Brasil e A America Do Sul

O Brasil e a Amrica do Sul: Desafios no Sculo XXI
FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO
Presidente Jeronimo Moscardo
CENTRO DE HISTRIA E DOCUMENTAO DIPLOMTICA
Diretor lvaro da Costa Franco
INSTITUTO DE PESQUISA DE RELAES INTERNACIONAIS
Diretor Carlos Henrique Cardim
A Fundao Alexandre de Gusmo (Funag), instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover a sensibilizao da opinio publica nacional para os temas de relaes internacionais e para a poltica externa brasileira. A Funag tem dois rgos especficos singulares:
Instituto de Pesquisas de Relaes Internacionais (IPRI) tem por objetivo desenvolver e divulgar estudos e pesquisas sobre as relaes internacionais. Com esse propsito: promove a coleta e a sistematizao de documentos relativos ao seu campo de atuao; fomenta o intercmbio cientfico com instituies congneres nacionais, estrangeiras e internacionais, e realiza e promove conferncias, seminrios e congressos na rea de relaes internacionais. Centro de Histria e Documentao Diplomtica (CHDD) cabem-lhe estudos e pesquisas sobre a histria das relaes internacionais e diplomticas do Brasil. Cumpre esse objetivo por meio de: criao e difuso de instrumentos de pesquisas; edio de livros sobre histria diplomtica do Brasil; pesquisas, exposies e seminrios sobre o mesmo tema; publicao do peridico Cadernos do CHDD.
Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo, Sala 1 70170-900 Braslia, DF Telefones: (61) 3411 6033/6034/6847 Fax: (61) 3322 2931, 3411 9125 Site: www.funag.gov.br Instituto de Pesquisas de Relaes Internacionais (IPRI) Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo 70170-900 Braslia, DF Telefones: (61) 3411 6786/6800/6816 Fax: (61) 3224 2157 / 3323 4871 E-mail: ipri@mre.gov.br Centro de Histria e Documentao Diplomtica (CHDD) Palcio Itamaraty Avenida Marechal Floriano, 196 Centro 20080-002 Rio de Janeiro, RJ Telefax (21) 2233 2318/2079 E-mail: chdd.funag@veloxmail.com.br
O Brasil e a Amrica do Sul: Desafios no Sculo XXI

A Integrao Sul-Americana: uma idia ainda fora do lugar? Tatiana Lacerda Prazeres Identidade, Desenvolvimento e Integrao: desafios para o Brasil e a Amrica do Sul no sculo XXI ngela Maria Carrato Diniz Desenvolvimento como Integrao Maurcio Santoro Rocha
Prmio Amrica do Sul - 2005
Braslia, 2006
FOTO DA CAPA: La Mina. 1976. La Paz. Mixta-madera. Museo Nacional de Arte. La Paz. Equipe Tcnica Coordenao: CLAUDIO TEIXEIRA ELIANE MIRANDA PAIVA Assistente de Coordenao e Produo: ARAPU DE SOUZA BRITO Programao Visual e Diagramao: PAULO PEDERSOLLI
O Brasil e a Amrica do Sul: desafios no sculo XXI / Braslia: Fundao Alexandre de Gusmo: Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais, 2006. 150p. (Coleo Amrica do Sul) ISBN 85-7631-060-0 Contedo: A integrao Sul-Americana: uma idia fora do lugar? / Tatiana Lacerda Prazeres - Identidade, desenvolvimento e integrao: desafios para o Brasil e a Amrica do Sul no Sculo XXI / Angela Maria Carrato Diniz - Desenvolvimento como integrao / Mauricio Santoro Rocha. Prmio Amrica do Sul - 2005. 1. Amrica do Sul - Integrao regional. I. Prazeres, Tatiana Lacerda. A integrao SulAmericana: uma idia fora do lugar? II. Diniz, ngela Maria Carrato. Identidade, desenvolvimento e integrao... III. Rocha, Mauricio Santoro. Desenvolvimento como integrao. CDU 339.92 (8) (ed. 1997)
Direitos de publicao reservados Fundao Alexandre de Gusmo (Funag) Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo 70170-900 Braslia DF Telefones: (61) 3411 6033/6034/6847/6028 Fax: (61) 3411 9125 Site: www.funag.gov.br E-mail: pub1icacoes@funag.gov.br Impresso no Brasil 2006 Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Decreto n 1.825 de 20.12.1907
Sumrio
PREFCIO - MARIA STELA POMPEU BRASIL FROTA .................................................. 9
C APTULO I
- A integrao sul-americana: uma idia ainda fora do lugar? - TATIANA LACERDA PRAZERES ........................ 13
1 - Das primeiras cogitaes conformao da Alalc: os primrdios da integrao sub-regional ......................................... 17 2 - Sobre o excesso de ambio e de rigor: o descrdito da Alalc ...... 21 3 - Sobre flexibilidade: a substituio da Alalc pela Aladi .................. 26 4 - Sobre avaliao de resultados, relao de causalidade e a falcia post hoc .............................................................................. 30 5 - Do flego integracionista dos anos 1990 e da ao sul-americana ...................................................................................... 36 6 - O Brasil, a Comunidade Sul-Americana de Naes e um novo nimo para a integrao regional ..................................................... 43 7 - Consideraes finais ................................................................... 57 8 - Referncias bibliogrficas ............................................................ 59
C APTULO II
- Identidade, Desenvolvimento e Integrao: Desafios para o Brasil e a Amrica do Sul no Sculo XXI - NGELA MARIA CARRATO DINIZ ....... 67 1 - Introduo ..................................................................................... 67
2 - Uma mudana muito mais que conceitual ................................. 70 2.1 - Sem excluses ou confronto ............................................. 73 3 - O multilateralismo necessrio ..................................................... 74 3.1 - Amrica do Sul como cenrio estratgico distinto ............. 75 3.2 - Hegemonia, coero e tirania ............................................ 78 3.3 - Mltiplas agendas e negociaes ...................................... 80 3.4 - Crescimento econmico, proteo ambiental e justia social ................................................................................ 83 4 - O Brasil e a unidade Sul-Americana............................................ 85 4.1 - Votos e poltica externa: alterando um velho adgio .......... 87 4.2 - Conhecer para superar equvocos .................................... 89 4.3 - Mercosul, Comunidade Sul-Americana e Alca .................. 91 5 - Redesenhando a prpria identidade ........................................... 93 5.1 - Entre o local e o global ....................................................... 95 5.2 - Novos atores invadem a cena internacional ...................... 98 5.3 - No ar: A TV Brasil e a Telesur ............................................. 99 5.4 - Vetores para a integrao .................................................. 102 6 - Consideraes finais ................................................................... 106 7 - Referncias Bibliogrficas ........................................................... 107
C APTULO III
- Desenvolvimento como Integrao - MAURCIO SANTORO ROCHA ............. 113 1 - Introduo ..................................................................................... 113 2 - O Lugar da Amrica do Sul ........................................................ 114 2.1 - O Espao Secundrio ........................................................ 114 2.2 - A Sul-Americanizao da Poltica Externa Brasileira ....... 118 2.3 - Resumo ............................................................................... 124 3 - Os Impasses na Integrao Sul-Americana .............................. 125 3.1- A Era de Ouro do Mercosul (19911998) .......................... 125 3.2 - Crises e Vulnerabilidade Externa ....................................... 126
3.3 - Instabilidade Domstica ..................................................... 131 3.4 - Resumo ............................................................................... 135 4 - Desenvolvimento como Integrao ............................................. 136 4.1 - Em Busca do Regional-Desenvolvimentismo ................... 136 4.2 - Desenvolvimento como Integrao .................................... 138 4.3 Resumo .............................................................................. 142 5 - Concluses ................................................................................... 143 6 - Referncias Bibliogrficas ........................................................... 146
Prefcio
A Amrica do Sul uma prioridade da poltica externa brasileira. Contudo, verifica-se srio dficit de reflexes e de textos sobre a Amrica do Sul e sobre os pases da regio. Com o objetivo de contribuir para estimular o estudo e a pesquisa sobre questes do continente sul-americano, a Fundao Alexandre de Gusmo (FUNAG) instituiu, em 2005, o Prmio Amrica do Sul, a ser concedido anualmente aos autores das trs monografias selecionadas por uma douta Comisso Julgadora. A iniciativa tem como pblico alvo a comunidade brasileira de Mestres e Doutores. A premiao de R$ 15 mil, R$ 10 mil e R$ 5 mil para o primeiro, segundo e terceiro classificados, respectivamente. O Brasil e a Amrica do Sul: Desafios no Sculo XXI foi o tema para esta primeira edio do Prmio Amrica do Sul. A Banca Julgadora dos trabalhos concorrentes foi integrada pelos Professores Paulo Vizentini (Universidade Federal do Rio Grande do Sul UFRGS), Tullo Vigevani (Universidade Estadual de So Paulo UNESP), e Eugnio Vargas Garcia (Instituto Rio Branco IRBr). Em ato realizado no Palcio Itamaraty, em Braslia, o SecretrioGeral das Relaes Exteriores, Embaixador Samuel Pinheiro Guimares, entregou, em 20 de dezembro de 2005, os prmios aos trs primeiros colocados:
9
PREFCIO - EMBAIXADORA MARIA STELA POMPEU BRASIL FROTA
- Tatiana Lacerda Prazeres (Universidade de Braslia - UnB) A Integrao Sul-Americana: uma idia ainda fora do lugar? - ngela Maria Carrato Diniz (Universidade de Braslia - UnB) Identidade, Desenvolvimento e Integrao: Desafios para o Brasil e a Amrica do Sul no Sculo XXI - Maurcio Santoro Rocha (Universidade Cndido Mendes - UCAM) Desenvolvimento como Integrao A publicao deste livro com as trs monografias premiadas faz parte do regulamento do Concurso Prmio Amrica do Sul contribuio da FUNAG para a integrao regional.
Maria Stela Pompeu Brasil Frota* Embaixadora
A Embaixadora Maria Stela Pompeu Brasil Frota foi presidente da FUNAG no perodo de 08/03/2005 a 24/03/2006, e o Prmio Amrica do Sul foi lanado durante sua gesto.
10
1 A integrao sul-americana: uma idia ainda fora do lugar?
A integrao sul-americana: uma idia ainda fora do lugar?

