Aula 0 - Controle Externo TCU - Erick Alves

Controle Externo p/ TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Ol pessoal!
! com grande satisfao que recebi o convite do pessoal do Estratgia Concursos para preparar este curso de Controle Externo, ainda mais agora, com o Edital do TCU na praa. Foram abertas vagas com remunerao inicial de R$ 11.256,83! Motivao no falta para estar bem preparado no dia prova. Assim, elaboramos um material de qualidade, direcionado para o concurso, de modo a facilitar seus estudos. Mas antes, vou me apresentar. Meu nome Erick Alves, formado pela Academia Militar das Agulhas Negras (AMAN), onde obtive o 1 lugar no curso de formao de oficiais de Intendncia do Exrcito Brasileiro. Durante o perodo em que permaneci no Exrcito, desempenhei diversas atividades administrativas nas quais pude tomar conhecimento das competncias e atribuies do TCU: meu nome sempre figurava no rol de responsveis do Batalho. Posteriormente, em 2007, prestei concurso para o ento cargo de Analista de Controle Externo (ACE), hoje Auditor Federal de Controle Externo (AUFC), no qual logrei xito, sendo o 6 colocado dentre os que prestaram para Braslia-DF. Passei para o outro lado da prancheta, como dizem os militares! Desde ento, atuo na atividade fim do TCU, o controle externo, instruindo prestaes de contas e realizando fiscalizaes. Devo dizer que um trabalho muito gratificante. E o TCU, como vocs j devem saber, um excelente local para se trabalhar, de modo que todo o esforo da preparao para o concurso vale a pena. Vocs vo ver! Meu objetivo neste curso prepar-los de forma ampla para resolver as questes de Controle Externo da prova do TCU que se aproxima, tendo como parmetro o Edital publicado e as provas mais recentes nas quais a disciplina esteve presente, com nfase nas questes elaboradas pelo Cespe. Controle Externo faz parte das matrias bsicas para o cargo de AUFC, juntamente com Lngua Portuguesa, Direito Administrativo, Constitucional etc. E, dentre estas, sem dvida a mais importante. Prova disso que em praticamente todos os ltimos concursos ela foi objeto de pelo menos uma questo discursiva. Assim, no basta que voc saiba resolver as questes objetivas. Tambm preciso possuir elementos para argumentar nas questes abertas. Ademais, a importncia da disciplina no poderia ser diferente, visto que, aps a aprovao, seu trabalho no
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Controle Externo p/ TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 TCU depender dela em grande medida. Falo por experincia prpria. Do material que utilizei para estudar para o concurso, a Lei Orgnica e o Regimento Interno do TCU so ainda meus fiis companheiros. Os demais, nem sei onde foram parar! Dito isso, apresento as caractersticas principais de nosso curso: Contedo terico baseado no Edital do TCU que est na praa, apresentado de forma completa, clara e objetiva; Abordagem que fornece elementos para a resoluo de uma eventual questo discursiva sobre a matria; Foco na resoluo de questes do Cespe; Praticamente todas as questes dos concursos para o TCU dos ltimos anos, 2004 a 2010, resolvidas e comentadas, inclusive as discursivas; Frum de dvidas; Contato direto com o professor via e-mail, se preferir. Assim, o curso voltado tanto para os iniciantes que nunca tiveram contato com a matria e necessitam de uma preparao rpida e objetiva para o prximo concurso, como para os concurseiros experientes que desejam revisar os temas ou atualizar o conhecimento. Embora o contedo programtico previsto no Edital seja relativamente pequeno, os assuntos so bem abrangentes. Para o cargo de AUFC, orientao Auditoria Governamental e Auditoria de Obras Pblicas, os itens exigidos so: 1) Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) e Declarao de Lima. 2) Sistemas de Controle na Administrao Pblica Brasileira (arts. 70 a 74 da Constituio Federal). Tribunais de Contas: funes, natureza jurdica e eficcia das decises. 3) Tribunal de Contas da Unio: natureza, competncia e jurisdio. Organizao. Julgamento e fiscalizao. Lei Orgnica do TCU (Lei 8.443/1992). Regimento Interno do TCU (ResoluoTCU 155/2002). 4) Cdigo de tica dos Servidores do TCU (Resoluo-TCU 226/2009). Por sua vez, os mesmos assuntos foram apresentados de forma mais detalhada para a especialidade Psicologia:
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Controle Externo p/ TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 1) Sistemas de controle externo; 2) Controle externo no Brasil; 3) Regras constitucionais sobre o controle externo: fiscalizao contbil, financeira e oramentria; 4) Funes de controle externo exercidas isoladamente e/ou em conjunto entre o Congresso Nacional e o TCU; 5) Tribunal de Contas da Unio. Natureza. Competncia e jurisdio. Organizao. Julgamento e fiscalizao (Lei 8.443/1992, e Regimento Interno do TCU); 6) Tribunais de contas: funes, natureza jurdica e eficcia das decises; 7) Cdigo de tica dos Servidores do TCU (Resoluo-TCU 226/2009); Apesar da diferena na apresentao, o contedo um s, e praticamente igual aos ltimos concursos. A nica novidade a exigncia do Cdigo de tica do TCU. Nossa proposta cobrir todo o Edital de acordo com o seguinte cronograma de aulas, o qual seguirei com a maior fidelidade possvel:
Aula 00 (demonstrativa) Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS). Declarao de Lima. Sistemas de Controle na Administrao Pblica Brasileira. Tribunais de Contas: funes, natureza jurdica e eficcia das decises. Natureza das fiscalizaes. Jurisdio do TCU. Competncias atribudas ao TCU pela Constituio. Competncias atribudas ao TCU pela LOTCU, pelo Regimento Interno e por outros normativos. Organizao do processo no TCU. TCU. Deliberaes, sesses e
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Julgamento das Contas. Tomada de Contas Especial. Fiscalizao no TCU. Instrumentos de Fiscalizao. Denncia. Representao. Cdigo de tica do TCU. Sanes e Medidas Cautelares. Recursos.
A metodologia do curso contempla, em cada tpico, a exposio da teoria seguida da resoluo e comentrio de questes anteriores sobre o assunto. Nos comentrios, pode haver explicaes novas. Assim, teoria e
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Controle Externo p/ TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 questes se complementam. Ao final de cada aula ser apresentado um Resumo do contedo, bem como as questes que foram comentadas seguidas do gabarito, para vocs treinarem a resoluo. A disciplina Controle externo, essencialmente, est ancorada na seguinte legislao: Constituio Federal (CF) Lei Orgnica do TCU, Lei 8.443/1992 (LO/TCU) Regimento Interno do TCU (RI/TCU) Evitarei ao mximo reproduzir trechos da legislao; somente o farei quando indispensvel boa didtica. Assim, recomendo que vocs imprimam e encadernem as normas acima para facilitar o estudo. Elas podem ser facilmente encontradas na pgina principal do portal TCU: www.tcu.gov.br. interessante que vocs as consultem sempre que forem citadas. Caso reste alguma dvida que no tenha sido esclarecida na aula, me perguntem no frum ou por e-mail. Espero que vocs aproveitem o curso, tirem suas dvidas, estudem bastante e faam a prova com confiana. Desse modo, em breve estaremos trabalhando juntos como Auditores Federais de Controle Externo do TCU! Aos estudos!
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AULA 00 (demonstrativa)
Bom pessoal, na Aula 00, que alm de aula demonstrativa tambm a primeira do curso, nosso objetivo ser percorrer os conceitos que fornecem a base para o estudo do Controle Externo, cobrindo os seguintes itens do Edital: Entidades Fiscalizadoras Superiores e Declarao de Lima; Controle externo no Brasil. Sistemas Administrao Pblica Brasileira; de Controle na
Funes de controle externo exercidas isoladamente e/ou em conjunto entre o Congresso Nacional e o TCU. Para tanto, seguiremos o seguinte sumrio:
SUMRIO
1. Controle da gesto pblica ................................................................................................................................... 6 Consideraes gerais ................................................................................................................................................... 6 Natureza, tipo ou foco do Controle ........................................................................................................................ 8 Momentos do controle: prvio, concomitante e posterior ....................................................................... 10 2. Entidades Fiscalizadoras Superiores - sistemas de controle externo ....................................... 13 3. Declarao de Lima ................................................................................................................................................ 16 4. Sistemas de controle na Administrao Pblica Brasileira ............................................................ 23 Controle dos recursos federais............................................................................................................................. 23 Controle Externo ................................................................................................................................................... 23 Controle exercido diretamente pelo Congresso, suas Casas e comisses...................................... 27 Controle exercido isoladamente pelo TCU ................................................................................................. 28 Controle exercido em conjunto pelo Congresso e pelo TCU................................................................ 30 Controle Interno .................................................................................................................................................... 32 Controle dos recursos estaduais e municipais............................................................................................... 34 Controle social ............................................................................................................................................................. 36 RESUMO DA AULA ..................................................................................................................................................... 38 Questes comentadas na Aula .............................................................................................................................. 40
Vamos ento?
