Gesto e Avaliao da Educao Pblica

Democracia, Direito e Polticas Pblicas

Desafios da Administrao pblica Brasileira
Maria das Graas Rua

Desafios da administrao pblica brasileira: governana, autonomia, neutralidade1

Maria das Graas Rua

RSP Revista do Servio Pblico Ano 48 Nmero 3 Set-Dez 1997

1. Introduo
O objetivo deste texto contribuir para o debate do problema da neutralidade da burocracia versus o requisito da autonomia de deciso, elemento fundamental do modelo de administrao pblica gerencial. Este problema assume especial relevncia frente aos objetivos de aumentar a governana do Estado e constitui um dos desafios centrais do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, particularmente no que diz respeito forma de administrao do chamado ncleo estratgico responsvel pela definio das leis e polticas pblicas e das atividades exclusivas de Estado caracterizadas pelo exerccio do poder de legislar e tributar, fiscalizando, regulamentando e transferindo recursos. No ambiciono apresentar solues. Ao contrrio: pretendo somente iniciar um levantamento das graves dificuldades que o problema impe. Para isto, organizei a discusso em quatro sees. Na primeira, apresento rapidamente os conceitos de governabilidade e governana, procurando chamar a ateno para o fato de que a distino entre eles representa apenas um recurso analtico e argumento que: a) a atividade poltica est presente em ambos; e b) o modelo de administrao pblica burocrtica exibe contradies no somente devido aos desafios colocados atividade governamental pelas mudanas do mundo contemporneo, mas tambm em razo das clivagens que estabelecem entre racionalidade instrumental e neutralidade burocrtica, por um lado, e o exerccio da autoridade e da deciso poltica, por outro. Na segunda seo, a partir das distines clssicas de Max Weber entre poltica e administrao, polticos e burocratas, procuro caracterizar a neutralidade burocrtica e mostrar que representa, na realidade, apenas
Maria das Graas sociloga, doutorada em Cincia Poltica pelo IUPERJ e professora do Departamento de Relaes Internacionais da UnB

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um dos elementos de uma construo tpico-ideal, cada vez mais distante de qualquer correspondncia com o mundo real. E sustento que, ainda que a neutralidade burocrtica fosse realmente possvel, cabe indagar pelo menos sobre: a) como torn-la uma caracterstica efetiva e consolidada do comportamento dos agentes da administrao pblica; e b) quais as suas conseqncias sob a tica dos valores democrticos mais amplos. Em seguida, comento rapidamente o processo de mudana do modelo de administrao pblica; e apresento algumas das caractersticas do chamado Modelo de Administrao Pblica Gerencial que, em lugar da neutralidade, implicam elevado grau de autonomia por parte dos agentes burocrticos em especial a flexibilidade, a descentralizao e horizontalizao das estruturas e a participao dos atores sociais. Por fim, apresento algumas consideraes finais, procurando mostrar que, da mesma maneira que a neutralidade, a autonomia burocrtica apresenta dificuldades e que a proposta da autonomia imersa ou autonomia inserida exibe implicaes que merecem reflexo mais demorada.

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2. Governabilidade, governana e administrao pblica burocrtica

Dentre os muitos e complexos desafios da reforma do Estado, um vem se destacando pela sua recente incluso no debate poltico e acadmico: a capacidade do sistema poltico de responder satisfatoriamente s demandas da sociedade e de enfrentar os desafios da eficincia e eficcia da ao pblica em contextos de complexidade e incerteza crescente. Nesse sentido, dois diferentes conceitos tm ocupado o centro da discusso, cada um deles referindo-se a uma dimenso do problema. A primeira refere-se s condies sistmicas do exerccio do poder, e envolve as caractersticas do sistema poltico, a forma de governo, as relaes entre os poderes, o sistema partidrio, o sistema de intermediao de interesses e outras (DINIZ, 1996). Trata-se da dimenso da governabilidade, cuja discusso remonta dcada de 60 (HUNTINGTON, 1968; 1975; HABERMAS ,1987; OCONNOR , 1973) A outra diz respeito maneira pela qual o poder exercido na administrao dos recursos econmicos e sociais, tendo em vista o desenvolvimento e envolve os modos de uso da autoridade, expressos mediante os arranjos institucionais que coordenam e regulam as transaes dentro e fora dos limites da esfera econmica (MELO, 1996). Trata-se da dimenso da governana, cujo conceito de formulao bastante recente pode ser resumido como o conjunto das condies financeiras e administrativas de um governo para transformar em realidade as decises que toma (BRESSER PEREIRA, 1997).

