obtener recursos adicionales. En la situacin actual, carece de sentido militarizar las empresas que fabrican armas o equipos aunque se desee mantener algn tipo de industria nacional en este sector, puesto que, con toda probabilidad, ello exigir otras formas de gestin. Por motivos muy diversos Cuba, por ejemplo, es un caso bien distinto al de Honduras o Ecuador - los ejrcitos poseen empresas en la mayora de pases latinoamericanos. La situacin ms difcil de gestionar, y bastante comn, es la de empresas en dificultades econmicas detentadas para producir recursos destinados a pagar las pensiones militares. En

estos casos la mejor poltica es realizar cuanto antes un buen anlisis actuarial de la situacin de estas empresas y del mecanismo de pensiones creado para disear un sistema progresivo de integracin en el sistema de pensiones para los funcionarios pblicos. ste es un tema delicado pero cuya solucin puede potenciar los mecanismos de control civil de las fuerzas armadas. B.3. Evolucin del concepto de la profesin militar Los estudiosos de las relaciones civiles-militares en Latinoamrica coinciden en que el incremento de la profesionalidad no ha supuesto la normalizacin democrtica de estas relaciones. Debe avanzarse hacia una profesionalidad con adjetivo, es decir, una profesionalidad democrtica que asume como un deber de todo militar la lealtad y subordinacin a las autoridades democrticas civiles. Alcanzar este concepto de profesionalidad es imposible si los ejrcitos tienen un mbito de autonoma superior al que les otorga el poder civil o si mantienen unos valores y creencias demasiado distantes de los de la sociedad a la que han de servir. La transformacin del concepto de la profesin debe conectarse tambin a los anlisis realizados en este campo por Charles C. Moskos que distingue el ejrcito institucional del ocupacional. El primero caracterizado, entre otros rasgos, por sus valores normativos (patria, honor y cumplimiento del deber) y el segundo por considerarlo sus miembros una carrera profesional. Ningn ejrcito es plenamente institucional y, menos an, ninguno es plenamente ocupacional. La experiencia espaola, as como la de otros pases del sur de Europa, indica que no puede lograse el cambio a una profesionalidad democrtica sin que se produzca, a impulso de la autoridad civil, un desplazamiento desde posiciones de ejrcito institucional a posiciones ms ocupacionales. Se avanza en esta direccin cuando se fomenta que los militares se alojen en viviendas normales en las poblaciones en vez de en los acuartelamientos, cuando se establecen mecanismos de ascenso que premian la preparacin, cuando se eliminan formas indirectas de retribucin como economatos u otros beneficios no incluidos en el salario, cuando se establecen horarios laborales, etc. El control civil de las fuerzas armadas en esta etapa exige, por lo tanto, una actuacin sobre el concepto mismo de la profesin militar, que deja de ser definido slo por los propios militares, para ser adecuado a las circunstancias actuales mediante una poltica deliberada aplicada desde el gobierno. La incorporacin de nuevas misiones para dar ms razones de existencia a las fuerzas armadas, contribuye a este cambio de contenido profesional necesario para estabilizar las relaciones civiles-militares en democracia. C. Etapa de democracia consolidada En esta etapa, el contenido del control civil se refiere a la definicin del campo de autonoma considerado como conveniente por cada gobierno y a la adecuacin de las fuerzas armadas a una realidad que tanto a escala domstica como a escala internacional, experimenta cambios constantes. Ya se ha indicado que aqu el control civil adquiere una dimensin de direccin de unas fuerzas armadas que se consideran como un sector especfico de la Administracin del Estado. La proyeccin internacional o la creacin de medidas de confianza con los vecinos, pasan a ser elementos normales de la gestin de la poltica militar en esta etapa. NOTAS

Samuel P. Huntington, La tercera ola: la democratizacin a finales del sigloXX, Barcelona, Paidos, 1994. 2 Ver Adam Przeworski, Democracia y mercado, Cambridge, Cambridge University Press, 1995, p. 49. 3 J. Samuel Valenzuela, Democratic Consolidation in Post-Transitional Settings: Notion, Process, and Facilitating Conditions in Scott Mainwaring, Guillermo ODonnell and J.Samuel

Valenzuela Issues in Democratic Consolidation, Notre Dame, Univesity of Notre Dame Press, 1992, pag. 87. 4 Ver Felipe Agero Militares, civiles y democracia, Madrid, Alianza Editorial,1995, pag. 47, donde ofrece esta definicin de supremaca civil: la capacidad de un gobierno civil democrticamente elegido para lleva a cabo una poltica general sin intromisin por parte de los militares, definir las metas y organizacin general de la defensa nacional, formular y llevar a cabo una poltica de defensa y supervisar la aplicacin de la poltica militar. 5 Ver, por ejemplo, Juan J. , Linz, La transicin a la democracia en Espaa en perspectiva comparada en Ramn Cotarelo (comp.) Transicin poltica y consolidacin democrtica en EspaaMadrid, CIS,1992, pag. 443. 6 Morris Janowitz, El soldado prodesional, Madrid, >Ministerio de Defensa,1990, pag. 89. 7 De la copiosa literatura de Huntington sobre este tema, puede verse Samuel P. Huntington (1957): 83 y ss. Y tambin (1995): 9-12. 8 Morris Janowitz, op. cit. pp. 522, 80 y 90. 9 Morris Janowitz, op. cit. P. 55. 10 Charles C. Moskos Toward a Postmodern Military: The United States as a Paradigm in Charles C. Moskos, John Allen Williams y David R. Segal The Postmodern Military, New York, Oxford Univ. Press, 2000, p. 2. 11 Rebecca L. Schiff, Civil Military Relations Reconsidered: A Theory of Concordance Armed Forces and Society, 22, 1995. 12 Richard H. Kohn, How Democracies Control the Military, Journal of Democracy, vol 8, n. 4, 1997. 13 Michaerl C. Desch Soldiers, States and Structures: The End of the Cold War and Weakening U.S. Civilian Control, Armed Forces and Society, vol 25, 1998. 14 David Pion-Berlin Craig Arceneaux (2000): 416.

10