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1. CONTROLE DA GESTO PBLICA

CONSIDERAES GERAIS Controle a fiscalizao exercida sobre as atividades de pessoas, rgos, departamentos, sistemas etc., para que tais atividades no se desviem dos padres e das normas preestabelecidas ou para que alcancem os resultados desejados. O controle uma das funes administrativas clssicas: planejar, coordenar, supervisionar, executar e controlar. De acordo com a teoria da administrao, um sistema de controle eficaz garante que as atividades sejam realizadas de maneira satisfatria, na direo dos objetivos da empresa. Alm do mais, nas grandes corporaes modernas de capital pulverizado, com muitos acionistas, os verdadeiros donos geralmente esto afastados da administrao do negcio. Diretores executivos so contratados para administrar a empresa com o compromisso de dirigi-la para satisfazer os interesses dos proprietrios do capital. Um controle eficiente procura assegurar que a administrao da companhia esteja seguindo as diretrizes estabelecidas pelos proprietrios, assim como coibir atitudes oportunistas dos executivos que satisfaam seus prprios interesses em detrimento da organizao. De forma semelhante, os recursos financeiros e patrimoniais utilizados pelo Estado no pertencem aos seus gestores, mas sim ao povo, que recolhe tributos. com esses recursos que o Estado adquire bens para o funcionamento das reparties pblicas, firma contratos de prestao de servios, realiza obras, remunera seus servidores, etc. Mas virtualmente impossvel que o povo, por si mesmo, consiga administrar os recursos que disponibiliza ao Estado. Por isso, delega essa tarefa a intermedirios legalmente habilitados, os gestores pblicos, que tm o dever de administrar os recursos em nome e em favor do povo, obedecendo s normas aplicveis. Porm, em nosso dia-a-dia, muito comum nos deparamos com notcias sobre obras superfaturadas, fraudes em licitaes, e outras tantas falcatruas que tm em comum o fato de envolverem a malversao de recursos pblicos. Veja algumas manchetes recentes:
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Investigao do TCU revela (folha.uol.com.br, em 5/8/2011) descontrole de gastos da Agricultura
TCU aponta superfaturamento de R$ 78 milhes em obras do Dnit (g1.globo.com, em 20/7/2011) Auditoria do TCU confirma fraude em licitao de R$ 6,2 milhes da TV Brasil (veja.abril.com.br, em 10/3/2011)
Tais notcias somente vm tona porque alguma ao de controle foi realizada sobre a conduta do mau gestor, possibilitando a identificao da irregularidade. O controle da administrao pblica pode ser feito de diversas formas e por diferentes agentes. Nos exemplos acima, assim como em diversas outras situaes semelhantes, ao TCU coube essa atribuio. Com efeito, veremos que o TCU o rgo tcnico responsvel pelo controle externo da administrao pblica federal, em auxlio ao Congresso Nacional. Hely Lopes Meirelles, em uma definio abrangente, porm concisa, leciona que controle, em tema de Administrao Pblica, a faculdade de vigilncia, orientao e correo que um poder, rgo ou autoridade exerce sobre a conduta funcional do outro. Os termos chaves dessa definio representam os principais atributos do controle da gesto pblica, que podem ser compreendidos da seguinte forma:
Vigilncia: fiscalizao e acompanhamento da gesto, com base nas normas aplicveis. Orientao: atuao pedaggica, preventiva, com vistas ao aperfeioamento das prticas de gesto e inibio de condutas lesivas aos cofres pblicos. Correo: assegurar o cumprimento da lei e a recomposio do patrimnio lesado. Poder: como corolrio do Estado Democrtico de Direito, a CF atribuiu ao Poder Legislativo o controle financeiro da administrao pblica, com o auxlio tcnico dos Tribunais de Contas (controle externo). rgo: cada instituio pblica possui em sua estrutura um rgo com atribuio de fiscalizar a prpria instituio (controle interno). Autoridade: autotutela da administrao, que pode anular ou revogar seus prprios atos.
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Controle Externo p/ TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Quando o controle exercido por um ente no que integra a mesma estrutura organizacional do rgo fiscalizado dito controle externo. Por exemplo: quando o Congresso Nacional julga as contas prestadas pelo Presidente da Repblica, ou quando um juiz anula um ato do Poder Executivo, temos exemplos de controle externo, pois, nestes casos, um Poder exerce controle sobre os atos de outro Poder. No primeiro caso, o Legislativo e, no segundo caso, o Judicirio exercem controle sobre o Executivo. Todavia, veremos que, na terminologia adotada pela Constituio, apenas o controle exercido pelo Legislativo sobre a Administrao Pblica recebe a denominao de controle externo (CF, art. 70 a 74). Por outro lado, quando o controle exercido por rgo especializado, porm pertencente mesma estrutura, dito controle interno. Este ltimo no se confunde com os controles internos administrativos, executados de forma contnua pelos prprios dirigentes e servidores do poder pblico, e que derivam do poder de autotutela da administrao
(Ex: sistema de autorizao e aprovao de transaes, segregao de tarefas, controles fsicos sobre os bens e informaes etc). A Controladoria-Geral da
Unio (CGU), por exemplo, um rgo que exerce controle interno, pois se vincula diretamente ao Presidente da Repblica (seu titular um Ministro de Estado), e possui atribuies especficas de controle das entidades administrativas pertencentes Poder Executivo. A partir dessas consideraes gerais vamos avanar apresentando algumas caractersticas do controle da gesto pblica relacionadas sua natureza, isto , aos possveis focos da fiscalizao. Em seguida, trataremos do controle quanto ao momento de sua realizao.
NATUREZA, TIPO OU FOCO DO CONTROLE Tradicionalmente, o controle da gesto pblica foca os seguintes aspectos: Legalidade: verifica se a conduta do gestor guarda consonncia com as normas aplicveis, de qualquer espcie - leis, regimentos, resolues, portarias etc.
Ex: no controle da legalidade de uma construo de rodovia, deve ser verificado se a contratao da empreiteira que executar a obra obedeceu Lei de Licitaes.
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Controle Externo p/ TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Legitimidade: verifica se o ato atende ao interesse pblico, impessoalidade e moralidade.
Ex: no controle de legitimidade, deve ser verificado se a construo da rodovia atende s necessidades da populao. Caso, por exemplo, j existirem outras vias de acesso que atendam satisfatoriamente a demanda do local, ao contrrio de outras localidades mais necessitadas, o investimento poderia no ser considerado legtimo, mesmo se realizado de acordo com a Lei de Licitaes.
Economicidade: analisa a relao custo/benefcio da despesa pblica, isto , se o gasto foi realizado com minimizao dos custos e sem comprometimento dos padres de qualidade.
Ex: no controle de economicidade, deve ser verificado se os materiais e servios necessrios construo da rodovia foram adquiridos e contratados a preos de mercado e se atenderam s necessidades da obra com qualidade.
Alm desses aspectos, com a utilizao de tcnicas mais modernas de fiscalizao, o controle passou a ter tambm como foco: Eficincia: analisa os meios utilizados em relao aos resultados obtidos pela Administrao, com critrios de custo, prazo e qualidade. De certa forma, se confunde com o conceito de economicidade.
Ex: no controle de eficincia, deve ser verificado se os recursos dispendidos na obra foram otimizados, ou seja, se a rodovia foi construda com qualidade, em tempo razovel e a custo de mercado.
Eficcia: verifica se as metas estabelecidas foram alcanadas, ou seja, se os bens e servios foram providos.
Ex: no controle de eficcia, deve ser verificado se o cronograma estabelecido para a obra foi cumprido, se todas as intervenes previstas foram realizadas, ou mesmo, se a rodovia foi realmente construda.
Efetividade: analisa se os objetivos da ao administrativa foram atingidos, em termos de impactos sobre a populao-alvo.
Ex: no controle de efetividade, deve ser verificado se a rodovia, aps construda, realmente melhorou a vida da populao, suprindo as carncias que motivaram a realizao da obra.
Segundo as Normas de Auditoria do TCU, legalidade e legitimidade so avaliadas nas chamadas auditorias de regularidade, enquanto economicidade, eficincia, eficcia e efetividade so avaliadas nas auditorias operacionais.
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Controle Externo p/ TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Esquematizando
Fonte: Manual de Auditoria Operacional do TCU. Disponvel em http://portal2.tcu.gov.br/portal/pls/portal/docs/2058980.PDF
MOMENTOS DO CONTROLE: PRVIO, CONCOMITANTE E POSTERIOR Controle prvio (a priori): exercido antes da conduta administrativa se efetivar. Possui carter preventivo, orientador, e visa evitar a ocorrncia de irregularidades. Exemplos de controle prvio exercido pelo TCU: (i) (ii) (iii) apreciao prvia da documentao dos processos de desestatizao1; assinatura de determinaes de modo a prevenir que irregularidades se repitam (LO/TCU, art. 18 e art. 43, inciso I); decretao de medidas cautelares no controle sobre editais de licitao (RI/TCU, art. 276).
Ateno! O ordenamento jurdico atual no mais prev a necessidade de homologao pelo Tribunal de Contas como condicionante para a eficcia de atos administrativos. Isso estava previsto na Constituio de 1946, mas no existe mais. Hoje em dia, gestores pblicos firmam contratos e executam despesas sem precisar de qualquer anuncia prvia do TCU. Todavia, h o caso particular da concesso de aposentadorias que, na jurisprudncia do STF, um ato administrativo complexo que somente se aperfeioa com o registro pelo TCU. Assim, a etapa de registro pela Corte de Contas seria um exemplo de controle prvio, necessria validade do ato.
Lei 9.494/1997: Art. 18. Compete ao Gestor do Fundo [Nacional de Desestatizao]: (...) VIII preparar a documentao dos processos de desestatizao, para apreciao do Tribunal de Contas da Unio; (...)
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Controle Externo p/ TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Controle concomitante (pari passu): efetuado no momento em que a conduta administrativa est sendo praticada. Tambm possui carter preventivo, pois permite coibir irregularidades tempestivamente. Exemplos de controle concomitante exercido pelo TCU: (i) (ii) acompanhamento da arrecadao da receita (LO/TCU, art. 1, inciso IV); fiscalizao da entrega dos recursos do FPE e FPM aos destinatrios (LO/TCU, art. 1, inciso VI).
Controle posterior (a posteriori): efetuado aps o ato administrativo ter sido praticado. Possui carter corretivo e, eventualmente, sancionador. a forma mais utilizada de controle externo. Exemplos de controle posterior exercido pelo TCU: (i) (ii) (iii) julgamento das contas dos administradores pblicos (LO/TCU, art. 1, inciso VI); emisso de parecer prvio sobre as contas do prestadas pelo Presidente da Repblica (LO/TCU, art. 1, inciso III e art. 36); realizao de auditorias para fiscalizar a regularidade da gesto ou os resultados alcanados por programas de governo.