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Esta ltima dimenso mostra-se particularmente relevante no caso brasileiro, quando se tem em mente as constataes recentes de que, em lugar da suposta paralisia decisria, o que tem se observado a incapacidade do governo no sentido de implementar as decises que toma. Dessa forma, hiperatividade decisria da cpula governamental contrape-se a falncia executiva do Estado, que no se mostra capaz de tornar efetivas as medidas que adota e de assegurar a continuidade das polticas formuladas (DINIZ, 1996). Neste sentido, vale assinalar que, ao contrrio do que eventualmente se supe, refletir sobre os dois conceitos e/ou optar por um deles como elemento de recorte analtico no significa assumir a existncia de qualquer disjuntiva entre uma dimenso propriamente poltica do processo de governo (governabilidade) e uma outra, restrita s rotinas de gerenciamento despolitizado (governana). Uma perspectiva desta natureza exatamente o que pretendo questionar neste texto, uma vez que sustento, primeiro, que administrao poltica; e segundo, por implicao, a existncia de um vnculo indissolvel e de uma articulao dinmica entre governabilidade e governana. Na realidade, a distino entre as duas significa apenas um recurso de anlise. A governana compreende duas importantes capacidades: a financeira e a administrativa. A primeira refere-se disponibilidade de recursos para realizar investimentos, assegurar a continuidade das polticas em andamento e introduzir novas polticas pblicas. A segunda diz respeito disponibilidade de quadros executivos, ao estilo de gesto e aos limites impostos ao administrativa. Neste sentido, Bresser Pereira (1997) assinala que, se nos anos 80 as tentativas de solucionar a crise do Estado privilegiavam as polticas de ajuste fiscal, nos anos 90 os esforos nesse sentido no bastam: necessrio que se combinem consistentemente com a busca da maximizao da capacidade gerencial do Estado. De acordo com o mesmo autor, este ltimo problema resulta de uma contradio intrnseca ao modelo de administrao pblica vigente no mundo ocidental moderno desde o sculo XIX: o modelo de administrao burocrtica: ...a administrao pblica burocrtica, que Weber descreveu como uma forma de dominao racional-legal, trazia embutida uma contradio intrnseca. A administrao burocrtica racional, nos termos da racionalidade instrumental, medida em que adota os meios mais adequados (eficientes) para atingir os fins visados. , por outro lado, legal, medida em que define rigidamente os objetivos e os meios para atingi-los na lei. Ora, em um mundo em plena transformao tecnolgica e social, impossvel para o administrador ser

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racional sem poder adotar decises, sem usar de seu julgamento discricionrio, seguindo cegamente os procedimentos previstos em lei. (BRESSER PEREIRA, 1997:41). Talvez caiba acrescentar que enquanto a adoo dos meios mais adequados para atingir os fins visados supe escolher entre alternativas previamente estabelecidas e delimitadas pela autoridade legal, a definio dos objetivos e os meios para atingi-los na lei remete ao mundo da poltica, esfera na qual as prprias alternativas so construdas e as decises so tomadas em resposta a interesses, necessidades e demandas freqentemente conflituosos. Neste sentido, ao enfatizar a racionalidade enquanto ao instrumental de adequao entre meios e fins, o modelo de administrao burocrtica como mecanismo de dominao racional-legal implica uma dicotomia entre administrao e poltica que , ela prpria, contraditria. Essas consideraes remetem a uma das mais instigantes questes acerca da poltica administrativa e da reforma do Estado: o significado, a desejabilidade e os limites da neutralidade burocrtica nas democracias contemporneas.

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3. Um (entre vrios) paradoxos do governo no estado democrtico

Entre os diversos atores que transitam na esfera pblica, dois assumem papis especialmente relevantes e, de certa maneira, mais visveis: os polticos e os burocratas.2 Idealmente, os polticos tm como misso promover o interesse pblico, isto , o bem comum, contribuindo para o desenvolvimento da sociedade e o bem-estar geral. Para isto, so investidos de autoridade decisria e supe-se que venham a exerc-la conforme padres universalistas. A realidade, entretanto, bem distinta: o que leva os indivduos ao exerccio da atividade poltica freqentemente o desejo do poder, da glria e da riqueza e a capacidade de usar a autoridade para beneficiar interesses particulares, de grupos especficos, mesmo quando no se trata de vantagens estrita ou diretamente pessoais. Este um dos paradoxos do governo. Esta tenso entre o ideal e o mundo real da poltica, entre o bem pblico e o interesse particular, tem sido objeto da reflexo poltica e do esforo de construo de mecanismos institucionais que configuram o que hoje conhecemos como democracia liberal: a regra da maioria, a separao e independncia dos poderes, o mandato representativo limitado, as eleies livres e regulares, e outras.