Tatiana Lacerda Prazeres* Nenhum pas da Amrica Sul mantm-se alheio ao tema da integrao sub-regional, ainda que, no discurso, o estreitamento dos vnculos na vizinhana tenha sido recorrente na agenda da regio e perpasse a histria de cada um dos pases que a compem. Desde as independncias no subcontinente, nunca se descartou a retrica da integrao regional, jamais se deixou de evocar o vaticnio bolivariano e assim se foi conformando o legado da promessa da integrao regional. Gerao aps gerao, pas a pas, os lderes locais parecem herdar e transmitir o compromisso moral de concretizar o que o destino lhes teria reservado. A dificuldade em conferir concretude misso, mesmo assim, faz-se presente ao longo da sucesso de iniciativas em prol da integrao regional. A expressiva figura do arquiplago continental, empregada por Saraiva Guerreiro para descrever a Amrica Latina1, sintetiza o locus pouco privilegiado para o sucesso de empreitadas integrativas, ao mesmo tempo que torna evidente a importncia de se aprofundarem os vnculos regionais. Em uma avaliao dos percalos dos planos integracionistas, logo se constata que as prioridades dos pases da regio parecem muito sujeitas s vicissitudes polticas nacionais. As iniciativas de integrao na Amrica do Sul sofrem o impacto da falta de compromisso de
*
Tatiana Lacerda Prazeres graduada em Direito e em Relaes Internacionais, especialista em Comrcio Exterior, mestre em Direito Internacional e atualmente cursa doutorado em Relaes Internacionais na Universidade de Braslia. Consultora de Relaes Internacionais da Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI). 1 SARAIVA GUERREIRO, Ramiro. A integrao latino-americana. In: SEMINRIOS sobre Integrao Latino-Americana. Braslia: EDUnB, 1982. p. 15.
13
TATIANA LACERDA PRAZERES
seus ditos scios com iniciativas que no sejam autocentradas e, igualmente, com as que ofeream resultados to-somente em longo prazo. Com freqncia desmedida, projetos de Estado so percebidos como projetos de governo e acabam dependendo excessivamente da liderana poltica que circunstancialmente esteja no poder. As dificuldades econmico-estruturais, os interesses contraditrios, a ausncia de uma cultura pr-integrao, o vis nacionalista, alguns traos de rivalidades regionais todos so componentes de um cenrio que veio a se tornar pouco propcio ao sucesso do empreendimento integracionista. A integrao, com efeito, sempre pareceu uma idia um tanto fora do lugar no contexto sul-americano. Com efeito, a integrao no parece ter sido percebida como instrumento efetivo para a promoo dos interesses dos pases da regio ou como estratgia adequada para que enfrentassem seus problemas domsticos. Embora os pases tenham hesitado em abandonar o discurso pr-integrao, na prtica, pouco puderam fazer para executar o tal compromisso histrico. Inevitvel parafrasear o autor de As idias fora do lugar: Em resumo, as idias liberais [integracionistas para adaptar a este contexto] no se podiam praticar, sendo ao mesmo tempo indescartveis. [...] Mas eram adotadas tambm com orgulho, de forma ornamental, como prova de modernidade e distino2. Ao lado dos obstculos integrao impostos pelas particularidades mesmas da Amrica do Sul, os fatores exgenos ao cenrio regional sempre desempenharam papel excessivamente importante nas iniciativas de integrao, o que dificultava que elas viessem a vingar neste solo. A experincia de integrao europia de forma mais ou menos velada sempre provocou algum fascnio almmar. inegvel que aquela iniciativa tenha gerado efeito-demonstrao importante para os projetos que lhe sucederam na Amrica do Sul.
2
SCHWARTZ, Roberto. Ao vencedor as batatas. So Paulo: Editora 34, 2001.
14
A INTEGRAO SUL-AMERICANA
As aes em prol do regionalismo sul-americano no se alimentaram apenas da experincia europia. A formao do Acordo de Livre-Comrcio da Amrica do Norte Nafta, com a conseqente atrao que exercia sobre os pases latino-americanos, e a cogitao da rea de Livre-Comrcio das Amricas Alca, que provocou um misto de receio e entusiasmo entre estes pases, pressionaram a subregio, que reagia a essas iniciativas com novo flego integracionista. A reproduo de experincias externas e o carter reativo do processo sul-americano esto tambm entre os elementos a fazer da integrao uma idia aparentemente fora do lugar nesta sub-regio. Trata-se do desacordo entre a representao e o que, pensando bem, sabemos ser o seu contexto para manter a aluso a Schwartz. Diante de um cenrio em que a integrao parece elemento estranho, o renovado interesse, na atualidade, em se cumprir a incumbncia histrica do estreitamento dos vnculos regionais torna evidente a importncia de se avaliar em que medida a idia da integrao encontra j lugar na Amrica do Sul. Mudaram as condies, alteraram-se as percepes dos atores, constituiu-se interesse genuno no processo? Encontraria finalmente a idia da integrao regional terreno frtil por essas paragens? De fato, especialmente nos ltimos tempos, em que se percebe de maneira mais premente os efeitos da intensificao dos vnculos entre os Estados e o fenmeno da formao de blocos regionais, a integrao sul-americana readquire condio privilegiada na agenda poltica de vrios pases da regio, especialmente do Brasil. Os esforos a favor da integrao so atualmente recobrados no entendimento de que a insero internacional da regio depende de sua articulao e a partir do reconhecimento de oportunidades ainda no exploradas que a vizinhana gera. O lanamento da Comunidade Sul-Americana de Naes CSAN expresso do novo momento por que passa a integrao sub-regional. Se, ao Brasil, por sua expresso econmica e poltica, j lhe caberia uma posio de relevo diante do novo momento da integrao
15
sul-americana, as circunstncias internas reforam-na. Sinal disso extrai-se do discurso de posse do presidente da Repblica, em que consta: [a] grande prioridade da poltica externa durante o meu governo ser a construo de uma Amrica do Sul politicamente estvel, prspera e unida, com base em ideais democrticos e de justia social3. A integrao sub-regional, que historicamente se ressentiu de compromisso poltico, parece contar com um contexto favorvel para que adquira novo vigor. Alm do interesse anunciado pela integrao (e no apenas por parte do Brasil), atualmente as bases materiais para a cooperao aprofundada so mais consistentes que em tempos pretritos. A concluso de acordos comerciais que vinculam praticamente todos os pases da regio numa rea de livrecomrcio sul-americana fator importante a ser considerado neste novo cenrio. Partindo desses elementos, neste texto, analisa-se a evoluo dos processos de integrao da Amrica do Sul, com vistas a identificar as razes do insucesso de experincias passadas, com o objetivo de avaliar em que medida a nova iniciativa lanada, a CSAN, poderia vir a padecer de problemas semelhantes aos que recaram sobre projetos anteriores. Neste cenrio, confere-se destaque ao papel que caberia ao Brasil diante das novas circunstncias associadas retomada do projeto integrativo. No apenas por ter sido arauto da nova iniciativa, mas pelas prprias particularidades frente sub-regio, o pas tem capacidade de contribuir seja para o sucesso, seja para o insucesso da nova empreitada. Alm de investigar os motivos pelos quais a integrao nunca efetivamente prosperou no subcontinente, o artigo tem por propsito avaliar em que medida a conjuntura atual permite crer que, finalmente, a idia de integrao regional encontraria lugar no contexto sul-americano.
3
Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na sesso solene de posse, no Congresso Nacional. Braslia, 01/01/2003.
16
1 - Das primeiras cogitaes conformao da Alalc: os primrdios da integrao sub-regional A ttulo de ressalva metodolgica, importante ter presente que os projetos de integrao latino-americanos (e, mais recentemente, sulamericanos) sempre adotaram um modelo que privilegiou as questes econmico-comerciais. evidente, contudo, que iniciativas de carter no-econmico aproximaram os pases da sub-regio ao longo da histria. A articulao poltica na Amrica Latina, porm, parece terse operado de maneira espordica e pouco institucional, configurando em algumas situaes a cooperao, mas no exatamente a integrao4. Esta, sabe-se, denota o ajuste aprofundado e permanente da ao, e implica um grau de institucionalizao capaz de orientar a ao de seus atores. O perfil econmico-comercial impresso aos projetos integrativos regionais, assim, reflete-se na anlise desenvolvida neste artigo. A integrao sub-regional sempre esteve presente no discurso poltico dos lderes locais. A contingncia da vizinhana, aliada s circunstncias histricas e polticas similares, levaram a que, desde as independncias na regio, se cogitasse da ao coordenada em favor da obteno de objetivos comuns. Embora em menor grau, ainda atualmente se resgata a figura quase mtica de Simn Bolvar, que desde o incio do sculo XIX defendia a articulao dos povos da regio na construo de uma comunidade latino-americana. De fato, o Congresso do Panam, em 1826, costuma ser citado como o primeiro grande marco na integrao latino-americana. Os resultados deste evento em grande medida refletem as idias de Simn Bolvar, exteriorizadas na Carta da Jamaica de 1815.
4
A integrao, em regra, tratada seja como um processo, seja como um estado, que articula atores internacionais, de maneira consensual, a partir de objetivos, interesses, normas e valores que sejam compartilhados. Entre as definies clssicas, inclui-se referncia transferncia consentida de lealdade, expectativas e atividades polticas a um novo centro de poder que passa a ter jurisdio sobre os anteriores (HAAS, Ernst. The uniting of Europe. Standford: Standford University Press, 1958, p. 34).
17
A partir do final do sculo XIX, as iniciativas em prol da integrao latino-americana cederam espao s propostas de articulao do continente americano, levadas a efeito sobretudo pelos Estados Unidos, movidos pelo propsito do pan-americanismo. De vis antes poltico que econmico, sucedeu uma srie de Conferncias Internacionais Americanas, que culminaram, em 1948, com a criao da Organizao dos Estados Americanos OEA, na Conferncia de Bogot. At a metade do sculo XX, de fato, os pases da sub-regio pareciam mais voltados aos interesses internos, conformao da estrutura do prprio Estado e administrao de seus problemas econmicos. Na esfera internacional, as atenes pareciam antes dirigidas aos Estados Unidos e Europa que regio em que os pases latino-americanos se inseriam. No plano sub-regional, as iniciativas eram de carter principalmente bilateral, orientadas para questes mais prementes de segurana e de definio de fronteiras. A aproximao dos pases da Amrica Latina foi-se esboando medida que ficava evidente que a OEA no serviria articulao econmica sub-regional, sendo focada tanto nas questes polticas e de segurana, quanto nos interesses norte-americanos. A necessidade de cooperao regional e, mais, de uma cooperao econmico-comercial na sub-regio passou a ser admitida pelos pases da Amrica Latina. Dois fatores corroboravam o momento poltico para que se levasse a efeito a iniciativa nesse sentido. Um deles era a integrao europia, que tinha efeitodemonstrao importante para outras regies do sistema internacional. O segundo fator a impulsionar o projeto integrativo dizia respeito ao fundamento poltico-econmico que conformou a base das iniciativas sub-regionais. Na dcada de 1950, ganharam destaque na regio os estudos promovidos pela Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe Cepal (particularmente pelo seu Comit de Comrcio), que apontavam para a necessidade da ampliao dos intercmbios comerciais entre os pases da regio. Com base na teoria da deteriorao dos termos de intercmbio, que veio a se tornar
18
bastante influente por um perodo, advogava-se o estreitamento dos vnculos da sub-regio, ao invs do comrcio entre pases de condies econmicas dspares. Sobretudo no binio 19581959, os estudos da Cepal dedicaram ateno ao estabelecimento de uma zona de livre-comrcio na regio, que posteriormente viesse a se tornar uma unio aduaneira. Os esforos a favor do concertamento sub-regional materializaram-se, pela primeira vez, apenas na dcada de 1960, quando se lanou a Associao Latino-Americana de Livre-Comrcio Alalc. Faziam parte da iniciativa, alm do Brasil, a Argentina, o Chile, o Mxico, o Paraguai, o Peru e o Uruguai. Em seguida, vieram a aderir ao tratado constitutivo da Alalc a Bolvia, a Colmbia, o Equador e a Venezuela. Assinado em Montevidu, o acordo da Associao evidenciava o interesse dos pases da regio em reduzir as barreiras tarifrias entre os membros com vistas criao de uma rea de livrecomrcio, o que deveria ocorrer num prazo mximo doze anos5. A reciprocidade, a clusula da nao mais favorecida e o princpio do tratamento nacional estavam na base das negociaes que deveriam levar conformao da zona de livre-comrcio subregional6. Os instrumentos-chave para se atingir o livre-comrcio seriam particularmente as Listas Nacionais e a Lista Comum. Por meio das nacionais, os pases identificavam as redues tarifrias que concederiam para as importaes do bloco, resultado das negociaes anuais previstas. Por meio da Lista Comum, seriam pontuados os produtos cujos gravames circulao intra-zona seriam eliminados7.
5 6
Tratado de Montevidu 1960, artigo 2o.
Muito brevemente, pode-se afirmar que a clusula da nao mais favorecida se refere ao princpio segundo o qual a vantagem que se concede ao produto de um pas deve ser estendida aos bens similares dos demais pases. A seu turno, do princpio do tratamento nacional decorre que o produto importado, uma vez no territrio do pas importador, no deve receber tratamento menos favorvel que o conferido ao produto interno similar. Havia ainda Listas Especiais, para atender aos interesses de pases de menor desenvolvimento relativo (Bolvia, Equador, Paraguai e Uruguai) e Acordos de Complementao, com o objetivo de incentivar a circulao de insumos empregados nos setores industriais dos pases do bloco, o que promoveria a complementaridade dos processos produtivos na regio.
19
A alegada rigidez dos mecanismos de liberalizao comercial previstos pela Alalc diz respeito, sobretudo, ao processo negociador relativo s Listas Nacionais e Comum. Embora a incluso de um produto na Lista Nacional fosse deciso unilateral do pas que concedia a vantagem, a retirada de um item do rol sujeitava-se a compensaes e a prolongadas negociaes entre as partes. O procedimento de formao da Lista Comum, a seu turno, era coletivo e definitivo. O mecanismo previsto para a desgravao desta lista, ainda, mostrava-se excessivamente rigoroso numa regio sem histrico de experincias integrativas bem sucedidas. Segundo o Tratado de Montevidu, a Lista Comum, que incluiria os produtos a serem liberalizados, teria de abranger 25% dos fluxos de comrcio regional no primeiro trinio, 50% no segundo, 75% no terceiro e o essencial das trocas comerciais no quarto trinio. Assim, em doze anos, substancialmente todo o comrcio intra-zona circularia livremente entre os onze pases signatrios do Acordo. Trata-se, sem dvida, de uma estratgia pouco flexvel para o estabelecimento do livrecomrcio sub-regional. Se no bastasse a ambio do prprio Tratado de Montevidu, adotaram-se nos primeiros anos de vigncia do acordo decises com o fim de aprofundar o processo integrativo, estabelecendo at mesmo a meta de criao de um mercado comum latino-americano, que deveria estar consolidado em 1985. Com efeito, as iniciativas que ampliavam a ambio j definida pareciam divorciar-se da realidade, marcada pelas previsveis dificuldades na implementao das metas iniciais. Na esteira dos esforos integracionistas, em 1963, no contexto da OEA, criou-se a Comisso Especial para a Coordenao LatinoAmericana Cecla, cuja misso era a de articular a posio dos pases da regio nas reunies da Conferncia das Naes Unidas para o Comrcio e o Desenvolvimento Unctad. Entre os resultados mais visveis da Cecla est o chamado Consenso Latino-Americano de Via del Mar, de 1969. O acordo, alm de ter estabelecido um instrumento
20
permanente de consulta, buscou a definio de posio conjunta dos pases latino-americanos na conduo de suas relaes econmicas com os Estados Unidos8. 2 - Sobre o excesso de ambio e de rigor: o descrdito da Alalc No obstante a tentativa de articulao da sub-regio, as divergncias em torno da consecuo das metas previstas no Tratado de Montevidu foram-se acirrando ao longo da dcada de 1960. A definio de uma Lista Comum era objeto de polmica entre as partes do Acordo. As prprias Listas Nacionais foram minguando a partir de 1970 e, assim, foi-se arrefecendo o motor da liberalizao comercial sub-regional, constitudo basicamente pelo mecanismo das listas. Nove anos aps a celebrao do Tratado de Montevidu, os pases signatrios do acordo adotaram o Protocolo de Caracas, por meio do qual dilataram o perodo para a conformao da zona de livre-comrcio. Configurou-se irrealista a proposta de liberalizao comercial em doze anos, e estendeu-se o prazo para vinte anos, antevendo-se, portanto, a concluso do processo em 31 de dezembro de 1980. O Protocolo de Caracas teria sido a soluo encontrada para acomodar posies distintas e evitar que o impasse no processo de integrao assumisse proporo desagregadora. Logo se constatou, contudo, que o Protocolo de Caracas no reanimaria o processo de integrao: a flexibilidade trazida pelo acordo implicou obrigaes pouco claras e, desde o primeiro momento, o instrumento foi tomado pelas partes do acordo como uma suspenso dos compromissos assumidos9.
CANADO TRINDADE, Antnio Augusto. Direito das Organizaes Internacionais. 2 ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2002, p. 487488. LAVIOLA, Mauro Oiticica. Integrao regional: avanos e retrocessos. So Paulo: Aduaneiras, 2004, p. 16.
9 8
21
Naquele momento, era j evidente uma clivagem entre os pases da Alalc. Comercialistas e integracionistas divergiam a respeito do perfil a ser conferido integrao regional. Sob o primeiro rtulo, incluam-se Argentina, Brasil e Mxico, que percebiam a Alalc como um mecanismo de liberalizao comercial. O segundo grupo, por sua vez, abrangia os pases que defendiam a Alalc como instrumento de desenvolvimento regional e no apenas de promoo comercial comportando, assim, a interconexo industrial, a complementaridade econmica, a promoo de investimentos etc. Os pases andinos eram os que, de modo geral, se alinhavam a esse entendimento10. O grupo de membros da Alalc que se identificava com o vis integracionista da cooperao sub-regional optou, em 1969, pela conformao de um novo acordo, que veio a constituir o Pacto Andino 11. Os membros do grupo entendiam a iniciativa como complementar da sub-regio (tanto que entre as metas do bloco estava o estabelecimento de condies mais favorveis para a converso da Alalc em um mercado comum). Ainda assim, a definio de uma tarifa externa comum, que incidia sobre os produtos dos demais membros da Alalc, fez a sub-regio hesitante em relao capacidade de o Pacto Andino contribuir para os objetivos da Alalc. Na literatura, o diagnstico a respeito do insucesso da Alalc centra-se no argumento de que foi estabelecido um esquema excessivamente ambicioso e rgido de integrao, desrespeitando a heterogeneidade e os matizes da realidade continental12.
10 CANADO TRINDADE, Antnio Augusto. Op. cit., p. 489. BARBOSA, Rubens Antonio. Amrica Latina em perspectiva: a integrao regional da retrica realidade. So Paulo: Aduaneiras, 1991, p. 60. 11
Bolvia, Chile, Colmbia, Equador e Peru assinaram naquele ano o denominado Acordo de Cartagena, que criou o bloco. A essa iniciativa a Venezuela veio a se associar em 1973. E o Chile optou por deixar o projeto em 1976. Alm da criao de uma unio aduaneira, entre os objetivos do grupo estava a adoo de um programa de liberalizao comercial mais acelerado que o empregado no mbito da Alalc. SARAIVA GUERREIRO, Ramiro. Op. cit., p. 15.
12
22
As dificuldades na evoluo do processo integrativo faziam-se ntidas nas questes operacionais da negociao comercial. Tema recorrente no contexto das negociaes era a chamada operacionalidade das concesses, uma referncia s margens de preferncia negociadas e ao seu impacto sobre o comrcio intra-zona. Estudos demonstram que a partir de 1970 o comrcio intra-regional dos produtos no-cobertos pelo Acordo tinha crescido mais que os fluxos dos produtos negociados. Entre 1970 e 1974, o intercmbio dos produtos negociados cresceu 109%, ao passo que o dos produtos no-negociados teria aumentado 360%13. Conforme registra Vaz, na segunda metade dos anos 1970, o comrcio entre os pases da Alalc cresceu a taxas superiores s do comrcio internacional, mas cerca de dois teros dele no eram alcanados pelos instrumentos da associao, o que explicita sua inoperncia14. Na investigao desse aparente contra-senso ficam evidenciadas as causas mais pragmticas do prprio insucesso da Alalc. Com efeito, a inoperncia das concesses tinha origem tanto na insuficincia das margens de preferncia, quanto na eroso das que, em princpio, seriam capazes de privilegiar o mercado intra-zona. A insuficincia relacionavase com o montante da concesso feita: se fosse de proporo excessivamente reduzida, no traria impacto algum sobre os fluxos da realidade, portanto, teria carter meramente simblico (e, por que no dizer?, retrico). Os receios com concesses muito amplas, por vezes, levavam os membros da Alalc a definir margens de preferncia incapazes de viabilizar a importaes dos bens dos parceiros, dando sinais da falta de comprometimento efetivo com os objetivos definidos. A eroso das margens de preferncia tarifria merece tambm um comentrio. Entre as razes para o menor dinamismo do comrcio privilegiado pelas negociaes, estava o crescente descumprimento
13 14
Idem, p. 18.
VAZ, Alcides Costa. Cooperao, integrao e processo negociador: a construo do Mercosul. Braslia: Funag / IBRI, 2002, p. 25.
23
dos compromissos definidos, o que implicava a manuteno das barreiras existentes ou mesmo a definio de novos obstculos ao comrcio. Alm disso, os pases da regio, ao mesmo tempo em que se comprometiam com a liberalizao do comrcio para um dado setor, adotavam uma srie de incentivos aos mesmos setores da economia nacional, reduzindo a competitividade dos produtos importados. Os pases da Amrica Latina, habituados a fazer uso de polticas aduaneiras, cambiais, tributrias e creditcias para atender a interesses econmicos e polticos internos, tiveram alguma dificuldade para observar as restries decorrentes dos compromissos assumidos. Dados levantados pela prpria Secretaria da Alalc confirmam o desmantelamento das preferncias negociadas: a alterao nas polticas tarifrias dos pases da Alalc afetou mais da metade do somatrio das concesses feitas regio nas Listas Nacionais15. De modo geral, a inoperncia das concesses comprometeu a consecuo das metas previstas no Tratado de Montevidu e provocou certo ceticismo em relao capacidade de o modelo por ele adotado ser capaz de orientar a adoo do livre-comrcio sub-regional. De fato, a interveno do Estado na economia atingia nveis altos na Amrica Latina da dcada de 1970, o que costumava se operar em detrimento do processo integrativo. Os pases da regio, ao concederem benefcios indstria domstica, passavam a reduzir as vantagens que os demais pases blocos poderiam auferir em decorrncia da eliminao de barreiras ao comrcio16. Assim, a adoo de polticas econmicas nacionais visando auto-suficincia, e desconectadas dos compromissos de integrao regional, precisa ser considerada entre os fatores que contriburam para o insucesso da Alalc.
15 16
LAVIOLA, Mauro Oiticica. Op. cit., p. 23.
A prpria lgica da substituio de importaes, adotada na regio, tornava-se contraditria com a explorao das vantagens comparativas que um processo de integrao regional, em tese, busca otimizar. As polticas de promoo s exportaes que vieram a ser adotadas tambm serviram para acentuar os desequilbrios no aproveitamento das oportunidades comerciais, enfraquecendo a base econmica do projeto integrativo.
24
Se os pases da regio j se mostravam resistentes a abdicar de instrumentos tradicionais de conduo da poltica econmica, os choques do petrleo na dcada de 1970 teriam forado os Estados a responder s contingncias internacionais, exacerbando o comportamento nacionalista em detrimento dos compromissos da integrao. Vale ter em mente que, no perodo, os pases da Amrica Latina passavam por momentos de instabilidade poltica, o que tornava as preocupaes nacionais ainda mais voltadas s questes internas. Tratava-se de um momento marcado por um nacionalismo tanto poltico, quanto econmico (apesar de importantes iniciativas de composio reduzida, como o Tratado de Cooperao Amaznica (1978) e do Acordo Tripartite da Bacia do Prata, de 1979). Em 1975, contudo, mais uma iniciativa veio a somar-se aos esforos de cooperao latino-americana. De iniciativa mexicana, qual a Venezuela logo aderiu, o Sistema Econmico Latino-Americano Sela foi criado com o propsito de coordenar as posies dos pases-membros (exclusivamente latino-americanos) nos foros internacionais, estimular a cooperao entre eles e incentivar os processos de integrao. Apesar de ter passado recentemente por importante reestruturao, o Sela parece ter tido pouco impacto sobre a realidade poltico-econmica da subregio e, particularmente, sobre a realidade da integrao17. O esquema de integrao sub-regional, ademais, no contava com nenhum mecanismo de superviso e controle do comportamento dos Estados, tampouco dispunha de um sistema de soluo de controvrsias capaz de zelar pelos compromissos assumidos. O desinteresse dos Estados na criao de instrumentos de constrangimento, de fato, leva reflexo a respeito do nvel do comprometimento efetivo que tinham com as normas que vinham estabelecendo. Com efeito, conformou-se um cenrio em que o respeito ao regime criado se tornava pouco provvel: combinaram-se regras
17
Sobre o tema, vide BOND, Robert. Regionalism in Latin America: Prospects for the Latin American Economic System (Sela). International Organization, v. 32, n. 02, Spring 1978, p. 401-423.
25
excessivamente ambiciosas e ao mesmo tempo rgidas, com a inexistncia de mecanismos para garantir a observncia a essas regras18. A capacidade do regime criado em constranger e orientar o comportamento dos sujeitos foi-se erodindo ao longo do tempo19, e logo se evidenciou o descompasso entre as expectativas criadas e a capacidade de o projeto de integrao corresponder a elas. No obstante isso, preciso admitir que, apesar de no ter sido possvel a conformao da rea de livre-comrcio tal como preconizada pela Alalc, a experincia relacionada a ela legou lio importante para as iniciativas que a sucederam. Ao mesmo tempo em que o processo contribuiu para despertar a conscincia a respeito das potencialidades coletivas, das complementaridades possveis e das responsabilidades conjuntas dos Estados da regio, a experincia serviu para evidenciar as fragilidades da cooperao sub-regional. O processo histrico de construo de uma rea de livre-comrcio nos moldes previstos pela Alalc contribuiu para que a proposta que lhe foi superveniente fosse menos divorciada da realidade, logo, mais prxima das circunstncias latino-americanas. A experincia, sem dvida, alterou a percepo dos atores a respeito da integrao sub-regional e, de alguma maneira, o novo regime estabelecido pela Aladi foi moldado por essa nova percepo. 3 - Sobre flexibilidade: a substituio da Alalc pela Aladi O reconhecimento dos limites da integrao sub-regional estava na base da iniciativa da criao da Associao Latino-Americana de Integrao Aladi. Uma percepo mais pragmtica das possibilidades
18
Na definio clssica de Krasner, [r]egimes can be defined as sets of implicit or explicit principles, norms, rules and decision-making procedures around which actors expectations converge in a given area of international relations Cf. KRASNER, Stephen. Structural causes and regime consequences: regimes as intervening variables. International Organization, v. 36, n. 02, Spring 1982, p. 02. Vide PUCHALA, Donald; HOPKINS, Raymond. International regimes: lessons from inductive analysis. International Organization, v. 36, n. 02, Spring 1982, p. 62.
19
26
da integrao latino-americana passou a rearticular os pases da regio em prol de um novo modelo associativo. No se trataria mais de estabelecer uma rea de livre-comrcio num prazo pr-fixado, mas, sim, de se conformar uma associao de pases latino-americanos, tendo como objetivo de longo prazo o estabelecimento, de forma gradual e progressiva de um mercado comum latino-americano. Ainda que um mercado comum seja um projeto muito mais ambicioso que uma rea de livre-comrcio20, deve-se reconhecer que, no contexto da Aladi, prepondera o elemento de flexibilidade introduzido pelos conceitos de objetivo de longo prazo e de forma gradual e progressiva21. Na prtica, a flexibilidade do Acordo da Aladi est consubstanciada nos novos mecanismos para promover a liberalizao comercial. Eliminaram-se os esquemas de Listas Nacionais e Comum, sujeitas aplicao da clusula da nao mais favorecida, e adotaram-se Acordos de Alcance Parcial (dos quais apenas alguns membros participam, muito embora sejam abertos a todos os demais) e os de Alcance Regional (que envolvem todos os pases-membros). Previu-se, ainda, uma margem de preferncia tarifria regional em relao a terceiros pases. Assim, alm da inexistncia de prazos para a concluso do processo, o novo Tratado de Montevidu permite que os membros da Aladi participem do projeto de integrao no ritmo que reputem conveniente e no obriga todos os membros a serem signatrios dos acordos que vierem a ser negociados.
20
luz da teoria da integrao, entende-se que um acordo de livre-comrcio implica to-somente a eliminao de obstculos tarifrios e no-tarifrios circulao de bens intra-bloco. Um mercado comum, a seu turno, pressupe a existncia do livre-comrcio e implica mais: a adoo de uma tarifa externa comum, a fazer convergir o modo como os pases do bloco se relacionam comercialmente com terceiros, alm da livre-circulao de servios e de fatores produtivos, a coordenao de polticas macroeconmicas e a harmonizao da legislao pertinente. Evidentemente, estas linhas gerais a respeito de um mercado comum so adaptadas s realidades e vontade dos pases que tiverem interesse em constitu-lo, podendo faz-lo mais ou menos ambicioso. Tratado de Montevidu, artigo 1.
21
27
Nesse contexto, o Tratado de Montevidu1980 representa mudana de concepo a respeito dos vnculos entre os Estados latinoamericanos, tendo em vista a construo seja de uma unio aduaneira, seja de um mercado-comum. Se o acordo da dcada de 1960 forava um ritmo rgido, que deveria ser seguido por todos os membros, o tratado dos anos 1980 prev um mecanismo flexvel, em que agrupamentos sub-regionais, de geometria varivel, levariam, de forma gradual e progressiva, consecuo das metas previstas22. Uma palavra deve ser dedicada ao valor distinto que a clusula da nao mais favorecida adquiriu no Tratado de Montevidu1980. O acordo da Alalc previa a modalidade incondicional da clusula da nao mais favorecida, o que implicava que as concesses feitas por um parceiro do bloco se estenderiam automaticamente a todos os demais. O acordo da Aladi, por sua vez, mitiga a clusula da nao mais favorecida, ao permitir os Acordos de Alcance Parcial. No mbito destes compromissos, as vantagens alcanam apenas os pases que fazem parte dele, e no todos os membros da Aladi I23. Apesar da diferena na estratgia, o acordo da Aladi busca igualmente imprimir um carter multilateral ao comrcio sub-regional. No obstante isso, ao invs do multilateralismo como meio e como fim, emprega o minilateralismo24 como instrumento e mantm o multilateralismo como objetivo ltimo. O acordo da Aladi, nessa linha,
22
So membros da Associao os membros da Alalc, ou seja, Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Equador, Mxico, Paraguai, Peru, Uruguai e Venezuela. Alm deles, Cuba tambm membro da Aladi desde de 1999. Vale lembrar que os acordos desse tipo esto sempre abertos participao de qualquer membro da Associao. A expresso empregada, por exemplo, por Robert Gilpin, quando trata da opo norteamericana de se afastar do multilateralismo, buscando acordos de abrangncia menor por meio de uma poltica de reciprocidade condicional, segundo a qual as vantagens concedidas num processo negociador s se aplicariam os pases que participassem das negociaes e aportassem concesses comerciais (ao invs da extenso automtica das vantagens a todos os pases de um grupo maior, como o GATT, no caso a que Gilpin se refere ou a Aladi I, para aplicar a reflexo de Ruggie ao tema deste texto). Vide GILPIN, Robert. A economia poltica das Relaes Internacionais. Braslia: EDUnB, 2002, p. 406.
23
24
28
visa criao de um mercado comum, no por meio da uma zona de livre-comrcio de abrangncia latino-americana, mas, sim, a partir de acordos de preferncias econmicas de escopo reduzido. possvel, nesse contexto, a coexistncia, na regio, de processos integrativos de diferentes composies, ambies, abrangncias e velocidades. A convergncia dos acordos parciais, associada aos instrumentos regionais, promoveria a criao de um mercado comum latinoamericano, segundo a estratgia contemplada no Tratado da Aladi. Em vigor desde maro de 1981, o acordo constitutivo da Associao conta com dois princpios-chave: a flexibilidade e a convergncia. A flexibilidade caracterizada pela possibilidade de conformao de Acordos de Alcance Parcial, que abranjam apelas alguns membros da Aladi. A convergncia, por sua vez, traduz-se na multilateralizao progressiva dos Acordos de Alcance Parcial, por meio de negociaes peridicas entre os membros, com vistas conformao do mercado comum. Os avanos da Aladi em relao Alalc, sob o ponto de vista substantivo, podem ser sumariados da seguinte forma: Flexibilizou-se a clusula da nao mais favorecida, o que implica que as preferncias so negociadas pelos parceiros de determinado acordo e aplicadas somente a eles, sem que se estenda vantagem queles que no tm interesse em aportar concesses no processo negociador. De fato, a previso de Acordos de Alcance Parcial parece fazer que a Aladi se aproxime da realidade poltica e econmica da regio, onde h membros interessados em avanos mais rpidos e outros mais resistentes a dotar o processo integrativo de ritmo acelerado. Ademais, essa frmula estimula os pases a se engajarem no processo negociador, pois s assim podem auferir vantagens das concesses feitas por outros. As preferncias tarifrias passaram a ser definidas em termos percentuais, de modo a que as margens de preferncia para a regio se mantenham intactas caso haja alterao nas tarifas nacionais (na
29
hiptese, por exemplo, de um pas reduzir suas tarifas aduaneiras para um terceiro). Como se observou, a eroso das preferncias concedidas contribuiu para o insucesso da Alalc. A definio do novo mecanismo, assim, prestou servio para a credibilidade do bloco25. importante ter em mente que se eliminaram os prazos para a consecuo das metas do processo de integrao, muito embora o Tratado da Aladi tenha evidenciado o compromisso com o mercado comum, meta mais ambiciosa que a prevista no acordo da Alalc. de se admitir, contudo, que ausncia de um prazo para a implementao do projeto no deveria ser considerada como um avano da Aladi em relao Alalc. De fato, a flexibilidade introduzida pelo Tratado da Aladi constitui reao importante aos mecanismos rgidos da Alalc, que, conforme observado, no se mostraram capazes de promover a integrao subregional. Por outro lado, a ausncia de compromissos dotados de alguma obrigatoriedade no acordo da Alalc para que se atinjam as metas ali previstas tampouco parece soluo adequada para a promoo do processo integrativo. 4 - Sobre avaliao de resultados, relao de causalidade e a falcia post hoc Preocupaes de ao menos duas ordens poderiam surgir do cenrio que se caracterizou e que atualmente conforma as bases do desenvolvimento da integrao sub-regional: 1. que os Estados no se engajem em processos tendentes liberalizao comercial;
25
Cf. Acordo Regional Preferncia Tarifria Regional (AR PAR n. 04). Artigo 6 Los pases miembros se comprometen a mantener la proporcionalidad que resulta de la preferencia arancelaria regional aplicada al nivel de gravmenes vigentes para las importaciones realizadas desde terceros pases, cualquier sea el nivel de dichos gravmenes.
30
2. que, havendo arranjos parciais na sub-regio, no seja eficaz o instrumento de convergncia previsto no Tratado de Montevidu 1980, por meio do qual se buscaria a multilateralizao dos acordos que viessem a ser conformados26. Uma anlise da evoluo do processo integrativo evidencia que, a despeito do perfil voluntarista do novo modelo, uma srie de Acordos de Alcance Parcial foram-se conformando ao longo dos anos, afastando os receios quanto ao comprometimento dos Estados em promover ajustes de liberalizao comercial (ponto 1, acima). Informaes da Secretaria da Aladi indicam que, alm dos esquemas de integrao sub-regionais (Comunidade Andina e Mercosul), existem na regio outros nove Acordos de Alcance Parcial (AAP) de Complementao Econmica27. No que diz respeito aos Acordos de Alcance Regional, que incluem todos os membros da Aladi, os resultados so mais modestos 28. Sob o ponto de vista do estabelecimento do livre26 A reflexo de Canado Trindade a respeito do novo perfil da integrao remete s preocupaes acima: [o] Tratado de Montevidu de 1980 incorpora uma nova concepo de integrao regional, distinta da prevalecente nas duas dcadas anteriores, concretizando-se por projetos de alcance parcial e aceitando o bilateralismo entre os Estados-membros como fator integracionista. [...] O novo Tratado, mais flexvel, parte para um novo esquema que reconhece as dificuldades com que se depararam no passado os Estados da regio na busca da integrao, mas resta verificar se os Estados latino-americanos correspondero a esta nova concepo ou modelo de participao predominantemente voluntria (destacouse). (CANADO TRINDADE, Antnio Augusto. Op. cit., p. 496-497). 27
Os Acordos de Complementao Econmica so a modalidade de AAP mais abrangente, cujo objetivo principal promover o mximo aproveitamento dos fatores de produo, estimular a complementao econmica e assegurar condies eqitativas de concorrncia. Participam desses acordos Chile e Venezuela (ACE 23), Chile e Colmbia (ACE 24), Bolvia e Mxico (ACE 21), Chile e Equador (ACE 32), Colmbia, Mxico e Venezuela (ACE 33), Mercosul-Chile (ACE 35), Mercosul-Bolvia (ACE 36), Chile e Peru (ACE 38) e Chile e Mxico (ACE 41). H atualmente oito acordos dessa natureza. Os trs primeiros tratam de abertura de mercado em favor da Bolvia, do Equador e do Paraguai, conforme previsto no prprio Tratado de Montevidu1980. Os trs mais recentes dizem respeito cooperao em matria cientfica e tecnolgica, sobre cooperao e intercmbio de bens nas reas cultural, educacional e cientfica, e da eliminao de barreiras tcnicas ao comrcio.
28
31
comrcio intra-zona, o Acordo Regional n. 04 merece destaque por ter estabelecido a Preferncia Tarifria Regional, que consiste na reduo percentual dos gravames que incidem sobre a circulao de produtos intra-zona, tendo como referncia a tarifa que os pases aplicam a terceiros Estados. Originalmente, a Preferncia Tarifria Regional bsica, definida em 1984, era de 5%29. Houve apenas uma reviso desta margem de preferncia, o que ocorreu em 1990, quando os pases acordaram em ampli-la para 20% em relao tarifa que aplicam aos mesmos produtos provenientes de pases que no fazem parte do bloco. O comrcio intra-zona, apesar de historicamente pouco expressivo, tem crescido em importncia recentemente. Dados da Secretaria Geral da Aladi apontam para um duplo recorde do comrcio intra-regional em 2004. Em primeiro lugar, alcanou-se um fluxo de comrcio de US$ 60 bilhes, marca bem acima dos US$ 46 bilhes registrados em 1997, valor recorde at 2004. Alm disso, o crescimento do comrcio intra-zona situou-se em torno dos 40%, o ndice mais elevado em todo o perodo de existncia da Aladi. Todos os pases da regio, sem exceo, ampliaram as importaes de produtos provenientes da zona. Mesmo assim, necessrio ter em mente que o comrcio da regio com o resto do mundo tambm se expandiu em proporo significativa, tanto no que diz respeito s importaes (21,3%), quanto s exportaes (22,1%). O intercmbio intra-regional, ainda assim, cresceu em percentual maior que o comrcio da regio com os pases que no fazem parte do bloco30. Na avaliao do impacto econmico dos compromissos jurdicos adotados no contexto da Aladi (ou sob o guarda-chuva do Acordo, como usualmente se faz referncia), a Secretaria Geral da Organizao destaca
29
Esse percentual, na verdade, varia em funo do desenvolvimento econmico do pas que outorga o benefcio e do pas que recebe o benefcio, conforme estabelece o prprio Acordo Parcial, artigo 05. ALADI. Secretara General. Informe del Secretario General sobre la evolucin del proceso de integracin regional durante el ao 2004. ALADI/SEC/di 1903. 10 de marzo de 2005.
30
32
os Acordos de Complementao Econmica. Tem-se atualmente um conjunto de catorze instrumentos que cobrem 69,3% do comrcio intraregional operado em 2004. De acordo ainda com a Organizao, com base nos dados correspondentes a 2004, 85,2% do comrcio intra-regional dever estar liberalizado at 200731. Ainda, destaca-se que dos 66 vnculos bilaterais possveis entre todos os pases que conformam a Aladi, 49 dessas ligaes contam com um acordo de livre-comrcio32. No obstante a existncia dos acordos, h dvidas sobre a contribuio efetiva do guarda-chuva da Aladi para que esses compromissos viessem a ser celebrados. importante, a despeito dos acordos pactuados, no incorrer numa importante armadilha do raciocnio econmico: a falcia post hoc, comum nos estudos de relao de causa e efeito. O fato de o acontecimento A ocorrer antes do acontecimento B no prova que o acontecimento A seja a causa do acontecimento B. Em outros termos, concluir que depois do acontecimento implica por causa do acontecimento incorrer na falcia referida33. Reconhece-se que, de fato, aps a conformao da Aladi, surgiram novos acordos de liberalizao comercial, como se indicou acima. Apesar disso e mesmo incorrendo nos riscos da argumentao contra-factual, custa crer que a existncia da Aladi tenha sido fator determinante para que esses acordos viessem a ser celebrados. Para corroborar esse entendimento, importante lembrar que o fenmeno da formao de acordos regionais no se limita a esta sub-regio. Trata-se de opo de poltica comercial levada a efeito por praticamente todos os pases do mundo. Segundo a Organizao Mundial do Comrcio OMC, at o final de 2005 sero cerca de
31 32
Idem.
ALADI. Bases de un programa para la conformacin progresiva de un espacio de libre comercio en la ALADI en la perspectiva de alcanzar el objetivo previsto en el Tratado de Montevideo 1980. ALADI/CM/Resolucin 59 (XIII). 18 de octubre de 2004.
33
SAMUELSON, Paul; NORDHAUS, William. Economia. 14 ed. Lisboa: McGraw-Hill, 1993, p. 07.
33
trezentos os acordos de grupos de pases que concedam preferncias tarifrias ao comrcio entre eles34. Os prprios pases da Amrica Latina, ao mesmo tempo em que buscam intensificar o comrcio intra-zona, apostam na formao de novos arranjos cooperativos com pases que no fazem parte do bloco. Assim, a proliferao de Acordos Parciais aps a formao da Aladi precisa ser vista em contexto mais amplo, que demonstra tendncia de multiplicao de arranjos comerciais em todo o mundo, e mesmo entre membros da Aladi e pases que no fazem parte dela35. O fenmeno, dessa forma, d indcios de que preciso avaliar com cautela o papel efetivamente desempenhado pela Aladi na promoo dos acordos que se circunscrevem aos pases da sub-regio. Dedica-se ateno, por ora, ao segundo ponto indicado acima, qual seja, a convergncia dos Acordos de Alcance Parcial, com vistas multilateralizao do projeto integrativo. Neste ponto reside a debilidade maior do modelo de integrao concebido pela Aladi. Como observado, os Acordos de Alcance Parcial crescem em nmero e os Acordos de Alcance Regional ainda so poucos e de relevncia limitada. No novo formato de integrao previsto pela Aladi, o mercado comum regional se conformaria a partir da convergncia dos acordos de abrangncia menor que fossem sendo estabelecidos. Apesar de esses acordos estarem se conformando (independentemente da discusso sobre o papel da Aladi para que isso ocorra), no h sinais de que o processo de convergncia dos acordos esteja acontecendo36. Caso essa tendncia se confirme, os riscos associados a ela se referem, sobretudo, fragmentao do projeto
34
Disponvel em: <http://www.wto.org/english/thewto_e/whatis_e/tif_e/bey1_e.htm>. Acesso em: 10 de agosto de 2005. Com efeito, os pases da regio tm aberto vrias frentes negociadoras que envolvem pases de fora do bloco. Para um panorama destas negociaes, veja-se ALADI. Secretara General. Informe del Secretario General sobre la evolucin del proceso de integracin regional durante el ao 2004. ALADI/SEC/di 1903. 10 de marzo de 2005, p. 51 e ss. A prpria Secretaria Geral da Aladi admite as dificuldades da articulao regional. Segundo o documento citado, [p]or otra parte, y tal como ha ocurrido previamente, los avances del proceso de integracin a travs de la vertiente regional siguen siendo dbiles. Es as como los principales instrumentos regionales han mostrado una situacin de estancamiento.