No vamos discutir agora as competncias do Tribunal. Esse assunto ser objeto das prximas aulas. Por ora, deixemos assentado que o TCU tem competncias que lhe so prprias, e que podem ser enquadradas em qualquer dos trs momentos do controle. Embora as tarefas mais conhecidas e tradicionais da Corte de Contas sejam de controle posterior (julgamento das contas e realizao de auditorias), registre-se que as diretrizes de atuao do TCU tm evoludo para priorizar aes de controle prvio ou concomitante, a partir de critrios de materialidade, relevncia e risco. Dessa forma, espera-se que o Tribunal alcance maior efetividade.
Caiu na prova! 1. (TCU ACE 2004 Cespe) Tendo em conta o momento no qual a atividade de controle se realiza, o controle externo, analogamente ao que ocorre com o controle de constitucionalidade, pode ser classificado em prvio (a priori) ou posterior (a posteriori). Comentrio: As classificaes do controle quanto ao momento da sua
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Controle Externo p/ TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 realizao em relao ao ato controlado so: controle prvio (a priori), controle posterior (a posteriori), e ainda controle concomitante (pari passu). Gabarito: Certo 2. (TCU ACE 2006 ESAF) Desenvolva um texto argumentando sobre o seguinte tema: Prvio, concomitante ou a posteriori: como caracterizar o controle exercido pelo TCU? Comentrio: Uma boa resposta para esta questo discursiva poderia iniciar, logo de cara, afirmando que as diversas competncias do TCU permitem enquadrar o controle exercido pela Corte de Contas nas trs classificaes de controle apresentadas. Em seguida, a afirmao deveria ser justificada com exemplos, como os apresentados acima. Para concluir, poderia ser dito que, embora a maior parte do controle exercido pelo Tribunal seja posterior, sua atuao tem evoludo no sentido de priorizar as aes de controle prvio e concomitante, com o objetivo de, cada vez mais, se antecipar s ms prticas de gesto e evitar ou minimizar os danos ao patrimnio pblico. 3. (SEBRAE - Analista Tcnico II 2010 - Cespe) No exerccio do controle externo, o Congresso Nacional, com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, analisa a legalidade, mas no a legitimidade, dos atos administrativos da Unio e das entidades da administrao direta e indireta. Comentrio: O art. 70, caput, da Constituio Federal dispe que controle externo da Unio e das entidades da administrao direta e indireta ser exercido quanto legalidade e legitimidade, assim quanto economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas. Gabarito: Errado
Compreendidas as principais caractersticas da atividade de controle, passemos ento a estudar as peculiaridades dos sistemas de controle externo. Em seguida, veremos os princpios e diretrizes difundidos internacionalmente por meio da Declarao de Lima para, a partir de ento, iniciarmos o estudo particular dos sistemas de controle no Brasil. Vamos l!
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2. ENTIDADES FISCALIZADORAS SUPERIORES - SISTEMAS DE CONTROLE EXTERNO

As Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) so os rgos tcnicos de controle externo de maior estatura em cada pas, normalmente o que atua na esfera federal. No caso do Brasil, a EFS o TCU. Dependendo da organizao poltica do pas, a EFS pode ser classificada em um dos seguintes sistemas de controle externo: Tribunais de Contas ou Auditorias-Gerais. O sistema de Tribunais de Contas ou Conselho de Contas caracteriza-se por seu carter colegiado. Ou seja, as decises desses rgos so tomadas em conjunto pelo voto de seus membros. Os Tribunais de Contas geralmente possuem poder para julgar a regularidade da gesto do administrador pblico (as chamadas contas dos responsveis). Tambm possuem competncia para punir e emitir determinaes compulsrias aos controlados. J o sistema de Auditorias-Gerais ou Controladorias-Gerais caracteriza-se por seu carter unipessoal. So comandados por um auditor ou controlador-geral, que responsvel pelas decises do rgo (decises monocrticas). As Auditorias-Gerais pronunciam-se conclusivamente sobre as contas, mas no as julgam. Suas decises possuem carter opinativo ou consultivo, emitidas na forma de pareceres e recomendaes, com o objetivo principal de fornecer subsdios para que o titular do controle externo e a opinio pblica avaliem a gesto. Em geral, tanto os Tribunais de Contas como as Auditorias Gerais esto associadas ao Poder Legislativo. H, contudo, pases que colocam os Tribunais de Contas junto ao Poder Judicirio ou as Auditorias-Gerais junto ao Poder Executivo. Em outros, a EFS no est vinculada a nenhum Poder. A tarefa tradicional dos Tribunais de Contas o controle de legalidade, enquanto as Auditorias-Gerais priorizam o controle de eficcia, eficincia e efetividade. Contudo, os Tribunais de Contas tm progredido nesse aspecto, expandindo sua atuao para alm do mero exame de legalidade para focar em aspectos de desempenho e alcance de resultados. Os Tribunais de Contas e as Auditorias-Gerais tambm possuem caractersticas em comum: so rgos administrativos; so autnomos em relao ao Poder que os vincula; em geral, possuem previso
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Controle Externo p/ TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 constitucional; e suas decises no so sujeitas a reviso por outro rgo ou instncia. A Organizao Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (Intosai, em ingls; intosai.org), da qual o TCU um dos membros fundadores, o organismo que congrega as EFS de mais de 170 pases. O principal objetivo da entidade a troca experincias entre seus membros, com vistas ao contnuo aprimoramento da fiscalizao das contas pblicas.
Ateno! A Controladoria-Geral da Unio (CGU) no rgo de controle externo, apesar de sua denominao. Como j disse, a CGU vinculada Presidncia da Repblica, a quem assessora por meio de atividades de controle interno, alm de exercer, como rgo central, a superviso tcnica dos rgos que compem o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, prestando a orientao normativa necessria.
Caiu na prova! 4. (TCU - ACE 2004 - Cespe) Os sistemas internacionais de controle externo tm em comum a circunstncia de que o rgo de controle invariavelmente colegiado e ligado ao Poder Legislativo. Comentrio: O rgo de controle (EFS) pode ser constitudo na forma de Tribunais ou Conselhos de Contas ou na forma de Auditorias ou Controladorias-Gerais. No primeiro caso, so rgos colegiados; j no segundo, via de regra, so rgos monocrticos. Alm disso, embora a maioria das EFS pelo mundo esteja ligada ao Poder Legislativo, como o TCU no Brasil, h pases em que a EFS compe o Judicirio, como Portugal; o Executivo, como no Paraguai e Bolvia; ou nenhum dos Poderes, como Frana e Chile. Gabarito: Errado 5. (TCU ACE 2006 - ESAF) Na maioria dos pases onde existe, o sistema de controle externo levado a termo ou pelos Tribunais de Contas (Cortes de Contas) ou pelas Auditorias-Gerais. Nesse contexto, considerando as principais distines entre esses dois modelos de controle, assinale a opo que indica a correta relao entre as colunas:
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Controle Externo p/ TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 1) Tribunais de Contas 2) Auditorias-Gerais ( ) So rgos colegiados. ( ) Podem ter poderes jurisdicionais. ( ) Podem estar integrados ao Poder Judicirio. ( ) Proferem decises monocrticas. a) 1 2 1 2 b) 1 1 1 2 c) 1 1 2 2 d) 2 1 2 1 e) 2 2 2 1 Comentrio: Pelo que estudamos, fica fcil matar essa. Os Tribunais de Contas: so rgos colegiados; podem ter poderes jurisdicionais e podem estar integrados ao Poder Judicirio. J as Auditorias-Gerais proferem decises monocrticas e no possuem poderes jurisdicionais. No deixe de perceber o detalhe de que no regra: (i) Controladorias-Gerais integradas ao Poder Judicirio; (ii) Tribunais de Contas integrados ao Poder Executivo. Gabarito: Alternativa b 6. (TCU ACE 2007 Cespe) O sistema de controle externo, na maioria dos pases signatrios, levado a termo ou pelas cortes de contas ou pelas auditorias-gerais. As principais caractersticas do sistema de tribunal de contas so as decises colegiadas e o poder sancionatrio. No Brasil, bem como nos demais pases que adotam esse sistema, os tribunais de contas, quanto sua organizao, encontram-se ligados estrutura do Poder Legislativo. Comentrio: fato de que no Brasil, os tribunais de contas esto ligados ao Poder Legislativo. Contudo, h pases em que isso no ocorre. Em Portugal e na Grcia, por exemplo, o Tribunal de Contas situa-se no mbito do Poder Judicirio. J na Frana, a Corte de Contas no est vinculada a nenhum dos poderes. Gabarito: Errado
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3. DECLARAO DE LIMA 2
Veremos agora um assunto que, nas ltimas provas para o TCU, vem sendo muito exigido. Considerando que o concurso de 2011 ter vagas para Auditoria Governamental, ento praticamente certo aparecer uma ou mais questes, seja na prova comum, seja na especfica.
O que ? A Declarao de Lima um documento publicado e distribudo pela Intosai, reconhecido como a Carta Magna do controle da gesto pblica ou, nos termos da norma, da auditoria governamental. Fornece as bases filosficas e conceituais para os trabalhos desenvolvidos pela Intosai e apresenta uma lista abrangente de todas as metas e questes relacionadas auditoria governamental.
Qual seu objetivo? O principal objetivo da Declarao de Lima exigir uma auditoria governamental independente. Essa independncia deve estar garantida na legislao, sendo protegida por instituies que lhe confiram segurana jurdica de forma adequada. Segundo a Declarao de Lima, instituies dessa natureza s podem ser encontradas em um Estado Democrtico de Direito. O estado de direito e a democracia so, portanto, premissas essenciais para uma auditoria governamental efetivamente independente, alm de serem os pilares nos quais a Declarao de Lima se fundamenta.