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Embora a discusso desse problema, no que diz respeito aos polticos, remonte ao sculo XVII, preocupaes correspondentes aos burocratas so muito mais recentes, apesar das apreenses manifestadas por autores como Stuart Mill, j no sculo XIX. Isto se deve, em parte, ao fato de que a moderna burocracia muito mais recente do que a moderna classe poltica, j que o modelo de administrao pblica burocrtica, hoje generalizado nas sociedades ocidentais, s veio substituir o modelo de administrao pblica patrimonialista no sculo XIX. Por outro lado, deve-se tambm ao fato de que o modelo de administrao pblica burocrtica surge, tendo a neutralidade como um dos seus princpios. De fato, em Burocracia, Max Weber (1979) indica ser caracterstica do processo de burocratizao e da burocracia o cumprimento objetivo das tarefas, significando isso, primordialmente, um cumprimento de tarefas a partir do conhecimento tcnico especializado e segundo regras calculveis e sem relao com pessoas. Este o princpio do sine ira et studio: um comportamento de tal forma neutro que exclui dos negcios oficiais o amor, o dio, as preferncias, todos os elementos pessoais, irracionais e emocionais, que fogem ao clculo. Nas sociedades contemporneas, Weber constata ser essa a natureza especfica da burocracia, louvada como sua virtude especial. E quanto mais complexa e especializada se torna a cultura moderna, tanto mais requer o perito despersonalizado e rigorosamente objetivo, em lugar do mestre das velhas estruturas sociais, que era movido pela simpatia e pelas preferncias pessoais, pela graa e gratido (1979: 250-251). E em A poltica como vocao (1979), Max Weber estabelece precisamente a diferena entre polticos e burocratas ao constatar que: Tomar uma posio, ser apaixonado ira et studium o elemento do poltico e, acima de tudo, o elemento do lder poltico. Sua conduta est sujeita a um princpio de responsabilidade (...) pessoal exclusiva pelo que ele faz (...) (1979: 116-117). J os burocratas se distinguem pela atribuio de executar conscienciosamente as determinaes dos polticos, como se resultassem de suas prprias convices, ainda que lhes paream erradas; o compromisso de evitar envolvimento com partidos ou lderes polticos, de modo a constituir-se em instrumentos de qualquer governo legtimo; o dever de atuar como conselheiros desinteressados e imparciais na execuo das decises governamentais. De acordo com Weber, o princpio de responsabilidade que rege a ao do servidor pblico exatamente o oposto daquele que caracteriza o poltico:

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Sine ira et studio sem ressentimento nem preconceito ele administrar seu cargo. Da no fazer precisamente o que o poltico, o lder bem como seu squito, tem sempre e necessariamente de fazer, ou seja, lutar (...). Sem essa disciplina moral e essa omisso voluntria, no sentido mais elevado, todo o aparato cairia aos pedaos. (1979: 116-117) Nesses termos, segundo Caiden (1996), o conceito de neutralidade aparentemente muito simples, baseando-se nos princpios de: a) separao entre as carreiras polticas e administrativas e b) de despolitizao do servio pblico. Os polticos formulam os fins, decidem e ordenam; os burocratas se encarregam da proviso dos meios e executam as decises de acordo com as ordens recebidas. Os polticos conquistam seus cargos mediante a competio na arena poltica, com base na sua competncia poltica, sendo julgados pelos seus pares e pelo eleitorado. Os burocratas so selecionados mediante sua competncia tcnica em arena de competio administrativa, sendo julgados pelos seus pares e pelos seus superiores polticos. Os burocratas no se envolvem em atividades poltico-partidrias, nem expressam publicamente suas opinies acerca da atividade poltica ou governamental. Portanto, administrao e poltica so esferas distintas e separadas a partir da proibio legal de acmulo ou superposio de funes. A atividade burocrtica deve ser regida pelos critrios da expertise, confiabilidade, confidencialidade, impessoalidade, imparcialidade, moralidade, entre outros. A esta altura, cabem diversas indagaes. O que que autoriza supor que o comportamento burocrtico exiba tais caractersticas? Por que estariam os burocratas infensos ao paradoxo do governo acima mencionado? Seria a neutralidade burocrtica apenas uma construo hipottica, um recurso conceitual? Ou seria efetivamente constatvel no mundo das realidades efetivas? Aparentemente to desejvel, quais seriam as conseqncias no antevistas da neutralidade burocrtica? Em primeiro lugar, nada autoriza supor que haja uma natureza prpria dos agentes burocrticos, capaz de torn-los distintos dos outros homens e de impedir que sejam maximizadores e ambicionem a glria, a riqueza e o poder. Assim sendo, os administradores pblicos estariam submetidos ao paradoxo do governo, acima mencionado, da mesma maneira que os polticos. Na realidade, o prprio modelo de administrao burocrtica, com a sua nfase nos controles, processos e rituais surgiu, em grande parte, como tentativa de resolver tal paradoxo, medida que se destinava a cercear a corrupo, o nepotismo e o clientelismo tpicos da administrao pblica patrimonialista.

