Informe de la Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones

Convenio sobre pueblos indgenas y tribales, 1989 (nm. 169)

vacin, CEACR 2009 Observacin General, CEACR 2009

En la vspera del 20. aniversario de la adopcin del Convenio, la Comisin toma nota de que el establecimiento de mecanismos apropiados y eficaces para la consulta y participacin de los pueblos indgenas y tribales en relacin con las cuestiones que les conciernen es la piedra angular del Convenio, aunque sigue siendo uno de los principales desafos que plantea la aplicacin del Convenio en una serie de pases. Debido a los grandes retos a los que actualmente tienen que hacer frente los pueblos indgenas y tribales, incluidos la regularizacin de la propiedad de la tierra, la salud, la educacin, y el aumento de la explotacin de los recursos naturales, la participacin de los pueblos indgenas y tribales en estos y otros mbitos que les afectan directamente, es un elemento fundamental para garantizar la equidad y la paz social a travs de la inclusin y el dilogo. La Comisin toma nota de que el Convenio hace referencia a tres procesos interrelacionados: la accin gubernamental coordinada y sistemtica, la participacin y la consulta. Toma nota que los artculos 2 y 33 del Convenio, ledos conjuntamente, disponen que los gobiernos tienen la obligacin de desarrollar, con la participacin de los pueblos indgenas y tribales, acciones coordinadas y sistemticas para proteger los derechos y garantizar la integridad de esos pueblos. Deben establecerse instituciones y otros mecanismos apropiados a fin de administrar programas, en cooperacin con los pueblos indgenas y tribales, que cubran todas las etapas, desde la planificacin hasta la evaluacin de las medidas propuestas en el Convenio. La Comisin recuerda que en virtud del artculo 7 del Convenio, los pueblos indgenas y tribales debern tener el derecho de decidir sus propias prioridades de desarrollo y de participar en la formulacin, implementacin y evaluacin de los planes y programas de desarrollo nacional y regional que les pueden afectar directamente. El artculo 6 establece los requisitos del Convenio en relacin con la consulta. La Comisin toma nota de que en muchos pases se han realizado autnticos esfuerzos en relacin con la consulta y la participacin a fin de aplicar el Convenio. Sin embargo, estos esfuerzos no siempre satisfacen las

expectativas y aspiraciones de los pueblos indgenas y tribales, y no cumplen con los requisitos del Convenio. En algunos casos se han creado instituciones con responsabilidades relacionadas con los derechos de los pueblos indgenas y tribales, aunque en ellas hay poca o ninguna participacin de esos pueblos, o carecen de los recursos o la influencia suficientes. Por ejemplo, las decisiones fundamentales que afectan a los pueblos indgenas y tribales en muchos casos son adoptadas por los ministerios responsables de minera o de finanzas, sin coordinacin alguna con la institucin responsable de los derechos de los pueblos indgenas y tribales. Como resultado de ello, esos pueblos no pueden opinar realmente sobre las polticas que les ataen. Aunque el Convenio no impone un modelo especfico de participacin, requiere la existencia o establecimiento de instituciones u otros mecanismos apropiados, con los medios necesarios para cumplir debidamente con sus funciones, y la participacin efectiva de los pueblos indgenas y tribales. Estas instituciones o mecanismos an se tienen que establecer en una serie de pases que han ratificado el Convenio. La Comisin no puede sino subrayar la importancia que tiene garantizar el derecho de los pueblos indgenas y tribales a decidir sus prioridades de desarrollo a travs de consultas significativas y eficaces y la participacin de esos pueblos en todas las etapas del proceso de desarrollo, especialmente cuando se debaten y deciden los modelos y prioridades de desarrollo. No realizar dichas consultas y no dejarles participar tiene graves repercusiones para la aplicacin y xito de programas y proyectos especficos de desarrollo, ya que de esta forma resulta poco probable que reflejen las aspiraciones y necesidades de los pueblos indgenas y tribales. Incluso cuando hay cierto grado de participacin general a escala nacional y se realizan consultas ad hoc sobre ciertas medidas, puede que esto no sea suficiente para cumplir con los requisitos del Convenio en lo que respecta a la participacin en la formulacin e implementacin de los procesos de desarrollo. Por ejemplo, cuando los pueblos interesados consideran que la agricultura es la prioridad, pero slo se los consulta en relacin con la explotacin minera despus de que se haya elaborado un modelo de desarrollo para la regin en el que se da prioridad a la minera. En relacin a las consultas, la Comisin toma nota de dos desafos fundamentales: i) garantizar que se realicen consultas apropiadas antes de adoptar todas las medidas legislativas y administrativas susceptibles de afectar directamente a pueblos indgenas y tribales; y ii) incluir disposiciones en la legislacin que requieran consultas previas como parte del proceso en el que se determina si se otorgarn concesiones para la explotacin y exploracin de recursos naturales. La forma y el contenido de los procedimientos y mecanismos de consulta tienen que permitir la plena expresin con suficiente antelacin y sobre la base del entendimiento pleno de las cuestiones planteadas de las opiniones de los pueblos interesados a fin de que puedan influir en los resultados y se pueda lograr un consenso, y para que estas consultas se lleven a cabo de una manera que resulte aceptable para todas las partes. Si se cumplen estos requisitos, las

consultas pueden ser un instrumento de dilogo autntico, de cohesin social y desempear un papel decisivo en la prevencin y resolucin de conflictos. Por consiguiente, la Comisin considera importante que los gobiernos, con la participacin de los pueblos indgenas y tribales establezcan, de forma prioritaria, mecanismos apropiados de consulta con las instituciones representativas de esos pueblos. Debera realizarse una evaluacin peridica del funcionamiento de los mecanismos de consulta, con la participacin de los pueblos interesados, a fin de continuar mejorando su eficacia. La Comisin alienta a los gobiernos a proseguir sus esfuerzos, con la participacin de los pueblos indgenas y tribales, en los mbitos siguientes, y que en prximas memorias transmitan informaciones sobre las medidas adoptadas al respecto: desarrollo de las medidas y mecanismos previstos en los artculos 2 y 33 del Convenio; establecimiento de mecanismos de participacin para la formulacin de planes de desarrollo; inclusin del requisito de consulta previa en la legislacin relacionada con la exploracin y explotacin de los recursos naturales; realizacin de consultas sistemticas sobre las medidas legislativas y administrativas mencionadas en el artculo 6 del Convenio, y establecimiento de mecanismos eficaces de consulta que tengan en cuenta la concepcin de los gobiernos y de los pueblos indgenas y tribales sobre los procedimientos a seguir.