Quais so seus principais pontos? Propsito da auditoria Estabelece que o propsito da auditoria consiste na identificao tempestiva de violaes aos princpios da legalidade, eficincia, eficcia e economicidade. Espera-se, com isso, identificar os responsveis, obter ressarcimento pelos prejuzos causados e impedir ou dificultar a ocorrncia dessas violaes.
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Voc pode encontrar a Declarao de Lima, em portugus, no site do TCU: http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/relacoes_institucionais//relacoes_internacionais/organizacoes_in ternacionais
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Controle Externo p/ TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Pr-auditoria e ps-auditoria Considera que uma pr-auditoria, ou controle prvio, eficaz indispensvel para garantir a adequada gesto dos recursos pblicos, uma vez que pode impedir prejuzos antes de sua ocorrncia. Por outro lado, gera um volume excessivo de trabalho e inviabiliza a definio de responsabilidades. A ps-auditoria, ou controle posterior, por sua vez, enfatiza a responsabilizao, sendo uma tarefa indispensvel a todas EFS, a despeito de ela realizar pr-auditorias ou no. Auditoria Interna e Auditoria Externa A Declarao de Lima preceitua que as EFS prestam servios de auditoria externa, pois no devem fazer parte da estrutura organizacional das instituies auditadas. o conceito de controle externo quanto ao posicionamento do rgo controlador. Assevera, ainda, que os servios de auditoria interna, ou controle interno, devem ser funcional e organizacionalmente independentes, na maior medida possvel, apesar de estarem subordinados autoridade do rgo no qual foram estabelecidos. A EFS, na qualidade de auditoria externa, possui a tarefa de verificar a eficcia da auditoria interna. Auditoria de legalidade, auditoria de regularidade e auditoria operacional Reconhece que a tarefa tradicional das EFS auditar a legalidade e a regularidade. Todavia, atribui igual importncia auditoria operacional, cuja finalidade verificar o desempenho, a economia, a eficincia e a eficcia da administrao pblica. Independncia das EFS A Declarao de Lima enfatiza a necessidade de as EFS serem independentes, funcional, organizacional e financeiramente, tanto em relao ao governo e administrao como tambm em relao ao Parlamento. Segundo a Declarao, a independncia das EFS deve estar prevista na Constituio, podendo ser detalhada na legislao. Os membros, ou seja, as pessoas que devem tomar as decises pela EFS, tambm devem ser independentes. Tambm deve haver garantia para tanto na Constituio, a qual deve prever a forma de designao e destituio dos membros.
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Controle Externo p/ TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 A questo da independncia importante, pois assegura que as decises das EFS sejam imparciais e objetivas, livres de influncias externas. Poderes das EFS Os poderes bsicos de auditoria da EFS devero estar previstos na Constituio; detalhes podem ser estabelecidos na legislao. Todas as operaes financeiras pblicas, a despeito de estarem ou no refletidas no oramento nacional, ficaro sujeitas a auditoria por parte da EFS. A cobrana de impostos, na maior medida possvel, tambm deve estar sujeita ao controle da EFS. Dentre as instituies sujeitas ao controle da EFS, a Declarao de Lima destaca: autoridades ou instituies pblicas estabelecidas no exterior; empresas regidas pelo direito privado das quais o governo seja acionista; instituies que recebam subsdios do governo; organizaes internacionais e supracionais cujas despesas sejam cobertas por recursos do pas da EFS. Em razo dos considerveis recursos dispendidos, a norma preceitua uma auditoria particularmente exaustiva dos recursos usados nas obras pblicas e nas instalaes de processamento de dados, estabelecendo que a licitao pblica o procedimento mais adequado para a obteno da proposta mais favorvel em termos de preo e qualidade. Sempre que no forem realizadas licitaes pblicas, a EFS determinar as razes para esse fato. A Declarao de Lima dispe que a EFS deve ter acesso irrestrito a informaes e documentos necessrios realizao de suas atribuies de controle. A EFS tambm deve ter poderes para determinar s organizaes auditadas que adotem as medidas necessrias correo dos desvios apurados. Mtodos, procedimentos e pessoal de auditoria e elaborao de relatrios Estabelece que a EFS deve possuir a prerrogativa de elaborar seu prprio plano de auditoria, ou seja, de escolher quais rgos, contratos, obras etc. sero fiscalizados. Alm disso, adequado que a EFS elabore manuais de auditoria para orientar seus auditores. Os resultados das atividades da EFS sero apresentados em relatrios pblicos, exceto quando contenham dados protegidos por lei, casos em
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Controle Externo p/ TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 que a EFS dever ponderar a necessidade dessa proteo contra os benefcios da divulgao do relatrio. Na elaborao dos seus relatrios, a EFS dever levar em considerao os pontos de vista das organizaes auditadas sobre seus achados. De acordo com a Declarao de Lima, os membros e funcionrios responsveis por auditorias devero ter a integridade moral e as qualificaes necessrias para desempenhar suas tarefas. ------------------------- isso. Apresentei um resumo dos principais pontos da Declarao de Lima para facilitar seu estudo, o que no substitui uma leitura atenta do inteiro teor da norma, que no grande. Como falei, assunto praticamente certo na prova. Para finalizar o assunto, cabe registrar que o TCU, como membro da Intosai, procura sempre seguir os preceitos da Declarao de Lima na execuo de suas atividades de controle, embora a prpria Intosai estabelea que suas normas no so de aplicao compulsria pela EFS. Com efeito, o ordenamento jurdico ptrio assegura ao Tribunal grande parte das prerrogativas previstas na Declarao de Lima. Ao seguirmos com o curso, voc conseguir claramente fazer essa correspondncia, entre as disposies da Declarao e as competncias atribudas ao TCU pela Carta Magna e por outros dispositivos legais.
Caiu na prova! 7. (TCU ACE 2007 Cespe) A INTOSAI um organismo internacional cujo objetivo fomentar o intercmbio de ideias e experincias entre entidades fiscalizadoras superiores quanto ao controle das finanas pblicas. Entre os documentos elaborados pela INTOSAI, destacam-se a Declarao de Lima, o cdigo de tica e normas de auditoria. Na Declarao de Lima, s constam o controle prvio e o controle posterior, ao passo que, no Brasil, alm desses, h o controle concomitante, por expressa disposio legal. Comentrio: A primeira frase a definio exata do objetivo da Intosai. Quantos aos documentos elaborados pela entidade, alm da Declarao de Lima, o cdigo de tica e as normas de auditoria tambm so muito importantes, inclusive servem de base para as Normas de Auditoria do TCU. Em relao aos momentos do controle, a Declarao de Lima s trata do controle prvio, ou pr-auditoria, e do controle posterior, ou ps-auditoria. A Declarao de Lima no fala em controle concomitante. No Brasil, essa forma
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Controle Externo p/ TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 de controle prevista expressamente na Lei 4.320/1964:
Art. 77. A verificao da legalidade dos atos de execuo oramentria ser prvia, concomitante e subsequente.