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Entretanto, apesar do inegvel avano que representou neste sentido, ainda assim, os controles burocrticos tm se mostrado formalsticos e insuficientes diante das grandes tentaes que um poder cada vez mais slido e abrangente coloca aos que exercem os cargos administrativos. De fato, no mundo contemporneo, o poder administrativo capaz de sustentar ou de destruir instituies. Numa sociedade cada vez mais avanada tecnologicamente, onde a informao representa um recurso de poder inestimvel, e onde os meios de execuo das decises so cada vez mais complexos, o destino dos lderes polticos encontra-se intimamente dependente do desempenho dos quadros administrativos. Na realidade, o equilbrio de poder vem se alterando consistentemente em benefcio dos administradores e em detrimento dos polticos (CAIDEN, 1996: 30). Contudo, enquanto os polticos so regulamente submetidos avaliao eleitoral, a burocracia, por definio, no apenas politicamente irresponsvel, como tambm deve ser protegida das turbulncias do jogo poltico, mantendo-se estvel e segura em suas posies atravs de sucessivas mudanas de governo j que os quadros administrativos so elementos constitutivos do Estado e no do governo. Nessas condies, como impedir que os agentes administrativos da mesma forma como ocorre com os polticos usem seus recursos de poder e sua autoridade em favor de interesses particulares e em detrimento do bem pblico? Este ponto mostra-se to mais importante quando se tem em mente que, no mundo real da poltica o prprio processo de representao de interesses no se limita s lideranas polticas e aos polticos autorizados pelo voto. Todavia, existem srias restries ao processo burocrtico de representao de interesses, pois, conforme coloca Reis: (...) discrimina contra interesses no organizados; tende a se limitar ao mbito de setores funcionais particulares, (...) mostrando-se incapaz de articular interesses intersetoriais; revela um inevitvel conservadorismo, (...) porque a agregao de interesses lograda cristaliza a correlao de foras existente. (1989: 103). Para solucionar o problema, tm sido propostos arranjos como a rotatividade dos cargos, com perodos de curta durao, de modo a evitar a personalizao do poder; mecanismos de avaliao interna; comisses externas de avaliao e fiscalizao; descentralizao das decises e aes; estabelecimento de instituies rivais que venham a competir pelo poder e cooperar quanto aos fins; processos de treinamento, que incluam a disseminao de normas de comportamento compatveis com o interesse pblico; e a criao de mecanismos que tornem a burocracia dotada de responsiveness frente sociedade, sujeita ao controle social. O problema tem sido como operacionalizar tais arranjos de maneira eficaz: no existe, para o controle da burocracia, uma engenharia poltica

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generalizadamente adotada, como aquela estabelecida com relao aos polticos nas democracias liberais. Assim, o princpio da neutralidade burocrtica parece representar apenas um elemento da construo tpico-ideal weberiana, muito distante do que se constata no mundo emprico. De fato, estudos recentes tm mostrado que, diversamente do que pretendia a separao analtica entre poltica e administrao, fica claro que os agentes administrativos no so neutros, mas sim dotados de interesses prprios, que tentam maximizar. Agem como atores polticos, mostrando-se capazes de mobilizar recursos polticos, como informao e apoio de grupos de interesse da sociedade. Alm disso, possuem capacidade para desenvolver concepes prprias sobre as polticas governamentais e sobre o seu prprio papel no jogo poltico, independentemente de consideraes de natureza estritamente tcnica. Finalmente, so capazes no apenas de competir com os polticos, mas de efetivamente entrar em conflito com eles, visando no somente decises favorveis s suas propostas quanto a policies especficas, mas at mesmo disputando o controle do processo poltico (RUA, 1992; RUA e AGUIAR, 1995). Esses diversos aspectos do comportamento da burocracia tm se manifestado com regularidade em governos de diversos pases democrticos, no sendo possvel descartar sua importncia sob o argumento de que representam distores caractersticas dos regimes autoritrios ou das democracias ainda no consolidadas. Essas regularidades chamam a ateno de Peters, que introduz a hiptese do governo burocrtico, compreendida em termos da possibilidade de os agentes burocrticos assumirem o controle do processo governamental, restando aos polticos apenas funes de legitimao das decises burocrticas (PETERS, 1981). Desta forma, chega-se ltima deste primeiro conjunto de questes: seria a neutralidade burocrtica um valor absoluto, desejvel em si mesmo? Ou implicaria conseqncias que imporiam a discusso acerca da sua desejabilidade ou convenincia? Esta discusso parece conduzir a um dilema. Sem qualquer sombra de dvida, os valores implcitos no princpio da neutralidade burocrtica so, considerados abstratamente sob a perspectiva tica, extremamente desejveis. Sob a tica dos valores democrticos, de todos os matizes, no h como negar a importncia do combate ao favoritismo, patronagem, venalidade, discriminao, em favor do profissionalismo, do mrito e da imparcialidade. So esses valores que orientam padres de conduta destinados a assegurar a previsibilidade essencial realizao dos fins individuais e coletivos sob o imprio da lei (calculabilidade a partir de normas universais estveis).

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Entretanto, a experincia histrica tem mostrado que a contrapartida da neutralidade burocrtica pode ser a irresponsabilidade poltica e a ausncia de compromisso com valores democrticos. De fato, uma burocracia despolitizada, que se conduz como simples instrumento de execuo das ordens dos seus superiores, tanto pode servir democracia, como pode ser importante recurso para a implantao de regimes ditatoriais e tirnicos, como mostram, entre outras, as experincias ainda recentes do nazismo e das ditaduras latino-americanas.

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4. A mudana do modelo de administrao pblica

