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AULA 04 ORAMENTO PBLICO

1 LEGISLAO DE DIREITO ORAMENTRIO Quem j estudou direito constitucional sabe que no Brasil vige o princpio da hierarquia constitucional, pois temos um modelo de constituio rgida, onde a carta poltica est localizada no pice do ordenamento jurdico, motivo pelo qual todas as normas infraconstitucionais devem a ela se adequar. Alm de rgida, a nossa constituio analtica, ou seja, adentra em vrios aspectos da vida estatal de forma minuciosa. Assim, o ordenamento oramentrio ptrio altamente calcado em sua matriz constitucional que est nos artigos 165 a 169. O estudante deve ler atentamente estes artigos para se situar na questo oramentria nacional. Alm da Constituio, outra fonte importante para o direito oramentrio ptrio a Lei 4.320/64, Lei de Normas Gerais de Oramento e Contabilidade Pblica. A Lei 4.320/64, que se aplica administrao pblica das trs esferas e dos trs poderes, foi publicada originalmente como lei ordinria, entretanto, em face de atual constituio exigir para as matrias que ela regulamenta lei complementar, a Lei 4.320/64 foi recepcionada no novo ordenamento jurdico da CF de 1988 como lei complementar. Seno vejamos: Art. 165, 9 Cabe lei complementar dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do PPA, LDO e da LOA bom ter ateno a este fato. A Lei 4320/64 uma lei ordinria, mas tem status de lei complementar, o que significa que s pode ser alterada por lei complementar e no mais, desde a vigncia da nova constituio, por lei ordinria nem por medida provisria. A Lei 4320/64 no se aplica s empresas estatais que no recebam recursos da Unio para a sua manuteno ou para investimentos, que esto submetidas Lei 6404/76 (Lei das sociedades annimas SA). Cumpre ressaltar que as leis oramentrias (lei oramentria anual, lei de diretrizes oramentrias e plano plurianual) so leis ordinrias, mas possuem rito processual de tramitao e aprovao no Poder Legislativo diverso do das demais leis ordinrias, como veremos no tpico sobre o Ciclo Oramentrio. A ttulo de exemplo dessas diferenas, podemos citar o fato de que os projetos de lei relativos ao plano plurianual, s diretrizes oramentrias, ao oramento anual e aos crditos adicionais, apresentados pelo chefe do executivo, sero apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum, ao passo que as leis ordinrias so apreciadas, separadamente, em cada uma das casas. Alm disso, preciso lembrar que a CF/88 veda a edio de medida provisria sobre planos plurianuais (PPA), diretrizes oramentrias (LDO), oramentos anuais (LOA) e crditos adicionais especiais e suplementares (art. 62, 1, I, d). Assim, matrias oramentrias no podem ser regulamentadas por medida provisria, exceto a abertura de crditos extraordinrios para atender despesas imprevisveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoo interna ou 1

PROF. FERNANDO GAMA www.euvoupassar.com.br www.epicocursos.com calamidade pblica. Os crditos extraordinrios podem, nos termos da Lei 4.320/64, como veremos no tpico sobre o princpio da legalidade frente, ser abertos por decretos em Estados e Municpios. A lei delegada, sem excees, no pode tratar destes assuntos. Resumindo: 1) A Lei 4.320/64, editada como lei ordinria, hoje trata de normas gerais de direito financeiro e, como tal, foi recepcionada como lei complementar pelo atual ordenamento jurdico constitucional, no podendo mais ser alterada por lei ordinria ou medida provisria. 2) O PPA, LDO e LOA so leis ordinrias, em que pese terem tramitao e aprovao no Congresso Nacional diversa das leis ordinrias comuns: por exemplo, sero apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum, ao passo que as leis ordinrias so apreciadas, separadamente, em cada uma das casas. vedada a edio de medida provisria sobre questo oramentria, exceo de crditos extraordinrios. Lei delegada tambm no pode tratar de assuntos oramentrios. 1.1 - INSTRUMENTOS NORMATIVOS DO SISTEMA ORAMENTRIO (Artigos 165 a 169 da Constituio Federal) A Constituio Federal estabelece trs instrumentos legais de planejamento, em seu artigo 165: Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero: I - o plano plurianual; II - as diretrizes oramentrias; III - os oramentos anuais. IMPORTANTE: O PPA e a LDO so inovaes da CF/88. Cabe a lei complementar dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do PPA, LDO e da LOA. Os projetos de lei desses instrumentos de planejamento so de iniciativa exclusiva do chefe do Poder Executivo, ou seja, somente o Presidente da Repblica, no caso da Unio, os governadores e os prefeitos, nos casos dos Estados e Municpios respectivamente, podem encaminh-los ao Congresso Nacional. ATENO: Os projetos do PPA, LDO e LOA so de iniciativa exclusiva do chefe do poder executivo. IPC A CF/88 veda a edio de medida provisria sobre: PPA, LDO, LOA e crditos adicionais especiais e suplementares (art. 62, 1, I, d). Assim essas matrias no podem ser regulamentadas por MP, exceto abertura de crditos extraordinrios para atender despesas imprevisveis e urgentes, como as