Gabarito: Certo (TCU AUFC 2010 - Cespe) De acordo com a Declarao de Lima, julgue os prximos itens, acerca das diretrizes para preceitos de auditoria. Nas situaes em que for utilizada, considere que a sigla EFS se refere a entidade fiscalizadora superior. 8. Segundo a declarao em apreo, uma EFS deve gozar de independncia funcional e organizacional necessria para desempenhar suas tarefas. Apesar disso, entender que tal instituio, como parte do Estado, no pode ser completamente independente. Comentrio: O principal objetivo da Declarao de Lima exigir a independncia funcional e organizacional da EFS. O documento tambm se refere necessidade de independncia financeira, assim como dos membros da EFS. Essa independncia deve estar assegurada pela Constituio, podendo ser regulamentada em outras normas. Todavia, na Seo 5, item 2, a Declarao de Lima reconhece que a EFS no pode ser completamente independente, por ser parte do Estado. Sua independncia deve ser a necessria para o desempenho de suas tarefas de forma objetiva e imparcial. Gabarito: Certo 9. A Declarao de Lima admite que a execuo da pr-auditoria seja realizada por EFS ou por outras instituies de auditoria. Comentrio: Essa assertiva objeto da Seo 2, item 2, da Declarao de Lima. A pr-auditoria, ou controle prvio, tem finalidade preventiva e , essencialmente, realizada pela auditoria interna ou controle interno do rgo, sem prejuzo de que a EFS ou outras instituies de auditoria tambm a execute. Gabarito: Certo 10. EFSs prestam servios de auditoria externa. Comentrio: Na Seo 3, item 1, parte final, a Declarao de Lima afirma exatamente isso. Nos termos da Declarao, os conceitos de auditoria externa e auditoria interna referem-se classificao do controle quanto ao posicionamento do rgo controlador. Assim, os servios de auditoria externa no fazem parte da estrutura organizacional das instituies a serem auditadas, enquanto que os servios de auditoria interna so estabelecidos
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Controle Externo p/ TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 dentro dos rgos e instituies governamentais. Ao afirmar que a EFS presta servio de auditoria externa, a Declarao de Lima refora a necessidade de que a EFS seja independente em relao entidade auditada. Gabarito: Certo 11. De acordo com a referida declarao, uma EFS deve auditar a legalidade e a regularidade da gesto financeira e da contabilidade. Essa declarao, entretanto, no cita como atribuio das EFSs a auditoria operacional, a qual consta na Constituio Federal brasileira. Comentrio: A questo errada, pois a Declarao de Lima, em sua Seo 4, cita como atribuio da EFS a auditoria operacional, cuja finalidade verificar o desempenho, a economia, a eficincia e a eficcia da administrao pblica, colocando-a no mesmo patamar de importncia da auditoria de legalidade e regularidade da gesto financeira e da contabilidade, que tradicionalmente a EFS executa. Cabe observar que a auditoria operacional, na Constituio Federal brasileira, prevista no art. 70 e art. 71:
Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio (...) ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete: IV - realizar, (...) inspees e auditorias de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, e demais entidades referidas no inciso II;
Gabarito: Errado (TCU ACE 2008 - Cespe) Com relao aos conceitos e legislao aplicveis ao controle externo e s instituies fiscalizadoras, julgue os itens a seguir. 12. Nos termos da Declarao de Lima, a pr-auditoria, tarefa indispensvel de todas as entidades fiscalizadoras superiores, tem a vantagem de reduzir o volume de trabalho e tornar indistintas as responsabilidades previstas no Direito Pblico. Comentrio: A Declarao de Lima, na Seo 2, item 4, afirma que a psauditoria uma tarefa indispensvel de toda EFS, e no a pr-auditoria, como est na questo. A realizao ou no da pr-auditoria pela EFS depende da particularidade de cada pas. Alm disso, na Seo 2, item 3, a Declarao de Lima dispe que a prauditoria tem a desvantagem de gerar um volume excessivo de trabalho - ao contrrio da questo - alm de tornar indistintas as responsabilidades
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Controle Externo p/ TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 previstas no direito pblico. Gabarito: Errado 13. Na atual estrutura do sistema de controle interno do Poder Executivo federal, que deve atuar em cooperao com o TCU, os rgos correspondentes do Itamaraty e dos comandos militares so os que esto precisamente posicionados de acordo com as recomendaes das entidades fiscalizadoras superiores (INTOSAI), em razo de sua subordinao hierrquica e de suas vinculaes funcionais. Comentrio: Acho esta questo muito sutil, do tipo que, em provas estilo Cespe, melhor deixar em branco caso no se tenha absoluta certeza. A Declarao de Lima, na Seo 3, item 2, estabelece que os servios de auditoria interna, que podemos entender por controle interno, pela posio na mesma estrutura organizacional do controlado, devem ser, na maior medida possvel, independentes no mbito de sua respectiva estrutura constitucional. No Brasil, o sistema de controle interno dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio conta com relativa independncia, pois possui previso constitucional (CF, art. 70, caput e art. 74). Alm disso, a Constituio estabelece que os responsveis pelo controle interno ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade, dela devero dar cincia ao TCU, sob pena de responsabilidade solidria (CF, art. 70, 1), o que tambm lhes confere certa independncia. Portanto, toda a atual estrutura do sistema de controle interno do Poder Executivo Federal e, no apenas os rgos correspondentes do Itamaraty e dos comandos militares, esto posicionados de acordo com as recomendaes da Intosai, pois apesar da sua subordinao hierrquica e vinculaes funcionais, possuem garantia de independncia. Gabarito: Errado 14. Na hiptese de entidades fiscalizadoras superiores emitirem pareceres especializados, inclusive comentrios sobre proposies legislativas, as autoridades administrativas sero obrigadas a acat-las. Essa tarefa adicional, inclusive, dever prevenir futuros achados de auditorias. Comentrio: De acordo com a Seo 12, item 1 da Declarao de Lima, as autoridades administrativas no so obrigadas a acatar os pareceres especializados da EFS. Alm disso, essa tarefa adicional emisso de pareceres especializados no dever prever futuros achados de auditoria. Gabarito: Errado
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4. SISTEMAS DE CONTROLE NA ADMINISTRAO PB LICA BRASILEIRA

Leitura obrigatria: CF, art. 70 a 75 CF, arts. 70 a 74
Os arts. 70 a 75 da Constituio Federal apresentam as principais regras orientadoras do exerccio do controle da administrao pblica brasileira, sem prejuzo da existncia de disposies referentes a essa atividade em outras partes da prpria Constituio, ou em outros dispositivos legais. Para estudar os sistemas de controle na administrao pblica brasileira, dividiremos o assunto nos seguintes tpicos: controle dos recursos federais e controle dos recursos estaduais e municipais. Ao final, falaremos, ainda, sobre o controle social. CONTROLE DOS RECURSOS FEDERAIS Como ensina Chaves (2009), o principal fator que distingue a competncia federal, estadual ou municipal a origem oramentria primria dos recursos controlados. Portanto, se originalmente os recursos estavam previstos no oramento da Unio, quem os estiver gerindo estar sob a jurisdio do TCU, no importa se administrador federal, estadual, municipal, internacional, pblico ou privado. Raciocnio equivalente vale para recursos estaduais ou municipais. Os art. 70 e 71 da CF dispem que a fiscalizao da Unio ser exercida pelo Congresso Nacional, com o auxlio do TCU, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada poder. No mbito do controle externo, existem atribuies que so exclusivas do Congresso Nacional e suas Casas; outras so exclusivas do TCU e outras ainda exercidas em conjunto pelo Congresso e pelo TCU. Vejamos ento as principais caractersticas desses dois sistemas no mbito federal: controle externo e controle interno CONTROLE EXTERNO Como vimos, controle externo, em sentido amplo, toda fiscalizao exercida por um ente que no integra a estrutura na qual o fiscalizado est inserido.
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Controle Externo p/ TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Todavia, a Constituio Federal restringiu essa definio no mbito do controle da gesto pblica, atribuindo a titularidade do controle externo ao Poder Legislativo, representado pelo Congresso Nacional na esfera federal. A Carta Magna deixa isso assente em seu art. 70, caput e art. 71, caput. Portanto, somente o controle exercido pelo Poder Legislativo sobre a administrao pblica recebe a denominao de controle externo, segundo a Constituio. Assim, por exemplo, a atuao do Judicirio sobre os atos dos demais Poderes no se enquadra na definio de controle externo presente em nosso ordenamento jurdico. O controle exercido pelo Judicirio, conhecido por controle jurisdicional, ocorre em ateno ao disposto no art. 5, XXXV, da CF: a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito. Para entender bem esse ponto, d uma olhada no comentrio da questo 15 (pg. 26). A fim de possibilitar o exerccio do controle externo, a Carta Magna conferiu ao TCU a misso de auxiliar o Congresso, mediante a definio de competncias exclusivas para a Corte de Contas (CF, art. 71). Cuidado com o termo auxiliar, que pode levar a interpretaes errneas. O TCU no subordinado ao Congresso Nacional, apesar de auxiliar o Poder Legislativo no exerccio do controle externo. Com efeito, a Constituio Federal, ao atribuir competncias exclusivas ao Tribunal, assegura sua independncia (CF, art. 71), uma vez que o Congresso no poder executar qualquer das tarefas atribudas ao TCU, embora seja o titular do controle externo. Ademais, o rol de competncias do TCU to amplo que torna o exerccio do controle externo mais ligado ao Tribunal que ao prprio Congresso. O TCU, portanto, rgo administrativo que auxilia tecnicamente o Poder Legislativo Federal no controle externo da gesto pblica, sem, porm lhe ser subordinado ou pertencer sua estrutura. dotado, inclusive de independncia administrativa e oramentria. Pelo que dissemos, pode-se perceber que os sujeitos ativos do controle externo, no mbito federal, so: o Congresso Nacional, na qualidade de titular do controle; e o TCU, com competncias prprias e privativas para auxiliar o Congresso, mas sem lhe ser subordinado. Por sua vez, os sujeitos passivos do controle externo so todos que, de alguma maneira, administrem recursos pblicos (CF, art. 70, pargrafo nico). Estes tm o dever de prestar contas, isto , precisam demonstrar se a aplicao dos recursos pblicos que tiveram sob sua
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Controle Externo p/ TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 responsabilidade foi boa e regular. No importa se pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, da administrao direta ou da indireta, do Poder Legislativo ou do Judicirio. A condio para que se assuma o dever de prestar contas ao controle externo a gesto de recursos pblicos. O objeto do controle externo so os atos administrativos que envolvam receitas e despesas pblicas, como a compra de bens, a admisso de pessoal, arrecadao de impostos, etc. Ao controle externo compete examinar se tais atos foram praticados em conformidade com a lei e os princpios da administrao pblica, ou, ainda, se atenderam aos objetivos dos planos e programas de governo. Dessa forma, o controle externo est mais voltado para o Poder Executivo, cujas funes tpicas so as funes administrativas. Mas o controle externo tambm alcana o Poder Legislativo e o Poder Judicirio, bem como o Ministrio Pblico da Unio. Vale observar, contudo, que o controle externo que nos interessa no alcana as funes tpicas dos demais Poderes (Legislativo legislar; Judicirio julgar), mas sim suas funes administrativas. Detalhe interessante que as atividades administrativas do TCU tambm so submetidas ao controle externo do prprio TCU. A aparente contradio se explica pela organizao da Corte, cuja administrao, exercida pelo seu presidente, no se confunde com a funo tpica do Tribunal, o controle externo, que atribuio do corpo de ministros que o compe. Esquematizando:
Ativo: Congresso subordinao). Nacional (titular) e TCU (auxiliar, sem
Sujeitos do controle externo
Passivos: Administradores das unidades de todos os Poderes constitudos, incluindo: administrao direta, autarquias, fundaes, empresas estatais, sociedades de economia mista, agncias reguladoras, organizaes sociais, concessionrias de servio pblico etc. Entidades privadas e pessoas fsicas que, de alguma forma, administrem recursos pblicos federais.
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Licitaes, contratos, pessoal, obras, patrimnio, sistemas, concesses de aposentadoria, penses, reforma, admisses de pessoal, arrecadao e renncia de receita, dvida, convnios, privatizaes, concesses de servio, programas, polticas de governo.