Na primeira metade da dcada de 70 iniciou-se uma grande crise econmica de escala mundial, cujo marco inicial mais visvel foram as duas grandes crises do petrleo (1973 e 1979). At ento, o mundo capitalista vivia num perodo de altas taxas de desenvolvimento econmico e de um amplo consenso quanto ao papel do Estado de promover o crescimento econmico e o bem-estar social. No incio dos anos 80, encerra-se esta fase de prosperidade vivida desde o fim da Segunda Guerra e inicia-se uma prolongada recesso, cujos efeitos so uma acentuada crise fiscal, acompanhada de uma crise do modo de interveno do Estado e de uma crise de governabilidade. Alm disso, um processo que vinha se desenvolvendo de maneira acentuada desde a Segunda Guerra a globalizao e as grandes transformaes tecnolgicas, especialmente nas reas de microeletrnica e telecomunicaes assume uma dinmica mais acelerada a partir do fim da dcada de 80. Com a queda do Muro de Berlim, em 1989, e com a dissoluo da Unio Sovitica em 1991-1992 acabam-se as principais distines polticas e econmicas entre o mundo ocidental, democrtico e capitalista e o mundo oriental, autoritrio e socialista. Nesse novo ambiente, aumenta a interdependncia das naes, os Estados nacionais passam a dispor de menor capacidade regulatria, tornam-se mais vulnerveis s foras transnacionais (desde as corporaes at os investidores individuais, desde os empreendimentos legtimos at o crime organizado), perdem boa parte do seu controle sobre os fluxos financeiros e comerciais e sobre a tarefa de decidir autonomamente as suas polticas macroeconmicas. Embora a crise econmica e a crise fiscal pudessem ser contornadas com a redefinio do papel do Estado na economia e com o corte de polticas sociais, o mesmo no se aplicava crise de governabilidade e aos desafios da globalizao. Na verdade, no apenas o Estado passou a contar com menos recursos, mas tambm passou a dispor de menos poder efetivo. Logo, a soluo no poderia se limitar esfera econmica, mas deveria se estender ao modelo poltico-administrativo.

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De fato, solues econmicas no seriam suficientes para superar a inflexibilidade da burocracia: seu conservadorismo, sua relutncia em se afastar dos precedentes, sua adeso letra estrita da lei, seu comportamento refratrio inovao e sua generalizada conformidade aos padres grupais. As mudanas em andamento impunham a presena de quadros criativos, flexveis e capazes de inovar, competitivos e comprometidos em melhorar o seu desempenho, orientados para a sociedade em lugar de auto-referidos, dotados da motivao resultante da capacidade de acreditar no que estivessem realizando. nesse contexto que se iniciam as medidas de modernizao do setor pblico que, por longos e diversos processos de ensaio e erro, acabaram resultando no modelo que se convencionou chamar de administrao pblica gerencial. No final da dcada de 70 e incio de 80 constatava-se a existncia, nos pases anglo-saxnicos, de uma opinio pblica desfavorvel burocracia pblica e ao mesmo tempo uma inclinao em valorizar o modelo de gesto adotado pelo setor privado. Com a eleio do governo conservador na Gr-Bretanha e republicano nos EUA, iniciou-se a implantao, no setor pblico, de formas de gesto importadas diretamente do setor privado, nas quais a nfase recaa sobre o objetivo de cortar custos e aumentar a produtividade, e onde era possvel observar a ausncia da percepo das diferenas entre a atividade privada e a atividade pblica (ABRUCIO, 1996). Basicamente, apesar dos diversos arranjos adotados em diferentes momentos e em experincias diversas, o modelo gerencial puro, importado diretamente do setor privado, exibia as seguintes caractersticas: a) uma lgica de completa separao entre a esfera da poltica e a esfera da administrao; b) uma concepo estritamente econmica, baseada na avaliao tcnica de custo/benefcio; c) um princpio central: a eficincia, compreendida como eficincia operacional, que implica o aumento da conscincia dos custos e requer uma rgida especificao de objetivos e controles; d) objetivo de produtividade e dinmica da competio maneira da concorrncia no mercado; e e) pblico-alvo concebido como o conjunto dos consumidores, na sua condio de contribuintes. Pode-se discutir vrios ngulos de cada uma dessas caractersticas. Entretanto, a fim de no alongar excessivamente o debate, basta apontar que alguns dos seus problemas decorrem, basicamente, do fato de que o modelo gerencial puro totalmente apoltico e por isso mostra-se inadequado administrao pblica. Vale observar que a sua lgica de absoluta separao entre poltica e administrao, curiosamente, a mesma que orienta o modelo de

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administrao burocrtica, mas tambm a mesma que orienta todas as concepes que, por assim dizer, se baseiam na mstica do mercado. Para estas, poltica e mercado devem ser no apenas esferas separadas, mas completamente estanques e o mercado funcionaria to melhor quanto menor fosse a ingerncia da poltica. Esta viso totalmente ingnua e equivocada j foi suficientemente discutida e criticada por diversas vertentes do pensamento poltico. Aqui basta lembrar de que a poltica surge sempre que h conflito de interesses materiais ou ideais e tal conflito potencialmente se manifesta sempre que h mais de um indivduo desenvolvendo uma atividade qualquer ou simplesmente existindo (SCHMITTER, 1974).3 Assim, na segunda metade da dcada de 80, importantes mudanas comearam a ser introduzidas, a partir da percepo das diferenas entre a gesto do setor privado e do setor pblico. As duas principais transformaes foram: a) a priorizao dos conceitos de flexibilidade, planejamento estratgico e qualidade, alternando a dinmica interna das organizaes pblicas; e b) a orientao dos servios pblicos para as demandas e anseios dos cidados, sem abandonar o conceito empresarial da busca da eficincia (ABRUCIO, 1996). Na tentativa de encontrar uma soluo que compatibilizasse as vantagens da administrao gerencial com as caractersticas prprias do setor pblico, diversas propostas surgiram, dando origem a diferentes modelos. No cabe aqui discuti-los. Vale apenas mencionar caractersticas centrais de alguns deles que, reunidas, compem o que hoje se entende como modelo de administrao pblica gerencial e que tm orientado os esforos em direo reforma administrativa no Brasil: a) O foco o cidado, e as atividades se orientam para a busca de resultados. b) O princpio da eficincia econmica cede espao ao princpio da flexibilidade. c) nfase na criatividade e busca da qualidade; d) Descentralizao, horizontalizao das estruturas e organizao em redes. e) Valorizao do servidor, multiespecialidade e competio administrada. f) Participao dos agentes sociais e controle dos resultados. Diversos destes aspectos contemplam (ou podem contemplar) a dimenso poltica da administrao pblica. o caso princpio da flexibilidade, que implica a tentativa de superar a rigidez burocrtica e a orientao primria de maximizao custo/benefcio e de admitir a