PROF. FERNANDO GAMA www.euvoupassar.com.br www.epicocursos.com decorrentes de guerra, comoo interna ou calamidade pblica. A lei delegada, sem excees, no pode tratar destes assuntos. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, s diretrizes oramentrias, ao oramento anual e aos crditos adicionais, apresentados pelo chefe do executivo, sero apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. 1.1.1 - Plano Plurianual PPA A lei que instituir o plano plurianual dever estabelecer, de forma regionalizada: DOM. - as Diretrizes - os Objetivos e - as Metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. FIQUE LIGADO, importante decorar o DOM, pois os examinadores tentam confundir os candidatos trocando as finalidades do PPA com as da LDO. O PPA doutrinariamente conhecido como o planejamento estratgico de mdio prazo da administrao pblica brasileira. ATENO CONCURSEIRO! Quando as bancas examinadoras falam em planejamentos esto se referindo ao PPA e quando falam em oramento esto se referindo LOA. A elaborao dos planos e programas nacionais, regionais e setoriais, assim como a elaborao das leis de diretrizes oramentrias e dos oramentos anuais, sero realizados em consonncia com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional. Nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder ser iniciado sem prvia incluso no plano plurianual, ou sem lei que autorize a incluso, sob pena de crime de responsabilidade. No caso da Unio, o projeto do PPA ser encaminhado, pelo presidente ao legislativo, at quatro meses antes do encerramento do primeiro exerccio financeiro do mandato presidencial, ou seja, at 31 de agosto do primeiro ano de mandato. Os Estados, o Distrito Federal e os municpios podero fixar, nas suas constituies e leis orgnicas, respectivamente, prazo diverso do estabelecido na Constituio Federal, em caso omisso dever ser obedecido o prazo estabelecido na CF/88. O poder legislativo dever devolver o PPA aprovado para sano at o encerramento da sesso legislativa (22/12, conforme artigo 57, da CF/88). Ateno: o perodo de encerramento da sesso legislativa foi alterado recentemente pela EC 50/2006. FIQUE LIGADO! Legislatura - Perodo de 4 anos (pargrafo nico, art. 44, CF) Sesso Legislativa - Ser de 02 de fevereiro a 22 de dezembro (art. 57, CF). 3

PROF. FERNANDO GAMA www.euvoupassar.com.br www.epicocursos.com Perodo Legislativo - 1 perodo: vai de 02 de fevereiro a 17 de julho (art. 57, CF). 2 perodo: vai de 1 de agosto a 22 de dezembro (art. 57, CF). O projeto do PPA poder receber emendas dos parlamentares, apresentadas na Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao, onde recebero parecer, que depois de votado na comisso, ser apreciado pelo Congresso Nacional na forma de regimento comum. MUITO COBRADO EM CONCURSOS: o presidente da repblica pode encaminhar mensagem ao Congresso Nacional, propondo modificaes no projeto do PPA, enquanto no iniciada a votao, na Comisso Mista, da parte cuja alterao proposta. A vigncia do PPA de quatro anos, porm inicia-se no segundo ano do mandato do chefe do Poder Executivo, e termina no primeiro ano do mandato subseqente. Assim, apesar da durao do plano plurianual ser de quatro anos no coincide com o mandato do chefe do Poder Executivo. O objetivo dessa metodologia assegurar um mnimo de continuidade administrativa. VEJA COMO ESTE ASSUNTO J FOI COBRADO EM PROVAS! (CESPE ACE/TCU 2004) Institudo pela Constituio Federal de 1988, o plano plurianual, de vigncia coincidente com a do mandato do chefe do Poder Executivo, estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. Afirmativa incorreta, a vigncia do PPA no coincide com a do mandato do chefe do Poder Executivo. VIGNCIA DO PPA 2008 2011 Vigncia do Mandato atual Vigncia PPA atual do 2 Ano 2005 3 Ano 4 Ano 2006 2007 1 Ano 2 Ano 3 Ano 4 Ano 2007 2008 2009 2010 1 Ano 2 Ano 3 Ano 2008 2009 2010 Novo mandato 4 Ano 2011