Objetos do controle externo
Caiu na prova! 15. (TCU ACE 2004 Cespe) Considerando controle externo como aquele realizado por rgo no-pertencente estrutura do produtor do ato a ser controlado, correto afirmar que, no Brasil, o TCU no o nico componente do poder pblico encarregado daquela modalidade de controle. Comentrio: Como a questo no faz meno Constituio ou ao ordenamento jurdico brasileiro, mas apenas considera o conceito de controle externo quanto ao posicionamento do rgo controlador, ento correto afirmar que existem outros rgos do poder pblico que realizam controle externo no Brasil, como por exemplo, o controle que os rgos do Judicirio efetuam sobre os atos dos demais Poderes. Todavia, lembre-se que apenas o controle exercido sobre a administrao pblica pelo Poder Legislativo com o auxlio dos Tribunais de Contas recebe da Constituio e de outras normas legais a denominao de controle externo. Gabarito: Certo (TCU - AUFC 2010 - Cespe) Considerando as normas constitucionais relativas a controle externo, julgue os itens a seguir. 16. O Supremo Tribunal Federal no se sujeita a controle externo exercido pelo Congresso Nacional. Comentrio: Pelo que vimos, os rgos administrativos de todos os poderes constitudos so sujeitos passivos do controle externo, cujo sujeito ativo o Congresso Nacional, auxiliado pelo TCU (CF, art. 70 e 71). Mas lembre-se: somente as funes administrativas, ou seja, as que envolvem receitas e despesas de recursos pblicos, tais como aquisio de bens, contratao de servios, etc., esto sujeitas ao controle externo. Assim, uma deciso do STF tomada no exerccio de suas atribuies tpicas, como no julgamento de uma ADIN, no se sujeita ao controle externo do Congresso ou do TCU. Gabarito: Errado
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Controle Externo p/ TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 CONTROLE EXERCIDO DIRETAMENTE PELO CONGRESSO, SUAS CASAS E COMISSES Existem algumas atribuies relacionadas ao controle externo que so exercidas diretamente pelo Poder Legislativo, o conhecido controle parlamentar. O art. 49 da CF enumera que da competncia exclusiva do Congresso Nacional:
IX - julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da Repblica e apreciar os relatrios sobre a execuo dos planos de governo; X fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, includos os da administrao indireta;
Ateno para o inciso IX: quem julga as contas prestadas pelo Presidente da Repblica o Congresso Nacional. O TCU as aprecia mediante parecer prvio (CF, art. 71, I). O julgamento das contas prestadas pelo Presidente da Repblica materializa-se na votao de um Projeto de Decreto Legislativo, de autoria da Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO). Veremos isso em detalhe na nossa Aula 02. Na hiptese de no apresentao das contas ao Congresso Nacional, no prazo de 60 dias aps a abertura da sesso legislativa, competncia privativa da Cmara dos Deputados, proceder tomada de contas do Presidente da Repblica (CF, art. 51, II). Quanto ao inciso X, uma das formas para faz-lo valer consiste na prerrogativa que as Casas do Congresso Nacional e suas comisses possuem de convocar autoridades para prestarem, pessoalmente, informaes sobre assunto previamente determinado (CF, art. 50, caput). Outra atribuio do Congresso Nacional relacionada ao controle externo a escolha de dois teros (=6) dos Ministros do TCU (CF, art. 73, 2, II). O tero restante (=3), cujos nomes so indicados pelo Presidente da Repblica (CF, art. 73, 2), devero ser aprovados previamente pelo Senado Federal, por voto secreto e arguio pblica (CF, art. 52, III). Trataremos da escolha dos Ministros do TCU com mais detalhes quando estudarmos a organizao do Tribunal. Uma conhecida e importante ferramenta utilizada pelo Poder Legislativo no controle da administrao pblica a instaurao das Comisses Parlamentares de Inqurito (CPI). As CPI possuem poderes de investigao prprios de autoridades judiciais para apurao
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Controle Externo p/ TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 de fato determinado e por prazo certo. Suas concluses, se for o caso, sero encaminhadas ao Ministrio Pblico para que promova responsabilizao civil ou criminal dos infratores (CF, art. 58, 3). Por fim, cabe destacar as atribuies da Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO), a qual cabe examinar e emitir parecer sobre as contas do Presidente da Repblica e sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituio, assim como exercer o acompanhamento e a fiscalizao oramentria, sem prejuzo da atuao das demais comisses do Congresso Nacional e de suas Casas (CF, art. 166, 1). CONTROLE EXERCIDO ISOLADAMENTE PELO TCU As principais competncias do TCU relacionadas ao controle externo esto expressas nos incisos do art. 71 da Constituio Federal, e podem ser dividas em dois grandes grupos: exame das prestaes de contas e atividades de fiscalizao. Apresentarei em seguida, algumas caractersticas gerais dessas atividades. Nas aulas especficas, cada uma delas ser estudada com mais profundidade. Exame das prestaes de contas O exame das prestaes de contas envolve a apreciao, mediante parecer prvio, das contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica (CF, art. 71, I), bem como o exame e julgamento das contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos (CF, art. 71, II). As contas prestadas pelo Presidente da Repblica constituem as chamadas contas de governo, as quais apresentam os resultados gerais do exerccio financeiro-oramentrio, originados dos atos de governo ou atos polticos, sendo submetidas a julgamento poltico do Poder Legislativo, aps parecer prvio do Tribunal de Contas. J as contas dos administradores e demais responsveis por gerir recursos pblicos so conhecidas por contas de gesto, e refletem os resultados especficos da administrao financeira, posta em prtica mediante atos administrativos de gesto oramentria, financeira, patrimonial e operacional, durante um determinado exerccio. As contas de gesto se submetem ao exame e julgamento tcnico do TCU. No julgamento, a Corte de Contas decidir se a gesto do
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Controle Externo p/ TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 responsvel foi regular, regular com ressalvas ou irregular. As autoridades administrativas somente se exoneraro de suas responsabilidades aps o julgamento do Tribunal de Contas que se converta em aprovao das respectivas prestaes de contas. A prestao de contas dos gestores pblicos (ou simplesmente contas dos responsveis) deve conter elementos e demonstrativos que evidenciem a regular aplicao dos recursos pblicos. Consiste em um processo de trabalho formado a partir de documentos, informaes e demonstrativos de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional ou patrimonial, obtidos direta ou indiretamente, destinado a subsidiar a avaliao e o julgamento do desempenho e da conformidade da gesto dos responsveis. As contas ordinrias referem-se a determinado, constitudo pelo Tribunal materialidade, relevncia e risco. exerccio financeiro segundo critrios de
Ateno! A partir da IN TCU 63/20103, o conceito de contas ordinrias mudou. Antes, as contas ordinrias eram prestadas anualmente, por todos os responsveis sujeitos jurisdio do TCU. Agora, o Tribunal definir anualmente, em deciso normativa, as unidades jurisdicionadas cujos responsveis tero processos de contas ordinrias constitudos para julgamento. Os responsveis pelas unidades jurisdicionadas no relacionadas na referida deciso normativa no tero as contas do respectivo exerccio julgadas pelo Tribunal, nos termos do art. 6 da LO/TCU, que permite ao TCU, a seu critrio, liberar os responsveis do dever de prestar contas. uma forma de o Tribunal conferir maior efetividade e qualidade ao exame e julgamento das contas, mediante a racionalizao e simplificao do processo, uma vez que o nmero de jurisdicionados do TCU muito grande. Assim, as unidades que devero prestar contas so escolhidas com base em critrios de materialidade, relevncia e risco.
Alm das contas ordinrias, existem as tomadas de contas especiais, apresentadas eventualmente, isto , sempre que for identificado dano aos cofres pblicos. H tambm as contas
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A IN TCU 63/2010, que estabelece normas de organizao e de apresentao dos relatrios de gesto e das peas complementares que constituiro os processos de contas da administrao pblica federal, para julgamento do Tribunal de Contas da Unio, nos termos do art. 7 da Lei n 8.443, de 1992, revogou a IN TCU 57/2008. A IN TCU 63/2010 pode ser obtida em: https://contas.tcu.gov.br/juris/Web/Juris/ConsultarAtoNormativo/ConsultarAtoNormativo.faces
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Controle Externo p/ TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 extraordinrias, apresentadas por ocasio da extino, liquidao, dissoluo, transformao, fuso, incorporao ou desestatizao de unidades jurisdicionadas. Todas as contas recebem parecer dos rgos de controle interno. Posteriormente so analisadas pelos AUFC para, ento, serem julgadas pelos rgos colegiados deliberativos do TCU. Atividades de fiscalizao A competncia para o TCU realizar atividades de fiscalizao pode ser encontrada de forma expressa no art. 71, IV da CF. Enquanto no exame das contas o TCU atua de maneira reativa, aguardando a apresentao das prestaes de contas pelos gestores para, ento, avali-las, nas atividades de fiscalizao o Tribunal vai atrs das informaes, onde estiverem disponveis, mediante a atuao dos seus AUFC. As atividades de fiscalizao podem originar-se da iniciativa do prprio Tribunal, ou por solicitao do Congresso Nacional, suas Casas ou Comisses do Congresso Nacional (RI/TCU, art. 1, II). Alm disso, podem ser resultado de representaes e denncias apresentadas pelas pessoas legitimadas (RI/TCU, art. 230 a 237). As atividades de fiscalizao do TCU so exercidas por meio dos seguintes instrumentos de controle ou instrumentos de fiscalizao: auditorias, inspees, levantamentos, acompanhamentos e monitoramentos (RI/TCU, art. 238 a 243). CONTROLE EXERCIDO EM CONJUNTO PELO CONGRESSO E PELO TCU Dentre as atividades de controle externo exercidas em conjunto pelo Congresso Nacional e pelo TCU, pode-se relacionar a sustao de despesas no autorizadas (CF, art. 72), a sustao de contratos (CF, art. 71, X e 1 e 2) e a fiscalizao de obras pblicas com indcios de irregularidades graves (LDO). No caso da sustao de despesas no autorizadas, a atuao conjunta se d entre o TCU, a CMO e o Congresso. A referida Comisso, diante de indcios de despesas no autorizadas (quaisquer despesas!), poder solicitar autoridade responsvel que apresente, no prazo de 5 dias (corridos) os esclarecimentos necessrios. Caso os esclarecimentos no forem prestados, ou sendo estes insuficientes, a CMO solicitar ao TCU pronunciamento conclusivo sobre a matria, que dever ser
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Controle Externo p/ TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 emitido no prazo de 30 dias (corridos). Entendendo o Tribunal irregular a despesa, a CMO, se julgar que o gasto possa causar dano irreparvel ou grave leso economia pblica, propor ao Congresso sua sustao. Quanto sustao de contratos, quando necessrio, o ato de competncia do Congresso Nacional, que solicitar, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabveis. Se o Congresso Nacional no decidir sobre a sustao e nem o Poder Executivo adotar as medidas cabveis no prazo de 90 dias (corridos), o Tribunal decidir a respeito da sustao, sendolhe facultado optar por sustar o contrato (LO/TCU art. 45, 2 e 3 e RI/TCU, art. 251, 3 e 4). Em relao s obras pblicas, as Leis de Diretrizes Oramentrias (LDO) dos ltimos anos tm trazido determinaes ao TCU para que informe ao Congresso Nacional e ao Poder Executivo a relao de empreendimentos financiados com recursos federais que apresentem indcios de irregularidades graves, como superfaturamento ou direcionamento da licitao que precedeu a contratao. A CMO deliberar pela continuao ou no das obras, at que a Corte de Contas chegue a concluses definitivas.