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interao com o ambiente social. O mesmo pode ser dito da descentralizao e da horizontalizao das estruturas, que implicam autonomia de gesto e tendem a romper com o princpio da hierarquia e com a tica da obedincia situados na base da neutralidade e despolitizao da burocracia. Por fim, o caso, especialmente, da participao dos agentes sociais, que implicam as noes de gesto participativa e se baseiam nos conceitos de transparncia, accountability, participao poltica, eqidade e justia.

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5. Consideraes finais: os dilemas da autonomia burocrtica

Nesse sentido, um conceito fundamental e freqentemente pouco explicitado o de autonomia. Em acepo ampla, pode ser entendido como a capacidade de um ator ou agncia de formular preferncias e executar decises, sem sofrer constrangimentos decorrentes de relaes de subordinao. Vale assinalar que, conforme coloca Bresser Pereira (1997:43), o conceito de autonomia da burocracia pblica no deve ser confundido com o de insulamento burocrtico, ou seja, o isolamento das agncias estatais em relao s influncias polticas, proposto como recurso de separao entre a poltica e a administrao e de despolitizao da burocracia, de maneira a proteg-la do populismo econmico e do clientelismo. Mais precisamente, o conceito de autonomia da burocracia pblica pode ser operacionalizado como a capacidade de ocupar posies centrais no governo; de formular preferncias polticas; de ajustar os objetivos aos procedimentos j estabelecidos; a disponibilidade de qualificaes para comando ou gerenciamento das atividades; e a capacidade de controlar a implementao das decises pblicas (ROSE:1974; PETERS: 1987). Estas capacidades podem se consolidar mediante o arranjo denominado autonomia imersa ou autonomia inserida proposto por Peter Evans (1995:248), segundo o qual, para que as agncias governamentais ganhem eficcia e sejam capazes de realizar transformaes, devem estar imersas em uma densa rede de relaes sociais que as vinculam aos seus aliados na sociedade a partir de objetivos de mudana. Para o autor esta seria a forma de assegurar a democracia, evitando que a burocracia venha a se tornar governo, em substituio aos polticos. Esta concepo apresenta diversos problemas. Em primeiro lugar, conquanto a idia de autonomia governamental no oferea dificuldades do ponto de vista conceitual, o mesmo no acontece com autonomia imersa ou autonomia inserida. Conforme colocam Tavares de Almeida e Moya (1997:121): 144

No fica claro o que seja autonomia inserida e no que ela se distinguiria das condies normais de operao dos governos nas democracias antigas e estveis. A menos que se imagine que o governo no seno o comit executivo dos interesses predominantes na sociedade, alguma capacidade de iniciativa autnoma e alguma sustentao poltico-parlamentar so traos tpicos de todo governo democrtico que no esteja beira do colapso. Eu acrescentaria que no apenas a sustentao poltico-parlamentar tpica desse tipo e condio de governo, como tambm o so os vnculos com as diversas coalizes de interesses que se constituem como atores polticos em sociedades minimamente inclusivas. Entretanto, quanto ao conceito de autonomia de Peters, acrescenta-se o arranjo de Peter Evans, tem-se o que o primeiro destes autores indica serem os pr-requisitos para um governo burocrtico. Este o dilema da autonomia burocrtica: para atender aos imperativos da governana numa ordem em transformao, necessrio autonomia. Mas a autonomia do mesmo modo que a neutralidade, embora por vias transversas no assegura democracia, nem mesmo a autonomia imersa ou inserida, ao contrrio do que pretende Peter Evans. Alm disso, o conceito de autonomia imersa ou inserida tem subjacente o suposto de um conjunto de atores sociais forte e generalizadamente atuantes em busca de resultados da ao pblica que satisfaam seus interesses e demandas. Ou seja, no basta constituir burocracias autnomas: necessrio ter atores sociais envolvidos e mobilizados em torno da consecuo de metas pblicas. Pelo menos desde Schumpeter (1978) e, mais tarde, de Olson (1971; 1982), so conhecidas as dificuldades para que isso ocorra. Enquanto o primeiro enfatiza o problema da racionalidade poltica do cidado mdio, o segundo no deixa dvidas quanto s dificuldades da ao coletiva os elevados custos de organizao e coordenao vis--vis, o carter indivisvel e no excludente dos bens pblicos nem quanto s nefastas conseqncias da hipertrofia dos pequenos grupos (OLSON, 1982 ). Na verdade, possvel sugerir que a resposta (mas no a soluo) ao problema de Olson encontra-se em Michels: a proviso de bens pblicos para os grandes grupos inclusive o controle social s ocorre efetivamente mediante a ao do empresrio poltico figura no necessariamente restrita aos polticos dotados de mandato eletivo. Em que medida isto seria diferente dos modelos tradicionais de atuao dos agentes pblicos, no somente os polticos, mas tambm os burocratas? Ademais, supondo que sejam resolvidos os desafios da ao coletiva e haja organizao dos atores sociais, coloca-se ainda, conforme mostra Michels (1982), o problema da oligarquizao das organizaes