35
36
34
integrativo sub-regional e perda de importncia da Aladi como instrumento de articulao do minilateralismo por ela mesma incentivado. A Aladi, desse modo, tenderia a atingir os meios, mas no obteria seu fim, ou seja, promoveria o minilateralismo, mas no seria capaz de faz-lo agente do multilateralismo na sub-regio, inviabilizando a meta do mercado comum latino-americano. A discusso que ocorre no plano multilateral reproduz-se, assim, na esfera regional. H dvidas sobre a efetiva capacidade de blocos regionais prestarem um servio ao regime de comrcio multilateral articulado pela OMC, muito embora a Organizao admita esses acordos, no entendimento de que servem de etapa para a conformao do multilateralismo. Mudadas as circunstncias, mantm-se a hesitao: em que medida os arranjos de composio limitada na sub-regio contribuiro para que se alcance a meta maior da Aladi, que a definio de um mercado comum? At o momento, as circunstncias sugerem ser muito pouco provvel (ao menos no curto prazo) a definio de um mercado comum latino-americano37. A Aladi, neste contexto, pode ter contribudo para que se afastasse a primeira das preocupaes apontadas, mas tem sido de pouca utilidade para rechaar o segundo risco indicado. Apesar dos avanos introduzidos pela Aladi pontuados acima (sobretudo a flexibilizao da clusula da nao mais favorecida e a garantia de manuteno das margens de preferncia), algumas fragilidades presentes na Alalc persistiram na nova organizao. De alguma maneira, as dificuldades remetem falta de compromisso poltico dos pases com o projeto integrativo. A opo por mecanismos pouco desenvolvidos de presso e constrangimento d indcios de que os prprios Estados no estavam efetivamente dispostos a arcar com os nus de um processo como esse. A ausncia de prazos definidos para a obteno dos resultados
37
Apenas para justificar o entendimento, considere-se que o Mercosul, o projeto integrativo mais bem sucedido da sub-regio, ainda no logrou estabelecer um mercado comum, muito embora conte apenas com quatro membros e tenha estabelecido que essa meta seria alcanada at dezembro de 1994.
35
sugere haver alguma ambigidade no comportamento dos pases, que apesar de sempre imbudos da retrica da integrao nunca de fato lhe conferiram a importncia prevista no discurso. 5 - Do flego integracionista dos anos 1990 e da ao sul-americana Uma palavra deve ser dedicada alterao das percepes a respeito da abrangncia da sub-regio, o que se operou principalmente a partir do incio da dcada de 1990. Muito embora as iniciativas da Alalc e da Aladi sejam de carter latino-americano, a aproximao gradual do Mxico com os Estados Unidos fez que os interesses mexicanos fossem se afastando do restante do subcontinente. Se parecia claro que a Amrica Central e o Caribe se encontravam j excessivamente vinculados aos Estados Unidos, no incio da dcada de 1990 restava ntido que o Mxico seguiria o mesmo caminho e alinharia suas posies em funo das relaes com seu vizinho. A conformao do Acordo de Livre-Comrcio da Amrica do Norte Nafta veio a evidenciar a posio privilegiada que o Mxico conferiria aos seus vnculos com os norte-americanos. Nesse cenrio, a definio de Amrica Latina, j questionvel em si mesma, tornou-se de pouca valia como conceito operacional no estudo das relaes do continente. Principalmente no Brasil, a adoo do discurso do pertencimento sul-americano do pas fez que o conceito de Amrica Latina fosse sendo abandonado. Como notam Faria e Cepik, a transio conceitual relaciona-se com a nfase liberal do discurso diplomtico dos anos 1990. No governo Collor de Melo, adquiriram vigor a apologia modernidade e o rechao de um trao terceiro-mundista usualmente associado ao conceito de Amrica Latina38.
38
FARIA, Carlos Aurelio Pimenta de; CEPIK, Marco Aurelio Chaves. O bolivarismo dos antigos e o bolivarismo dos modernos: o Brasil e a Amrica Latina na dcada de 1990. Observatrio Poltico Sul-Americano. Disponvel em: <http://observatorio.iuperj.br/ >. Acesso em: 15 ago. 05, p. 22.
36
A dcada de 1990, marcada por profundas alteraes na ordem internacional, assistiu a novo mpeto integracionista adquirir fora na Amrica do Sul. De modo geral, o fim da ordem bipolar que caracterizou a Guerra Fria ampliou as possibilidades de ao externa dos Estados. Particularmente na Amrica do Sul, a retomada da democracia exerceu papel de importncia fundamental para arrefecer desconfianas mtuas e para criar um cenrio propcio a aes cooperativas. A aproximao poltica entre Brasil e Argentina e a conseqente conformao do Mercosul, em 1991, fizeram da sub-regio uma prioridade efetiva para os pases do Cone Sul. A partir da evoluo do Mercosul, o bloco passou a ser considerado alavanca possvel para o processo de integrao da sub-regio. Alm do Mercosul, vrios episdios fizeram que o tema da integrao regional voltasse a se fazer presente entre as preocupaes da sub-regio. Em 1991, o Chile e o Mxico firmaram um acordo de liberalizao do comrcio; o chamado Grupo dos Trs iniciou as negociaes com vistas reduo de barreiras ao comrcio entre a Colmbia, a Venezuela e o Mxico. No incio da dcada de 1990, assim, o regionalismo adquiriu novo vigor na regio, alimentando o entendimento de que a integrao continental poderia se operar em bases sub-regionais39. Mantendo o foco na integrao regional, o Brasil anunciou em 1992 a Iniciativa Amaznica, por meio da qual pretendia o estreitamento dos vnculos econmicos entre os pases j aproximados em funo do Tratado de Cooperao Amaznica (1978): Bolvia, Brasil, Colmbia, Equador, Guiana, Peru, Suriname e Venezuela. Observam Ferreira e Cepik que em termos econmicos, a iniciativa brasileira correspondia a um primeiro esforo sistemtico de complementao da estratgia de integrao sub-regional representada
39
Vide ALMEIDA, Paulo Roberto de; CHALOULT, Yves. Avano da regionalizao nas Amricas: cronologia analtica. Revista Brasileira de Poltica Internacional, v. 42, n. 02, jul.-dez. 1999, p. 145-160.
37
pelo Mercosul, ao revigorar o vetor norte da integrao com os pases setentrionais da Amrica do Sul40. Fenmenos externos regio favoreciam o momento poltico para a aproximao sub-regional. Em 1989, o Acordo de Livre-Comrcio entre Estados Unidos e Canad foi celebrado. Com ele, surgiram as expectativas de que a zona de livre-comrcio viesse a incorporar novos membros, o que de fato ocorreu com a conformao do Nafta em 1994, que incluiu o Mxico naquele processo integrativo. Tambm neste perodo, o bloco europeu adquiria solidez e parecia proteger seu mercado do resto do mundo: com o Ato nico Europeu (1986), esperava-se a construo da dita fortaleza Europa a partir de 1993. Esses fatores exgenos, de fato, animaram as iniciativas de integrao na sub-regio, que se podem reputar, assim, um tanto reativas. A ao dos Estados Unidos parece ter sido ainda mais relevante entre os fatores externos que contriburam para a recobrada das iniciativas de integrao sul-americana. Em 1990, os norte-americanos lanaram a Iniciativa para as Amricas, projeto no qual se inclua o estabelecimento de uma rea de livre-comrcio que se estendesse do Alasca Patagnia, nas palavras do ento presidente George Bush. Por meio da rea de Livre-Comrcio das Amricas Alca, as promessas de integrao da subregio no apenas seriam viabilizadas, mas se concretizariam ao mesmo tempo em que se conformasse a liberalizao do comrcio em todo o continente, frustrando as perspectivas de que a Amrica do Sul (ou a Amrica Latina, como se pensava antes), poderia fazer da integrao regional um instrumento para a promoo de interesses comuns numa regio marcada por caractersticas semelhantes41.
40 41
FARIA, Carlos Aurelio Pimenta de; CEPIK, Marco Aurelio Chaves. Op. cit., p. 22. As preocupaes quanto ao impacto negativo da Alca sobre os processos de integrao subregional em curso na Amrica do Sul podem ser vistas em JAGUARIBE, Hlio. Amrica do Sul no atual sistema internacional. In: SEMINRIO sobre a Amrica do Sul: a organizao do espao sul-americano. Braslia: IRBr / IPEA / IPES, 2000, p. 13-38. Focando-se particularmente na estratgia norte-americana para a Amrica Latina e na dissoluo do Mercosul por meio da Alca, veja-se GUIMARES, Samuel Pinheiro. Quinhentos anos de periferia. Porto Alegre: UFRGS / Contraponto, 1999, caps. 16 e 18.
38
Nesse cenrio, em 1993, o Brasil lana a idia da construo de uma rea de Livre-Comrcio da Amrica do Sul ALCSA. Segundo Rubens Barbosa, para quem a ALCSA seria antes uma iniciativa econmico-comercial que um projeto geopoltico, o livre-comrcio subregional teria como base a rede de acordos que se conformaram no contexto da Aladi 42. O objetivo central do programa seria a liberalizao comercial na Amrica do Sul no perodo de dez anos43. Apesar de o governo brasileiro ter negado que a conformao da ALCSA seria uma reao ao Nafta, a iniciativa foi considerada dessa forma por parte da literatura e mesmo pelos pases da regio44. Segundo Vaz, os debates que surgiram a respeito das implicaes da ALCSA para as negociaes da Alca e para o livre-comrcio no Mercosul, aliados forma unilateral com que a proposta fora concebida e apresentada, fizeram o Itamaraty [se empenhar] em descaracterizar a ALCSA como um projeto geopoltico brasileiro em contraposio ao Nafta, apesar do que esta preocupao se manteve mesmo entre os formuladores de poltica argentinos45. Entre os scios menores do Mercosul, porm, a preocupao com a ALCSA teria sido maior. De fato, a partir da adeso mexicana ao processo integrativo norte-americano, ampliou-se o receio a respeito do poder de atrao dos Estados Unidos sobre a Amrica do Sul, inclusive
BARBOSA, Rubens Antnio. rea de Livre-Comrcio da Amrica do Sul: conformao de um novo espao econmico. Ministrio das Relaes Exteriores. Disponvel em: <www.mre.gov.br>. Acesso em: 01 ago 2005.
43 42
A rigor, vale lembrar, a formao de uma zona de livre-comrcio de abrangncia limitada na regio coberta pela Aladi no incompatvel com os instrumentos, tampouco com os objetivos da Associao. A ALCSA, nesse sentido, poderia ser considerada uma iniciativa complementar da Aladi como de fato se anunciou. Algumas anlises apressadas tendem a ver a ALCSA como uma espcie de reao ao Acordo de Livre Comrcio da Amrica do Norte (NAFTA). Nada poderia estar mais longe da verdade. Ao contrrio, a ALCSA busca uma poltica essencialmente destinada a liberar o comrcio e por isso representa um passo importante na futura integrao de todo o hemisfrio. BARBOSA, Rubens. Op. cit. VAZ, Alcides Costa. Op. cit., p. 212. Corrobora este entendimento o trecho do artigo do ento Embaixador Rubens Barbosa transcrito acima.
44
45
39
sobre o principal parceiro do Brasil no Mercosul. Ao propor a conformao de uma rea de livre-comrcio na Amrica do Sul, a iniciativa brasileira foi percebida como uma tentativa de arrefecer o sedutor fascnio que o Nafta exerce sobre certos pases sul-americanos entre os quais se poderiam apontar a Argentina, o Chile e a Colmbia46. Para alguns, [d]ando o Mxico como perdido, ao menos temporariamente em funo de sua adeso ao Nafta, a operacionalizao de um novo conceito de pertencimento sul-americano [por meio] da ALCSA permitiria ao Brasil aprofundar os laos com a Argentina, vetor sul, e com a Venezuela, no vetor norte, numa manobra de consolidao regional concebida pela diplomacia brasileira para garantir uma reserva de autonomia ao pas47. A ALCSA, entretanto, teve vida curta no discurso brasileiro: as referncias iniciativa minguaram a partir de 1995. Logo que foi lanada, a proposta brasileira gerou algum desconforto entre seus parceiros do Mercosul, que no teriam sido consultados a respeito da iniciativa48. Desfeitas as apreenses iniciais, as dificuldades por que passava o Mercosul na conformao da unio aduaneira acabaram prejudicando o discurso a favor da ALCSA: afinal, na base do projeto estaria a aproximao entre os prprios arranjos regionais existentes, o Mercosul e a Comunidade Andina. De toda maneira, embora as conversaes em torno da ALCSA no tenham progredido, a idia de construo gradual de um mercado sul-americano serviu de referncia para as ampliaes que vieram a ocorrer no Mercosul, fazendo do Chile e da Bolvia pases associados ao bloco em 199649. importante recordar que o ano de 1995 tambm marca a adoo de um Acordo-Quadro de Cooperao Inter-regional entre o Mercosul e a Unio Europia. O dilogo entre os atores, iniciado em
46 47
LAVIOLA, Mauro Oiticica. Op. cit., p. 88. FARIA, Carlos Eduardo Pimenta de; CEPIK, Marco Aurlio Chaves. Op. cit., p. 23-24. 48 VAZ, Alcides Costa. Op. cit.p. 211 e ss. Nota Vaz: Ainda que apresentada unilateralmente e sem consulta ou concertao prvia com os demais scios do Mercosul, a proposta recebeu aprovao inicial dos presidentes na V Reunio do Conselho Mercado Comum (janeiro de 1994). 49 VAZ, Alcides Costa. Op. cit., p. 213.
40
1992, levou adoo de princpios que pautariam as negociaes para o estabelecimento do livre-comrcio inter-regional. A abertura de novas frentes negociadoras, assim, fez que outras prioridades fossem includas na poltica comercial brasileira. Talvez a principal razo para a perda de importncia da iniciativa da ALCSA na sub-regio esteja vinculada ao projeto norte-americano para o continente. A proposta da Alca inicialmente provocou reao sul-americana e alimentou a iniciativa do livre-comrcio sub-regional. A idia parecia ser a de articular a sub-regio e fortalecer sua posio negociadora nas discusses continentais. Em pouco tempo, porm, parecia pouco provvel que a zona de livre-comrcio da Amrica do Sul pudesse ser conformada antes do bloco continental. Alm da presso norte-americana para a construo da Alca, a perspectiva de um acordo com os Estados Unidos refez as prioridades comerciais de vrios dos pases da sub-regio. Deve-se reconhecer que o projeto da Alca pareceu sedutor, tanto sob o ponto de vista poltico quanto econmico, para praticamente todos os pases americanos. Como observam Ferreira e Cepik, [c]om uma diplomacia agressiva, a fora atrativa de uma economia que crescia a taxas bastante altas para um pas desenvolvido e dficits comerciais de centenas de bilhes de dlares ao ano, Washington aos poucos logrou neutralizar a iniciativa sul-americana do Brasil50. Ademais, a definio de uma ALCSA poderia prejudicar a posio negociadora de pases menores, que teriam feito concesses comerciais em mbito restrito (sub-regional) e, de certa forma, teriam reduzido seu j limitadssimo poder de barganha nas negociaes posteriores com os Estados Unidos. De fato, como avalia Ricupero, no exame dos vnculos entre o Brasil e a Amrica Latina, necessrio sempre se levar em considerao o fator Estados Unidos. A relao do Brasil com a sub-regio (eixo
50
Idem, p. 25.
41
simtrico, para o autor) s pode ser bem compreendida a partir do reconhecimento da existncia de um eixo assimtrico, que o vincula aos Estados Unidos51. Numa perspectiva histrica, o papel dos norteamericanos na sub-regio tem sido central para a definio de seus rumos. H, nesse sentido, teses a sustentar que o malogro da Alalc e os percalos da Aladi esto associados s influncias negativas exercidas pelos americanos em relao articulao sub-regional. O interesse americano em neutralizar a iniciativa brasileira de uma ALCSA, no mesmo sentido, corrobora esse entendimento. Na avaliao de Vaz, a importncia da proposta da ALCSA estaria em revelar o interesse brasileiro de exercer maior protagonismo no espao sul-americano e de procurar formas de fortalecer e ampliar o Mercosul52. Esre interesse, de certa forma, manifestou-se novamente em 2000. Apesar das dificuldades de articulao sub-regional, em setembro daquele ano, o Brasil promoveu primeira Reunio de Cpula da Amrica do Sul. A iniciativa, contudo, tinha nitidamente um perfil no-comercial. A reunio, em cuja pauta se incluam democracia, infraestrutura fsica, crime organizado e finalmente integrao regional, acabou por se focar em temas polticos53. A discusso sobre projetos de integrao fsica, contudo, avanou de maneira substancial. Por ocasio do encontro presidencial, lanou-se a Iniciativa para a Integrao da Infra-Estrutura Regional da Amrica do Sul IIRSA, um foro de dilogo entre as autoridades responsveis pela infra-estrutura de transporte, energia e telecomunicaes nos doze pases sul-americanos. De iniciativa nitidamente brasileira, a IIRSA tem como base operacional as agncias de fomento regionais e deve orientar suas atividades a partir de um
51
RICUPERO, Rubens. Vises do Brasil: ensaios sobre a histria e a insero internacional do Brasil. Rio de Janeiro: Record, 1995, p. 325-356. VAZ, Alcides Costa. Op. cit., p. 213. Vide LAMPREIA, Luis Felipe. Cpula da Amrica do Sul. Carta Internacional, n. 87, mai. 2000, p. 01-02.
52 53
42
plano de ao, que define a ampliao e a modernizao da infraestrutura regional no horizonte de dez anos. 6 - O Brasil, a Comunidade Sul-Americana de Naes e um novo nimo para a integrao regional A Amrica do Sul passou a receber ateno renovada do governo brasileiro com a posse da nova administrao em 2003. Alm de reafirmar o compromisso do Brasil com o Mercosul, o governo Lula anunciou destaque a ser conferido s relaes do pas com a Amrica do Sul. Sob a administrao Lula, uma srie de iniciativas vem sendo tomada para conferir, na prtica, o destaque que se atribui Amrica do Sul no discurso. O ativismo da diplomacia presidencial para a regio materializa-se nas vrias viagens realizadas pelo presidente aos vizinhos e aos inmeros encontros com lderes regionais. Muito embora sejam divergentes as anlises sobre o mrito das iniciativas, sobre a orientao geral impressa poltica externa e sobre seus resultados efetivos, no se pode negar o carter dinmico da diplomacia da nova gesto e o destaque que confere s relaes do pas com a Amrica do Sul e integrao na sub-regio54. A retomada das negociaes sobre comrcio no plano regional tambm marca a atual poltica externa brasileira. Em 2004, pde-se finalmente concluir a negociao do acordo de livre-comrcio entre o Mercosul e a Comunidade Andina (CAN), que se iniciou em 199855. importante notar que o acordo dito MercosulCAN envolve, na
Sobre o tema, vide ALMEIDA, Paulo Roberto de. Uma poltica externa engajada: a diplomacia do governo Lula. Revista Brasileira de Poltica Internacional, v. 47, n. 01, 2004, p. 163-184.
55 54
Enquanto o acordo entre os blocos no foi possvel, negociaram-se paralelamente dois acordos importantes: o Acordo de Complementao Econmica n. 39 envolvendo, de um lado, Brasil e de outro Colmbia, Equador, Peru e Venezuela e o Acordo de Complementao Econmica n. 48, entre a Argentina, de um lado, e as mesmas contra-partes andinas. Vale recordar que a Bolvia, por j ter estabelecido o livre-comrcio com o Mercosul, no fez parte desses acordos.
43
verdade, da parte andina, a Colmbia, o Equador e a Venezuela. A Bolvia, que faz parte do bloco, pas associado ao Mercosul desde 1996, como se notou. O Peru, por fim, outro membro da CAN, negociou um acordo com o Mercosul separadamente, em vias de entrar em vigor. A partir da vigncia do acordo Mercosul-CAN, ganhou efetividade o conjunto de regras que prev, entre outras questes, a livre-circulao de mercadorias entre os blocos num prazo mximo de 15 anos, muito embora para vrios produtos a desgravao tarifria seja imediata56. A nova orientao da poltica externa brasileira forneceu o impulso necessrio para o lanamento de um novo projeto de integrao para a Amrica do Sul. Alm disso, a concluso do acordo Mercosul-CAN contribuiu para a conformao de um cenrio propcio ao estreitamento dos vnculos entre os pases sul-americanos. O lanamento da Comunidade Sul-Americana de Naes (CSAN), nesse sentido, parte de base econmica consistente, resultante da ampliao dos blocos regionais existentes e da elaborao de acordos entre as sub-regies sul-americanas. O Chile e a Bolvia, sabe-se, tm acordo de livre-comrcio com o Mercosul. Este, por sua vez, criou um espao comercial livre entre a Argentina, o Brasil, o Paraguai e o Uruguai. Com o acordo Mercosul-CAN, o livre-comrcio passa a incluir tambm a Colmbia, o Equador e a Venezuela. O acordo de abertura comercial negociado entre o Peru e o Mercosul foi j assinado, e sua entrada em vigor iminente. Est-se, assim, diante de quadro altamente favorvel a iniciativas realistas de cooperao aprofundada entre os pases da regio, uma vez que h base jurdica conformada para a livre-circulao de bens entre dez dos doze pases da Amrica do Sul.
56 O acordo Mercosul-CAN foi incorporado ao ordenamento jurdico de todos os seus membros e passou a vincul-los a partir de abril de 2005. Ademais das questes de natureza econmicocomercial, importante registrar o enfoque poltico que a aproximao entre os blocos vem adquirindo. Em 2004 o Mercosul, por meio do Conselho do Mercado Comum, adotou deciso intitulada Institucionalizao do Dilogo Poltico entre a Comunidade Andina de Naes e o Mercosul, com o fim de fortalecer e a projetar sua crescente vinculao. Cf. Deciso 21/04 do CMC.
44
Diante desse cenrio, a III Reunio de Cpula da Amrica do Sul, realizada no Peru em dezembro de 2004, marcou o surgimento da CSAN. De acordo com a Declarao de Cuzco, os pases sulamericanos reconhecem a existncia de oportunidades ainda no aproveitadas tanto para explorar melhor suas aptides regionais, quanto para fortalecer as capacidades de negociao e projeo internacional. Do mesmo modo, a Declarao destaca a determinao dos pases em desenvolver um espao sul-americano integrado que contribua, a partir de uma perspectiva sub-regional, para o fortalecimento da Amrica Latina e do Caribe, e que lhe outorgue maior representao em foros internacionais. No que interessa mais diretamente a uma anlise de cunho econmico-comercial, vale registrar que a Declarao de Cuzco prev o aprofundamento da convergncia entre o Mercosul, a CAN e o Chile, por meio do aperfeioamento de uma zona de livre-comrcio. Segundo a Declarao, os governos do Suriname e da Guiana se associaro a este processo. Alm disso, de acordo com o documento, a CSAN promover a coordenao poltica e diplomtica na regio, estabelecer e implementar progressivamente aes conjuntas. A promoo da convergncia das aes dever ocorrer a partir da base institucional j existente, evitando a duplicao e sobreposio de esforos que impliquem novos gastos financeiros. Nitidamente, a Declarao de Cuzco confere nfase integrao fsica, energtica e de comunicaes na Amrica do Sul. representativo da importncia do tema que o primeiro ato concreto associado iniciativa da CSAN tenha sido justamente o anncio da construo da Rodovia Interocenica57, feito pelo presidente brasileiro no lanamento da Comunidade. Com efeito, alm da articulao poltica, a preocupao com a infra-estrutura da integrao parece o fato mais marcante da CSAN. A interconexo fsica da sub-regio,
57
A rodovia ligar Inapari, na fronteira com o Estado do Acre, aos portos peruanos Ilo e Matarani, no Pacfico.
45
alis, tinha sido j o ponto central da primeira edio da Reunio de Cpula da Amrica do Sul, ocorrida em 2000. As questes comerciais, que sempre estiveram no ncleo das propostas de integrao sul-americana, no receberam grande destaque no projeto. No instrumento que marca o lanamento da CSAN, os pases sul-americanos fazem referncia Resoluo n. 59, do XII Conselho de Ministros da Aladi (2004), que estabelece as bases para a conformao do livre-comrcio latino-americano a partir dos acordos j existentes na regio58. Trata-se, assim, de reiterar a importncia da Aladi como instrumento para a promoo do comrcio intrazona, e no de substitu-la por novo mecanismo, nem mesmo de imprimir-lhe novo ritmo ou de estabelecer um prazo para a consecuo de seus objetivos. Sob o ponto de vista da conformao do livre-comrcio sul-americano, a CSAN, assim, apenas se aproveita do contexto favorvel decorrente da concluso do acordo MercosulCAN para reforar os compromissos dos pases com as metas da Aladi, mas no presta colaborao mais expressiva para se os atinja. A aproximao dos pases sul-americanos por meio da CSAN, no obstante, pode contribuir para o estabelecimento de condies polticas favorveis aos objetivos da Aladi. A Secretaria Geral da Associao, nesse sentido, cogita da possibilidade de a CSAN auxiliar na convergncia dos acordos limitados que foram sendo adotados na regio, prestando servio para a multilateralizao que foi se dissipando por meio do minilateralismo59. Com efeito, o concertamento regional previsto na Declarao de Cuzco pode revigorar a vertente econmicocomercial da integrao. de se reconhecer, contudo, que essa no parece ser a prioridade da CSAN, um projeto antes poltico que econmico, ainda que confira um destaque acentuado integrao fsica da sub-regio.
58
ALADI. Bases de un programa para la conformacin progresiva de un espacio de libre comercio en la ALADI en la perspectiva de alcanzar el objetivo previsto en el Tratado de Montevideo 1980. ALADI/CM/Resolucin 59 (XIII). 18 de octubre de 2004. 59 Vide ALADI. Secretara General. Informe del Secretario General sobre la evolucin del proceso de integracin regional durante el ao 2004. ALADI/SEC/di 1903. 10 de marzo de 2005.
46
As metas previstas na Declarao de Cuzco, alis, parecem pouco precisas. Ao tratar das linhas bsicas da CSAN, o chanceler peruano Manuel Rodrguez Cuadros afirmou que o novo bloco no ser un organismo internacional sino un mecanismo para que Sudamrica tenga capacidad de usar su patrimonio. Mantendo o discurso um tanto vago, observou ainda o anfitrio do encontro que a CSAN ser la primera unin de pases que nace con un enfoque sociolgico que quiere incluir la integracin cultural, energtica y vial, entre otras60. Numa sub-regio prdiga em projetos integrativos no bem sucedidos, curioso destacar ao mesmo tempo o componente retrico da iniciativa e a preocupao dos lderes da regio em ressaltar o carter no-retrico deste projeto. As evocaes a Simn Bolvar e a gran Patria Americana no prembulo da Declarao de Cuzco do o tom da carga retrica da iniciativa. A declarao do presidente peruano, Alejandro Toledo, por ocasio do lanamento da CSAN confirma o ambiente psicossocial que marcou o evento: estamos aqu para ponerle carne y hueso; alma, corazn y vida al sueo de Bolvar61. Com efeito, o discurso parece conferir um potencial iniciativa de que, a avaliar pela Declarao de Cuzco, ela ainda no dispe. De toda maneira, a preocupao em demonstrar que a iniciativa no se reduz a um discurso bem-intencionado extrai-se da fala do presidente Lula. Segundo ele, a Rodovia Interocenica anunciada no lanamento da CSAN [m]ostra que a Comunidade Sul-Americana de Naes que estamos inaugurando no mero exerccio de retrica. a expresso do empenho de nossos pases em superar as distncias que ainda nos separam62. Em outra oportunidade, o chanceler brasileiro, ao se referir integrao sul-americana, expressou que a
Informaes disponveis no stio da ALADI. Vide: <http://www.comunidadandina.org/ prensa/articulos/efe6-12-04a.htm>. Acesso em: 10 ago. 2005. 61 Discurso del Presidente de la Repblica del Per, Alejandro Toledo, con ocasin de la Inauguracin de la III Cumbre de Presidentes de Amrica del Sur. Cuzco, 08/12/2004. 62 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na III Reunio de Presidentes da Amrica do Sul, por ocasio do anncio da Rodovia Interocenica. Cuzco, 08/12/2004.
60
47
reunio de Cuzco representa um avano concreto e no apenas simblico (embora o simblico tambm faa parte da poltica)63. Aguarda-se para setembro de 2005 nova reunio dos chefes de Estado e de governo da Amrica do Sul. Numa avaliao geral, a partir da compreenso do histrico das iniciativas latino e sul-americanas de integrao, os seguintes fatores precisariam ser levados em considerao quando se avaliam as perspectivas para a CSAN. O risco mais evidente que a iniciativa corre de que no passe de um exerccio de retrica por parte dos protagonistas polticos da regio, que reproduza o padro histrico de declaraes hericas descontectadas da realidade sub-regional. Se as boas intenes so necessrias para mover o processo de integrao, a experincia e o bom senso fazem crer que isso no basta ao sucesso da empreitada. E, como nota Dupas, [n]o caso da Amrica Latina, uma tentativa sria de estratgia transnacional de cooperao ainda est para ser feita. Seus blocos regionais nunca passaram de caricaturas limitadas a acordos comerciais tmidos e repletos de excees64. O histrico de projetos inconclusos de integrao sub-regional influencia negativamente a percepo dos atores a respeito do plano lanado e, mais grave, influencia o comportamento dos sujeitos diante da CSAN. A ausncia histrica de compromisso efetivo com a integrao pode, assim, fazer os pases hesitantes em relao aos esforos que devem empreender na nova iniciativa, recalcitrantes em relao s aes concretas a serem tomadas em prol da consecuo do projeto. A convergncia de expectativas, elemento central de um regime, prejudicada por um padro histrico de comportamento na regio pouco favorvel a iniciativas dessa natureza. A percepo da CSAN como alternativa a outros processos , igualmente, risco que, curiosamente, poderia contribuir para o
AMORIM, Celso. Poltica externa do Governo Lula: os dois primeiros anos. Anlise de Conjuntura Observatrio Poltico Sul-Americano, n. 04, mar. 2005, p. 02. DUPAS, Gilberto. A lgica global e os impasses da Amrica Latina. Poltica Externa, v. 13, n. 03, dezfev. 2004/2005, p. 24.
64 63
48
enfraquecimento da iniciativa. Parece claro que o projeto da CSAN no embute um vis de confrontao com os principais plos de poder do sistema internacional o que, evidentemente, adequado. Ainda assim, de toda maneira, vale ter sempre presente que a CSAN no pode ser percebida por seus membros, tampouco por outros atores, como um projeto que se consolida em detrimento de outros. Em uma avaliao dos fatores relevantes o para o sucesso da CSAN, precisa ser considerado o Mercosul. Para Jaguaribe, por exemplo, o Mercosul dispe de todas as condies para se constituir como ncleo organizador de um amplo sistema regional sul-americano65. Sabe-se, em particular, que os vnculos entre o Brasil e a Argentina conformam o ncleo do Mercosul e que, no momento, a integrao sul-americana parece depender de seu principal arranjo sub-regional. Como nota Ferrer, [e]l peso relativo de Argentina y Brasil en el contexto del Mercosur y del espacio sudamericano confiere a la relacin bilateral entre ambos os pases una influencia significativa en la evolucin del sistema subregional y las perspectivas de la integracin en Amrica del Sur66. Muito embora no se acredite que as divergncias econmicocomerciais que existem entre os pases sejam capazes de esvaziar o projeto de cooperao sul-americana, importante ter presente que a CSAN apia-se no estreitamento dos vnculos entre o Mercosul e a CAN. Em alguma medida, assim, o empreendimento da CSAN depende da fora dos elementos sobre os quais se sustenta. Quando se considera que os presidentes da Argentina, do Uruguai e do Paraguai no compareceram ao evento que marcou o lanamento da iniciativa brasileira de construo de uma Comunidade Sul-Americana de Naes, fica evidente a importncia de no se descurar da articulao entre os pases do bloco frente nova iniciativa.
JAGUARIBE, Hlio. Op. cit., p. 34. Para o autor, [a] formao de um sistema regional sulamericano requer, como etapa inicial, um amplo acordo de cooperao poltica entre Mercosul e o Pacto Andino (p. 35). 66 FERRER, Aldo. In: SEMINRIO sobre a Amrica do Sul: a organizao do espao sul-americano. Braslia: IRBr / IPEA / IPES, 2000, p. 171.
65
49
Malgrado a importncia de se considerarem os fatores de risco indicados acima, outros elementos poderiam ser citados na conformao de um cenrio mais otimista para a evoluo da CSAN. A formao de acordos regionais tendncia marcante no contexto atual, as condies internacionais parecem favorecer a articulao de Estados em prol da obteno de metas comuns e o sucesso de experincias de outras regies motiva os lderes locais. Na prpria regio, se a avaliao histrica das iniciativas de integrao regional no positiva, tampouco se podem negar avanos havidos, nem mesmo lies legadas das experincias pretritas. Os vrios acordos (comerciais ou no) que vinculam todos os pases da sub-regio do sinais da evoluo ocorrida em direo ao estreitamento das relaes entre os Estados. H, sem dvidas, maior grau de interpenetrao das economias da regio, as transaes comerciais so mais intensas e os fluxos de investimentos, mais expressivos. Sob o aspecto da estrutura fsica da integrao, h evidentes avanos em relao a dcadas e mesmo anos anteriores. Alm de serem outras as bases econmicas sobre as quais se pode construir a CSAN, as experincias passadas tornam os pases da sub-regio mais conscientes quanto s possibilidades, aos ricos, s vantagens e aos custos de esquemas de integrao regional. E, mais importante: fazem os pases atentos quanto ao custo de oportunidade decorrente do no-agir (e mesmo do avanar em ritmo lento). A existncia de esquemas j estabelecidos de integrao subregional parece prestar contribuio relevante conformao da CSAN. A integrao regional por meio da articulao de processos menores consiste em uma abordagem prudente, que se beneficia de esforos anteriores e resultados j obtidos. A estratgia empregada pela CSAN, dessa forma, parece adequada: caminhos sub-regionais (ou mesmo bilaterais na regio) trilhados pela geografia, pela tradio, pela histria, precisam ser explorados na conformao da integrao regional. importante ainda notar que a CSAN diferencia-se da Alalc e da Aladi sob vrios aspectos. Alm do vis comercial muito menos
50
evidente que o das experincias pretritas, a CSAN conta tambm com abrangncia geogrfica mais limitada, o que pode contribuir para a consecuo de seus objetivos. Como se observou, a aproximao mexicana em relao aos Estados Unidos fez da Amrica Latina um conceito de pouca utilidade analtica e igualmente um parmetro de pouca viabilidade para a ao poltica em prol da integrao. Limitar a coordenao subregional Amrica do Sul parece, de fato, um componente importante quando se examinam as perspectivas de sucesso da CSAN. Deve-se reconhecer, no entanto, que a proposta da ALCSA, que no teve implicaes de maior envergadura, j adotava o enfoque sul-americano. De maneira acertada, a CSAN afastou-se de uma abordagem excessivamente comercial de integrao. Desse mal padeciam tanto a Alalc, quanto a Aladi, e, ainda, a ALCSA. A liberalizao comercial, como se observou, sempre esteve no ncleo dos projetos integrativos sub-regionais. Muito embora se reconhea o papel relevante que o comrcio pode prestar a processos de integrao, limit-los a esse aspecto no parece estratgia mais adequada. De outro norte, a CSAN pode ter pecado pela falta: as condies econmicas favorveis poderiam ter sido mais bem aproveitadas para se acelerar a liberalizao comercial articulada pela Aladi e, principalmente, para se intensificar o processo de convergncia dos Acordos de Alcance Parcial que foram celebrados em seu mbito. De toda maneira, evidente a importncia de se ampliar a percepo a respeito da aproximao econmica, evitando restringila ao livre-comrcio nesse sentido, a nfase conferida infra-estrutura fsica da integrao aspecto positivo da CSAN. Uma palavra ainda deve ser dedicada s questes institucionais. A evoluo consistente de um processo de integrao regional parece depender de instituies, pela contribuio importante que podem prestar para que os Estados se mantenham vinculados aos compromissos definidos. O desenvolvimento de um projeto de integrao regional no deve depender excessivamente das contingncias polticas, dos acertos de alto nvel e da interveno dos lderes.
51
importante que as respostas para os problemas da integrao advenham, tanto quanto possvel, do prprio sistema, e no dos Estados que fazem parte dele, sob pena de o casusmo, a acomodao e a exceo sinalizarem a falta de compromisso com o projeto integrativo e, em ltima instncia, comprometerem a iniciativa. Ao mesmo tempo em que se reputa vlida a previso da Declarao de Cuzco de no se criarem novas instituies, de no se duplicar o trabalho feito por outras organizaes, bom ter presente que as estruturas existentes no parecem ter atuado de maneira eficaz com vistas consecuo dos projetos integrativos s quais se vinculam. Assim, resta aguardar para fazer uma avaliao da capacidade de a estrutura institucional existente na subregio servir de instrumento em prol da conformao da CSAN. A ausncia de metas precisas na iniciativa da CSAN faz que a avaliao de seus resultados venha a ser um tanto prejudicada. Talvez os receios quanto a um eventual insucesso do projeto tenha feito os pases prudentes e mesmo deliberadamente vagos na definio dos objetivos da Comunidade. Apesar disso, ao mesmo tempo em que a caracterizao do insucesso da iniciativa seja dificultada pela impreciso de seus objetivos, um projeto sem propsitos claros e sem prazos definidos corre o risco maior de cair no esquecimento da regio, de se constituir em mais um projeto de governo que no se traduz em projeto de Estado e, finalmente, de vir a engrossar o rol de iniciativas inconclusas de integrao. Sabe-se que metas irrealistas acabam comprometendo o xito de qualquer projeto. Da recuperao histrica feita, pde-se concluir que o excesso de ambio na definio dos objetivos esteve na causa do insucesso da Alalc, por exemplo. A flexibilizao das metas da integrao foi um dos motivos centrais para a substituio da Alalc pela Aladi, como se notou. De fato, um dos grandes desafios no desenho de modelos integrativos est justamente em definir o pontotimo na combinao entre a flexibilidade e a ambio. O desequilbrio, para um ou outro lado, pode levar ao insucesso de iniciativas dessa ordem. No projeto da CSAN, tal como esboado na
52
Declarao de Cuzco, o pndulo tende a se aproximar da flexibilidade excessiva, o que implica os riscos indicados acima. Por fim, dedica-se ateno ao papel que compete ao Brasil frente a este novo projeto integrativo. A importncia do pas para o sucesso (ou mesmo o insucesso) da iniciativa est relacionada no apenas ao fato de ter sido seu proponente, mas tambm expresso poltica e econmica que detm na sub-regio. A reflexo central a se fazer diz respeito ao exerccio da liderana e s percepes dos vizinhos a respeito de um protagonismo brasileiro na Amrica do Sul. O ativismo poltico da gesto LulaAmorim (de que a CSAN uma expresso) molda a percepo dos pases sul-americanos a respeito das pretenses brasileiras no sub-continente e pode gerar alguma resistncia em relao CSAN, a depender da habilidade brasileira na conduo do processo. Tem-se percebido recentemente a elevao do perfil poltico da retrica de liderana regional brasileira, o que, a despeito de juzos de valor que se faam, representa uma mudana no perfil notadamente mais baixo que se vinha adotando at ento. Historicamente, de fato, o Brasil sempre foi muito resistente a se auto-atribuir um papel de lder na sub-regio. Como nota Selcher, Brazils role as a regional actor has been molded by its cautious diplomatic style, resulting from a decision not to exercise fully it capabilities for influence, in order to protect its positive image in the region67. No so poucos, ademais, os riscos da liderana anunciada. Parece ntido o efeito contraproducente de se ser arauto da prpria liderana. No plano internacional, quanto mais evocada a liderana, menos eficaz ela tende a ser, em razo de gerar maior suspeita entre os supostos liderados. Evidentemente, mesmo sob uma poltica externa ativa e focada na Amrica do Sul, h resistncia do Brasil em se autoatribuir, nos dias de hoje, um papel de liderana na regio. Esta postura
67 SELCHER, Wayne. Current Dynamics and Future Prospects of Brazils Relations Toward Latin America. Journal of Interamerican Studies and World Affairs, v. 28, n. 02, Summer 1986, p. 71.
53
mais cautelosa (ou desiludida) [...] talvez no denote um objetivo de adotar uma postura de menor protagonismo regional, mas parece sinalizar a incorporao de uma atitude mais realista68. No obstante isso, a projeo de poder, construda sobre a premissa de nointerveno, mas no-indiferena69, pode gerar algum desconforto e provocar mesmo suspeitas entre os pases da sub-regio. Alm do presidente do Brasil, nenhum outro presidente de pas do Mercosul compareceu Reunio de Cpula que lanou a CSAN, iniciativa nitidamente percebida como brasileira. A ausncia dos lderes da Argentina, do Paraguai e do Uruguai na reunio de Cuzco poderia ser avaliada como um sinal de insatisfao destes pases com a posio relativa do Brasil. Independentemente das razes que se possam atribuir ao episdio, ele representativo da importncia de se conduzir com habilidade a relao com os vizinhos para a definio do sucesso da CSAN. A bem da verdade, vlido reconhecer que a ao brasileira em relao sub-regio relaciona-se tambm com o objetivo de alcanar um assento permanente no Conselho de Segurana das Naes Unidas. A reforma que se reclama para o Conselho, sabe-se, tem por fundamento a importncia de que o rgo seja dotado de maior representatividade regional. Parece inevitvel, nesse sentido, que os pases da regio percebam a estratgia brasileira para a Amrica do Sul no apenas, mas tambm como um instrumento por meio do qual o Brasil poderia angariar a legitimidade necessria para representar a sub-regio no Conselho de Segurana.
68 69
FARIA, Carlos Aurelio Pimenta de; CEPIK, Marco Aurelio Chaves. Op. cit., p. 30.
representativo dessa orientao o seguinte trecho de discurso do chanceler brasileiro: A diplomacia brasileira pauta-se pelo princpio da no-ingerncia em assuntos internos, consagrado em nossa Carta. O Governo do Presidente Lula tem associado a esse princpio bsico uma atitude que descrevemos como de no-indiferena. Temos prestado nosso apoio e solidariedade ativos em situaes de crise, sempre que somos solicitados e consideramos ter um papel positivo (Discurso do Ministro das Relaes Exteriores do Brasil, Embaixador Celso Amorim, na XXXV Assemblia Geral da Organizao dos Estados Americanos. Fort Lauderdale, 05/06/2005).
54
O projeto da CSAN pode tornar-se invivel, caso os pases da Amrica do Sul percebam nele um instrumento empregado pelo Brasil para projetar sua legitimidade para alm da sub-regio, para transmitir ao mundo a mensagem de que exerce um papel de liderana numa zona razoavelmente articulada por meio dessa iniciativa, tendo representatividade e legitimidade na regio para atuar em nome dela. Em suma: h um risco de que os pases da Amrica do Sul considerem que o Brasil esteja se apropriando do projeto de integrao regional como instrumento para a obteno de meta tida por central da poltica externa brasileira sob o governo Lula. preciso reconhecer que, caso o interesse diplomtico brasileiro esteja na projeo do papel do Brasil em termos globais (particularmente diante das Naes Unidas), fundamental que se reafirme uma presena forte na Amrica do Sul. No entanto, para que a atuao do Brasil na Amrica do Sul seja percebida positivamente por seus vizinhos, so necessrias certa habilidade e alguma dose de prudncia. O perfil do presidente Lula contribui para o arrefecimento das percepes conspiratrias a respeito dos interesses brasileiros o presidente lder carismtico, de grande apelo popular e timos relacionamentos pessoais com seus homlogos na regio70. O desafio, como sugerido, o de no inspirar desconfiana entre os parceiros da CSAN e de demonstrar o efetivo compromisso brasileiro com o projeto, independentemente dos frutos que possam ser colhidos a partir de seu eventual sucesso. Parece vlido retomar a anlise de Cepik e Faria a respeito das implicaes do lanamento da ALCSA para as relaes do Brasil com a sub-regio. Para os autores, Braslia tentou superar a insegurana dos pases vizinhos em relao ao seu unilateralismo por meio de um discurso diplomtico sobre a iniciativa sem pretenses de liderana por parte do Brasil, questo esta que perpassa os dois mandatos do governo Fernando Henrique Cardoso. Contudo, o pas no
70 LOPES, Dawisson Belm; VELLOZO JNIOR, Joelson. Balano sobre a insero internacional do Brasil. Contexto Internacional, v. 26, n. 02, jul.-dez. 2004, p. 342-343.
55
conseguiu dissipar os velhos fantasmas do sub-imperialismo brasileiro, tampouco pde exercer de fato uma liderana percebida como necessria por boa parte dos governos e dos povos da regio71. Deve-se reconhecer que a iniciativa da ALCSA guarda alguma semelhana com a da CSAN. Alm de terem pretenses integracionistas de abrangncia sul-americana, ambos os projetos foram lanados pelo governo brasileiro (e, mais, em momentos distintos, mas sob o comando do mesmo chanceler). Diante da experincia da ALCSA, parece conveniente recobrar o cuidado com as percepes regionais a respeito da projeo de poder do Brasil na Amrica do Sul. Para diluir suspeitas e construir um ambiente propcio credibilidade do projeto integrativo, parece importante que o Brasil esteja disposto a arcar com os custos que naturalmente advm de processos dessa natureza. Como notou Ricupero em outro contexto, em qualquer esforo de revitalizao do processo integracionista, ter de caber forosamente ao Brasil um papel central devido dimenso de sua economia e sua posio superavitria 72. O posicionamento do atual chanceler brasileiro reflete este entendimento. medida que as palavras forem tomando corpo em aes concretas, contribui-se de maneira mais expressiva para a construo de um ambiente propcio ao sucesso da CSAN. Segundo Celso Amorim:
Ciente de seu tamanho e do peso de sua economia nas transaes intra-regionais, o Brasil reconhece que seu papel nesse processo de integrao comporta custos e supe uma viso generosa, para que possamos compensar os desequilbrios nos diferentes graus de desenvolvimento dos pases da regio. Alis, generosidade, neste caso,
71 72
FARIA, Carlos Aurelio Pimenta de; CEPIK, Marco Aurelio Chaves. Op. cit., p. 24. RICUPERO, Rubens. Op. cit., p. 421.
56
A INTEGRAO SUL-AMERICANA nada mais do que a capacidade de colocar os interesses do longo prazo acima de objetivos imediatistas. No caso da Amrica do Sul, temos, alm dos desequilbrios entre os pases, uma herana de problemas econmicos e sociais internos que geram tenses e fatores desfavorveis integrao. Mas a determinao de avanar na integrao regional , hoje, um projeto mais amplo, disseminado na classe poltica, no setor privado e na sociedade civil dos pases da regio73.
7 - Consideraes finais bastante conhecido e igualmente acertado o conceito clssico da ao diplomtica segundo o qual os pases devem fazer o melhor proveito de sua geografia. Por meio da integrao regional, a Amrica do Sul pode encontrar instrumento capaz de melhor posicionar os pases da sub-regio no cenrio internacional e, finalmente, de explorar o potencial sempre latente por essas paragens que decorre da contingncia da vizinhana. A anlise feita por este artigo remonta s dificuldades por que passaram os projetos integracionistas na Amrica do Sul e, de fato, confirma as impresses de que a idia de integrao regional no encontrou lugar na sub-regio, muito embora o tema sempre se tenha feito presente no discurso dos lderes locais. Apesar dos percalos histricos da integrao na Amrica do Sul, a atualidade assiste recobrada do flego integrativo sub-regional. Este texto buscou investigar, a partir das lies pretritas, se a conjuntura atual permite se cogitar de condies favorveis a uma nova empreitada integracionista. O desafio consiste justamente em viabilizar o aprofundamento dos vnculos entre os pases da subregio, diante de um histrico de expectativas frustradas de integrao,
73
AMORIM, Celso. Op. cit., p. 03.
57
de um padro de discursos promissores seguidos de prticas pouco expressivas de ao cooperada. Com efeito, alguns fatores do atual contexto sul-americano sugerem um momento propcio para o agir coordenado. A promessa no-cumprida de Amrica do Sul tem sido retomada com vigor no discurso dos lderes locais e parece impulsionar os pases da regio no sentido do aprofundamento da integrao sub-regional. Ilustra esta percepo a fala do presidente brasileiro, que, ao encerrar a Reunio de Cpula de Cuzco, expressou estar convencido de que a integrao da Amrica do Sul o grande legado que deixaremos para as futuras geraes de nosso continente74. Necessrio, mas no suficiente, o interesse poltico certamente catalisador desse processo. Rechaando uma perspectiva voluntarista da integrao sulamericana (que, ademais, marcou iniciativas anteriores), deve-se reconhecer que as condies materiais necessrias para o fortalecimento dos vnculos sub-regionais parecem dar sinais de maior densidade. Sugerem esse entendimento, por exemplo, a intensificao do comrcio intra-zona, o crescimento dos fluxos de investimento e o desenvolvimento da interconexo fsica na sub-regio. A perspectiva de que os acordos da Aladi venham a cobrir mais de 85% do comrcio intra-regional em 2007 indica haver base econmica para a cooperao aprofundada na regio. Do mesmo modo, a existncia de acordos de liberalizao comercial que vinculam dez dos doze pases sul-americanos fato auspicioso para a conformao das condies favorveis integrao. Diante dessas circunstncias, parece vital que se empreendam esforos para dotar de maior coerncia e consistncia os vrios arranjos bilaterais e sub-regionais existentes. A proposta da CSAN, se bem conduzida, pode prestar contribuio importante para otimizar as iniciativas sub-regionais e fazer bom proveito do momento favorvel
74 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, por ocasio do encerramento da III Reunio de Presidentes da Amrica do Sul. Cuzco, 08/12/2004.
58
integrao. O projeto articulado em torno da CSAN, contudo, no isento de riscos. Por sua importncia na sub-regio e por ter promovido a nova iniciativa, ao Brasil compete papel fundamental para que se explore o potencial decorrente das circunstncias favorveis. O xito da empreitada certamente exigir habilidade do governo brasileiro, de modo a dissipar eventual desconforto na sub-regio a respeito das pretenses de liderana do Brasil, que estariam consubstanciadas no novo projeto. Do mesmo modo, a distribuio equnime dos benefcios da nova iniciativa outro desafio a ser enfrentado para fazer que a integrao sulamericana seja uma prioridade efetiva para os pases da sub-regio. Ainda que neste momento se aliem o interesse poltico e a conjuntura favorvel, permanecem as dvidas sobre a capacidade de se reduzir de maneira substantiva a defasagem existente entre o discurso e a ao a respeito da integrao sul-americana, sobre as condies para que se traduza na prtica o prestgio que a retrica confere cooperao aprofundada. O diagnstico que se pde fazer, mas sugere haver possibilidade de que a integrao regional na Amrica do Sul venha a ser, finalmente, uma idia em seu devido lugar. 8 - Referncias bibliogrficas ALADI. Secretara General. Informe del Secretario General sobre la evolucin del proceso de integracin regional durante el ao 2004. ALADI/SEC/di 1903. 10 de marzo de 2005. _______. Avance de las negociaciones internacionales. ALADI/SEC/ di 1845. 14 de junio de 2004. _______. Bases de un programa para la conformacin progresiva de un espacio de libre comercio en la ALADI en la perspectiva de alcanzar el objetivo previsto en el Tratado de Montevideo 1980. ALADI/CM/ Resolucin 59 (XIII). 18 de octubre de 2004.
59
ALMEIDA, Paulo Roberto de; CHALOULT, Yves. Avano da regionalizao nas Amricas: cronologia analtica. Revista Brasileira de Poltica Internacional, v. 42, n. 02, juldez. 1999, p. 145-160. _______. Uma poltica externa engajada: a diplomacia do governo Lula. Revista Brasileira de Poltica Internacional, v. 47, n. 01, 2004, p. 163-184. AMORIM, Celso. Poltica externa do Governo Lula: os dois primeiros anos. Anlise de Conjuntura Observatrio Poltico SulAmericano, n. 04, mar. 2005, p. 01-14. BARBOSA, Rubens Antnio. rea de Livre-Comrcio da Amrica do Sul: conformao de um novo espao econmico. Ministrio das Relaes Exteriores. Disponvel em: <www.mre.gov.br>. Acesso em: 01 ago 2005. _______. Amrica Latina em perspectiva: a integrao regional da retrica realidade. So Paulo: Aduaneiras, 1991. BOND, Robert. Regionalism in Latin America: Prospects for the Latin American Economic System (SELA). Inter national Organization, v. 32, n. 02, Spring 1978, p. 401-423. CASON, Jeffrey. On the road to Southern Cone integration. Journal of Interamerican Studies and World Affairs, v. 42, n. 01, Spring 2000, p. 23-42. CERVO, Amado. Relaes Inter nacionais da Amrica Latina: velhos e novos paradigmas. Braslia: Funag / IBRI, 2001.
60
_______. Poltica de comrcio exterior e a experincia brasileira. Revista Brasileira de Poltica Internacional, v. 40, n. 02, 1997, p. 05-26. DUPAS, Gilberto. A lgica global e os impasses da Amrica Latina. Poltica Externa, v. 13, n. 03, dez.-fev. 2004/2005, p. 05-31. FARIA, Carlos Aurelio Pimenta de; CEPIK, Marco Aurelio Chaves. O bolivarismo dos antigos e o bolivarismo dos modernos: o Brasil e a Amrica Latina na dcada de 1990. Observatrio Poltico SulAmericano. Disponvel em: <http://observatorio.iuperj.br/>. Acesso em: 15 ago. 05. p. 01-36. GILPIN, Robert. A economia poltica das Relaes Internacionais. Braslia: EDUnB, 2002. HAAS, Ernst. The uniting of Europe. Standford: Standford University Press, 1958. JAGUARIBE, Hlio. Amrica do Sul no atual sistema internacional. In: SEMINRIO sobre a Amrica do Sul: a organizao do espao sul-americano. Braslia: IRBr / IPEA / IPES, 2000, p. 13-38. LAFER, Celso. Apresentao. In: SEMINRIO sobre a Amrica do Sul: a organizao do espao sul-americano. Braslia: IRBr / IPEA / IPES, 2000, p. 05-09. LAMPREIA, Luis Felipe. Cpula da Amrica do Sul. Carta Internacional, n. 87, mai. 2000, p. 01-02. LAVIOLA, Mauro Oiticica. Integrao regional: avanos e retrocessos. So Paulo: Aduaneiras, 2004.
61
LOPES, Dawisson Belm; VELLOZO JNIOR, Joelson. Balano sobre a insero internacional do Brasil. Contexto Internacional, v. 26, n. 02, jul.-dez. 2004, p. 317-352. MILENKY, Edward. Latin Americas Multilateral Diplomacy: Integration, Desintegration and Interdependence. International Affairs, v. 53, n. 01, 1977, p.73-96. O MERCOSUL e a integrao sul-americana: mais do que a economia encontro de culturas. Braslia: Funag, 1997. REIS, Fernando Guimares. O Brasil e a Amrica Latina. In: FONSECA JNIOR, Gelson; CASTRO, Srgio Henrique Nabuco de (orgs.). Temas de Poltica Externa Brasileira II. v. 2. 2 ed. So Paulo / Braslia: Paz e Terra / Funag, 1997, p. 10-42. RICUPERO, Rubens. Vises do Brasil: ensaios sobre a histria e a insero internacional do Brasil. Rio de Janeiro: Record, 1995. RUGGIE, John Gerard (ed.). Multilateralism Matters: The Theory and Praxis of an Institutional Form. New York: Columbia University Press, 1993. SAMUELSON, Paul; NORDHAUS, William. Economia. 14 ed. Lisboa: McGraw-Hill, 1993. SARAIVA GUERREIRO, Ramiro. A integrao latino-americana. In: SEMINRIOS sobre Integrao Latino-Americana. Braslia: EDUnB, 1982, p. 13-17. SCHWARTZ, Roberto. Ao vencedor as batatas. So Paulo: Editora 34, 2001.
62
SELCHER, Wayne. Current Dynamics and Future Prospects of Brazils Relations Toward Latin America. Journal of Interamerican Studies and World Affairs, v. 28, n. 02, Summer 1986, p. 67-99. VAZ, Alcides Costa. Cooperao, integrao e processo negociador: a construo do Mercosul. Braslia: Funag / IBRI, 2002.
63
2 Identidade, Desenvolvimento e Integrao: Desafios para o Brasil e a Amrica do Sul no Sculo XXI
Identidade, Desenvolvimento e Integrao: Desafios para o Brasil e a Amrica do Sul no Sculo XXI
ngela Maria Carrato Diniz* 1 Introduo O problema mais urgente dos tempos atuais para a Amrica do Sul o da responsabilidade em relao ao seu futuro. neste contexto que sua identidade e sua integrao precisam ser considerados neste incio de sculo XXI, marcado pela globalizao e pela postura de hegemonia unipolar dos Estados Unidos. Projetos de integrao do continente, o Mercosul e a Comunidade Sul-Americana de Naes, apesar de todas as suas dificuldades, constroem uma dinmica que promove a criao de um espao de autonomia em relao aos Estados Unidos. Na atualidade, nenhuma outra regio tem contribudo to firmemente para um mundo multipolar quanto a Amrica do Sul, devido posio que vrios de seus pases, a exemplo do Brasil, vm assumindo em termos de poltica externa. Alis, o Brasil tem hoje a mais significativa e consistente poltica externa de sua histria, o que permite o surgimento de uma poltica internacional pr-ativa e genuna, concretizada, entre outras aes, pela constituio do Grupo dos 3 (Brasil, frica do Sul e ndia) e pelas ampliaes a partir desta matriz, como o Grupo dos 20 (G-20) e o Grupo dos 4 (Brasil,
*
Angela Maria Carrato, jornalista especializada em poltica e mestre em Comunicao Social pela Universidade de Braslia (UnB). Ex-chefe da sucursal do Dirio do Comrcio, em Braslia, e ex-presidente da Rede Minas de Televiso. Professora da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e autora de diversos trabalhos sobre poltica, jornalismo e televiso pblica.
67
NGELA MARIA CARRATO DINIZ
Alemanha, Japo e ndia). Estas articulaes reforam o multilateralismo e a construo do dilogo entre os pases ricos e os pases em desenvolvimento. Nesse sentido, a poltica externa do governo Luiz Incio Lula da Silva mais assertiva do que a de Fernando Henrique Cardoso, na medida em que busca uma participao ativa nas esferas multilaterais nas quais so definidas as regras do jogo poltico e econmico mundial. Em outras palavras, o atual governo procura conferir ao pas um protagonismo externo que extrapola a esfera das negociaes comerciais. Ele claro em sua atuao na Organizao das Naes Unidas (ONU), com o Brasil estimulando a discusso sobre a reforma do Conselho de Segurana. Uma atuao com essas caractersticas precisa, cada vez mais, fundarse em um sbrio exerccio de realismo poltico. No pode ser conformista, mas, igualmente, no pode se deixar levar pelo idealismo. Nesse sentido, a opo atual pela Amrica do Sul feita pela diplomacia brasileira diferenciase, significativamente, de pocas anteriores, como dos anos do PanAmericanismo de Juscelino Kubitschek. No se trata mais, apenas, de corrigir a fenda existente entre os pases do Sul e os Estados Unidos com base na indignao contra a pobreza. O que est em pauta a construo de condies objetivas para a superao das desigualdades por meio da busca de insero mundial mais conveniente regio. Uma postura assim demanda grande dose de pragmatismo somado criatividade. Impossvel? No. Difcil? Sem dvida, especialmente devido a possveis incompreenses tanto da parte de tradicionais parceiros quanto de pases vizinhos. O Brasil, ao planejar seu futuro, sabe que no pode dissoci-lo do futuro da Amrica do Sul. Historicamente, a identidade sulamericana esteve diluda no conceito um tanto impreciso e vago de Amrica Latina, que no trouxe contribuies significativas para a integrao da regio, motivo pelo qual a atual busca da especificidade traz consigo importantes conseqncias.
68
IDENTIDADE, DESENVOLVIMENTO E INTEGRAO
A tarefa que os pases sul-americanos tm pela frente rdua e, nela, a participao brasileira precisa ser a mais transparente possvel, sem quaisquer arroubos nacionalistas e, menos ainda, sem quaisquer veleidades hegemnicas. Levando-se em conta estes aspectos, no h mais como dissociar a poltica interna vigente nos pases sulamericanos da agenda internacional que pem em prtica. Assim, cada vez perde mais espao a viso despolitizada que se tinha da poltica externa. Ela passa a influir, de fato, em questes que antes faziam parte apenas do ambiente regulatrio domstico. A reduo das desigualdades internas no Brasil transforma-se em um ponto essencial e necessrio de confluncia de sua atuao externa e interna, sob pena de desacredit-la junto opinio pblica nacional e internacional. No h como ignorar que o processo de globalizao colocou em cena novos atores e movimentos sociais (ONGs e entidades da sociedade civil) no necessariamente convergentes em suas respectivas orientaes, preferncias e interesses, mas para os quais o internacional se torna mbito relevante de ateno e atuao, fazendo desaparecer, em grande medida, o consenso prvio que havia em relao poltica externa. Novos desafios e novos paradigmas somam-se a velhos problemas nos cenrios nacionais e internacional da Amrica do Sul neste incio de sculo. Assim, o objetivo deste trabalho analisar criticamente esta problemtica, levando em conta quatro aspectos igualmente importantes. O primeiro envolve a constituio do paradigma Amrica do Sul em substituio a Amrica Latina. No se trata apenas de uma mudana conceitual, mas de uma nova postura e uma prioridade , em termos de relaes internacionais. O segundo diz respeito insero da Amrica do Sul no mundo globalizado, tendo o desafio de buscar caminhos para uma rea historicamente considerada como de influncia norte-americana. O terceiro refere-se ao papel que o
69
Brasil vem tendo e pode ter neste processo, na medida em que o maior pas da regio e tambm o que atingiu estgio mais complexo e diversificado em sua economia. O quarto trata da presena de novos atores no cenrio internacional, o que eles modificam e o quanto contribuem para a busca da unidade cultural do continente. Unidade cultural foi aqui entendida como a argamassa capaz de unir, ao mesmo tempo em que preserva, as especificidades de cada pas, transformando-se na chave capaz de fomentar a opinio pblica com influncia decisiva na poltica externa. o local e o global interagindo, interpenetrando-se, como elementos essenciais ao que pode ser considerado integrao prvia, a qualquer projeto que tenha por meta a unidade da regio. Desde j, vale salientar que no serve Amrica do Sul uma integrao externa que propicie sua desintegrao interna. O caminho do apartheid leva, mais cedo ou mais tarde, a situaes autoritrias, ditadura. A democracia com desenvolvimento, reduo de desigualdades e plena integrao o desejvel. Esse talvez seja o grande desafio do Brasil como nao e, quem sabe, a maior contribuio que se possa dar a uma ordem internacional mais justa. Afinal, est em pauta a construo coletiva do futuro e a prpria construo do nosso lugar, como cidados sul-americanos, no mundo. O Sul, mais do que nunca, o nosso norte. 2 Uma mudana muito mais que conceitual Mudar paradigmas no tarefa fcil. No depende da vontade individual, mas envolve coragem para perceber a chegada do novo e mais coragem ainda para desvencilhar-se do que no serve. A histria est dando uma oportunidade real para a Amrica do Sul resgatar sua identidade e, com isso, buscar no futuro o que no foi possvel conseguir at o momento: desenvolvimento e superao das desigualdades que marcam as populaes que habitam o continente.
70
O venezuelano Arturo Uslar-Pietri1, expoente do pensamento latino-americano do sculo XX, uma dessas pessoas de coragem. Isso que muitos chamam Amrica Latina , de modo muito significativo, o mundo ao qual se arrebatou o nome. Com esta frase, ele lembra, em A Outra Amrica, que este nome foi dado, originariamente, apenas poro sul do hemisfrio americano no mapa Universalis cosmographiae, ao examinar o processo de perda de identidade do Hemisfrio ao Sul do Rio Grande para a poro anglosaxnica do continente. Nascida do erro de Colombo que julgava ter chegado ndia ou ao extremo oriente da sia , a denominao do continente foi, desde ento, uma metfora: Novo Mundo, ndias, Terra Firme. At Hegel deu sua contribuio, sugerindo Terra do Futuro como maneira de denominar a regio. As contribuies no vingaram. Com o passar do tempo, o termo Amrica foi assimilado e acabou reduzido poro anglo-saxnica, mais especificamente aos Estados Unidos. Se os Estados Unidos so a Amrica, o que somos ns? A poro sul do hemisfrio acabou sendo chamada naturalmente de Amrica do Sul. O istmo recebeu a denominao de Amrica Central e o Mxico, apesar de suas ligaes com o Sul e com Centro, estabeleceu-se junto Amrica do Norte, situao, alis, que se explicitou com a adeso do pas ao North American Free Trade Agreement (Nafta). A assimilao do nome Amrica pelos Estados Unidos no se deu sem conseqncias. Reaes no demoraram a acontecer, a exemplo da tentativa de se restabelecer a identidade original do continente com sucessivas denominaes: Amrica Latina, Indo-Amrica, Ibero-Amrica e Amrica Latina e Caribe. Destas, talvez a que tenha encontrado
1
Ver o artigo Redescobrindo a Amrica do Sul, de Srgio Danese, publicado no jornal Valor Econmico, de 09/12/2004.
71
maior ressonncia seja Amrica Latina, denominao cara a expoentes como Bolvar, Carpentier, Urea, Maritegui e Mart.2 A denominao Amrica Latina tornou-se igualmente cara esquerda dos anos 1960 na regio, projetando para o mundo imagens romantizadas de guerrilheiros como Che Guevara. Ao buscar, com elevadas doses de paixo, uma identidade nica para todo o continente, transformando-a em base para a sua independncia, a esquerda dos anos 60 abraou a utopia. O entusiasmo era tamanho que ajudou a ocultar inmeros problemas, inclusive a dependncia econmica que marca a regio. Tal dependncia sempre foi denunciada por autores que, no incio dos anos 1990, j questionavam o conceito de integrao do continente com base no projeto da Alca, patrocinado pelos Estados Unidos. No artigo Integrao para quem?, Darcy Ribeiro3 defende o ponto de vista de que no existe, no mundo, rea mais integrada do que a Amrica Latina, seja em termos das lnguas faladas na regio, seja pela constituio de sua populao ou sua cultura. Ele enfatiza, no entanto, que a integrao da regio, que nosso destino, s se plasmar quando vencermos os pregadores da integrao econmica. Caso contrrio, sentenciava:
A integrao de que tanto se fala, com tanta alegria, o projeto do continuismo do sistema de dominao que sofremos e que faz de ns, tambm, no plano econmico, uma rea inexcedivelmente integrada. Sua ideologia o neoliberalismo, socialmente irresponsvel e dissuasivo da formulao de um projeto prprio de desenvolvimento autnomo para nossas naes.
QUIJANO, Anbal. A Amrica do Sul Sobreviver? In: Carta. Fala, Reflexes e Memrias. Informe de Distribuio restrita do senador Darcy Ribeiro, n. 8, Distrito Federal, 1993. p. 99 110.
3 2
RIBEIRO, Darcy. Integrao Para Quem?, idem, p. 11.
72
2.1 Sem excluses ou confronto Bolvar, um sonhador incansvel em prol da unidade latinoamericana, normalmente invocado como aquele que pensou em fazer de todo o Novo Mundo uma nica nao com um nico lao que ligue as partes entre si e com o todo.4 Ele advertia que um projeto de tamanha envergadura no era para j, dedicando sua vida a construlo. Derrotado e desiludido, sucumbiu ao pessimismo. Talvez por isso, uma de suas frases mais amargas tenha tido pouca repercusso: Na Amrica, uma coisa resta a fazer: emigrar.5 No emigramos, e a histria nos oferece, agora, uma oportunidade real de resgatar nossa identidade e, sobretudo, de contribuir para que o mundo encontre uma base mais justa e equilibrada para o desenvolvimento. O conceito de Amrica do Sul explicita novas questes, traduzindo-se em valiosa contribuio intelectual para se pensar nos desafios do continente sob nova tica. No basta o amor liberdade para ser livre, preciso tambm uma cincia da liberdade para viabiliz-la. Amrica do Sul hierarquiza e d fundamento a todo um processo de integrao fsica, econmica e cultural, que cria novas possibilidades para a ao, at porque o conceito no pretende sublimar questes ideolgicas e, menos ainda, mascarar mazelas e problemas histricos. Com o conceito de Amrica Latina, verifica-se algo semelhante ao que sucedeu com a denominao Terceiro Mundo, praticamente abandonada, a partir dos anos 1980, por organizaes acadmicas e universitrias, aps ter chegado a uma espcie de falta de alternativa estrutural: pode-se conhecer sem que se possa mudar. Os que sempre se beneficiavam da explorao do Terceiro Mundo jamais quiseram
4 5
Idem, p. 11.
MATTELART, Armand. Histria da Utopia Planetria. Da Cidade Proftica Sociedade Global. Lisboa: Editorial Bizncio, 2000. p. 106 107.
73
que se pensasse nela e os que queriam denunci-la o faziam com uma conceituao e uma base emprica to dbeis quanto suas foras polticas. Some-se a isso que, enquanto conceitos como Terceiro Mundo e Amrica Latina evocam uma carga negativa aos olhos da opinio pblica dos chamados pases desenvolvidos (que, jamais, aceitaram para si a denominao Primeiro Mundo), a proposta de uma Amrica do Sul unida e solidria no pressupe nenhum tipo de confronto ou excluso. Dela participam os que a geografia colocou no mesmo espao. Em sntese, trata-se de um sbrio exerccio de realismo poltico. No-conformista, no-utpico. Pragmtico e criativo. A prioridade dada ao conceito Amrica do Sul na poltica externa brasileira preenche at mesmo uma lacuna que existe nos pases do centro sobre a explorao crescente da periferia, na medida em que a opinio pblica nestes pases pode ser um importante aliado para impor limites s prticas de explorao, tanto aqui quanto em qualquer parte do mundo. Essa viragem na maneira de se perceber a realidade pode ser fundamental at para que velhos sonhos se realizem, como o do colombiano Gabriel Garca Mrquez6, para quem:
Ns, inventores de fbulas, que acreditamos em tudo, nos sentimos com o direito de crer que ainda no demasiado tarde para empreender a criao de uma utopia contrria. Uma nova e arrasadora utopia da vida [...] onde as estirpes condenadas a cem anos de solido tenham enfim e para sempre uma segunda oportunidade sobre a terra.
3 O multilateralismo necessrio O novo milnio no significou a renovao das esperanas em um mundo melhor para a maioria dos pases que compem a Amrica
6
MRQUEZ, Gabriel Garca. A Solido da Amrica Latina. In: Carta, n. 1, 1991. p. 38.
74
do Sul. Nunca, alis, a utopia durou to pouco. A queda do Muro de Berlim, em 1989, o colapso do comunismo, com o fim da Guerra Fria e da diviso de blocos, no trouxeram o incio de uma era marcada pela paz e pelo desenvolvimento. A nova ordem mundial, nica e inexorvel, tornou-se a ordem do mercado. Um conjunto de palavras sinalizava o caminho da modernidade: privatizao, produtividade, competitividade, internacionalizao. Para alguns pases da Amrica do Sul, dizia-se que a integrao na modernidade no era uma opo, mas um imperativo de sobrevivncia. Diante dela no caberiam reticncias ou condies. O saldo da primeira dcada de modernidade para a grande maioria dos pases da regio no poderia ser pior: um empobrecimento sem precedentes para suas populaes, a exemplo do que aconteceu na Argentina e no Brasil. Como a realidade costuma ser o contrrio da retrica, estes pases no demoraram a perceber que os mercados mundiais esto longe de operar livremente. Enquanto os pases do hemisfrio Sul so pressionados a liberalizar suas economias, os pases do Norte reforam polticas protecionistas que dificultam o acesso de produtos dos pases perifricos aos seus mercados, sem falar na manuteno de monoplios tecnolgicos, nas restries imigrao de mo-de-obra e no peso da dvida externa. 3.1 Amrica do Sul como cenrio estratgico distinto A possibilidade de questes multilaterais passarem a dominar a agenda internacional cedia lugar Estratgia de Segurana Internacional dos Estados Unidos, aps os atentados terroristas de 11 de setembro de 2001. O que rapidamente ficava visvel era que a nova doutrina constitua tambm uma resposta globalizao, na medida em que tendia a fazer desaparecer o espao de ao dos Estados nacionais. Esta nova postura dos Estados Unidos tem efeitos complexos em relao ao seu futuro como nao hegemnica unipolar, mas,
75
sobretudo, influi no que diz respeito Amrica do Sul. A questo da liberdade fundamental, e os pases da Amrica do Sul esto atentos a ela, no s por meio de processos que fortalecem a democracia dentro de suas fronteiras, mas tambm de medidas que envolvem a integrao regional. Os processos de fortalecimento da democracia, uma das funes do Grupo do Rio de Janeiro, e o avano da integrao regional, impulsionados pelo Mercosul e pela Comunidade Andina, tm possibilitado um cenrio estratgico distinto de outras regies do globo. O reforo da aliana do Brasil com a Argentina e a aproximao com os demais pases do continente favorecem a ausncia de ameaas graves segurana, o que permite aos pases sul-americanos concentrarem seus esforos em programas de crescimento econmico. A valorizao da democracia praticamente consensual na maioria dos pases do mundo e, muito particularmente, na Amrica do Sul, como tem sido possvel verificar, a exemplo da pronta condenao dos pases que integram a Organizao dos Estados Americanos (OEA) a tentativas de golpes de estado, como na Venezuela, em 2002. As diferenas do cenrio sul-americano em contraste com diversas outras reas do globo permitiram ao chanceler brasileiro, Celso Amorim, em discurso na Conferncia Especial sobre Segurana, no Mxico, em 2003, sublinhar que a Amrica do Sul possui identidade estratgica prpria e que no se confunde com a da Amrica do Norte: gastos militares baixos, inexistncia de armas de destruio em massa; e o fato de nenhum dos nossos pases participarem de alianas militares de compatibilidade duvidosa com as Naes Unidas.7 Mesmo a situao colombiana, que poderia ser considerada o maior foco de instabilidade no cenrio poltico-estratgico regional, devido s aes do narcotrfico e das guerrilhas, est encontrando encaminhamento
7
A citao consta do documento O Brasil no cenrio regional de defesa e segurana IV Ciclo de Debates, elaborado pelo embaixador Luiz Felipe de Macedo Soares. Dezembro de 2003, p. 5.
76
adequado pelos pases da regio e pela poltica externa brasileira, que tem contribudo de maneira significativa para a estabilidade do quadro na Amrica do Sul. Este encaminhamento passa pelo combate sem trguas ao narcotrfico e s guerrilhas, mas sabe separ-lo dos graves problemas sociais enfrentados pelos moradores do campo na Colmbia, expulsos pela violncia e pela deteriorao do setor agrcola. A questo da liberdade, no entanto, apresenta aspectos especficos quando dita ao Sul e ao Norte do Rio Grande. Os pases da Amrica do Sul no possuem motivos para temer ataques terroristas nem abrigam em suas fronteiras pessoas ou entidades que possam ser classificadas desta maneira. Mesmo assim, esto longe de se verem livres de problemas to ou mais dramticos que o terrorismo, a exemplo da fome, da misria e do desespero provocados pela falta de horizonte digno para enormes contingentes de suas populaes. So estes problemas urgentes, urgentssimos, que os governos dos pases da Amrica do Sul tm de enfrentar, sob pena de desgastarem a democracia implantada a duras penas na regio. Em um mundo globalizado como o atual, no h mais como os pases resolverem estas questes isoladamente, demandando toda uma articulao internacional que inclui a abertura de novos mercados para os produtos dos pases menos desenvolvidos, preos mais justos para estes produtos, gerao de empregos para vastos contingentes de mode-obra mergulhados na chamada economia informal, alm de acesso a tecnologias que lhes permitam agregar valor ao que produzem. Em outras palavras, na mesa de negociaes de organismos internacionais (ONU, FMI, Banco Mundial, OMC), no podem continuar presentes apenas os interesses dos chamados pases ricos. A desigualdade, alerta o mais recente relatrio da ONU sobre o assunto, um problema mais grave do que a pobreza.8 O relatrio, alis, apresenta dados dramticos, como, por exemplo, o de Brasil
8
Ver reportagem de COELHO, Luciana. Reduzir pobreza iluso, diz pesquisador, publicada pela Folha de S. Paulo, de 27/08/2005, caderno Mundo, p. 2.
77
situar-se na triste liderana dos pases com maior desigualdade social em toda a Amrica Latina, mesmo que a pobreza no constitua mais privilgio de pas pobre. Ela aumenta nos Estados Unidos, no Canad e nos pases da Comunidade Europia, antes orgulhosos do bemestar que proporcionavam s suas populaes. O crescimento da desigualdade fruto do equvoco de governos e sociedades, ao embarcarem na iluso de que o crescimento e a reduo da pobreza, por si ss, resolvem as questes que envolvem a desigualdade. Nova Iorque e Londres so metrpoles com reas to pobres quanto So Paulo ou Buenos Aires. 3.2 Hegemonia, coero e tirania O mapa-mndi redesenhado na proporo da riqueza de cada pas uma obra desconcertante, que causaria constrangimentos aos cartgrafos. Acostumados a ver as fronteiras do mundo demarcadas pelas montanhas, rios, vales e mares, iriam deparar com um mundo em que continentes e vastas regies estariam transformadas em pennsulas ou minsculas ilhas. O mapa do capital definido a partir de linhas bem distintas daquelas traadas nos discursos de globalizao. Em termos exatos, 358 bilionrios superam em riqueza a renda conjunta dos pases onde vivem 45% da populao do planeta, de acordo com dados do The Human Development Report, das Naes Unidas.9 O clube dos afortunados, alis, cada vez menor. Em 1960, os 20% mais ricos da Terra possuam o equivalente a trinta vezes o quinho dos 20% mais pobres. A diferena dobrou. Atualmente, de 61 vezes. A apregoada Nova Ordem Mundial, trazida pela globalizao, sustenta-se nas velhas e novas desigualdades entre os habitantes, assim como nas velhas e novas distines entre classes e pases, que
9
Ver artigo de Adriana Wilner, A cartografia da Desigualdade, publicado pela revista Carta Capital, de 21/08/2005. Os pargrafos seguintes utilizam dados deste mesmo artigo.
78
atualmente envolvem os includos e os excludos em termos de conhecimentos e tecnologias. Os 23 pases desenvolvidos, que concentram nada menos do que 80% do Produto Interno Bruto (PIB) do globo, renem apenas 15% da populao: Estados Unidos, Canad, pases da Europa Ocidental, Austrlia, Japo e Nova Zelndia. Neste grupo exclusivo, a renda per capita mdia de US$ 24 mil. Nos outros 162 pases, de US$ 1 mil. Sozinhos, os Estados Unidos detm 32% do PIB mundial. Se a ele juntarmos Japo, Alemanha, Frana, Reino Unido e Itlia, teremos que os seis maiores pases de um total de 205 do mundo concentram sozinhos 64% da riqueza e do poder. Os chamados grandes pases da periferia (China, Brasil, Mxico, Coria do Sul, ndia, Argentina, Rssia, Turquia, Polnia, Indonsia, frica do Sul e Tailndia) respondem por outros 14% da riqueza, concentrando 53% da populao total. enorme maioria dos outros 176 pases, com excees do Chile e da Venezuela, tem restado a condio de ampla periferia do poder mundial, detendo juntos 10% da riqueza, mesmo que concentrem 33% de toda a populao do planeta. Esta a realidade com a qual a Amrica do Sul defronta e em relao qual precisa encontrar caminhos para super-la. A imensa concentrao de poder em poucas mos no significa, nem garante, necessariamente um exerccio permanente de dominao. No entanto, como assinalam pensadores do porte de Antnio Gramsci e Giovanni Arrighi, a dominao, quando associada capacidade de um Estado de se apresentar como portador do interesse geral e ser assim apreendido pelos demais, transforma-se em hegemonia.10 Nos mais diversos momentos da histria, quando determinadas situaes hegemnicas deixaram de criar condies para a governabilidade mundial, no mais correspondendo s demandas de
10
Utilizo o conceito de hegemonia, seguindo, de perto, a anlise adotada por Gilberto Dupas, no artigo Fundamentos, Contradies e Consequncias Hegemnicas. In: Poltica Externa, volume 11, n. 3, dezembrofevereiro de 2002/2003. p. 5 21.
79
outras naes no que se refere s tenses que enfrentavam, ela transformouse em tirania e s pde continuar a manter-se base da coero. As naes hegemnicas do momento (em especial a potncia unipolar, os Estados Unidos) parecem no se dar conta deste aspecto. Elas tm deixado de lado todo o trabalho de construo de uma ordem mundial menos tirnica, aumentando os riscos de agresses e atentados contra todos aqueles que passam a encarnar a responsabilidade pelos dramas do mundo. 3.3 Mltiplas agendas e negociaes A liderana dos Estados Unidos frente de um mundo unipolar como o atual tem sido tema de muitas discusses. Um aspecto que no pode ser deixado de lado refere-se ao impacto que essa situao tem gerado sobre a ONU, organizao que representa a voz coletiva da comunidade internacional e que o foro multilateral designado por esta comunidade para tratar das questes que interessam paz e ao desenvolvimento do planeta. Se, por um lado, os Estados Unidos tm atropelado determinaes daquela entidade em nome de sua Estratgia de Segurana Nacional, abandonando a idia de conteno/dissuaso pela doutrina de preveno (preemption), por outro, os grandes pases da periferia tm trabalhado em sentido inverso e comeam a alcanar resultados. Os integrantes do G-20, organizados a partir da reunio de Cancn, congregando pases como a China, ndia, frica do Sul, Argentina, Mxico e o prprio Brasil, representam a formao de ampla aliana que d mostras de ser capaz de influir sobre vastas reas do globo, a partir dos prprios foros internacionais e tambm de acordos regionais e multilaterais. Nesse novo contexto, mesmo que o multilateralismo passe a desempenhar um papel nitidamente acessrio na estratgia dos Estados Unidos, ele mantm-se em cena pela atuao dos integrantes do G-20. Vale ressaltar que, no contexto anterior aos atentados de 11 de setembro, o multilateralismo no estava no centro da poltica norteamericana, mas ele, pelo menos, fazia parte das consideraes poltico80
diplomticas daquele pas. A diferena em relao ao novo contexto a determinao norte-americana em estender o direito de agir de maneira muito mais ampla e difusa em termos de justificativas, cenrios e definio de ameaas.11 Este quadro faz aumentar, significativamente, as responsabilidades de pases como o Brasil. Preocupados essencialmente com a prpria segurana, os Estados Unidos no parecem empenhados em reformar as regras do jogo no plano sistmico ou em valorizar o papel das Naes Unidas e de outras organizaes e instituies globais. Esta nova postura, que tem importncia fundamental para o mundo, reveste-se de interesse e conseqncias redobradas para os pases da Amrica do Sul. Existem duas maneiras de se interpretar a postura imperial dos Estados Unidos no que se refere poltica internacional. Como suas preocupaes, no momento, se voltam muito mais para o chamado mundo muulmano e as implicaes que ele tem na vida norte-americana e europia (forte presena muulmana nos Estados Unidos e na Europa, devido a imigrao recente ou mesmo a jogo de alianas com pases muulmanos importantes como Egito e Arbia Saudita), os pases da Amrica do Sul poderiam considerarse abandonados prpria sorte. Esta viso dificilmente no desembocaria num salve-se quem puder, com srios riscos para a prpria democracia na regio e no mundo. Alternativas bilaterais de relacionamento com os Estados Unidos esto definidas. H vrios anos, o Chile adota uma poltica interna e externa , muito mais identificada com os interesses norteamericanos do que com seus vizinhos do continente sul-americano. A posio chilena tem trazido dividendos para o pas, mas a questo por quanto tempo mais interessar aos Estados Unidos este relacionamento? Quando este relacionamento no tiver mais relevncia, que caminhos restar nao andina?
11.
AMORIM, Celso. Multilateralismo acessrio. In: Poltica Externa, volume 11, n. 3, dezembrofevereiro de 2002/2003. p. 57.
81
Outro aspecto sobre o qual vale a pena refletir o fato de que os vizinhos chilenos experimentam crises econmicas com conseqentes desdobramentos polticos, a exemplo da Argentina, do Peru e da Bolvia. Tais crises dificilmente deixaro de ter reflexos na economia e na vida daquele pas, motivo pelo qual possvel prever que o Chile no poder, indefinidamente, ignorar a realidade que o cerca. A prpria histria chilena, marcada pela forte presena democrtica e por uma massa trabalhadora consciente e esclarecida (o Chile foi o nico pas no mundo, alm da Frana e da Espanha, a ter governo de Frente Popular) no condiz com a postura de distanciamento em relao Amrica do Sul. Existe a percepo de que s reforando os mecanismos regionais de alianas os pases da Amrica do Sul podero superar a falta de voz e de vez que marcam historicamente a sua insero na cena internacional, com graves conseqncias para as suas economias e para as suas populaes. Nesse caso, o caminho exatamente o inverso do Chile, com o reforo e o alargamento de mecanismos de integrao a exemplo do Mercosul e da Comunidade Sul-Americana de Naes (CSAN). Esta opo mostra-se, em todos os aspectos, bem mais adequada, especialmente quando se considera que o poder dos treze pases da Amrica do Sul maior do que o de um ou outro separadamente. O poder, alis, bastante concreto e ser tanto maior quanto conseguir mobilizar os mais diversos segmentos de suas sociedades, sejam eles governos, empresas, trabalhadores ou segmentos acadmicos, artsticos e cientficos. Tal poder inclui, obviamente, recursos naturais e estratgicos, dos quais os pases da Amrica do Sul so detentores, isoladamente ou em parceria: recursos minerais, gua, petrleo, gs, alm de toda a biodiversidade, que representam grandes extenses como a Amaznia. Inclui-se, ainda, um aspecto de enorme relevncia para negociaes internacionais em curso e as futuras: a Amrica do Sul , e pretende continuar a ser, uma rea desmilitarizada e livre de armas nucleares.
82
3.4 Crescimento econmico, proteo ambiental e justia social A posio brasileira em relao segurana da Amaznia no identifica ameaas convencionais, do gnero que oporia um Estado a outro, mas reconhece a existncia de fatores de risco, entre os quais uma interpretao peculiar de parte da opinio pblica nos pases desenvolvidos sobre acesso aos recursos naturais das demais regies do globo. A preocupao do Brasil e de pases como Bolvia, Colmbia, Equador, Guianas, Peru, Suriname e Venezuela em torno do objetivo comum de desenvolver e proteger a regio ficou patente e materializouse com a assinatura do Tratado de Cooperao Amaznica, transformado em organismo internacional a Organizao do Tratado de Cooperao Amaznica (OTCA), com sede em Braslia. Alm de foro regional para a coordenao de polticas na regio, o organismo fundamental para a obteno de recursos para financiamento de projetos concretos de desenvolvimento, que devem conciliar crescimento econmico, proteo ambiental e justia social. Pela relevncia que a Amaznia tem para o Brasil e os demais pases que a integram, cabe-lhes todo o direito de assumirem a posio de atores-chave na poltica ambiental internacional e, exatamente por isso, ela no pode prender-se a pontos especficos, como preferem os Estados Unidos. A exemplo do Chile, a Argentina apostou, em passado recente, numa articulao bilateral com os Estados Unidos. Depois de ter aplicado da forma mais ortodoxa possvel o receiturio das polticas econmicas dos organismos internacionais, o resultado foi uma crise sem precedentes em sua histria, a ponto de nunca um pas regredir tanto fora de tempos de guerra.12 O que era para ser um paradigma para o FMI e o Banco Mundial transformou-se no seu oposto.
12
SADER, Emir. A Vingana da Histria. Boitempo Editorial: So Paulo, 2003. p. 125.
83
Um cenrio como esse aponta, para pases como o Brasil, desafios mltiplos em sua agenda externa. O pas precisa, ao mesmo tempo, enfrentar as delicadas negociaes no mbito da OMC, precisa articular-se para responder, da maneira mais adequada, proposta de uma rea de livre comrcio preconizada pelos Estados Unidos, atravs da Alca e, igualmente, reforar o Mercosul, por intermdio da ampliao de sua rea de abrangncia, envolvendo no s mais pases da Amrica do Sul, como outras reas do globo. O sucesso neste trplice desafio s ser possvel, a partir de uma definio clara e objetiva de prioridades e do quadro de referncia para cada uma dessas negociaes. Neste tabuleiro de interesses, o Brasil joga sozinho algumas vezes, defendendo interesses especficos, mas, na maioria delas, seu trunfo tem sido o de estar coordenado com as aes e interesses de seus parceiros do G-20 e do Mercosul. Isso tambm pode ser dito em relao aos pases que integram esses grupos, especialmente porque, em alguns desses espaos, o que est em jogo interessa a todos: acesso a mercados, preos, subsdios, barreiras tcnicas, salvaguardas e propriedade intelectual. Novos temas j despontam na agenda internacional, a exemplo de investimentos, concorrncia, questes ambientais e trabalhistas. Sobretudo para as novas questes, uma ao articulada e coordenada torna-se condio indispensvel para qualquer sucesso que se pretenda obter. A vitria alcanada pelos pases em desenvolvimento na Conferncia de Doha, com a quebra das patentes de remdios, levando-se em conta, prioritariamente, o interesse social, um ntido exemplo do acerto e do sucesso de aes coordenadas. O sculo XXI encontra a Amrica do Sul diante de alternativas contraditrias, em um quadro internacional extremamente complexo. De um lado, a forte hegemonia mundial dos Estados Unidos sentida na regio sem que isso seja traduzido em capacidade econmica para esta parte do globo. A proposta da Alca, tal como apresentada, possibilitaria apenas proteo e expanso da hegemonia norte84
americana ao continente, por meio do poderio de suas corporaes, sem contrapesos, como j acontece na Amrica do Norte, com o Nafta. De outro lado, os dilemas internos de cada pas da Amrica do Sul envolvem prolongar o modelo de ajuste fiscal ou romper com o neoliberalismo e buscar um modelo regional. Estes modelos expressam-se pelo aderir Alca ou priorizar o Mercosul. neste contexto que a atual posio brasileira reveste-se da maior importncia. 4 O Brasil e a unidade Sul-Americana A liderana do Brasil na Amrica do Sul um tema delicado e tem sido freqentemente abordado na literatura acadmica. Quando se trata da estabilidade e do equilbrio do continente, a importncia do Brasil incontestvel. Quando, no entanto, o enfoque passa a ser o de contribuir para a maior integrao econmica, social e cultural da regio, as dvidas aparecem. A importncia do Brasil para o futuro do continente sulamericano deriva de uma srie de fatores, a comear pelo seu tamanho (o maior da regio, o quarto do mundo em extenso, a dcima maior economia do planeta), ser o mais populoso, possuir economia mais estruturada, diversificada e, em alguns setores, estar sintonizado com os grandes centros mundiais. Como observam Monica Hirst e Maria Regina Soares de Lima, a preeminncia econmica do Brasil abre um espao natural para o exerccio de sua liderana.13 No passado, a diplomacia brasileira caracterizou-se por movimentos lentos, da mesma forma que a poltica colocada em prtica no pas adotava figurino semelhante. Poucos perodos fugiram a esta regra, a exemplo da poltica externa independente dos anos