Caiu na prova! 17. (Tcnico de Controle Externo - TCU 2007 Cespe) O TCU deve auxiliar o Congresso Nacional no exerccio do controle externo e da fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta. Comentrio: A assertiva est de acordo com o art. 70, caput da CF, que estabelece a abrangncia do controle externo - fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta em conjunto com o art. 71, caput, que dispe que o controle externo ser exercido pelo Congresso Nacional com o auxlio do TCU. Gabarito: Certo 18. (TCU AUFC 2009 Cespe) No exame das contas prestadas anualmente pelo presidente da Repblica, o TCU, ao verificar irregularidades graves, poder impor sanes ao chefe do Poder Executivo, sem prejuzo da apreciao dessas mesmas contas pelo Congresso Nacional. Comentrio: A atribuio do TCU no exame das contas prestadas pelo
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Controle Externo p/ TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Presidente da Repblica, consoante o art. 71, I da CF, emitir parecer prvio. Qualquer omisso ou falha que seja detectada pelo TCU dever ser comunicada ao Congresso Nacional, que, julgando conveniente, solicitar os esclarecimentos necessrios ao Chefe do Executivo. Portanto, no h que se falar na imposio de sanes por parte do TCU, nesse caso. Gabarito: Errado (TCU ACE 2008 Cespe) Com relao aos conceitos e legislao aplicveis ao controle externo e s instituies fiscalizadoras, julgue os itens a seguir: 19. No mbito federal, o parecer sobre as contas do TCU de responsabilidade da Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao, do Congresso Nacional. Comentrio: A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)4, dispe:
Art. 56. (...) 2 O parecer sobre as contas dos Tribunais de Contas ser proferido no prazo previsto no art. 57 pela comisso mista permanente referida no 1o do art. 166 da Constituio ou equivalente das Casas Legislativas estaduais e municipais.
A comisso permanente a que o dispositivo se refere a Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO), do Congresso Nacional. Gabarito: Certo 20. O TCU responsvel pela fiscalizao do cumprimento da obrigatoriedade de encaminhamento e consolidao das contas de todas as esferas da Federao. Comentrio: Ao TCU compete auxiliar o Poder Legislativo na fiscalizao do cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF, art. 59, caput), cujo art. 51 dispe sobre a consolidao das contas de todas as esferas da Federao pelo Poder Executivo da Unio. O assunto tambm objeto do RI/TCU, art. 1, XIII, e art. 258, I. Gabarito: Certo CONTROLE INTERNO Controle interno aquele exercido por rgo que esteja dentro da estrutura do ente controlado e que tenha sido criado para essa finalidade. Geralmente, subordina-se diretamente autoridade administrativa mxima do ente, a qual dispe, dessa forma, de um mecanismo de
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Lei Complementar 101/2000 (LRF): http://www6.senado.gov.br/sicon/index.jsp
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Controle Externo p/ TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 avaliao para as aes desempenhadas fora da esfera atribuies privativas. de suas
A Constituio Federal dispe que os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero um sistema de controle interno (CF, art. 74), de forma integrada, cujas principais atribuies so: (i) (ii) apoiar o controle externo, criando condies indispensveis sua eficcia; e servir como rgo de assessoramento da autoridade administrativa, visando assegurar a legalidade, a eficincia e a eficcia da gesto.
O apoio ao controle externo ocorre por meio da elaborao de parecer sobre a gesto do rgo ou entidade a que o controle interno esteja vinculado. Alm disso, os responsveis pelo controle interno tm o dever de comunicar ao TCU qualquer irregularidade ou ilegalidade de que tenham conhecimento, sob pena de responsabilidade solidria (CF, art. 74, 1). Todavia, embora o controle interno tenha o dever estabelecido constitucionalmente de apoiar o controle externo, no h relao de hierarquia entre eles, h complementaridade. Resumidamente, o sistema de controle interno, no mbito da Unio, organiza-se da seguinte forma:
Cada rgo possui seu prprio controle interno. Ex: uma unidade de controle interno na Cmara, uma no Senado; uma no STF, uma no STJ; uma no Ministrio Pblico Federal, uma no Ministrio Pblico Militar; uma no TCU etc. rgo Central: CGU orientao normativa e superviso tcnica dos demais rgos; rgos Setoriais: Secretarias de Controle Interno (Ciset) da Casa Civil, da AGU, do Ministrio das Relaes Exteriores e do Ministrio da Defesa; Unidades Setoriais da Ciset do Ministrio da Defesa: unidades de controle interno dos comandos militares; Unidades de controle administrao indireta. interno prprias das entidades da
Poder Legislativo, Poder Judicirio, MPU, TCU
Poder Executivo
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Controle Externo p/ TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 Caiu na prova! 21. (TCU ACE 2008 - Cespe) A Controladoria-Geral da Unio exerce o controle externo dos rgos do Poder Executivo, sem prejuzo das atribuies do TCU. Comentrio: A Controladoria-Geral no rgo de controle externo, embora tenha a mesma denominao de um dos sistemas de controle externo existentes, as Controladorias-Gerais. A CGU o rgo central do sistema de controle do Poder Executivo, ligado Presidncia da Repblica. Gabarito: Errado
Registre-se que o Conselho Nacional de Justia (CF, art. 103-B, 4) e o Conselho Nacional do Ministrio Pblico (CF, art. 130-A), que possuem no mbito de suas competncias a atribuio de controlar a atuao administrativa e financeira do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico, respectivamente, tambm no realizam controle externo. CONTROLE DOS RECURSOS ESTADUAIS E MUNICIPAIS As normas e caractersticas gerais relativas ao controle externo, estabelecidas nos art. 70 a 74 da Constituio Federal, so aplicveis s esferas estadual e municipal. Alteraes podem ocorrer, levando-se em considerao as especificidades estabelecidas nas constituies estaduais e leis orgnicas municipais, desde que no sejam incompatveis com o modelo estabelecido para a esfera federal (CF, art. 75). Cabe notar que, em seu art. 31, a Constituio trata especificamente da fiscalizao do Municpio. Uma peculiaridade importante: no h previso constitucional para sistema de controle interno do Poder Legislativo Municipal. O art. 31 da CF somente fala em sistema de controle interno do Poder Executivo Municipal. A previso de um sistema de controle interno para o Legislativo Municipal est na LRF (LRF, art. 59, caput). Assim, o controle externo nas esferas estaduais e municipais exercido pelas Assembleias Legislativas e Cmaras Municipais (no DF, Cmara Legislativa do Distrito Federal), com o auxlio dos Tribunais de Contas dos Estados, bem como dos Tribunais ou Conselhos de Contas dos Municpios, conforme o caso (CF, art. 75 e art. 31, 1). Atualmente, no Brasil, alm do TCU, existem os seguintes tribunais de contas:
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Controle Externo p/ TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 - 26 tribunais de contas dos estados; -1 Tribunal de Contas do Distrito Federal; - 4 tribunais de contas dos municpios (BA, CE, GO e PA); - 2 tribunais de contas municipais (Rio de Janeiro de So Paulo). Como se percebe, todos os Estados brasileiros, assim como o Distrito Federal, possuem um Tribunal de Contas responsvel pelo controle externo dos recursos de origem estadual e distrital (TCE e TCDF). Quanto ao controle dos recursos de origem municipal, cabe diferenciar tribunais de contas dos municpios (TC dos Municpios) de tribunais de contas municipais (TCM). Os primeiros so rgos tcnicos estaduais, responsveis pelo controle externo de todos os municpios do Estado. Os segundos so rgos municipais que exercem o controle externo somente no mbito do respectivo Municpio. A Constituio Federal vedou a criao de novos TCM (CF, art. 31, 4). Todavia, nada impede a criao de TC dos Municpios pelos Estados que ainda no os possuem. Nesse sentido j deliberou o STF. Nos Estados em que no h um TC dos Municpios, o rgo tcnico que auxilia as Cmaras Municipais no controle externo o respectivo TCE. Quanto composio dos TCE e TC dos Municpios (rgos estaduais), a Constituio Federal fixou em 7 o nmero de membros, os quais denominam-se Conselheiros. A Carta Magna, porm, no disps sobre o nmero de membros dos TCM (rgos municipais).