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democrticas (no apenas partidos polticos, mas tambm associaes, sindicatos, conselhos comunitrios e setoriais, etc): em que medida as entidades organizadas da sociedade civil so, de fato, representantes dos cidados enquanto usurios dos bens pblicos? Se a proposta da autonomia imersa se destina a resolver o problema da vinculao entre a administrao pblica e a sociedade de maneira a obter agilidade e eficcia, sem perda do controle democrtico, uma questo central a ser enfrentada a de como tornar generalizada e efetiva a participao dos atores sociais. Desta forma, a autonomia imersa pode levar a uma situao de fortalecimento dos laos dos agentes/agncias burocrticas com clientelas especficas, impondo dificuldades construo de consensos e estabelecendo novos padres de favorecimento poltico, em lugar da universalizao das relaes de cidadania. Por outro lado, pode representar um novo patamar no fortalecimento dos atores burocrticos, em prejuzo dos polticos, quando possvel pensar que a competio entre os dois tipos de atores e no a assimetria e subordinao entre eles que favorece a democracia (REIS, 1989). Assim, conforme procuro chamar a ateno em um outro artigo (RUA, 1997), Max Weber ensina que o grande drama da dominao moderna situa-se no campo das relaes entre os dominadores: os polticos e a burocracia. Particular destaque teria, na dinmica dessas relaes, a distino entre as ticas e os tipos de racionalidade caractersticos de cada um desses atores. Enquanto a burocracia seria orientada pela tica da obedincia e pela racionalidade formal, sendo a competncia tcnica e o mrito as fontes da legitimidade burocrtica, os polticos teriam como traos predominantes a tica da responsabilidade e a racionalidade substantiva, fundamentos da legitimidade poltica. O efetivo dilema a ser enfrentado pelas democracias seria considerado o inexorvel processo de complexificao e burocratizao da sociedade moderna e dadas as caractersticas de cada um dos agentes do jogo poltico e os seus recursos de poder, como impedir que a burocracia venha a usurpar o poder e como assegurar que permanea, sendo apenas um elo de ligao entre dominadores e dominados? Para Weber, a incapacidade de solucionar este problema estaria na base do declnio dos grandes imprios da histria (WEBER: 1993). Isto, certamente, no pode ser esquecido quando do debate da autonomia burocrtica, especialmente da autonomia imersa. Finalmente, se este debate sugere que o exerccio da autonomia burocrtica implica a rejeio do princpio da neutralidade, deve ficar claro que isto significa descartar ambas as suas facetas: no somente a indiferena descompromissada, mas tambm o universalismo. Quais as conseqncias disso sobre a governabilidade e a governana democrticas?

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Quanto mais presentes se tornarem esses dilemas, maior ser a relevncia da discusso acerca das relaes entre governana, neutralidade burocrtica e autonomia para a reforma do Estado e da administrao pblica, onde o que est em jogo, em ltima instncia, a democracia enquanto valor maior.

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Notas

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1 Agradeo a Evelyn Levy por ter me chamado a ateno para a relevncia desta temtica

no mbito da reforma administrativa brasileira. Este artigo representa uma verso mais elaborada de um outro que apresentei na Semana Max Weber, UnB, setembro de 1997. 2 Considero polticos aqueles cujas carreiras se baseiam no exerccio do mandato poltico. E burocratas, em geral, aqueles cujas carreiras esto orientadas para o exerccio de atividades administrativas, com base no conhecimento tcnico especializado. Nesse sentido, existem diversos outros atores pblicos, como os magistrados e os militares, por exemplo, cujos papis e lgica de comportamento exibem efetivas distines com relao aos polticos e aos burocratas propriamente ditos. 3 Pessoalmente, considero a definio do conceito de poltica proposto por Schmitter demasiado amplo e, portanto, pouco operacional. Em outros textos tenho sugerido que a poltica consiste no conjunto de instituies e processos destinados soluo pacfica dos conflitos em torno de bens pblicos. Acrescento que mesmo esta definio que proponho, questionada por todos aqueles que compartilham os pressupostos da escola realista das relaes internacionais, para a qual a soluo pacfica dos conflitos exclui a guerra, que considerada a continuao da poltica por outros meios.