Vigncia do 1 Ano PPA anterior 2004

1.1.2 - Lei De Diretrizes Oramentrias LDO A lei de diretrizes oramentrias conter, segundo o art. 165 da Constituio Federal: as metas e prioridades (MP) da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente; orientar a elaborao da lei oramentria anual, e 4

PROF. FERNANDO GAMA www.euvoupassar.com.br www.epicocursos.com dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento. A LDO, inovao da Constituio Federal de 1988, o instrumento norteador da LOA, ela responsvel pela conexo entre o plano estratgico das aes governamentais (plano plurianual) e o plano operacional (oramento anual). O encaminhamento da LDO, pelo chefe do Poder executivo, ocorrer at oito meses e meio antes do encerramento do exerccio financeiro, ou seja, at o dia 15/04, e ser devolvido para sano at o encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa, que ocorre no dia 17/07, que no ser encerrada sem a aprovao do projeto. A doutrina majoritria defende que a vigncia da LDO anual, ou seja, vigora por um perodo de 12 meses, porm muitos entendem que a LDO possui eficcia formal por mais de um ano, tendo em vista que ela comea a vigorar no segundo perodo legislativo de cada ano e vai at o trmino do perodo legislativo seguinte. No congresso nacional, o projeto da LDO poder receber emendas dos parlamentares, desde que compatveis com o PPA. As emendas sero apresentadas na Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao CMPOF, onde recebero parecer prvio para serem submetidas ao plenrio do congresso, na forma de regimento comum. O Presidente da Repblica, a exemplo do que ocorre no PPA, tambm poder enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificaes no projeto da LDO, enquanto no iniciada a votao na Comisso Mista, da parte cuja alterao proposta. Com a edio da Lei complementar 101 de 04 de maio de 2000, a LDO teve a suas funes ampliadas, por fora do artigo 4, passando a ter maior relevncia. Entre suas novas funes destacam-se: equilbrio entre receita e despesa; critrios e formas de limitao de empenho, a ser verificado no final de cada bimestre quando se verificar que a realizao da receita poder comprometer os resultados nominal e primrio estabelecidos no anexo de metas fiscais e para reduzir a dvida ao limite estabelecido pelo Senado Federal; normas relativas ao controle de custos e avaliao dos resultados dos programas financiados com recursos oramentrios; anexo de metas fiscais e de riscos. Destaque especial merece o 1, do artigo 4, da LRF que define que Integrar o projeto de lei de diretrizes oramentrias o Anexo de Metas Fiscais, que conter as metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primrio e montante da dvida pblica, para o exerccio a que se referirem e para os dois seguintes. ASSUNTO RECORRENTE EM PROVAS DE CONCURSOS: a LDO dever conter o anexo de metas fiscais e de riscos fiscais, tambm bastante cobrado em concursos o contedo do anexo de metas fiscais. O 2 do artigo 4 determina ainda que o anexo conter:

PROF. FERNANDO GAMA www.euvoupassar.com.br www.epicocursos.com avaliao do cumprimento das metas relativas ao ano anterior; demonstrativo das metas anuais, instrudo com memria e metodologia de clculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos trs exerccios anteriores, e evidenciando a consistncia delas com as premissas e os objetivos da poltica econmica nacional; evoluo do patrimnio lquido, tambm nos ltimos trs exerccios, destacando a origem e a aplicao dos recursos obtidos com a alienao de ativos; demonstrativo da estimativa e compensao da renncia de receita e da margem de expanso das despesas obrigatrias de carter continuado. avaliao da situao financeira e atuarial dos: regimes geral de previdncia social e prprio dos servidores pblicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador; demais fundos pblicos e programas estatais de natureza atuarial;

IMPORTANTE! A lei de diretrizes oramentrias conter: Anexo de Riscos Fiscais, onde sero avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas pblicas, informando as providncias a serem tomadas, caso se concretizem.