13 HIRST, Mnica e SOARES DE LIMA, Maria Regina. Contexto Internacional, Democracia e Poltica Externa. In: Poltica Externa. Vol. 11, n. 2. So Paulo: Paz e Terra/Gacint USP, setembronovembro de 2002. p. 87.
85
1960 e do pragmatismo responsvel, lanado uma dcada mais tarde. Ao contrrio do que alguns possam pensar, estes movimentos lentos estavam longe de indicar uma poltica externa ultrapassada ou comprometida com o status quo internacional. Muito antes do Baro do Rio Branco, mas em especial com ele, o Brasil erigiu a demarcao definitiva e pacfica do seu territrio. Igualmente, o pas comeou a acumular um valioso patrimnio de relaes e tratados sub-regionais com seus vizinhos, at chegar ao Mercosul e, agora, sem constrangimentos, pode se lanar tarefa maior, que a de contribuir decisivamente para a integrao da Amrica do Sul, via uma Comunidade de Naes. Uma deciso assim ousada e comporta uma forte dose de idealismo, mas tambm de pragmatismo. A partir do sucesso relativo do modelo desenvolvimentista, a poltica externa brasileira soube explorar o vis das contradies Norte-Sul de maneira extremamente competente. Por intermdio dela, o pas conseguiu legitimar uma atuao bem mais autnoma do que poderia parecer primeira vista. O fim da Guerra Fria e a restaurao do governo democrtico no Brasil despertam questes substantivas para a sua agenda de poltica externa. A maior delas diz respeito responsabilidade que a empreitada da magnitude de trabalhar em prol de uma Comunidade Sul-Americana de Naes implica. Trata-se de responsabilidade, porque envolve, antes de tudo, a credibilidade do pas. No se trata mais de uma unidade apenas geogrfica, na medida em que esta nunca deixou de existir. O que estar em jogo, daqui para a frente, so questes que envolvem desde o comrcio da regio at a prpria identidade no mundo. Se, por dcadas, procurou-se, sem sucesso, construir a identidade da Amrica Latina, o novo paradigma Amrica do Sul rene condies bem mais auspiciosas. Ele sintetiza a disposio do Brasil em assumir uma postura de protagonismo na cena regional e internacional. Tal postura passa pela defesa da universalizao das relaes internacionais, para alm do relacionamento especial com
86
os Estados Unidos. Envolve a crtica ao congelamento do poder mundial e a articulao de ampla aliana nas negociaes das questes de desenvolvimento e de reforma dos regimes internacionais tudo isso sem arroubos nacionalistas ou pretenses hegemnicas, que no cabem em um projeto pautado pela democracia, pela cooperao e pelo desenvolvimento. Amrica do Sul, para alm de uma unidade geogrfica, um conceito, um instrumental terico que apreende a realidade com vistas a influir sobre ela. 4.1 Votos e poltica externa: alterando um velho adgio Os quatro governos eleitos no pas aps o fim do regime autoritrio e ps-Guerra Fria Jos Sarney e Itamar Franco, Fernando Collor e Fernando Henrique Cardoso , oscilaram entre a postura de adaptao ao paradigma globalista (os dois primeiros) e a reconfigurao daquele modelo de poltica externa (os dois ltimos). Diferentemente da razovel estabilidade do modelo de poltica externa adotado nas dcadas anteriores, o atual no obteve, ainda, o necessrio consenso para que possa ser implementado. A vitria de Luiz Incio Lula da Silva e do Partido dos trabalhadores (PT) nas primeiras eleies presidenciais brasileiras do sculo XXI abre um captulo novo no que se refere poltica externa. Ao contrrio de outras campanhas presidenciais, quando assuntos relativos agenda externa quase no tiveram lugar, nesta a posio dos quatro principais concorrentes foi amplamente considerada, debatida e divulgada. O repetido adgio poltica externa no d voto viu-se substitudo, na campanha presidencial de 2002, por um posicionamento atento e interessado por parte de expressivos segmentos da populao. Esse interesse, alis, pode ser considerado como um dos efeitos do processo de globalizao em curso, no qual a mdia (como parte e
87
um dos agentes deste processo), ao trazer para a discusso local eventos ocorridos nos mais diversos cantos do planeta, ultrapassa barreiras geogrficas, contribuindo para reforar ou minimizar tendncias. Lula, desde o primeiro momento, foi contrrio poltica externa presidencial adotada por Fernando Henrique Cardoso, defendendo uma atuao independente e a servio dos interesses da nao brasileira, coordenada pelo Itamaraty. Anunciou a disposio de contribuir para a democratizao do processo de tomada de decises neste mbito, ao mesmo tempo em que priorizou a integrao via Mercosul. Sobre a Alca, mostrou-se preocupado com os gravssimos problemas que geraria para a regio um acordo de livre comrcio tal como o proposto pelo governo dos Estados Unidos em 1994.14 Sua preocupao levava em conta a grande assimetria existente entre os pases e a falta de recursos e polticas tendentes a eliminar as grandes desigualdades socioeconmicas entre as regies e os pases.15 Como alternativa proposta da ALCA, o ento candidato do PT anunciou a disposio de aprofundar as negociaes com os pases da Comunidade Andina de Naes, ressaltando que o Brasil, pela sua natureza de pas continental que tem fronteiras com quase todos os pases da Amrica do Sul, tem condies de influir positivamente no processo de construo de blocos regionais, visando a objetivos de desenvolvimento e de democracia.16 Ainda no governo Fernando Henrique Cardoso, lanou-se a semente da rea de Livre Comrcio da Amrica do Sul (ALCS). Posteriormente abandonada, a idia renasce no atual governo, sob a forma de uma Comunidade Sul-Americana de Naes (CSAN) provocando esperanas, mas no deixando de suscitar crises. As esperanas resultam de ela poder, efetivamente, contribuir com a integrao sul-americana condio
14
ntrevista de Luiz Incio Lula da Silva a Poltica Externa, vol. 11, n. 2, setembro novembro, 2002. p. 7. dem, p. 8. Idem, p. 7.
15 16
88
essencial para que a dignidade de milhes de pessoas seja resgatada, e tambm possibilidade de se forjar um espao no sistema mundial para expressar os anseios, projetos e reivindicaes dos habitantes desta parte do globo. Aos olhos dos pases desenvolvidos, o Brasil um mercado muito pequeno, e o Sul da terra como um todo serve apenas como uma reserva de valor. A economia global, segundo esta tica, consiste em um nico bloco, o dos pases do hemisfrio Norte. O equilbrio poderia se dar (e esta a aposta brasileira) na formao de seis grupos de pases em desenvolvimento, autnomos em relao aos interesses do Norte: Amrica do Sul, Oriente Mdio, frica, Sudeste Asitico, Extremo Oriente (basicamente a China) e Sul da sia. As crises que uma postura comprometida com essa premissa poderiam suscitar ficam por conta das mltiplas interpretaes que as intenes brasileiras provocam. A mais difundida delas consiste em que a CSAN poderia representar uma ruptura do Brasil e da regio com os Estados Unidos. Nada parece mais distante destas intenes do que a CSAN. O que o Brasil e os pases sul-americanos buscam no deve ser entendido como ruptura e, sim, como oportunidades de mudana e perspectivas de melhoria. Estes pases querem a segunda oportunidade sobre a terra, de que fala Garcia Mrquez, com a singeleza de que s os poetas e escritores so capazes. 4.2 Conhecer para superar equvocos O voluntarismo brasileiro, por si s, no levar a nada. impossvel, por exemplo, substituir a relao que o Brasil tem com os Estados Unidos, um parceiro histrico e essencial, pois ela representa cerca de 20% do total das exportaes do pas em termos de bens e servios. A participao dos Estados Unidos no nvel de investimentos estrangeiros diretos no Brasil supera, nos dias atuais, o de qualquer outro pas ou bloco econmico, mesmo se levando em conta a grande e crescente expanso dos investimentos ibricos.
89
Importantes setores da indstria brasileira, como automotivo, petrolfero, eletroeletrnico, farmacutico, mecnico, petroqumico e de comrcio varejista, entre outros, so ocupados pelas principais empresas norte-americanas, nas respectivas reas de atuao. Destaque especial deve ser conferido presena do capital financeiro norteamericano no Brasil, que participa de nossa economia por intermdio de seus grupos mais importantes e influentes. Diversificar os parceiros comerciais, no entanto, no uma questo poltica, mesmo que no possa ser classificada exclusivamente como de cunho econmico ou tcnico. Diversificar, como tem sido consubstancializado, uma necessidade para o pas, da mesma forma que se observa, inclusive nos Estados Unidos, especialmente a partir dos anos 1990, um interesse maior em conhecer a realidade do Brasil. Neste sentido, entre 1996 e 2001, diversos novos centros de estudos sobre o Brasil foram inaugurados em instituies acadmicas de prestgio naquele pas, como as universidades de Stanford, Georgetown, Pittsburgh, Columbia e Woodrow Wilson International Center for Scholars, o que provavelmente ajudar a melhorar a compreenso da importncia do Brasil entre formadores de opinio norte-americanos.17 Uma prova da nova viso que comea a surgir sobre o Brasil nos Estados Unidos a certeza de que, sem o efetivo apoio do Brasil, a Alca no tem como existir. Persiste ainda, em alguns crculos, como observa Maria Regina Soares de Lima, a viso de que o Brasil no deve ter peso poltico.18, viso que, segundo ela, no se sustenta por ser uma postura meramente mercantil, uma viso de estados de dimenso geogrfica pequena, como a Coria do Sul.19 Cada dia mais, torna-se impossvel imaginar o futuro da humanidade sem considerar-se, igualmente, o
17
Relatrio sobre os EUA elaborado por Fora-Tarefa Independente, patrocinada pelo Centro Brasileiro de Relaes Internacionais (Cebri), publicado em Documentos. In: Poltica Externa, vol.11, n. 3, dezembrofevereiro de 2002-2003. p. 118. Entrevista de Maria Regina Soares de Lima ao jornalista Francisco Gos do Rio, publicada pelo jornal Valor Econmico, de 28/02/2004. Idem.
18
19
90
peso e a importncia de pases como China, ndia, Rssia e Brasil, coincidentemente os maiores nas respectivas regies e empenhados em contribuir para mudanas na ordem internacional. A preeminncia econmica do Brasil constitui-se num tema delicado no s em face da superpotncia norte-americana, como no contexto de uma aliana estratgica com a Argentina. O ponto de equilbrio entre a negao de um papel hegemnico e a responsabilidade pela liderana consiste, sem sombra de dvida, no aspecto mais sensvel destes relacionamentos. 4.3 Mercosul, Comunidade Sul-Americana e Alca Durante o chamado qinqnio dourado do Mercosul (199498), Brasil e Argentina avanaram, mesmo que de forma um tanto tmida, em seus compromissos de integrao. Na poca, a responsabilidade pelo fato de o processo no alcanar maior velocidade era atribuda ao governo brasileiro, particularmente ao Itamaraty. A realidade, no entanto, era outra. Os governos brasileiro e argentino coincidiam na avaliao de que qualquer tentativa de imprimir maior velocidade s negociaes enfrentaria tempos difceis com os demais integrantes do tratado, dadas as condies assimtricas da associao. Se Brasil e Argentina coincidiam neste aspecto, as diferenas de projetos entre os dois pases vieram tona com a posio argentina de no apoiar a candidatura potencial do Brasil a um assento no Conselho de Segurana da ONU, na hiptese de sua ampliao. O pleito do Brasil nesta direo no novo nem foi visto, anteriormente, como um objetivo prioritrio para o pas. No governo de Fernando Henrique Cardoso, por exemplo, foi deixado em segundo plano, em face da prioridade dada ao restabelecimento da credibilidade externa. Na atual administrao, volta a ganhar peso, pois certo protagonismo poltico adotado pelo governo extrapola a esfera das negociaes comerciais. O governo Lula parece entender que, mesmo estando congelado, o poder mundial pode ser multipolar.
91
Apesar dos esforos, a integrao articulada pelo Mercosul ainda est em seus estgios iniciais. Mesmo assim, j trouxe dividendos positivos e impacto imediato para toda a Amrica do Sul. A experincia que envolve o Mercosul deixa patente que o Brasil pode e deve assumir maiores responsabilidades nesta direo. Em outras palavras, fica ntido que o pas precisa planejar, de forma mais coerente, o projeto sul-americano, atuando simultaneamente, mas em graus diferenciados, nos acordos que envolvem o Mercosul, a Comunidade Sul-Americana de Naes e a Alca. crucial que Washington entenda a importncia do Mercosul para o Brasil e os demais parceiros que o integram. Ele no existe para fazer frente aos Estados Unidos ou Unio Europia em negociaes de comrcio. O bloco fundamental como indutor de estabilidade econmica, promotor de valores democrticos e instrumental no desenvolvimento da sub-regio e da Amrica do Sul. A importncia da Amrica do Sul para viabilizar a continuidade do projeto neodesenvolvimentista brasileiro tambm inegvel. Mas a ela se soma a importncia da regio, devidamente articulada, criando um espao de poder capaz de conviver, em melhores condies, com um cenrio internacional extremamente concentrado aps a queda do Muro de Berlim e o fim da Guerra Fria. Nesse contexto, o relacionamento do Brasil com a Argentina assume importncia destacada e tem merecido um captulo especial da poltica sul-americana brasileira. s restries argentinas, muito mais de ordem estratgica que comercial, somam-se interesses econmicos de empresas e entidades brasileiras, que dificultam maiores contrapartidas, necessrias a qualquer exerccio de liderana. Outro aspecto que no pode ser negligenciado refere-se s restries impostas pelo convvio com os Estados Unidos no plano regional e tambm pela configurao acentuadamente unipolar que assumiu a ordem mundial. Construir uma integrao nos moldes propostos no simples nem algo que possa dar resultados imediatos. A Europa, h dcadas,
92
caminha, entre avanos e recuos, na direo de uma efetiva comunidade de naes. A integrao sul-americana demandar tempo e, sobretudo, sensibilidade para perceber oportunidades que ultrapassam conjunturas favorveis e esto alm de eventuais crises. Felizmente, no existem rivalidades de monta entre os pases da Amrica do Sul. A este fator possvel acrescentar o poder de atrao do mercado brasileiro, especialmente a partir de novas condies de acesso que podem ser propiciadas pelas polticas de liberao comercial, englobando a atual configurao do Mercosul e mesmo uma configurao ampliada, incluindo os pases andinos. Reforar o Mercosul significa atrair os pases andinos para dentro do acordo, estreitar os laos com a Unio Europia, expandir o comrcio com a China, a ndia, com a sia de um modo geral, com a frica do Sul e com todos os pases onde haja espao para crescer. A posio do Brasil compreende nus e benefcios, e sua aceitao s poder se desenvolver em termos no-coercitivos. Para tanto, a reciprocidade e a plena convico sobre o interesse comum de seus membros tornam-se as foras essenciais capazes de impulsionar o processo. O que o Brasil e os parceiros sul-americanos no devem perder de vista que precisam se afastar de uma cultura meramente comercial, que os torna demasiado dependentes da expectativa de lucros de curto prazo. Igualmente, devem se preparar para enfrentar mercados mundiais mais exigentes, treinar sua fora de trabalho, melhorar os padres educacionais e, sobretudo, investir em pesquisa e desenvolvimento. A receita no nova, mas precisa, efetivamente, ser colocada em prtica. 5 Redesenhando a prpria identidade O ambiente internacional passou por mudanas significativas a partir da dcada de 1980. Os setores industriais maduros nos anos
93
de 1960 e 70 foram rejuvenescidos por mudanas tecnolgicas radicais. Uma ampla gama de novas indstrias emergiu e tornou-se a base do rpido desenvolvimento tecnolgico, da produo e do comrcio internacionais. No centro deste processo, encontravam-se as mudanas relacionadas produo e difuso das tecnologias de informao e comunicaes pela economia. A estas mudanas, pode-se somar o incremento da competio entre empresas e pases associada globalizao. Autores os mais diversos tm-se debruado sobre o conceito de globalizao. Para os de corte neoliberal, a globalizao uma realidade incontestvel e altamente positiva para pases, naes, empresas e indivduos. Os representantes desta linha de pensamento argumentam que o problema atual no est na globalizao em si, mas em saber como viver dentro desta nova realidade. Os argumentos envolvem ainda o fato de que a globalizao considerada uma maravilhosa oportunidade para que os povos possam se unir e harmonizar seus interesses, para assim se beneficiarem, da melhor maneira, com os recursos materiais e culturais do mundo todo. J os autores mais cticos preferem assinalar que globalizao tem um significado para os globalizadores e outro para os globalizados. Seja como for, o conceito de globalizao, ainda guarda uma significativa dose de fluidez. Rigorosamente, o processo de concentrao dos fluxos comerciais, produtivos e tecnolgicos nos Estados Unidos, no Japo e nos pases da Europa sobrepe-se a todas as outras tendncias da globalizao. Dito de outra forma, a globalizao, longe do mundo integrado e sem fronteiras, pode ser entendida como um estgio mais avanado do processo histrico da internacionalizao do capital. Com um passado colonial voltado para a extrao de matriasprimas, cujo objetivo era abastecer as metrpoles de ento, a Amrica do Sul vem, ao longo dos sculos, procurando encontrar insero mais equilibrada no contexto mundial. Em que pese s assimetrias entre os pases que a compem, teve incio nos anos 1960 um esforo
94
no sentido de entender e, conseqentemente, superar, as razes histricas de seu subdesenvolvimento. 5.1 Entre o local e o global Os esforos para superar as razes histricas do subdesenvolvimento, que no atendiam mais aos interesses desses pases e naes, ganharam roupagem institucional por meio dos estudos e das pesquisas da Comisso Econmica para a Amrica Latina (Cepal), organismo da ONU. No mbito desta instituio, tiveram destaque conceitos como os de subdesenvolvimento e de dependncia, formulados por especialistas como os brasileiros Celso Furtado e Fernando Henrique Cardoso, e pelo uruguaio Enzo Falleto. Alm da Cepal outro organismo da ONU teve grande relevncia para a discusso sobre a dependncia na Amrica Latina. Trata-se do Centro Internacional de Estudos Superiores de Comunicao (Ciespal). Com sede no Equador, este rgo deu continuidade, em 1975, a uma pesquisa reveladora. Durante uma semana, foi analisada a cobertura de assuntos internacionais em dezesseis jornais dirios latino-americanos, correspondendo a quatorze pases. O trabalho, coordenado pelo socilogo Marco Ordoes, mostrou que a regio continuava profundamente carente de informaes sobre a prpria realidade e que mais de 65% das informaes internacionais publicadas tinham como referncias e fontes apenas os pases desenvolvidos (Estados Unidos e pases europeus). A Amrica Latina aparecia com modestos 19,6% do total do material publicado, seguidos por 6,9% do Oriente Mdio e 3,5% da frica.20 Essas concluses no registravam mudanas fundamentais em relao aos resultados de investigaes semelhantes colhidos na dcada de 60. As modificaes mais significativas ficaram por conta de vrios desses jornais terem passado a reproduzir informaes originadas em
20 MATTA, Fernando Reyes (org.) A Informao na Nova Ordem Internacional. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1980. p. 203.
95
publicaes de influncia internacional, especificamente o New York Times e o Washington Post, e, sobretudo, pela tendncia explicitada, a partir da, de que a regio precisava empreender a busca de sua identidade e de um outro posicionamento no mundo, para o qual se conhecer e ser conhecida tornavam-se essenciais. Os trabalhos da Ciespal propiciaram desdobramentos. Em meados da dcada de 70, foi criada a primeira agncia de notcias da Amrica Latina (LATIN), que, a despeito de sua proposta de contribuir para a integrao e o conhecimento entre os povos da regio, teve vida efmera. Seu funcionamento, bancado por um consrcio de pases, durou menos de um ano, em meio a sucessivas crises. Em linhas gerais, sua proposta era de suprir a regio e demais continentes de informaes sobre a Amrica Latina. Na prtica, buscava-se equilibrar o fluxo tradicional de informaes, em que esta parte do globo sempre figurou como simples consumidora do que era produzido nos pases desenvolvidos e por eles. Alm do boicote dos grandes jornais e revistas dos Estados Unidos e da Europa, que se recusavam a utilizar despacho informativo preparado pela LATIN, sob o argumento de que seria mero material de divulgao de governos, havia problemas entre os pases que integravam o seu comit gestor. O principal questionamento girava em torno da confiabilidade das informaes, uma vez que o regime democrtico no era adotado por todos. A referncia principal, no caso, era para Cuba, membro do comit gestor da LATIN. Este tipo de argumento voltaria a ser utilizado pelos pases desenvolvidos, pouco depois, em escala bem mais ampla, quando das reunies da Comisso MacBride (197779), instituda pela Unesco para analisar a situao da comunicao e da informao no mundo e propor aes capazes de contribuir para reduzir o desequilbrio NorteSul tambm neste mbito.21
21
Para um aprofundamento sobre esta temtica, ver Um Mundo e Muitas Vozes. Comunicao e Informao na Nossa poca. Rio de Janeiro: Editora da Fundao Getlio
96
As profundas mutaes culturais, polticas, econmicas e sociais que caracterizaram as ltimas dcadas acabaram aprofundando as tendncias j detectadas pela Comisso MacBride. Publicado em portugus com o ttulo de Um Mundo e Muitas Vozes. Comunicao e Informao na Nossa Era, o relatrio da Unesco deixava ntido o papel crescente que a mdia (jornais, revistas, rdios, TVs e publicidade) passava a ter no mundo, como agente difusor e legitimador da ideologia dominante, universalizando interesses, entretenimentos e padres de consumo. A importncia central que a mdia passa a ter como elemento constitutivo do espao pblico contrasta com o reduzido espao que o assunto merece, em termos de debates e discusses, nas sociedades latino-americanas. Governos e as prprias sociedades demoraram a perceber que a lgica do capital reinante na mdia apresentava uma face terrvel: a reduo do vigor das instituies democrticas, possibilitando guiar pelo alto a vontade geral. Novas tecnologias e dispositivos, dos quais a rede mundial de computadores (internet) o melhor exemplo, implicaram mudanas neste panorama, mas ainda esto distantes de revert-lo. A acertada proposta do pensar globalmente e agir localmente j vem sendo posta em prtica por uma srie de movimentos ligados ao meio ambiente, s lutas feministas e s minorias tnicas em todo o mundo, mas s recentemente comea a ter alguma repercusso no Brasil e nos diversos pases da Amrica do Sul. A partir da ltima dcada, estes pases defrontam com uma nova faceta da insero internacional propiciada pela combinao do processo democrtico, com os avanos das tecnologias de comunicao e o principio da autodeterminao: a formao de redes da sociedade civil de carter transnacional. Ao contrrio de outras experincias sul-americanas, a vinculao externa dos movimentos polticos democrticos brasileiros foi limitada durante o longo perodo do regime autoritrio (196485).
97
5.2 Novos atores invadem a cena internacional Com a retomada da democracia no continente sul-americano, entidades e organizaes no-governamentais (ONGs) passam a ter visibilidade e repercusso tambm na cena nacional. No virada do sculo, estas organizaes podiam ser contadas aos milhares. Clculos indicam que este nmero j ultrapassa trinta mil, sendo estas entidades capazes de constranger autoridades e influir em decises, mesmo que estejam ainda longe de alcanarem as decises dos centros mundiais do poder. Outra caracterstica destas entidades ser impossvel caracterizar o tipo de influncia que as inspira. Alm do enorme volume desses novos atores, vale ressaltar que os temas predominantes no seu universo de interesse so extremamente amplos, mesmo que, em medida significativa, se posicionem contrrios ao neoliberalismo e, no caso latino-americano, rejeitem o livre comrcio, nos termos propostos pelos Estados Unidos. A quinta edio do Frum Social Mundial, no incio de 2005, em Porto Alegre (RS) renovou esta caracterstica, ao novamente reunir ONGs, sindicatos, pastorais religiosas e entidades de classe na condenao s aes dos pases mais ricos. Os pases ricos, reunidos, na mesma poca, no Frum Econmico Mundial, em Davos (Sua), no escaparam tambm dos protestos in loco, demonstrando o papel e abrangncia que estes movimentos comeam a assumir. Os novos atores no s trouxeram para a poltica nacional temas da agenda internacional, mas tambm mostraram que a politizao da poltica externa inevitvel. Essa realidade, pelo poder de influenciar as tomadas de decises e alterar posturas de amplos contingentes da populao, no pode deixar de ser considerada por quem, mais diretamente, tem responsabilidade em formul-las e implement-las. Da mesma forma que uma srie de iniciativas voltadas para a proposta de integrao sul-americana comea a marcar positivamente a agenda da poltica externa brasileira na atual administrao, ela tem
98
o poder de inovar, ao combinar fatores at ento ausentes neste processo vale dizer: a percepo de que uma integrao efetiva s acontecer quando houver conhecimento mtuo e desejo recproco entre estas naes, para resolverem os problemas que as afligem. 5.3 No ar: A TV Brasil e a Telesur Um exemplo dessa nova postura foi a entrada no ar da TV Brasil, canal internacional, uma empreitada que rene a Radiobrs, a TV Senado, a TV Cmara e a TV Judicirio. A primeira experincia de funcionamento da emissora aconteceu durante o V Frum Social Mundial. Entre os dias 26 e 31 de janeiro, foi montada uma emissorapiloto que, durante seis dias, produziu cerca de noventa horas de programao, com transmisso ao vivo das principais atividades. Foram, em mdia, doze horas dirias de entrevistas, debates e telejornais em portugus e espanhol. A programao pde ser captada por canais na Argentina, no Mxico, na Venezuela e na Colmbia, alm de Estados Unidos, Espanha e Sua. A emissora j est funcionando em carter efetivo, mas o desafio, agora, conseguir que ela tenha uma programao capaz de interessar a contingentes expressivos da populao sulamericana, qual se destina. O oramento da TV Brasil para 2005 bastante modesto (em torno de R$ 30 milhes) e a iniciativa foi recebida com frieza e descrdito por parte das TVs comerciais e de setores da mdia, apesar de merecer elogios dos especialistas. Para a maioria, a exemplo do pesquisador Vencio Lima22, mesmo no sendo uma idia nova, tem o mrito de dar um passo significativo no rumo de uma comunicao mais pluralista: A TV Brasil reafirma a necessidade que vem sendo sentida tambm por outros pases no hegemnicos (emergentes?) no mundo
22
LIMA, Vencio. Uma nova alternativa no ar?. In: www.observatoriodaimprensa. com.br.
99
contemporneo de terem seu prprio canal de expresso internacional fora da unidirecionalidade do fluxo Norte-Sul dominante. Sobretudo, expressa a possibilidade de uma comunicao internacional alternativa mdia privada comercial, prisioneira da lgica do mercado, homognea cultural e ideologicamente. Aquele pesquisador acrescenta que precisamos mostrar o que somos e o que temos e tambm precisamos aprender mais sobre nossos vizinhos e aqueles parceiros que raramente so mostrados na mdia comercial privada.23 Pode-se acrescentar, igualmente, que, mesmo em pases da Europa e nos Estados Unidos, a imagem que se tem do Brasil e da Amrica do Sul superficial e estereotipada. Sobre isso, cabe um mea culpa de governos e sociedades sul-americanas, que s agora passam a atentar para as debilidades da imagem de seus pases e do prprio continente. J no plano latino-americano, uma iniciativa que merece destaque a recente estria da Telesur, o canal de TV financiado pelos governos da Venezuela, da Argentina, do Uruguai e de Cuba. Apelidado de CNN dos pobres, ela se prope travar uma batalha leal no campo da informao. O oramento da emissora de US$ 2,5 milhes, aportado em 51% pela Venezuela. A ausncia mais sentida neste canal foi a do Brasil, que preferiu implementar a prpria emissora internacional, numa sinalizao de que sua prioridade a comunidade sul-americana. A Telesur ter programao 24 horas no ar, com correspondentes fixos em dez pases, entre eles Brasil e Estados Unidos. A emissora promete gerar muita polmica e certamente ter muitos desafios, ao investir contra a objetividade jornalstica, um dos mitos que a mdia comercial mais invoca e afirma cultivar. O confronto aberto entre o presidente da Venezuela, Hugo Chvez, e os proprietrios da mdia tem deixado clara a dificuldade de implantar qualquer tipo de projeto contra-hegemnico no continente, dado o enorme
23
Idem. Ver, tambm, o que foi publicado sobre o assunto no site do curso de ps-graduao da ECOUFRJ, intitulado TV Brasil prope integrao cultural na Amrica do Sul. In: www.eco.ufrj.br.
100
poder de reao dos meios de comunicao de massa. Sobre o caso venezuelano, os pesquisadores Brittos e Bolao assinalam que nem as recentes e amplas vitrias populares obtidas por Chvez, em seu pas, foram capazes de alterar o humor da grande mdia, que se sente no direito de eleger quem apoiar e quem combater. De acordo com Brittos e Bolao,
O exemplo mais claro foi a tentativa de golpe de estado de abril de 2002, contra o prprio Chvez, de cuja estratgia comunicacional a grande mdia de todo o continente, de norte a sul, participou de forma vergonhosa. Na mesma ocasio, no entanto, a comunicao alternativa, incluindo as rdios comunitrias, articuladas pela internet, e, na Venezuela, a utilizao de celulares para a mobilizao popular, mostrou o seu potencial crtico e de resistncia. 24
Outro exemplo, tambm ligado Venezuela, sintomtico para mostrar a estreita articulao entre formao da opinio pblica nacional, internacional e os efeitos dela sobre um pas, um governante ou determinado grupo social. O pastor evanglico conservador norteamericano Pat Robertson (ex-candidato Casa Branca, em 1988) aproveitou o seu programa na televiso (The 700 Club), para fazer um apelo ao governo de seu pas no sentido de que assassinasse o presidente venezuelano, sob o argumento de que seria mais barato do que iniciar uma guerra. O incidente, que teve repercusso na mdia internacional e norte-americana, merecendo repdios dos Departamentos de Estado e de Defesa dos Estados Unidos25, ainda no foi alvo de uma reflexo com a profundidade que o tema merece. A audincia estimada do programa chega a um milho de pessoas e, antes do apelo de Robertson, foi exibido um documentrio sobre
BOLAO, Csar Ricardo e BRITTOS, Valrio (orgs.) Rede Globo: 40 anos de poder e hegemonia. So Paulo: Paulus, 2005. p. 13.
25 24
Ver matria de Iuri Dantas, Televangelista pede que EUA matem Chvez, publicada in Folha de S. Paulo, 24/08/2005, caderno Mundo.
101
o suposto envolvimento chavista com as Foras Armadas Revolucionrias da Colmbia (FARC) e sobre planos venezuelanos de disseminar o comunismo na Amrica Latina. A repulsa de Washington proposta foi fundamental, mas dificilmente ter o mesmo alcance que o programa, na medida em que um lida com uma posio pautada pela razo e o outro atua em sentido contrrio: utiliza a emoo para despertar nos indivduos sentimentos profundos, atitudes e temores que no so superados com facilidade. Apenas para efeito de raciocnio, que conseqncias poderia haver, se a situao fosse inversa: se um pastor, na Venezuela, viesse a pblico propor o assassinato do presidente George W. Bush? 5.4 Vetores para a integrao No esteio das discusses acerca de comunicao e poltica externa, encontram-se outros temas igualmente fundamentais para se compor uma agenda sul-americana voltada para a integrao do continente: o futuro, dentro da nova realidade, dos Estados nacionais, uma vez que a mdia ultrapassa barreiras e tem tido um papel que tanto pode formar como desarticular consensos sobre temticas as mais diversas. Todos tm o direito s vezes o dever , de tomar partido em conflitos travados em qualquer parte do mundo todos, bem entendido, na qualidade de cidados. No caso de Estados, quando estes so levados a agir em relao a conflitos internos em outros pases, devem respeitar a autonomia dos protagonistas e pautar sua conduta pelo que determinam os organismos internacionais. Essa postura v o direito internacional como um recurso estratgico e como um patrimnio precioso de que no se deve abrir mo. Ela orienta-se pela democracia como valor fundamental e entende a ordem internacional como sociedade de Estados soberanos. O que a nova realidade posta em prtica pela mdia tem
102
feito, no entanto, o oposto. Como as fronteiras fsicas entre os Estados desaparecem, entram em cena relaes complexas que envolvem grupos, tendncias, grupos minoritrios, muitas vezes sem representatividade, mas potencialmente capazes de promover estragos na ordem democrtica. Este tema necessariamente precisa estar presente em um projeto que inclui a participao de diversos Estados, a exemplo de uma comunidade sul-americana. A nfase, portanto, deve passar a recair na cooperao necessria resoluo dos problemas comuns, e no na defesa nacional ou algo que o valha, especialmente nos moldes como tradicionalmente encarada. Esse tipo de deslocamento, observvel no mbito dos estudos acadmicos, no se operar sem resistncias nem acontecer, de forma completa, de uma hora para a outra. Vai exigir dos Estados parceiros muita determinao e persistncia, alm de alguns combustveis comuns que s uma integrao que no se limite aos aspectos econmicos pode propiciar. Este o papel que se espera, no entanto, de uma integrao pautada pelo respeito cultura, histria e sensibilidade de cada um dos povos e dos pases que compem a Amrica do Sul. Nesse sentido, ao lado das iniciativas e estudos que visam a ampliaes no comrcio entre os Estados-membros desta comunidade e a identificao de novas oportunidades para negcios em outras partes do globo, essencial que no se perca de vista o potencial que uma slida identidade cultural poder ter para o sucesso desta empreitada. A Amrica do Sul precisa dialogar mais consigo mesma. Para tanto, alguns mecanismos de integrao devem ser ativados ou mesmo reativados. A ttulo de exemplo, as universidades pblicas brasileiras, proporcionalmente, j receberam mais estudantes de intercmbio com os pases do Sul do que no momento. Os estudos e pesquisas voltados para temas especficos do continente tambm j tiveram mais espao, repercusso e estmulos. A adoo do ensino do espanhol como segunda lngua nas escolas brasileiras , neste sentido, uma iniciativa
103
importante, que no demorar a dar frutos. A ela preciso seguir-se uma nova orientao para os estudos de histria e geografia, j nas primeiras sries do ensino fundamental, dando nfase ao conhecimento dos nossos vizinhos e da insero do continente sulamericano no contexto mundial. Mesmo as tradicionais rivalidades nos esportes podem ganhar outros contornos, circunscrevendo-as ao seu mbito prprio, quando pautadas pelo conhecimento e pela superao de preconceitos. O estmulo s co-edies e edies bilnges de obras de consagrados autores sul-americanos por editoras brasileiras e viceversa constitui-se em outra frente de atuao fundamental. A ttulo de exemplo, o colombiano Gabriel Garca Mrquez tem conseguido, com sua obra, que mistura realidade e fantasia (o conhecido realismo fantstico) despertar no s interesse como sensibilidade e curiosidade sobre o que somos e o que acontece nesta parte do planeta. Ser que, parafraseando-o, a originalidade que nos admitida sem reservas na literatura continuar nos sendo negada no que se refere a outras reas, especialmente nas relativas justia social? O turismo, desde o radical, que inclui esquis e escaladas a picos da Cordilheira dos Andes, ao mais tranqilo, voltado para as praias do Atlntico e do Pacfico, o de negcios, gastronmicos ou de lazer, que envolve as grandes metrpoles da regio e aqueles que se voltam para o conhecimento do passado e de outras civilizaes, encontram no continente sul-americano excelentes opes. Estimullo tarefa que cabe a todos os governos e entidades do continente, pois assim todos ganham. Da mesma forma que preciso desenhar um fluxo livre de mercadorias entre os pases da Amrica do Sul, que pode ser antecedido ou acompanhado pelo livre fluxo de pessoas e tambm por legislaes mais flexveis relativas ao trabalho de profissionais liberais no continente. Para tanto, medidas capazes de agilizar o reconhecimento de diplomas tornam-se fundamentais e urgentes,
104
assim como preciso ampliar o combate explorao de mo-deobra estrangeira menos qualificada, nas fronteiras e nas metrpoles sul-americanas. Outras medidas de importncia j esboadas nessa direo, mas que carecem de efetivos estmulos, dizem respeito nfase em pesquisas e experimentos cientficos conjuntos, reunindo a comunidade acadmica sul-americana, essencial para o estabelecimento de complementao tecnolgica e produtiva e para a implementao de polticas pblicas comuns. Todos estes aspectos so fundamentais para a criao de marcos institucionais que permitam a representao dos interesses dos Estados-membros e de suas sociedades. Isso tambm pode ser dito em relao ao fomento a vdeos, filmes e produo audiovisual por parte de realizadores e autores sulamericanos. Nesse sentido, merece elogios a proposta do atual ministro da Cultura, Gilberto Gil, de ampliar a abrangncia do projeto Documentrios para a TV (DOC TV), que se encontra na segunda edio, a fim de incluir tambm realizadores dos pases da Amrica do Sul. A novidade desses documentrios que, alm de terem parte de seu custo financiado pelo governo, abrem parceria com a iniciativa privada e contam com espaos de veiculao garantidos, nas emissoras educativas e culturais do pas (a chamada rede pblica de TV). Outra vantagem desta iniciativa o potencial que pressupe em termos de desenvolvimento de uma indstria (e uma cadeia produtiva) que abrange alguns dos aspectos mais ricos da cultura sul-americana: literatura, msica, teatro, cinema e artes plsticas. Para os acostumados a uma face mais convencional do desenvolvimento, que inclui basicamente mercadorias ou transaes nas bolsas de valores, importante lembrar que a indstria audiovisual nos Estados Unidos e na Europa s perde na atualidade, em termos de faturamento, para a indstria blica. E esta tendncia veio para ficar.
105
6 Consideraes finais A utopia dos anos 1960 foi incapaz de superar as desigualdades mundiais e deixou para a Amrica do Sul uma ressaca de regimes autoritrios. Estes desapareceram nos anos 80 e 90, dando lugar a democracias que enfrentam o desafio de combinar paz com liberdade, justia social e desenvolvimento. O recente relatrio da ONU sobre Desigualdade no Mundo lana um alerta para todas as naes e governos, ao mostrar que a desigualdade um problema mais grave do que a pobreza.26 O Brasil, cujo crescimento nos ltimos 25 anos no conseguiu minimizar estas desigualdades, e viu-as ampliarem-se significativamente, tem a obrigao e o dever de enfrent-las neste sculo XXI, que apenas comea. A pobreza no um destino nem a desigualdade, uma fatalidade. No mundo globalizado, as decises internas tm reflexos externos e vice-versa. Alm disso, em sociedades democrticas, como as sulamericanas, cada vez mais as populaes estaro convocadas a opinar e decidir sobre tudo o que lhes diga respeito. Os blocos sub-regionais, como o Mercosul, e os regionais, como a Comunidade Sul-Americana de Naes, precisam e devem deixar de ser apenas espaos econmicos, convertendo-se em atores polticos capazes de criar maior equilbrio na geometria mundial do poder. No h mais lugar para comunidades mais ou menos unidas. Esta regio do planeta conseguiu atravessar cinco sculos de histria sem hostilizar quem quer que seja. Defeito dos fracos? Alguns podem crer que sim. Outros avaliam a questo de forma diferente. No mundo sem fronteiras propiciado pela globalizao, muitas das prerrogativas clssicas do Estado-nao esto historicamente superadas. Para fazer face nova realidade, colocam-se as articulaes que envolvem blocos, cuja lgica a maximizao dos interesses dos pases afins at porque uma coisa abrir mo, voluntariamente, de
26
Ver matria publicada no jornal Folha de S. Paulo, j citada na nota n 8.
106
parte destas prerrogativas de forma a conciliar interesses que visam ao fortalecimento comum; outra ser obrigado a faz-lo com base em interesses alheios ou contrrios aos do pas e da regio. As desigualdades no esto mais circunscritas apenas s sociedades ditas tradicionais do hemisfrio Sul, ainda apegadas (como a mdia tradicional gosta de enfatizar) a prticas brbaras e opresso de seus cidados, especialmente mulheres, crianas e minorias tnicas. A mdia, que enfatiza estes aspectos, , tambm, a que coloca em foco um paradoxo embaraoso para os pases do Norte, em especial os Estados Unidos. As grandes democracias do planeta, e a maior dentre todas elas, so as mesmas que se recusam a assinar tratados ou convenes de alcance universal, seja no que se refere ao meio ambiente (Protocolo de Kyoto), seja no mbito dos direitos civis e polticos. entre os habitantes destas democracias, tambm, que tm surgido propostas absurdas e quase inacreditveis, como a de um pastor norte-americano que defende o assassinato do presidente de uma repblica sulamericana. O mrito dessas situaes ilustra uma verdade que no h mais como desconhecer. As esperanas quanto ao futuro da espcie humana podem ser reduzidas a poucos itens: a destruio das desigualdades entre as naes, os progressos da igualdade dentro do mesmo povo e o aperfeioamento real do ser humano. Visto assim, o mundo de amanh no ser uma herana, mas o que formos capazes de nele criar. O novo mundo, com o rosto de uma Amrica do Sul democrtica, sem desigualdades e em paz, no pode nem deve esperar mais. Precisa ser construdo por todos aqueles que a integram. 7 - Referncias Bibliogrficas ABREU, S. (2001). Los vaivenes de la integracin. In: Archivos del Presente. Buenos Aires: Fundacin Foro del Sur, ano 6, n. 23.
107
ANDERSON, P. (1999). O fim da histria de Hegel a Fukuyama. Rio de Janeiro, Zahar. ALMEIDA, P.R. (2002). Os primeiros anos do sculo XXI: o Brasil e as relaes internacionais contemporneas. So Paulo: Paz e Terra. ARRIGHI, G. (1996). O longo sculo XX. Rio de Janeiro: Contraponto. BAGDIKIAN, G. (1993). O monoplio da mdia. So Paulo: Scritta. BOLVAR, S. (1978). Carta de Jamaica. Cadernos de cultura latinoamericana. Mxico, n. 1. BOLVAR, S. (1978). Discurso de Angostura. Cadernos de cultura latino-americana. Mxico, n. 10. CARDOSO, F. H. (1970). Dependncia e desenvolvimento na Amrica Latina. Rio de Janeiro: Zahar. CERVO, L. A. (2001). Relaes internacionais da Amrica Latina: velhos e novos paradigmas. Braslia: Funag/Ibri. CINTRA, M. e CARDIN, C. H. (Orgs.) (2002). O Brasil e a ALCA: seminrio. Braslia: Cmara dos Deputados/ IPRI/FUNAG. DUPAS, G. (2000). tica e poder na sociedade da informao. So Paulo: Unesp. FERRER, A. (2000). Hechos y ficciones de la globalizacin. Argentina y el Mercosur en el sistema mundial. Buenos Aires: Fundo de Cultura Econmica.
108
HEGEL, G.W.F. (1987). Leons sur la philosophie de lhistoire. Paris: Vrin. KISSINGER, H. (2001). A diplomacia das potncias. Rio de Janeiro: Francisco Alves. LAFER, H. (2001). A identidade internacional do Brasil e a poltica externa brasileira. So Paulo: Perspectiva. MORAES, D. (org.) (1997). Globalizao, mdia e cultura. Campo Grande: Letra Livre. RAMONET, I. (2002). Propagandas silenciosas: massas, televiso, cinema. Petrpolis: Vozes. RAPOPORT, M. (2000). Histria econmica, poltica y social de la Argentina. Buenos Aires: Ediciones Macchi. RICPERO, R. (2001). O Brasil e o dilema da globalizao. So Paulo: Senac. SANTOS, M., SOUZA, M. A., SCARLATO, F. e ARROYO, M. (orgs.) (1993). Fim de sculo e globalizao. So Paulo: Hucitec. SANTOS, B. S. (org.) (2003). Reconhecer para libertar: os caminhos do cosmopolitismo cultural. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira. STEINBERGER, M. B. (2005). Discursos polticos da mdia: jornalismo e imaginrio internacional na Amrica Latina. So Paulo: EDUC, FAPESP, Cortez. SEVCENKO, N. (2001). A corrida para o sculo XXI: no loop da montanha russa. So Paulo: Companhia das Letras.
109
SILVEIRA, M. L. (org.) (2005). Continente em chamas. Globalizao e territrio na Amrica Latina. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira. SARAIVA, J. S. S. (org.) (2001). Relaes Internacionais: dois sculos de histria. V. 1 e 2, Braslia: Funag/Ibri. Nye, J. S. (2002). The Paradox of American Power: Why the worlds superpower cantt go it alone. Oxford University Press. WARNIER, J. P. (2000). A mundializao da cultura. Bauru: EDUSC.
110
3 Desenvolvimento como Integrao
Desenvolvimento como Integrao