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Referncias bibliogrficas

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Resumo Resumen Abstract

RSP Revista do Servio Pblico Ano 48 Nmero 3 Set-Dez 1997

Desafios da administrao pblica brasileira: governana, autonomia, neutralidade

Maria das Graas Rua O objetivo deste texto iniciar um levantamento da dificuldades impostas reforma administrativa a partir da considerao do problema da neutralidade da burocracia versus o requisito da autonomia de deciso, elemento fundamental do Modelo de Administrao Pblica Gerencial. Tal problema assume especial relevncia frente aos objetivos de aumentar a governana do Estado e constitui um dos desafios centrais do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, particularmente no que diz respeito forma de administrao do chamado ncleo estratgico responsvel pela definio das leis e polticas pblicas e das atividades exclusivas de Estado caracterizadas pelo exerccio do poder de legislar e tributar, fiscalizando, regulamentando e transferindo recursos. Para isso, a discusso est organizada em quatro sees. Na primeira, so rapidamente apresentados os conceitos de governabilidade e governana, com nfase no fato de que a distino entre eles representa apenas um recurso analtico. Na segunda seo, a partir das distines clssicas de Max Weber entre poltica e administrao, polticos e burocratas, busca-se caracterizar a neutralidade burocrtica e mostrar que representa, na realidade, apenas um dos elementos de uma construo tpicoideal, cada vez mais distante de qualquer correspondncia com o mundo real. Em seguida, comenta-se rapidamente o processo de mudana do modelo de administrao pblica; e so apresentadas algumas das caractersticas do chamado Modelo de Administrao Pblica Gerencial que, em lugar da neutralidade, implicam elevado grau de autonomia por parte dos agentes burocrticos. Por fim, so tecidas algumas consideraes, procurando mostrar que, da mesma maneira que a neutralidade, a autonomia burocrtica apresenta dificuldades e que a proposta da autonomia imersa ou autonomia inserida exibe implicaes que merecem reflexo mais demorada.

Maria das Graas sociloga, doutorada em Cincia Poltica pelo IUPERJ e professora do Departamento de Relaes Internacionais da UnB

Desafos de la administracin pblica brasilea: gobernacin, autonoma, neutralidad

Maria das Graas Rua El objetivo de este texto es iniciar un inventario de las dificultades impuestas a la reforma administrativa a partir de la consideracin del problema de la neutralidad de la burocracia versus el requisito de la autonoma de decisin, elemento fundamental del Modelo de Administracin Pblica Gerencial. Tal problema asume especial relevancia ante los objetivos de aumentar la gobernacin del Estado, y constituye uno de los retos centrales del Plan Director de la Reforma del Aparato del Estado, particularmente en lo que se refiere a la forma de administracin del llamado ncleo estratgico - responsable de la definicin de las leyes y polticas pblicas - y de las actividades exclusivas del Estado- caracterizadas por el ejercicio del poder de legislar y tributar, fiscalizando, reglamentando y transfiriendo recursos. Para ello, la discusin est organizada en cuatro secciones. En la primera se presentan repetidamente los conceptos de gobernabilidad y gobernacin, con nfasis en el hecho de que la distincin entre ellos representa solamente un recurso analtico. En la segunda seccin, a partir de las distinciones clsicas de Max Weber entre poltica y administracin, polticos y burcratas, se trata de caracterizar la neutralidad burocrtica y mostrar que representan, en realidad, solamente uno de los elementos de una construccin tpica-ideal, cada vez ms distante de cualquier correspondencia con el mundo real.

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En seguida, se comenta rpidamente el proceso de cambio del modelo de administracin pblica, y se presentan algunas de las caractersticas del llamado Modelo de Administracin Pblica Gerencial que, en lugar de la neutralidad, implican un elevado grado de autonoma por parte de los agentes burocrticos. Por ltimo, se elaboran algunas consideraciones, tratando de mostrar que, de la misma forma que la neutralidad, la autonoma burocrtica presenta dificultades, y que la propuesta de la autonoma inmersa o autonoma insertada exhibe implicaciones que merecen una reflexin ms detenida.

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Challenges facing the brazilian public administration: governance, autonomy and neutrality
Maria das Graas Rua The purpose of this article is to start a survey of the difficulties facing administrative reform in view of the problem of neutrality of the bureaucracy as opposed to the requirement for autonomy in decison-making, a key element in the Managerial Model of Public Administration. This problems becomes particularly relevant given the objective to increase State governance and constitutes one of the major challenges in the Sate Reform Master Plan, particularly with regard to the so called strategic core, which is responsible for establishing laws and public policies as well as those activities exclusive to the State, characterized by the exercise of the power to legislate and tax, inspect, regulate and transfer resources. The article has been organized in four sections. In the first, the concepts of governability and governance are briefly introduced, with special emphasis placed on the fact that a distinction between them merely serves an analysis purpose. In the second section, based on classical distinctions by Max Weber between politics and administration, politicians and bureaucrats, the article seeks to characterize bureauratic neutrality and to show that, in fact, it represents only one of the elements in a typically ideal construction, increasingly distant from the real world. The article then briefly discusses the change process in the model of public administration and some of the characteristics of the so called Managerial Model of Public Administration are described; these, instead of neutrality, involve a high degree of autonomy on the part of bureaucracy agents. In conclusion, the article seeks to evince that, just as in the case of neutrality, bureacratic autonomy involves certain difficulties and that the proposal for an embedded autonomy or inserted autonomy has implications that require a more careful study.

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