VIGNCIA DA LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS LDO 17/07/X1 17/07/X2

1.1.3 - Oramento Anual LOA A lei oramentria anual compreende a programao das aes a serem executadas, visando atingir as diretrizes, objetivos e metas estabelecidas no plano plurianual. o cumprimento ano a ano das etapas previstas no PPA, em consonncia com a LDO e com a LRF. A constituio federal trata dos oramentos pblicos anuais estabelecendo que a lei oramentria compreender: o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico; o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico.

PROF. FERNANDO GAMA www.euvoupassar.com.br www.epicocursos.com A constituio federal inovou ao criar trs esferas de oramento: esfera fiscal, de investimentos das empresas estatais e da seguridade social. O oramento fiscal e o oramento de investimento, compatibilizados com o plano plurianual, tero entre suas funes a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critrio populacional. As emendas ao projeto de lei do oramento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso: sejam compatveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias; indiquem os recursos necessrios, admitidos apenas os provenientes de anulao de despesa, excludas as que incidam sobre: a) dotaes para pessoal e seus encargos; b) servio da dvida; c) transferncias tributrias constitucionais Municpios e Distrito Federal; ou sejam relacionadas: a) com a correo de erros ou omisses; ou b) com os dispositivos do texto do projeto de lei. Os recursos que, em decorrncia de veto, emenda ou rejeio do projeto de lei oramentria anual, ficarem sem despesas correspondentes podero ser utilizados, conforme o caso, mediante crditos especiais ou suplementares, com prvia e especfica autorizao legislativa. O demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de naturezas financeiras, tributrias e creditcia, devero acompanhar o projeto da lei oramentria. vedado o incio de programas ou projetos no includos na lei oramentria anual. O oramento anual, em atendimento ao prprio princpio da anualidade, possui vigncia anual, perodo tambm chamado de exerccio financeiro, e que por fora do artigo 34 da lei 4320/64, coincide com o ano civil. O prazo para encaminhamento, aprovao e sano da LOA, coincide com o do PPA, isto projeto de lei oramentria da Unio ser encaminhado at quatro meses antes do encerramento do exerccio financeiro, 31/08, e devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa, 22/12. IMPORTANTE: Caso o Presidente da Repblica no encaminhe o projeto ao Congresso Nacional, qualquer parlamentar pode faz-lo para sanar a omisso? No, pois essa competncia exclusiva do Presidente da Repblica. A proposta apresentada por parlamentar caracteriza inconstitucionalidade formal. MUITO COBRADO EM CONCURSO: o Congresso Nacional pode na prpria LOA autorizar: a contratao de qualquer modalidade de operao de crdito; a abertura de crdito adicional suplementar; a realizao de operaes de crdito por antecipao da receita oramentria ARO. para Estados,

PROF. FERNANDO GAMA www.euvoupassar.com.br www.epicocursos.com Com o artigo 5, da LRF, a LOA ganha mais nfase, passando a ter maior importncia, de acordo com a LRF, a lei oramentria dever: ser elaborada de forma compatvel com o PPA, com a LDO, e com as normas da LRF; conter demonstrativo da compatibilidade da programao dos oramentos com os objetivos e metas constantes do anexo de metas fiscais da LDO; ser acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria e creditcia, bem como das medidas de compensao a renncias de receita e ao aumento de despesas obrigatrias de carter continuado; conter reserva de contingncia, cuja forma de utilizao e montante, definido com base na receita corrente lquida, sero estabelecidos na lei de diretrizes oramentrias, destinada ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos; Conter todas as despesas relativas dvida pblica, mobiliria ou contratual, e as receitas que as atendero; conter separadamente, na lei oramentria e na lei de crdito adicional, refinanciamento da dvida pblica; MUITO IMPORTANTE: A reserva de contingncia dever estar contida na LOA e a sua forma de utilizao e o montante sero estabelecidos na LDO. Ainda, segundo a LRF, vedado consignar na lei oramentria crdito com finalidade imprecisa ou com dotao ilimitada. VIGNCIA DA LEI ORAMENTRIA ANUAL LOA 17/01/X1 31/12/X1

QUADRO DE ENCAMINHAMENTO DO PROJETO DE LEI ORAMENTRIA PROJETOS DE LEI Lei oramentria Anual Lei de Diretrizes Oramentrias Anual Plano Plurianual 04 anos Envio ao CN 31/08 15/04 31/08 Devoluo p/sano 22/12 17/07 22/12