Maurcio Santoro Rocha* 1 - Introduo No mundo contemporneo, s as regies se desenvolvem. Continentes integram-se atravs de processos poltico-econmicos, como na Europa. Conjuntos de pases articulam-se em redes de cadeias produtivas, como o Japo e os gansos do leste da sia. Estados de porte colossal, com milhes de quilmetros quadrados, como EUA, China e ndia, valemse desses recursos para levar adiante seus projetos de crescimento. A Amrica do Sul precisa seguir a mesma direo para superar o impasse que seu modelo de desenvolvimento enfrenta desde os anos 80. A integrao regional fundamental por diversas razes. Possibilita as economias de escala necessrias para que as empresas diminuam os custos e enfrentem a concorrncia do mercado global. Facilita a circulao dos fatores essenciais produo: matrias-primas, mo-de-obra, capital. Favorece o acesso aos consumidores e s fontes de energia. Cria um ambiente mais amplo que o Estado nacional, onde os agentes econmicos podem se habituar concorrncia externa, mas ainda contam com salvaguardas e anteparos institucionais. O embaixador Jos Botafogo Gonalves (2004) e o socilogo Hlio Jaguaribe (2005) afirmam que o modelo nacionaldesenvolvimentista se esgotou e que necessrio pensar em uma abordagem mais ampla, regional-desenvolvimentista. O objetivo deste
*
Maurcio Santoro pesquisador do Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas e professor da ps-graduao em relaes internacionais da Universidade Cndido Mendes. Formou-se em jornalismo pela UFRJ e fez o mestrado em cincia poltica pelo Iuperj, onde cursa o doutorado. Trabalha em projetos de cooperao social em vrios pases da Amrica do Sul e da frica.
113
MAURCIO SANTORO ROCHA
ensaio discutir como a poltica externa brasileira pode contribuir para a construo de um modelo de desenvolvimento como integrao na Amrica do Sul. A integrao se d em duas escalas: a internacional, de aproximao entre os Estados do continente, e a domstica, de incorporao dos setores mais pobres e marginalizados da populao. Na perspectiva deste trabalho, o crescimento econmico condio necessria, mas no suficiente do desenvolvimento, termo que sintetiza a melhoria na qualidade de vida, nos ndices de educao e sade, e no acesso moradia adequada e ao meio ambiente preservado, bem como a um ambiente poltico-institucional estvel e que garanta os direitos humanos. Essa abordagem segue os padres definidos por Sen (2000), na obra j clssica Desenvolvimento como Liberdade. Este ensaio divide-se em trs partes. Na primeira, O Lugar da Amrica do Sul, examinada a importncia crescente do entorno regional para a poltica externa brasileira, ao longo dos ltimos vinte anos, mostrando como o continente passou de um espao secundrio para um ponto central na estratgia diplomtica do Brasil. Na segunda, Impasses, so analisados os obstculos concretizao da integrao regional, como a vulnerabilidade dos pases do continente s crises financeiras internacionais e a instabilidade domstica de muitos deles, sobretudo as naes andinas. Na terceira, Desenvolvimento como Integrao, so discutidas opes para superar esses impasses e avanar no sentido de um novo projeto de desenvolvimento, que se paute no somente pelos Estados nacionais, mas abarque toda a regio da Amrica do Sul. 2 - O Lugar da Amrica do Sul 2.1 O Espao Secundrio Durante a maior parte do ciclo nacional-desenvolvimentista de 19301980, a Amrica do Sul foi uma regio secundria para a poltica
114
DESENVOLVIMENTO COMO INTEGRAO
externa brasileira. As elites polticas viam nos vnculos com os Estados Unidos e a Europa a maneira mais segura de assegurar mercados, capitais e tecnologia necessrios para o crescimento econmico. Afinal, era destes pases que vinham as empresas que contribuam para o processo de industrializao, e o Brasil procurava, junto a estes governos, os acordos para equipar as Foras Armadas e desenvolver pesquisas em reas de ponta, como a energia nuclear. Sem embargo, foi uma instituio regional que pensou boa parte da problemtica do desenvolvimento. A Comisso Econmica da ONU para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) teve influncia decisiva na formulao de polticas pblicas para a industrializao e o comrcio exterior nas dcadas de 50 e 60. Os economistas cepalinos chamaram a ateno para a importncia da integrao regional como ferramenta para alavancar o desenvolvimento do continente. O exemplo da Comunidade Econmica Europia (CEE) tambm contribuiu para despertar o interesse por esse tipo de processo, sobretudo depois da assinatura do Tratado de Roma (1957). Tambm pesou o medo de que as exportaes agrcolas do Brasil perdessem terreno para os produtos vindos das colnias europias, com acesso mais fcil ao mercado comunitrio. As experincias da Cepal e da CEE contriburam para uma viso mais positiva da integrao regional. O governo Juscelino Kubitschek inovou, ao buscar a aliana com o presidente Frondizi na Argentina, para fazer uma demanda conjunta pelo desenvolvimento: a Operao PanAmericana, em 1958. Aproveitando a perplexidade nos EUA pela hostilidade com a qual o vice-presidente Richard Nixon foi recebido em sua viagem pela Amrica Latina, JK e Frondizi pleitearam mais recursos para promover o crescimento do continente, empunhando a bandeira da reforma para conter propostas de transformao radical, como as do comunismo. Washington respondeu com concesses como a fundao do Banco Interamericano de Desenvolvimento e, aps a vitria da Revoluo Cubana, o programa de Kennedy da Aliana para o Progresso.
115
Embora a Operao Pan-Americana ainda se pautasse pelo enfoque tradicional de ver nos EUA a fonte primordial de auxlio econmico, um marco importante, pois introduz a idia da concertao latino-americana em prol do desenvolvimento. Foi zona de transio para o prximo projeto de integrao a criao da Associao Latino-Americana de Livre Comrcio (Alalc), em 1960. A iniciativa da ALALC conseqncia direta da influncia do pensamento da CEPAL, e do exemplo e do medo da CEE. Apesar da conjuntura favorvel, as negociaes de liberalizao comercial foram marcadas por impasses e obstculos. Seguindo a linha de argumentao do embaixador Rubens Barbosa (1996), identificamse trs causas principais para o fracasso da Alalc: 1 - o conflito entre os pases com enfoque comercialista, que viam na Associao, sobretudo, um modo de aumentar suas exportaes, como Argentina, Brasil e Mxico, e os Estados com objetivos desenvolvimentistas, como os andinos, que almejavam um grau de integrao mais profundo, com mecanismos conjuntos para construir infra-estrutura e levar adiante a produo industrial; 2 - o choque entre um modelo nacional-desenvolvimentista baseado em altas tarifas protecionistas e as exigncias de liberalizao comercial do processo de integrao, que resultaram na vitria de grupos de presso ligados aos empresrios receosos da competio de outros pases latino-americanos, e que viam poucos benefcios na abertura desse mercado; 3 - a desconfiana entre democracias e ditaduras militares, em particular aps os golpes de Estado de 1964 e 1966 no Brasil e na Argentina, que tornaram os pases menores (principalmente os andinos) temerosos da difuso dos regimes autoritrios de seus enormes vizinhos. Apesar das dificuldades, alguns diplomatas brasileiros j chamavam a ateno para a importncia de superar os obstculos e
116
levar adiante o processo de integrao sul-americana, por razes de desenvolvimento econmico, entre eles o ento embaixador do Brasil em Buenos Aires, Pio Correa:
Para o Brasil e para a Argentina, existe a necessidade imperiosa de uma complementao industrial mtua: somente assim podero os dois pases chegar a economias de escala, condio indispensvel para atingir a um desenvolvimento econmico de carter genuinamente industrial e ps-industrial. No h outro caminho para chegar a isso, seno a articulao dos dois mercados em um mercado comum subregional, mediante o planejamento em conjunto da poltica industrial dos dois pases, de modo a assegurar s respectivas indstrias, na fase sobretudo de amortizao do investimento inicial, base de mercado que proporcione condies econmicas de operao, competitivas com as similares de outros pases. (citado em Cervo, 2000: 19)
A anlise do embaixador Pio Correa continua atual no incio do sculo XXI, principalmente porque o rumo das relaes internacionais entre os pases sul-americanos na dcada de 70 tomou o sentido contrrio ao da integrao regional. As dificuldades da Alalc foram agravadas pelos dois choques do petrleo e pela rivalidade crescente entre Brasil e Argentina. O enfrentamento teve como piv a disputa pelo uso hidreltrico dos rios do Cone Sul, mas tambm refletiu o desagrado de Buenos Aires com a posio privilegiada de Braslia diante de Washington, sintetizada na frase do presidente americano Richard Nixon: Para onde for o Brasil, ir a Amrica do Sul. Na avaliao do embaixador Rubens Ricupero:
Trata-se, no fundo, de desdobramento da secular disputa brasileiroargentina por influncia na regio do Prata, reforada por uma overdose de geopoltica de volta moda nos crculos dirigentes dos dois pases [...] [em conjunto com] receios de aumento de desequilbrio 117
MAURCIO SANTORO ROCHA entre um Brasil de crescimento acelerado e uma Argentina estagnada. (Ricupero, 1995: 342)
A overdose geopoltica tambm contribuiu para a elevao das tenses entre Argentina e Chile pela posse do Canal de Beagle. Com os principais pases do Cone Sul envolvidos em disputas entre si, natural que o processo de integrao ficasse estagnado. A Alalc chegou ao fim em 1980, sendo substituda pela mais modesta Aladi, que previa um papel de destaque aos acordos sub-regionais, como o Pacto Andino (de 1969), que apresentavam dinamismo mais acentuado. 2.2 A Sul-Americanizao da Poltica Externa Brasileira Os pontos de ruptura para a virada sul-americana da poltica externa brasileira so a guerra das Malvinas e a crise da dvida externa, ambas em 1982. A derrota da Argentina para o Reino Unido isolou a ditadura militar de Buenos Aires no plano internacional e levou sua derrocada no campo domstico. O colapso econmico que se seguiu moratria da dvida colocou em xeque, na Amrica do Sul, o modelo do Estado desenvolvimentista que vigorava desde a Grande Depresso da dcada de 30, impulsionando uma profunda transformao, que acabou por retomar e acelerar o processo de integrao regional, com a criao do Mercosul. A ecloso da guerra das Malvinas tornou a Argentina um pria internacional, desprezada pelo ato de agresso contra o Reino Unido e pelo terrorismo de Estado empreendido pelo chamado Processo de Reorganizao Nacional contra os opositores do regime autoritrio. Embora o Brasil tenha se mantido oficialmente neutro no conflito, na prtica auxiliou a Argentina de diversos modos: cesso de material e pessoal militar, incluindo pilotos para misses de reconhecimento, e oferecimento de portos brasileiros para que produtos argentinos pudessem ser reexportados para a Comunidade
118
Econmica Europia, evitando o embargo comercial imposto pelos europeus. A atitude do Brasil teve trs razes principais: amenizar as tenses ainda recentes com a Argentina, impedir que Buenos Aires recorresse, desesperada, ajuda da URSS e manter o front platino calmo, para evitar outras disputas na Amrica do Sul, em particular com a Venezuela e a Guiana (Moniz Bandeira, 2003: 448). O gesto brasileiro contrasta com o chileno, que aproveitou a guerra para deslocar tropas junto ao territrio em litgio com a Argentina. A aproximao iniciada durante a guerra das Malvinas prosseguiu de modo mais acentuado nos primeiros governos da redemocratizao, com Sarney e Alfonsn. Os dias de desconfiana dos conflitos dos anos 70 haviam ficado para trs. Os dois presidentes iniciaram um ambicioso programa de medidas de construo de confiana na rea militar, que culminou com os acordos de cooperao nuclear. Ambos viam o processo como parte do programa de eliminar o entulho autoritrio acumulado durante o recente perodo autoritrio. O entendimento na rea de segurana prosseguiu com a criao da Zona de Paz e Cooperao no Atlntico Sul (1986), envolvendo pases latino-americanos e africanos. Trata-se de avano notvel, se comparado proposta da ditadura militar argentina de se criar uma organizao semelhante OTAN, em parceria com a frica do Sul, poca sob o regime do apartheid. Contribuiu tambm o sucesso da experincia de concertao latino-americana do Grupo de Contadora e do Grupo de Apoio, que ajudaram a encerrar as guerras civis na Amrica Central, mesmo enfrentando a relutncia dos EUA, ento engajados na poltica de contra-insurgncia do governo Reagan. A situao econmica foi outro impulso decisivo para a aproximao BrasilArgentina. A crise da dvida, com a moratria dos latino-americanos, tornou problemtico relacionamento de ambos os pases com os investidores estrangeiros. No caso argentino,
119
o isolamento foi agravado pelas tenses com os Estados Unidos e a Comunidade Econmica Europia, resultantes da guerra das Malvinas. Foi nesse quadro de desconfiana entre os centros financeiros internacionais e a Amrica do Sul que Braslia e Buenos Aires iniciaram o longo processo de renegociao da dvida, que iria se arrastar pelos planos Brady e Baker e pelos diversos choques e planos heterodoxos (Cruzado, Astral etc.), que tentaram conter a inflao e remediar os efeitos desastrosos da dcada perdida sobre a sociedade. A maior fragilidade econmica da Amrica do Sul tornou o continente mais suscetvel s presses das grandes potncias nas instituies de crdito internacional e nas negociaes da Rodada Uruguai do GATT. O modelo do Estado desenvolvimentista entrou em colapso, sob fogo cerrado de diversas direes. O FMI e o Banco Mundial impunham como condicionalidades de emprstimos a abertura da economia e a privatizao. Os acordos comerciais tambm impossibilitavam antigas salvaguardas de proteo indstria e agricultura, ao mesmo tempo em que punham em questo a liberalizao dos promissores mercados de servios, nos quais os sulamericanos eram pouco competitivos. Desse modo, a guinada para um modelo de integrao baseado no regionalismo aberto d-se em um quadro de intensa fragilidade internacional. A poltica externa brasileira volta-se para a Amrica do Sul em busca de uma rea de atuao que lhe permita enfrentar melhor a competio crescente. Regionalizao e globalizao aparecem como processos complementares na anlise de dois diplomatas brasileiros:
A regionalizao uma globalizao em miniatura. Cada processo de integrao regional reproduz, num espao mais restrito, mas, com maior veemncia, as principais caractersticas da globalizao: multinacionalizao do processo produtivo, diversificao e acelerao 120
DESENVOLVIMENTO COMO INTEGRAO dos fluxos de capital, interpenetrao das economias, convergncia de valores e padres culturais. Um pas que se engaja em um processo de integrao torna-se mais apto a participar do processo de globalizao. Ganha experincia no trato econmico internacional, recebe estmulos para buscar maior competitividade, amplia o leque de mercados consumidores e fornecedores. Quem regionaliza, globaliza melhor. H, contudo, uma diferena importante entre regionalizao e globalizao: os processos de integrao regional esto sujeitos a um acompanhamento poltico de que o processo de globalizao ainda carece em grande medida. (Florncio e Fraga, 1998: 95)
A aproximao inicial do Brasil e da Argentina rapidamente evoluiu para um quadro mais amplo, que envolveu o Uruguai e o Paraguai na formao do Mercosul, definido pelo Tratado de Assuno em 1991. A lgica da integrao responde s presses da era da globalizao: uma vez que a maior abertura internacional inevitvel, o melhor a fazer desenvolv-la inicialmente na escala do entorno regional. No mbito do Mercosul, as empresas brasileiras aprendem a competir internacionalmente e a transnacionalizar suas cadeias produtivas. No entanto, podem faz-lo ainda no ambiente mediado pelas instituies polticas do bloco, com medidas de salvaguarda e redes de proteo. A integrao regional tambm significou para as empresas brasileiras a oportunidade de conquista de mercados num momento de dificuldades na economia, em particular durante a recesso do governo Collor. Nas palavras do embaixador Rubens Barbosa, em 1992:
Nossas relaes comerciais com os Estados Unidos caram drasticamente e com a Comunidade Econmica Europia esto estagnadas. O empresrio entende a linguagem do bolso. Se esto perdendo dinheiro em determinado mercado, procuram outro. Esse um dos motivos de 121
MAURCIO SANTORO ROCHA haver crescimento em nossas relaes com a Amrica Latina e, dentro dela, o Mercosul. Poucos empresrios tm conscincia de que o mercado latino sofisticado. Aproximadamente 65% de nossas exportaes para a Amrica Latina so de produtos industrializados. (Citado em Vaz, 2002: 112)
Portanto, a integrao logrou o apoio de liberais e nacionalistas. Os primeiros viam no Mercosul o primeiro passo para a insero mais ampla na economia internacional, seja pela via de acordos hemisfricos (como a Alca), seja por negociaes inter-blocos (como MercosulUnio Europia). Os segundos enxergavam no regionalismo a possibilidade de conter os efeitos mais desastrosos do processo de globalizao, vendo nele a oportunidade para a construo de um novo modelo de desenvolvimento. Logo se tornou claro que a integrao regional almejada pelo Brasil no se limitava ao Cone Sul, mas abarcava todo o continente sul-americano. A Amrica Central, o Caribe e o Mxico foram percebidos pelo Itamaraty como definitivamente atrelados aos EUA, pela dependncia do mercado americano e pela consolidao de acordos de integrao como o Nafta (1994) e o Cafta (2005). Contudo, a Amaznia e a regio andina estavam dentro dos clculos brasileiros:
Com isso, a idia de regio que se forma maior que o Mercosul e menor que a velha percepo de Amrica Latina, isto, em grande parte, decorrente da integrao mexicana ao bloco do norte. A regio, portanto, deixa de ser apenas um dado geogrfico e passa ela mesma por mudanas polticas que a redefinem. Atualmente a unidade que est sendo imaginada tem os contornos da Amrica do Sul, seja a regio um espao poltico, um espao de ao coletiva organizada, seja ela categoria de anlise da insero global dos pases sul-americanos e das diferenas que cada um deles apresenta. (Lima e Coutinho, 2005: 5-6) 122
O projeto brasileiro de integrao sul-americana foi batizado inicialmente de rea de Livre Comrcio Sul-Americana e renomeado recentemente (2004) como Comunidade Sul-Americana de Naes (CASA). Estas iniciativas se contrapem proposta dos EUA para a formao da Alca e podem ser resumidas na observao de Henry Kissinger (2001: 102): O Brasil v a si mesmo como organizador da Amrica Latina enquanto os EUA desempenham a mesma tarefa na Amrica do Norte. Essa posio traz dois riscos. O primeiro enxergar a busca de uma rea de influncia do Brasil na regio andina como um jogo de soma zero com os EUA, no qual os ganhos de um pas se traduzam necessariamente como a perda do outro. Tal maneira de analisar a situao s dificultaria a cooperao, aumentando os conflitos de uma rea j bastante tensa, alm de eventualmente forarem as naes andinas a optar por Estados Unidos ou Brasil. O segundo risco o de que o Brasil encare sua liderana regional natural, em funo das dimenses econmicas e territoriais do pas como uma hegemonia agressiva, que replique o padro das grandes potncias. Seria um retorno ao cenrio de rivalidades e desconfianas que marcou a poltica do Imprio, no sculo XIX, com relao s vizinhas repblicas hispanoamericanas. Embora a elite diplomtica brasileira sempre tenha sido cautelosa em evitar esse tipo de comportamento, a presena de outros atores na poltica externa pode trazer tenses, em especial as atividades das empresas transnacionais brasileiras, privadas e estatais, que ampliaram seus negcios na Amrica do Sul. O exemplo mais dramtico a oposio despertada pela Petrobras na Bolvia e no Equador, onde as operaes de extrao de petrleo e gs natural em reservas naturais e reas indgenas provocaram a fria de grupos nacionalistas e ambientalistas (Guimares, Domingues e Maneiro, 2005). A presena econmica
123
das empresas brasileiras na Argentina tambm pode provocar atritos, em funo do mal-estar daquele pas com perda de sua liderana regional para o Brasil. 2.3 Resumo Durante o auge do ciclo desenvolvimentista do Brasil, a Amrica do Sul foi um espao secundrio na diplomacia. A tentativa de integrao pela Alalc malogrou em virtude de desconfianas polticas entre democracias e ditaduras e nos objetivos econmicos divergentes entre comercialistas e desenvolvimentistas. A rivalidade entre Brasil e Argentina tambm contribuiu para o fracasso do projeto, ao afastar os dois pases que seriam os lderes naturais da iniciativa. O ponto de virada o ano de 1982, com a guerra das Malvinas e a crise da dvida externa. Brasil e Argentina isolaram-se dos investidores internacionais e fragilizaram-se diante das presses para abrir suas economias. O modelo do Estado desenvolvimentista entrou em colapso e avanou a liberalizao comercial. O entendimento na rea de segurana tambm foi significativo, com as novas democracias eliminando o entulho autoritrio e estabelecendo acordos de cooperao nuclear e entendimentos regionais no mbito do Atlntico Sul. Os dois fatores que impediram o desenvolvimento da Alalc protecionismo econmico e autoritarismo poltico foram eliminados. O processo de integrao regional consolidou-se no Mercosul e surge como uma maneira de promover uma insero mais equilibrada na economia global. O projeto brasileiro transcende o Cone Sul e abarca todo o continente sul-americano, numa perspectiva de contraponto hegemonia dos EUA. hora de analisar os impasses e as possibilidades dessa perspectiva.
124
3 Os Impasses na Integrao Sul-Americana 3.1 A Era de Ouro do Mercosul (19911998) Os primeiros anos do Mercosul foram marcados pelo aumento expressivo das exportaes brasileiras para o bloco, que chegaram a 17% do total do Brasil, com a Argentina como segundo mercado para os produtos nacionais, atrs apenas dos EUA. Pode-se classificar uma era de ouro no processo de integrao, que vai da assinatura do Tratado de Assuno at as crises financeiras da sia e da Rssia, com seus impactos intensos no Cone Sul. O perodo inicial da era de ouro engloba a formao institucional do Mercosul, com o Tratado de Assuno e o Protocolo de Ouro Preto definindo o quadro regulatrio para a Unio Aduaneira. Embora positivo, o processo marcado por dificuldades ligadas instabilidade poltica no Brasil, devido ao impeachment de Collor entre 1990 e 1994, o pas teve diversos ministros das Relaes Exteriores. Obstculos persistem em reas sensveis como acar, automveis e eletrodomsticos. Apesar disso, o crescimento do comrcio intrabloco foi extremamente elevado, cerca de 400% em sete anos (Lampreia, 1999: 299). A Amrica do Sul tornava-se, definitivamente, parte prioritria da estratgia econmica internacional do Brasil. Outro fator positivo a ser destacado o fortalecimento internacional dos pases do Mercosul, consolidado no formato 4+1 de negociao para a Alca, e em processos semelhantes com Unio Europia e mais tarde com a ndia e a Unio Aduaneira da frica Austral. De modo ainda mais importante, o Mercosul foi utilizado de maneira bem-sucedida como uma base para a ampliao da integrao regional aos demais pases da Amrica do Sul. Isso foi realizado inicialmente a partir do status de membro-associado concedidos ao Chile e Bolvia uma maneira de reuni-los ao bloco, sem que
125
precisassem adotar a tarifa externa comum, alta devido s necessidades do parque industrial brasileiro. A aproximao com a Comunidade Andina de Naes, com a assinatura de acordos de livre comrcio e a formao da Comunidade SulAmericana de Naes, coroaram esse processo bem-sucedido de expanso. Tambm importante salientar que a integrao foi alm da rea comercial, abarcando o setor de infra-estrutura, com importantes obras em energia e transporte, como o gasoduto BrasilBolvia. A consolidao da Iniciativa para a Integrao Regional Sul-Americana o marco decisivo desse processo. O modelo autrquico do regime militar na rea energtica foi substitudo por um enfoque regionalista que busca, nos pases vizinhos, fontes de petrleo e gs natural (Holanda, 2000). 3.2 Crises e Vulnerabilidade Externa O perodo de ouro do Mercosul foi interrompido com a seqncia de crises financeiras internacionais da sia, da Rssia e da Argentina. A crise do Sudeste Asitico surpreendeu por ter ocorrido em pases bem-integrados economia global, que eram apontados aos sul-americanos como exemplos de polticas econmicas e modelos de desenvolvimento. Para a Amrica do Sul, a conseqncia mais imediata da crise foi o medo dos investidores, que preferiram transferir seu capital dos pases do continente, temerosos de que eles fossem a prxima pea do domin da instabilidade. Esta se tornou uma profecia autocumprida. Brasil e Argentina adotaram uma ncora cambial como maneira de combater e a inflao e, para manter suas moedas paritrias com relao ao dlar, necessitavam de um fluxo constante de divisas, interrompido com a crise. O modelo brasileiro, mais flexvel, levou desvalorizao do real no incio de 1999, logo aps as eleies presidenciais. Contudo o
126
regime de conversibilidade argentino era bem mais rgido, proibindo a adoo de medida semelhante. O resultado foi que, com o real desvalorizado, as exportaes do Brasil tornaram-se muito mais baratas e provocaram reclamaes e preocupaes nos concorrentes da Argentina. O problema foi agravado porque o Peso estava sobrevalorizado diante das moedas dos outros principais parceiros comerciais argentinos, como EUA, Europa e Chile. Em grande medida, a incapacidade argentina de realizar os ajustes necessrios foi o que levou grande crise de 2001, possivelmente a mais sria da histria do pas. Nesse quadro semelhante ao da Depresso dos anos 30, o processo de integrao via Mercosul sofreu uma brusca interrupo, com autoridades governamentais da Argentina discutindo a possibilidade de que a Unio Aduaneira fosse substituda pelo formato mais flexvel da Zona de Livre Comrcio, que permitiria aos argentinos mais possibilidades de aumentar suas tarifas e utilizar outros recursos protecionistas para tentar equilibrar a balana de pagamentos. Uma das razes da criao do Mercosul foi exatamente diminuir a vulnerabilidade externa de seus membros. O exemplo da Unio Europia apontava para a necessidade de coordenar a poltica macroeconmica, definir metas comuns de combate inflao, dvida pblica, e mesmo considerar a hiptese de criar mecanismos como o Sistema Monetrio Europeu ou, eventualmente, rumar na direo de uma moeda nica. O perodo de crises apontou para impasses nesse processo. A falta de coordenao macroeconmica ficou evidente com os modelos divergentes de ncora cambial adotados por Brasil e Argentina. De modo ainda mais perigoso, estabeleceu-se um precedente de que, em momentos de emergncia, cada pas agiria por si mesmo, sem levar em conta o impacto de suas decises sobre os demais membros do bloco. A situao apresenta semelhanas perturbadoras com as polticas de beggar-thy-neighbour dos anos 30, que contriburam para o agravamento da Depresso.
127
A Europa optou pelas instituies supranacionais e comunitrias em seu processo de integrao devido, em grande medida, necessidade de equilibrar os interesses de potncias como Alemanha, Frana e Reino Unido. No Mercosul, o Brasil desfruta um grau de influncia sobre os pases vizinhos muito maior do que o existente em qualquer das principais naes europias. A Argentina, segundo maior pas do bloco, tem um PIB equivalente ao do estado de So Paulo. Desse modo, no de se estranhar que o Brasil tenha evitado a supranacionalizao, preferindo instituies intergovernamentais nas quais as decises so tomadas por consenso, e que, desse modo, mantm a soberania e a tradicional autonomia poltica para o pas. Um exemplo dessa tomada de posio a declarao do ex-chanceler Lus Felipe Lampreia:
O Brasil no tem razo nenhuma para abrir mo de sua autonomia. No conheo ningum de responsabilidade, no Brasil, que pudesse aceitar a idia de que o governo brasileiro subscrevesse um tratado, no qual delegasse a uma pessoa ou a um colegiado, por mais qualificados que fossem, a capacidade de representar, negociar e impor normas para todos os Estados membros do Mercosul. (Lampreia, 1999: 305)
A prpria lgica do processo de integrao, contudo, pe em xeque o comportamento tradicional do Brasil. O aprofundamento da cooperao leva redefinio da soberania e ao compartilhamento dos mecanismos de tomada de deciso. O prprio Lampreia comenta este fato ao examinar a poltica externa brasileira do governo FHC como autonomia pela integrao (idem, p. 175) Os diplomatas Jos Botafogo Gonalves e Maurcio Lyrio argumentam que necessrio mudar para levar adiante a integrao no campo da economia e do financiamento ao desenvolvimento:
128
DESENVOLVIMENTO COMO INTEGRAO Esses novos passos no podero ser dados, no entanto, se no houver o reconhecimento de que o Mercosul chegou a um estgio em que somente o aumento de sua institucionalizao, e da incorporao de alguns elementos de supranacionalidade, poder retirar-nos do aguerrido encastelamento em torno de polticas nacionais isoladas e impermeveis vizinhana. Essa questo bsica da institucionalizao incide, ao mesmo tempo, sobre a qualidade do funcionamento do Mercosul, sobre o grau de engajamento dos quatro scios e sobre a prpria credibilidade externa do bloco. [...] Quanto aos receios do Brasil ante maior ingerncia dos demais pases sobre sua liberdade de ao, devemos avaliar muito cuidadosamente se os custos de resistir a um mnimo de supranacionalidade no se esto tornando elevados demais a esta altura da evoluo do Mercosul, seja porque, com a atual estrutura institucional, tem-se avanado pouco na construo de acordos e normas comuns, seja porque o prprio tema da institucionalizao surge freqentemente como um dos tabus paralisadores das negociaes como um todo. (Gonalves e Lyrio, 2003: 18-19)
De fato, recentemente o Brasil alterou algumas de suas posies, aceitando, por meio do Protocolo de Olivos, a criao de uma instituio supranacional, o Tribunal Permanente de Recursos, que cuida de casos relativos a disputas comerciais entre os pases do bloco. O processo de integrao, em particular o relacionamento entre Brasil e Argentina, ganhou novo alento com a ascenso presidncia de Lula e de Kirchner, que incluram em suas plataformas propostas de reforar o Mercosul, acenando com a possibilidade de criao de instituies supranacionais, como um parlamento e um instituto monetrio que auxiliaria na coordenao da poltica macroeconmica. Contudo, o relacionamento com a Argentina e conseqentemente, o
129
aprofundamento do Mercosul tem sido perturbado por controvrsias comerciais e divergncias macroeconmicas. O governo brasileiro adotou uma poltica econmica ortodoxa que visa conquista da credibilidade internacional, mostrando aos investidores que um presidente de esquerda capaz de conter os gastos pblicos, controlar a inflao e honrar os compromissos assumidos com o pagamento da dvida externa. O governo argentino optou por um conjunto de polticas heterodoxas, com nfase na renegociao de sua dvida externa, aps a moratria do fim de 2001. O acordo obtido com os credores internacionais foi vantajoso para Buenos Aires, mas provocou antagonismos com as autoridades brasileiras, que preferiram deixar claro aos organismos de crdito e aos investidores que no compartilhavam as posies da Argentina e manteriam o programa ortodoxo. Apesar das desavenas, o comrcio dentro do Mercosul voltou a crescer e recuperou parte do que havia perdido antes das crises de 19982002. Entretanto, o dinamismo das exportaes brasileiras, com a conquista de mercados na China, na ndia, na frica e no Oriente Mdio, deslocou o foco das expectativas dos empresrios para as novas oportunidades extracontinentais. So contradies naturais de um global trader como o Brasil, que atua de maneira destacada em vrios tabuleiros do comrcio internacional. Embora o momento contemporneo no seja to bom quanto a era de ouro, evidente que a fase de piores dificuldades ficou para trs. A consolidao do Mercosul aparece como um fator-chave inclusive para a credibilidade externa de seus membros junto aos investidores:
O Mercosul, acertadamente, uma expanso de mercado, uma expectativa da circunstncia que agrega um elemento de credibilidade ao nosso pas. A deciso de investimento de grandes empresas multinacionais est condicionada a essa percepo poltica e 130
DESENVOLVIMENTO COMO INTEGRAO expectativa de que, realmente, o Mercosul se consolide e seja aprofundado. Se houvesse um retrocesso, no sentido de apenas uma rea de livre comrcio, evidentemente haveria uma reduo de expectativas. (Lampreia, 1999: 308)
3.3 Instabilidade Domstica A integrao sul-americana respondeu crise do modelo do Estado-desenvolvimentista, nos moldes do regionalismo aberto. O processo de formao do Mercosul foi simultneo adoo de polticas liberais baseadas no Consenso de Washington. O papel do Estado foi reduzido, mediante privatizaes e contenes de despesas, e o capital externo passou a ser encarado como a grande locomotiva do desenvolvimento. Passados vinte anos da crise da dvida e do incio da adoo do modelo liberal, os resultados so decepcionantes. A inflao foi controlada, mas o crescimento econmico foi pfio, em mdia 2% ou 3% ao ano. O desemprego aumentou, com uma grande parcela da populao excluda do mercado de trabalho formal e das redes de proteo social. Os impactos so variados, indo da expanso da criminalidade e da insegurana at o retorno do populismo, com o surgimento de presidentes autoritrios que aspiram a falar diretamente s massas marginalizadas e empobrecidas, com pouca mediao dos partidos e demais instituies democrticas (para um balano recente do continente latino-americano, ver Dupas, 2005). O descontentamento da populao levou eleio de coligaes de centro-esquerda para a presidncia da maioria dos pases da Amrica do Sul no perodo entre 1998 e 2004. Na Argentina, no Brasil, no Chile, no Equador, no Uruguai e na Venezuela, a oposio ascendeu ao poder com o mandato de retomar o crescimento, diminuir as desigualdades e combater a corrupo.
131
Seu grau de sucesso foi varivel: os resultados tm sido bem melhores no Cone Sul, enquanto nos pases andinos a situao de instabilidade poltica e descontentamento com as expectativas de transformao frustradas. A deposio do presidente do Equador e da Bolvia parece evidncia da dificuldade de consolidar a democracia na Amrica do Sul. Um olhar mais atento a essas crises, no entanto, revela que os atuais problemas tm outra fonte: o descompasso entre sociedades que se tornaram mais abertas e participativas, e os sistemas poltico-partidrios que no foram capazes de acompanhar o ritmo da transformao. Nos ltimos vinte anos, as ditaduras sul-americanas foram substitudas por democracias. No processo de liberalizao do continente, surgiram novos atores sociais, que em geral haviam sido mantidos afastados da vida poltica de seus pases. Foi o caso dos movimentos indgenas, de trabalhadores rurais, de desempregados, bem como o fortalecimento dos temas ligados ao meio ambiente, aos direitos humanos e igualdade racial e de gnero. Os avanos polticos foram ainda mais impressionantes porque se deram numa conjuntura de profunda turbulncia econmica, s comparvel Depresso dos anos 30. A Amrica do Sul enfrentou a crise da dvida, a inflao galopante, as reformas do consenso de Washington e a instabilidade decorrente das quedas no mercado financeiro global. Aumentaram muitos dos problemas sociais do continente, como o desemprego, a desigualdade e a marginalizao de grandes setores da populao. A democratizao da sociedade num perodo de dificuldades na economia teve como conseqncia uma forte presso pela renovao dos rgos tradicionais de representao, como os partidos. Todos os sistemas partidrios da Amrica do Sul sofreram alteraes significativas. Nos pases mais desenvolvidos do Cone Sul, houve a ascenso presidncia de novas siglas de esquerda, como a Frepaso, na Argentina, o PT, no Brasil, e a Frente Ampla, no Uruguai. No Chile, o partido
132
socialista e a democracia-crist consolidaram a aliana da Concertao, que venceu todas as eleies desde o fim da ditadura de Pinochet. Nos Estados mais pobres e instveis da regio andina, a mudana foi mais lenta e difcil, ou sequer chegou a se concretizar. Na Colmbia e na Venezuela, os sistemas bipartidrios, que eram baseados em pactos de elite feitos nos anos 50, entraram em colapso, abrindo caminho para uma poltica mais conflituosa, marcada pelo crescimento da violncia armada, das tenses internacionais ou mesmo pelo velho fantasma dos golpes militares. Na Bolvia e no Equador, a novidade foram os partidos indgenas como o Pachakutik equatoriano (e seu homnimo boliviano, de menor influncia) e a coligao entre ndios, cocaleiros e sindicatos do Movimento ao Socialismo na Bolvia. Estes novos atores tm o poder de levantar uma agenda de debate poltico, ou mesmo de derrubar presidentes, como ocorreu com Jamil Mahuad (2000), Sanchez de Lozada (2003), Lucio Gutierrez e Carlos Mesa (2005). No entanto, as foras em ascenso ainda no foram incorporadas s coligaes dominantes. Apesar da democratizao das sociedades sul-americanas, a poltica andina continua, em larga medida, a ser conduzida por uma elite branca e urbana. Por exemplo, o Pachakutik equatoriano permaneceu somente seis meses na base de apoio a Gutierrez, embora o tenha ajudado a chegar ao poder. Na Bolvia, a situao foi ainda mais tensa, com a disputa acirrada entre o presidente Carlos Mesa e os movimentos sociais em torno da regulao do gs natural. As recentes crises apresentam dois desafios s democracias sulamericanas. O primeiro a construo de instituies capazes de absorver os novos atores sociais e integr-los ao jogo poltico. O segundo a necessidade de fortalecer o Estado. Em sociedades marcadas por imensas desigualdades e graves problemas sociais, urgente o aumento da capacidade governamental em responder de maneira eficiente s demandas por melhores condies de vida.
133
O crculo que se repete o do presidente eleito com apoio dos movimentos sociais, que caiu por ter sido incapaz de implantar reformas, mantendo as polticas de seus antecessores conservadores. Sem transformaes efetivas, a democracia corre o risco de ser encarada pela populao como mera encenao entre as elites de sempre. A instabilidade domstica traz riscos para o processo de integrao. O primeiro a fragilizao do Estado, com o aumento da pobreza e da violncia. No limite, os governos podem se tornar incapazes de manter a ordem pblica. A ameaa de failed States, como os existentes na frica subsaariana, real na Amrica do Sul, como demonstrou a crise na Bolvia. O segundo risco o aumento do poder de grupos armados que desafiem o Estado, como traficantes de drogas e guerrilheiros. A situao da Colmbia o caso exemplar, com um territrio do tamanho da Sua em poder de rebeldes, alm da influncia corruptora do crime organizado e dos bandos paramilitares. As tenses provocadas na Colmbia atravessam as fronteiras e envolvem diversos dos pases do continente. A ao de traficantes e guerrilheiros causa problemas tambm a Estados vizinhos como Peru, Equador, Brasil e Venezuela, pelo choque desses grupos com as Foras Armadas e a polcia e por sua atuao criminosa transnacional. O caso colombiano tambm preocupante, pois trouxe para a agenda de segurana andina a presena dos Estados Unidos, com sua poltica de militarizao da guerra contra as drogas e a nfase americana para que as Foras Armadas assumam papel de destaque na represso ao trfico, com os riscos de corrupo, violaes de direitos humanos e desvios nas funes dos militares ameaas ainda mais graves no contexto das frgeis e recentes democracias da regio. A questo colombiana tambm se transformou em fonte de tenses para as relaes entre os Estados andinos, como exemplificado nos conflitos entre Colmbia e Venezuela a respeito do suposto apoio do governo Chvez s FARCs.
134
A dimenso da segurana tem permanecido como um desafio para os processos de integrao na Amrica do Sul, tanto no Mercosul quanto na Comunidade Andina. No h dvida de que os problemas so enormes, mas sero mais srios do que aqueles enfrentados pelo Grupo de Contadora e pelo Grupo de Apoio na resoluo dos conflitos da Amrica Central? Naquela ocasio, a concertao diplomtica dos pases latino-americanos provou ser uma opo vivel contra a violncia militarizada da contra-insurgncia defendida pelos EUA. urgente uma nova soluo negociada, desta vez para os conflitos que atingem os Andes. 3.4 Resumo Os anos iniciais do Mercosul foram marcados por uma era de ouro com grande expanso do comrcio e avanos significativos no processo de integrao, como a formao da Unio Aduaneira. Mas houve tambm problemas pendentes quanto coordenao da poltica macroeconmica e resistncia brasileira em aceitar instituies supranacionais que resultariam na perda de autonomia para o pas. A conseqncia desses impasses foi a vulnerabilidade externa dos pases do Mercosul quando das crises financeiras internacionais do fim dos anos 90. Os impactos foram particularmente graves na Argentina, e o aumento das divergncias entre Buenos Aires e Braslia, no comrcio e nas negociaes da dvida externa, impediu o aprofundamento da integrao. O mau desempenho econmico da Amrica do Sul nos ltimos vinte anos foi outro entrave fundamental. O modelo do Estado desenvolvimentista foi substitudo por medidas liberais que tiveram resultados frustrantes, como baixo crescimento econmico e elevao do desemprego e da marginalizao social. A instabilidade poltica, sobretudo nos pases andinos, veio da tenso entre instituies pouco representativas e uma sociedade civil cada vez mais organizada e mobilizada, no quadro da redemocratizao.
135
Nesse cenrio, o poder dos grupos armados, como traficantes e guerrilheiros, cria riscos concretos para a soberania do Estado-nao como na Colmbia e traz ameaas que transcendem as fronteiras e envolvem at mesmo os EUA nos problemas de segurana sulamericana. vital uma iniciativa concertada para lidar com a questo colombiana, nos moldes de esforos semelhantes dos que ocorreram na Amrica Central nos anos 80. 4 Desenvolvimento como Integrao 4.1 Em Busca do Regional-Desenvolvimentismo O modelo do Estado desenvolvimentista entrou em colapso, mas o liberalismo dos anos 90 tampouco cumpriu as expectativas. Mas houve tambm avanos importantes no continente, como o aprofundamento da integrao regional e o retorno da democracia, inclusive com a participao de grupos sociais tradicionalmente excludos da vida poltica, como os ndios. Qualquer tentativa de formular uma soluo alternativa precisa basear-se nesses dados. O embaixador Jos Botafogo Gonalves e o socilogo Hlio Jaguaribe apontam caminhos e possibilidades importantes, com base na proposta de se substituir o modelo nacional-desenvolvimentista por uma abordagem regional-desenvolvimentista, que leve em conta o conjunto da Amrica do Sul, em particular o ncleo central da integrao, o relacionamento entre Brasil e Argentina. Para Botafogo Gonalves (2004), o novo paradigma teria quatro pilares: 1 - Recuperao da importncia do Estado como agente planificador, no mbito da regio, e definio mais clara de seu papel como regulador.
136
2 - Substituio do antigo conceito de poltica industrial por poltica pblica de agregao de valor, tanto na indstria quanto na economia, buscando tambm eliminar a dicotomia entre mercado externo e interno. 3 - Canalizao dos recursos do Estado para a rea dos servios pblicos naturais (educao, sade, infra-estrutura, cincia etc.) e estmulo internacionalizao das empresas sul-americanas. 4 - Melhoria do quadro de segurana jurdica institucional para atrair investimentos de longo prazo e poltica regional de promoo das exportaes. O embaixador, que tambm foi ministro do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, situa o paradigma como um projeto em construo, mais do que como um modelo que j esteja em implementao:
Do ponto de vista histrico, talvez ainda seja cedo para afirmar com segurana que j fizemos a travessia de um modelo nacionaldesenvolvimentista at outro, fundamentalmente regionaldesenvolvimentista. Caberia agora dar consistncia terica e conseqncia prtica ao regional-desenvolvimentismo, sobretudo atravs de polticas consistentes, compartilhadas pela regio, para gerar consenso social e vontade poltica, que assegurem ao novo modelo, em escala regional, o grande xito que teve no Brasil o modelo anterior. (Gonalves, 2004)
As reflexes de Hlio Jaguaribe so no mesmo sentido. O socilogo analisa com apreenso o baixo crescimento econmico do Brasil nas ltimas dcadas, fazendo o contraste com o desenvolvimento acelerado dos anos 50, 60 e 70. Convoca a nova gerao, na faixa dos 30 anos, a se engajar na formulao de um novo projeto para o pas.
137
Relembrando a prpria experincia no Instituto de Estudos Superiores Brasileiros (Iseb), Jaguaribe destaca a necessidade de intelectuais orgnicos, que ponham sua competncia acadmica a servio do objetivo pblico da retomada do desenvolvimento. No entanto, as condies do incio do sculo XXI so diversas daquelas que prevaleceram no auge do modelo anterior. A integrao regional parte fundamental das novas reflexes:
E precisamos conduzir uma integrao sul-americana e uma aliana entre Brasil e Argentina. Se ns no fizermos a integrao sulamericana, o Brasil no tem capacidade de resistir s presses internacionais. [...] A idia do nacional-desenvolvimentismo respondia a um momento histrico em que o processo de globalizao no tinha atingido as propores que atingiu hoje e, por essa razo, um pas como o Brasil tinha viabilidade isolada. Eu no creio que, nesse momento, ns possamos dizer que temos viabilidade histrica isolada. A minha proposta seria substituir o nacional-desenvolvimentismo pelo regional-desenvolvimentismo. Quem tem capacidade histrica a Amrica do Sul. Ela pode ser convertida num grande interlocutor internacional, e o Brasil pode liderar. H, ainda, exigncias que no existiam, que so a necessidade de uma profunda conscincia ecolgica e uma profunda conscincia social. (Jaguaribe, 2005)
4.2 Desenvolvimento como Integrao A perspectiva do desenvolvimento como integrao regionaldesenvolvimentista. Compartilha a viso de que a superao dos impasses do Brasil s poder se dar pela via da articulao da Amrica do Sul num projeto mais amplo. A maior vulnerabilidade externa
138
brasileira na era da globalizao impede solues autrquicas nacionais e demanda modelos mais abrangentes. Tanto na Amrica do Sul quanto na Unio Europia, porm, os processos de integrao tm-se baseado em prticas muitas vezes distantes do cotidiano da populao, buscando suas referncias no apoio da elite tecnocrtica e no meio empresarial. Isso s vezes se reflete em um pensamento em que desenvolvimento equiparado ao crescimento econmico. O aumento do PIB condio necessria, mas no suficiente, perspectiva do desenvolvimento como integrao. Esta se aproxima das idias de Amartya Sen (2000), que v no objetivo final do desenvolvimento o aumento da liberdade e das capacidades individuais. Este o foco de indicadores sociais desenvolvidos pelo economista indiano, como o ndice de Desenvolvimento Humano utilizado pelo PNUD para medir a qualidade de vida em diversos pases. Afinal, a economia pode crescer de maneira desequilibrada, concentrando renda, devastando o meio ambiente e tornando a maioria da popuo mais pobre. O risco sempre presente na Amrica do Sul, onde a era colonial deixou um legado trgico de desigualdades e marginalizao social. Na perspectiva deste trabalho, desenvolvimento significa integrao de duas maneiras. Uma a integrao regional, primeiro pela via do Mercosul, depois estendida Amrica do Sul por intermdio de parcerias e acordos com a Comunidade Andina. A segunda a integrao dos setores mais pobres da populao economia formal e s redes de proteo social, tornando-os atores protagonistas das articulaes regionais. O desenvolvimento como integrao procura incorporar a experincia da redemocratizao sul-americana e do crescimento da mobilizao de diversos grupos populares: sindicatos, ndios, comunidades religiosas de base etc. Busca sua inspirao na melhor tradio de homens pblicos brasileiros, como o ex-ministro das Relaes Exteriores San Tiago Dantas:
139
MAURCIO SANTORO ROCHA Desenvolver-se sempre emancipar-se. Emancipar-se externamente pela extino de vnculos de dependncia a centros de deciso, poltico ou econmicos, localizados no exterior. E emancipar-se internamente, o que s se alcana atravs das transformaes de estrutura social, capazes de instituir, paralelamente ao enriquecimento, uma sociedade aberta, com oportunidades eqitativas para todos, e uma distribuio social da renda apta a assegurar nveis satisfatrios de igualdade. (Citado em Lafer, 2001: 106)
Vale recordar a ressalva de Gonalves e perceber o desenvolvimento como integrao como uma perspectiva para orientar futuras pesquisas e reflexes. A Amrica do Sul tem uma longa histria de desigualdades e marginalizao social. As reformas de base defendidas por Dantas foram interrompidas por um golpe militar e por vinte anos de ditadura. E continuam na agenda pblica e nas demandas das manifestaes de rua, quarenta anos depois de sua atuao como chanceler. A prpria Europa, muito mais democrtica, enfrenta o mesmo problema de instituies regionais distantes dos mais pobres. A rejeio do Tratado Constitucional Europeu por franceses e holandeses mostra que, ao fim, a lgica elitista acaba sendo contraproducente ao prprio processo de integrao. As dificuldades que a Petrobras enfrenta na Bolvia e no Equador so outro lembrete dos obstculos que surgem quando os interesses da populao so postos de lado. Assim sendo, o desenvolvimento como integrao tem um compromisso fundamental com a expanso da democracia e a preservao dos direitos humanos. Mecanismos como a clusula democrtica do Mercosul e as instncias jurdicas da OEA mostram a importncia das organizaes regionais para avanos nesses campos. Quais seriam as maneiras de se estimular e pr em prtica reflexes e polticas pblicas inspiradas na perspectiva do
140
desenvolvimento como integrao? O primeiro passo aproveitar os espaos institucionais j existentes, ampliando seu escopo e sua abertura participao dos cidados. O Frum Consultivo Econmico e Social do Mercosul um campo prioritrio para esta ao, bem como a Comisso Parlamentar Conjunta. Ambos podem ter uma atuao bem mais decisiva na discusso de propostas que tratem dos grupos mais desfavorecidos, como povos indgenas e imigrantes ilegais, em especial cidados andinos que tentam a sorte nos vizinhos mais ricos do Cone Sul. O segundo passo a criao de instituies. Algumas j foram sugeridas pelos prprios governos, como o parlamento sul-americano e o instituto monetrio. O campo da cultura oferece diversas possibilidades instigantes, como exemplifica a recente estria da Telesur. Por que no expandir a cooperao para as esferas do mercado editorial, do cinema, da imprensa e das universidades? Incentivos fiscais e bolsas de estudo so maneiras de pr em prtica estas propostas. A histria brasileira tambm oferece solues. O apelo de Jaguaribe por um novo projeto de desenvolvimento coloca em questo a possibilidade de fundao de um rgo semelhante ao Iseb, dedicado a pesquisas para o desenvolvimento da Amrica do Sul. Este centro funcionaria como um think-tank regional, atuando como auxiliar da secretaria tcnica do Mercosul e tambm em parcerias com governos, universidades, empresas e organizaes internacionais como OEA, Cepal e BID. Neste momento, a perspectiva do desenvolvimento como integrao ainda um embrio do que pode vir a ser um projeto regional-desenvolvimentista. Antes disso, ela precisa ser enriquecida e debatida pelo meio universitrio, pelos movimentos sociais e pelos funcionrios pblicos envolvidos com o processo de integrao sulamericana. Desses centros dinmicos, talvez ela possa se consolidar e um dia ser incorporada aos programas poltico-partidrios, na criao
141
de um novo projeto nacional para o Brasil. Na definio de Rubens Ricupero:

Alguns confundem projeto nacional com projeto autrquico, como foi a empreitada estalinista nos anos 1930. Em realidade, projeto nacional algo mais simples: a idia que cada povo e seus dirigentes fazem do seu futuro, um pouco o que eles gostariam de ser quando crescessem. (Ricupero, 2001: 89)
Substitua-se nacional por regional e teremos o que o embaixador chama de viso integradora das estratgias, desta vez voltada para a Amrica do Sul. 4.3 Resumo O modelo do Estado desenvolvimentista esgotou-se, mas as medidas liberais tambm foram frustrantes em seus resultados. Qual a sada para o impasse? As propostas mais promissoras so no sentido de ir alm do enfoque nacional e conceber a Amrica do Sul como um todo, para diminuir a vulnerabilidade externa dos pases, ampliar os mercados consumidores, promover a economia de escalas nas empresas, incentivando sua transnacionalizao e seu acesso s matrias-primas e fontes de energia. Na perspectiva do desenvolvimento como integrao, preciso criar mecanismos e instituies para a incorporao dos setores mais pobres da populao aos processos regionais. O crescimento econmico condio necessria, mas no suficiente, de uma abordagem ampla do desenvolvimento, centrada na melhoria da qualidade de vida, das capacidades individuais e da preservao do meio ambiente. Num primeiro momento, esse projeto mantm-se como uma perspectiva de reflexo e de debate num crculo ainda restrito, que
142
pode no futuro vir a alimentar os partidos polticos e as discusses sociais mais amplas. 5 Concluses Nos ltimos cinqenta anos, a poltica externa brasileira passou por grandes transformaes no que toca s relaes brasileiras com o resto da Amrica do Sul. O entorno regional deixou de ser um espao secundrio para o Brasil e se tornou primordial na estratgia de insero externa num mundo altamente competitivo. Para que o pas mantenha sua posio de global trader e continue a desempenhar liderana expressiva entre os pases em desenvolvimento, preciso que aprofunde o processo de integrao regional. Como foi examinado neste ensaio, no se trata de um percurso que se faa em linha reta, de maneira constante e sem interrupes. Pelo contrrio, a trajetria do Mercosul marcada por impasses, crises e momentos em que seus principais parceiros pensaram em voltar atrs. A experincia fracassada da Alalc um lembrete de que a integrao regional no irreversvel e pode naufragar em circunstncias polticas e econmicas adversas. O ponto mais delicado desse por vezes frgil equilbrio o relacionamento entre o Brasil e a Argentina. Sem entendimento entre os dois pases, as iniciativas de integrao esto de antemo condenadas ao fracasso. Alm da necessidade de boa diplomacia entre Braslia e Buenos Aires, a histria destaca a importncia de outros dois fatores cruciais para a integrao: democracia e liberalizao econmica. Os regimes ditatoriais que proliferaram no passado recente da Amrica do Sul marcaram as relaes internacionais do continente com o espectro da desconfiana, da agressividade e por vezes mesmo da guerra. A lgica da integrao passa por mais abertura e transparncia, o que a antagoniza com a estrutura do poder autoritrio.
143
Os impressionantes resultados obtidos pelas democracias do Brasil e da Argentina na rea nuclear e na formao de uma zona de paz no Atlntico so um marcante contraste com o legado de rivalidades e disputas territoriais deixados pelos regimes militares dos dois pases. A liberalizao econmica o outro fator-chave. As novas circunstncias internacionais do fim do sculo XX, com o aumento da globalizao e da competio, impulsionaram os pases sulamericanos em seu processo de integrao. A fragilidade externa derrubou as resistncias empresariais e burocrticas diminuio do protecionismo que caracterizou o modelo desenvolvimentista anterior. As intensas presses pr-liberalizao do FMI, do Banco Mundial e da Organizao Mundial do Comrcio convenceram muitos sul-americanos de que a adequao ao novo paradigma era inevitvel, ou que a recusa traria custos muito altos. Embora se possa questionar o grau dessa afirmao, o consenso liberal ajudou na formao do Mercosul, sobretudo na fase inicial, de consolidao. O processo de integrao tambm trouxe novas tenses para o Brasil. Como o pas ir exercer sua inquestionvel liderana regional, oriunda de seu peso poltico e econmico? Os riscos so a exacerbao das disputas com os EUA, em especial na conturbada rea andina. E tambm a tentao imperial de se aproveitar da fragilidade dos Estados vizinhos. Os conflitos nos quais esto envolvidas as transnacionais brasileiras com atuao no continente, inclusive estatais, so um alerta do que pode ocorrer em maior escala. H que se levar em conta tambm o quadro ruim do desempenho econmico e social da maioria dos governos sulamericanos. Estagnao do crescimento, corrupo generalizada, sistemas polticos pouco representativos e choques constantes com a sociedade civil mobilizada fazem parte do cotidiano de muitos povos do continente.
144
Os maiores riscos esto na regio andina, com o caso da Colmbia e da Bolvia apontando para perigos concretos da dissoluo do Estado e do aumento do poder do crime organizado e de movimentos armados, que ameaam a segurana regional e trazem o envolvimento de atores extracontinentais, como os EUA. preciso transformar a necessidade em virtude e fazer do processo de integrao uma fora decisiva para consolidar a democracia e o desenvolvimento. Trata-se da teoria do domin, mas aplicada em lgica diversa daquela da Guerra Fria. A chave passa pela cooperao e pelo contgio do crescimento e do desenvolvimento, com iniciativas bem-sucedidas em um pas que serve de exemplo para outras naes da regio. Dar o salto para o desenvolvimento regional ser difcil e requer enorme dose de imaginao poltica. preciso romper com uma tradio desgastada de autoritarismo e marginalizao social. Entretanto, h um sentimento generalizado de que a Amrica do Sul precisa dessa ruptura. Vinte anos de crise do modelo econmico, seguidas da aplicao por vezes descuidada do receiturio liberal, mantiveram o continente fora da prosperidade global que foi capturada pelas economias mais dinmicas do Leste da sia, como a China, a ndia e os Tigres. O 11 de setembro acelerou um processo de recomposio do sistema internacional, que oferece possibilidades interessantes para os sul-americanos. Os EUA tentam expandir pela fora das armas sua esfera de influncia no Oriente Mdio, e esbarram nas dificuldades do relacionamento com os aliados europeus e com as condies restritivas da economia internacional. A Amrica do Sul est fora dos principais campos de batalha do mundo contemporneo, mas esse relativo isolamento d foras ao Brasil para exercer uma poltica externa mais afirmativa, como ocorreu em momentos semelhantes no passado por exemplo, as dcadas de 30 e 70. As necessidades das economias asiticas por
145
matrias- primas, produtos agrcolas e energias oferecem um bom campo de negcios e a alta demanda em boa parte responsvel pelo boom das exportaes dos sul-americanos nos anos recentes. Essas divisas podem desempenhar importante papel na formulao de nova estratgia de desenvolvimento, impulsionando as obras de infra-estrutura para integrar a Amrica do Sul, ou financiando projetos de pesquisa e melhoria da educao, cincia e tecnologia. Os atores em ascenso no sistema internacional tambm podem auxiliar o Brasil nas negociaes dos fruns multilaterais. A formao do G-20 na OMC o principal exemplo do potencial dessa estratgia, bem como as articulaes na Organizao das Naes Unidas pela ampliao do Conselho de Segurana e pela reafirmao da agenda social da ONU. Embora os sinais para a formulao de um modelo de desenvolvimento como integrao sejam muito positivos, ainda no chegou a hora de essa perspectiva se consolidar como um projeto polticopartidrio, a ser implantado e convertido em poltica pblica. necessrio, ainda, que as idias amaduream, sejam discutidas pelos setores interessados e testadas de maneira inicial por meio de propostas incipientes. Contudo, no se deve menosprezar a fora e a influncia dos modelos intelectuais, por mais abstratos que paream. A experincia da Cepal e do Iseb ilustra a importncia de formulaes claras para a opinio pblica e os partidos polticos. Como os isebianos gostavam de dizer, no existe desenvolvimento sem ideologia do desenvolvimento. A questo contempornea pens-la num arcabouo regional que d conta da Amrica do Sul. 6 - Referncias Bibliogrficas BARBOSA, Rubens. (1996) O Brasil e a Integrao Regional: a ALALC e a ALADI (1960-1990). In: ALBUQUERQUE, J. Guilhon (org.). Sessenta Anos de Poltica Externa. So Paulo: Edusp, 4 v.
146
CERVO, Amado. (2000) A Poltica Exterior da Argentina: 19452000. In: GUIMARES, S. P. (org.). Argentina: vises brasileiras. Braslia: IPRI. DUPAS, Gilberto (org.) (2005) Amrica Latina no incio do sculo XXI: perspectivas econmicas, sociais e polticas. FLORNCIO, Srgio e FRAGA, Ernesto. (1998) Mercosul Hoje. So Paulo: Ed. Alfa-mega. GUIMARES, Csar, DOMINGUES, Jos Maurcio e MANEIRO, Maria. (2005) Bolvia: a histria sem fim. Anlise de Conjuntura OPSA, n.5, abril de 2005. GONALVES, Jos Botafogo (2004). Nuevo Paradigma Regional. La Reforma, 11 de janeiro de 2004. ____. e LYRIO, Maurcio. (2003) Aliana Estratgica entre Brasil e Argentina: antecedentes, estado atual e perspectivas. Rio de Janeiro: CEBRI. HOLANDA, Francisco M. de. (2000) O Gs Natural no Mercosul: uma viso brasileira. Braslia: FUNAG/IRBr. JAGUARIBE, Hlio (2005) Entrevista Folha de S. Paulo. 18 de julho de 2005. KISSINGER, Henry (2001) Does America Need a Foreign Policy? Nova York: Simon & Schuster. LAFER, Celso. (2001) A Identidade Internacional do Brasil e a Poltica Externa Brasileira: passado, presente e futuro. So Paulo: Perspectiva.
147
LAMPREIA, Luiz Felipe (1999) Diplomacia Brasileira: palavras, contextos, razes. Rio de Janeiro: Lacerda Editores. LIMA, Maria Regina Soares de e COUTINHO, Marcelo. (2005) Globalizao, Regionalizao e Amrica do Sul. Anlise de Conjuntura OPSA, n. 6, maio de 2005. MONIZ BANDEIRA, L. A. (2003) Brasil, Argentina e Estados Unidos: da trplice aliana ao Mercosul, 1870-2003. Rio de Janeiro: Ed. Revan. RICUPERO, Rubens (1995) Vises do Brasil: ensaios sobre a histria e a insero internacional do Brasil. Rio de Janeiro: Record. ____. (2001) O Brasil e o Dilema da Globalizao. So Paulo: Ed. Senac. SEN, Amartya. (2000) Desenvolvimento como Liberdade. So Paulo: Ed. Cia das Letras. VAZ, Alcides. (2002) Cooperao, Integrao e Processo Negociador. Braslia: IPRI.
148

Brasil e A America Do Sul

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Brasil e A America Do Sul

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

O Brasil e a Amrica do Sul: Desafios no Sculo XXI

FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO

Presidente Jeronimo Moscardo

CENTRO DE HISTRIA E DOCUMENTAO DIPLOMTICA

Diretor lvaro da Costa Franco

INSTITUTO DE PESQUISA DE RELAES INTERNACIONAIS

Diretor Carlos Henrique Cardim

O Brasil e a Amrica do Sul: Desafios no Sculo XXI

Prmio Amrica do Sul - 2005

PREFCIO - EMBAIXADORA MARIA STELA POMPEU BRASIL FROTA

Maria Stela Pompeu Brasil Frota* Embaixadora

1 A integrao sul-americana: uma idia ainda fora do lugar?

A integrao sul-americana: uma idia ainda fora do lugar?

TATIANA LACERDA PRAZERES

SCHWARTZ, Roberto. Ao vencedor as batatas. So Paulo: Editora 34, 2001.

TATIANA LACERDA PRAZERES

TATIANA LACERDA PRAZERES

Tratado de Montevidu 1960, artigo 2o.

TATIANA LACERDA PRAZERES

TATIANA LACERDA PRAZERES

TATIANA LACERDA PRAZERES

LAVIOLA, Mauro Oiticica. Op. cit., p. 23.

TATIANA LACERDA PRAZERES

TATIANA LACERDA PRAZERES

TATIANA LACERDA PRAZERES

TATIANA LACERDA PRAZERES

TATIANA LACERDA PRAZERES

TATIANA LACERDA PRAZERES

TATIANA LACERDA PRAZERES

TATIANA LACERDA PRAZERES

TATIANA LACERDA PRAZERES

TATIANA LACERDA PRAZERES

TATIANA LACERDA PRAZERES

TATIANA LACERDA PRAZERES

TATIANA LACERDA PRAZERES

TATIANA LACERDA PRAZERES

TATIANA LACERDA PRAZERES

TATIANA LACERDA PRAZERES

AMORIM, Celso. Op. cit., p. 03.

TATIANA LACERDA PRAZERES

TATIANA LACERDA PRAZERES

TATIANA LACERDA PRAZERES

NGELA MARIA CARRATO DINIZ

IDENTIDADE, DESENVOLVIMENTO E INTEGRAO

NGELA MARIA CARRATO DINIZ

IDENTIDADE, DESENVOLVIMENTO E INTEGRAO

NGELA MARIA CARRATO DINIZ

RIBEIRO, Darcy. Integrao Para Quem?, idem, p. 11.

IDENTIDADE, DESENVOLVIMENTO E INTEGRAO

NGELA MARIA CARRATO DINIZ

IDENTIDADE, DESENVOLVIMENTO E INTEGRAO

NGELA MARIA CARRATO DINIZ

IDENTIDADE, DESENVOLVIMENTO E INTEGRAO

NGELA MARIA CARRATO DINIZ

IDENTIDADE, DESENVOLVIMENTO E INTEGRAO

NGELA MARIA CARRATO DINIZ

IDENTIDADE, DESENVOLVIMENTO E INTEGRAO

NGELA MARIA CARRATO DINIZ

IDENTIDADE, DESENVOLVIMENTO E INTEGRAO

SADER, Emir. A Vingana da Histria. Boitempo Editorial: So Paulo, 2003. p. 125.

NGELA MARIA CARRATO DINIZ

IDENTIDADE, DESENVOLVIMENTO E INTEGRAO

NGELA MARIA CARRATO DINIZ