Caiu na prova! 22. (TCE RN - Assessor Tcnico Jurdico 2009 - Cespe) Se o TCE/RN, ao examinar as contas do prefeito de Natal, emitisse parecer prvio pela sua rejeio, esse parecer prevaleceria, exceto se a Assembleia Legislativa do estado, que responsvel pelo julgamento das referidas contas, o rejeitasse por deciso de dois teros de seus membros. Comentrio: O TCE do Estado que no possui TC dos Municpios, como o caso do Rio Grande do Norte, emite parecer prvio sobre as contas dos prefeitos. O responsvel por julg-las o Poder Legislativo Municipal, no caso, o correto seria a Cmara Municipal de Natal. Cabe registrar que a Constituio Federal estabelece que o parecer prvio emitido pelo rgo competente sobre as contas do Prefeito s deixar de prevalecer por deciso de dois teros dos membros da Cmara Municipal
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Controle Externo p/ TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 (CF, art. 31, 2). Gabarito: Errado 23. (TCE RN - Assessor Tcnico Jurdico 2009 Cespe) Se determinado municpio no possuir, em sua estrutura administrativa, um TC, o rgo de controle externo competente para julgar as contas desse municpio ser, obrigatoriamente, o TCE. Comentrio: Lembre que o TCM-RJ e o TCM-SP so os nicos rgos municipais de controle externo e h vedao constitucional para a criao de outros. Nos demais municpios, o auxlio s Cmaras Municipais no exerccio do controle externo cabe ao TCE ou, nos Estados da BA, CE, GO e PA, aos TC dos Municpios. Lembrando, ainda, que no h impedimento para que os demais Estados criem TC dos Municpios. Gabarito: Errado
CONTROLE SOCIAL O controle social exercido pelo cidado diretamente ou pela sociedade civil organizada. O ordenamento jurdico brasileiro, a comear pela Constituio Federal, estabelece diversas formas de controle social, que pode ser exercido tanto no momento da formulao da poltica pblica como na fase de execuo. A seguir, alguns exemplos de aes de controle acessveis a qualquer cidado: - denunciar irregularidades aos rgos de controle externo (CF, art. 74, 2); - propor ao popular que vise anular ato lesivo ao patrimnio pblico e moralidade administrativa (CF, art. 5, LXXIII); - examinar e questionar a legitimidade das contas de todas as esferas de governo, as quais ficaro disposio de qualquer contribuinte no respectivo Poder Legislativo e no rgo tcnico responsvel por sua elaborao (CF, art. 31, 3; LRF, art. 49); - conhecer e acompanhar, em tempo real, em meios eletrnicos de acesso pblico, informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira (LC 131/2009); - sugerir, criticar, reclamar ou informar a respeito de ato de gesto ou ato administrativo praticado por agente pblico jurisdicionado ao TCU, por meio da ouvidoria do Tribunal (Resoluo TCU 214/2008).
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Caiu na prova! 24. (TCU AUFC 2010 - Cespe) (...) redija um texto dissertativo acerca dos sistemas de controle na administrao pblica, em conformidade com a Constituio Federal de 1988. Ao elaborar seu texto, discorra sobre os mecanismos de controle inseridos no ordenamento constitucional, abordando, necessariamente, a classificao doutrinria quanto aos seguintes aspectos: < momento em que se realiza; < rgos responsveis pelo seu exerccio; < natureza ou tipo de controle. Comentrio: A partir dos elementos apresentados nesta primeira aula, voc j seria capaz de elaborar uma boa resposta para esta questo discursiva. Quanto ao momento em que o controle se realiza, vimos que pode ser prvio, concomitante ou posterior ao ato fiscalizado. Em relao aos responsveis pelo exerccio do controle na administrao pblica, vimos que a CF estabeleceu que o controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do TCU. A Carta Magna dispe que os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada, sistema de controle interno. Alm disso, poder-se-ia mencionar as diversas formas de controle social previstas na Constituio. No que tange natureza ou tipo de controle, vimos que, essencialmente, o controle se classifica em: legalidade (conformidade s normas), legitimidade (atendimento ao interesse pblico) e economicidade (menor preo).
----------------------------------------------Bem pessoal, por hoje s. No deixem de aproveitar o resumo que vem logo em seguida. No prximo encontro, estudaremos a natureza, funes e eficcia das decises dos Tribunais de Contas, alm de um assunto muito importante: a jurisdio do TCU. Alm disso, traremos mais uma srie de questes comentadas, Vejo vocs l! Bons estudos!
ERICK ALVES
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RESUMO DA AULA
Controle da gesto pblica: faculdade de vigilncia, orientao e correo que um poder, rgo ou autoridade exerce sobre a conduta funcional do outro. Classificaes do controle: Externo: exercido por um ente que no integra a mesma estrutura organizacional do rgo fiscalizado (na CF, somente o exercido pelo Legislativo). Interno: exercido por rgo especializado, porm pertencente mesma estrutura do fiscalizado. No se confunde com os controles internos administrativos. Legalidade: conformidade s normas; Legitimidade: interesse pblico, impessoalidade, moralidade; Natureza, tipo ou foco do controle Economicidade: menor custo, sem comprometer a qualidade; Eficincia: meios em relao aos resultados; Eficcia: alcance das metas; Efetividade: impactos sobre a populao-alvo. Prvio (a priori): preventivo, orientador. Concomitante (pari passu): tempestivo, preventivo. Posterior (a posteriori): corretivo e sancionador.
Posicionamento do rgo controlador
Auditorias de regularidade
Auditorias de desempenho
Momentos do controle
Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS): rgos tcnicos de controle externo, de carter administrativo, de maior estatura em cada pas (Brasil = TCU). Podem se vincular a qualquer Poder ou a nenhum deles. Sistemas de controle externo: Decises colegiadas; Poder sancionatrio e determinaes compulsrias; Funo fiscalizadora ou jurisdicional. Decises monocrticas; Recomendaes sem carter coercitivo; Funo fiscalizadora, opinativa, consultiva.
Tribunais de Contas ou Conselhos de Contas Auditorias-Gerais ou Controladorias Gerais
Declarao de Lima: Carta Magna do controle da gesto pblica. Fornece bases filosficas e conceituais. No possui carter compulsrio. Seu principal objetivo exigir uma auditoria governamental independente, com previso constitucional. Suas premissas so o estado de direito e a democracia. Propsito da auditoria; Pr-auditoria (controle prvio) e ps-auditoria (controle posterior); Auditoria interna (controle interno) e Auditoria externa (controle externo); Auditoria de legalidade, auditoria de regularidade e auditoria operacional; Independncia das EFS (funcional, organizacional, financeira e dos membros); Poderes das EFS; Mtodos, procedimentos e pessoal de auditoria e elaborao de relatrios.
Principais pontos da Declarao de Lima
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Sistemas de Controle na Administrao Pblica Brasileira: art. 70 a 75 da CF. Sujeito ativo: Poder Legislativo (titular), auxiliado pelos Tribunais de Contas (sem subordinao). Sujeitos passivos: todos que, de alguma maneira administrem recursos pblicos (CF, art. 70, pargrafo nico). Objeto: atos administrativos que envolvam receitas e despesas pblicas, como a compra de bens, a admisso de pessoal, arrecadao de impostos, etc
Sistema de Controle externo
Responsabilidade pelo controle externo: depende da origem oramentria primria dos recursos controlados: Titular do controle externo Congresso Nacional Assembleias Legislativas Cmara Legislativa Cmaras Municipais Cmaras Municipais Cmaras Municipais rgo tcnico que presta auxlio TCU TCE TCDF TCM dos Municpios (rgos estaduais) TCM-RJ e TCM-SP (rgos municipais) TCE
Esfera Unio Estados Distrito Federal Municpios dos Estados da BA, CE, GO e PA Municpios do Rio de Janeiro e So Paulo Demais Municpios
Repartio constitucional de funes de controle externo: Congresso: julgar as contas do PR (CF, art. 49, IX); escolher dois teros (=6) dos Ministros do TCU (CF, art. 73, 2, II). Senado Federal: aprovar as indicaes de nomes indicados pelo PR para Ministro do TCU (CF, art. 52, III). Cmara dos Deputados: tomar as contas do Presidente da Repblica, caso no apresentadas no prazo (CF, art. 51, II). CPI: investigar fato determinado (CF, art. 58, 3). CMO: examinar e emitir parecer sobre as contas do PR; acompanhar a fiscalizar a execuo oramentria (CF, art. 166, 1). Competncias do art. 71 da CF que podem ser divididas em: - Exame e julgamento das prestaes de contas (no caso das contas do Presidente da Repblica, o TCU emite parecer prvio); - Atividades de fiscalizao. Sustar despesas no autorizadas (CF, art. 72); sustar contrato se verificada ilegalidade (CF, art. 71, X, 1 e 2); fiscalizar obras pblicas com indcios de irregularidade grave (LDO).
Controle exercido diretamente pelo Congresso, suas Casas e Comisses (controle parlamentar)
Controle exercido isoladamente pelo TCU
Controle exercido em conjunto pelo Congresso e pelo TCU
Sistema de Controle Interno: mantido de forma integrada pelos Poderes (CF, art. 74), com a misso de apoiar o controle externo e assessorar a autoridade administrativa. No h relao hierrquica entre controle externo e controle interno, h complementaridade. Controle Social: exercido diretamente pelo cidado, ou pela sociedade civil organizada. Ex: denncia aos rgos de controle externo, ao popular, ouvidoria do TCU, etc.
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QUESTES COMENTADAS NA AULA

1. (TCU ACE 2004 Cespe) Tendo em conta o momento no qual a atividade de controle se realiza, o controle externo, analogamente ao que ocorre com o controle de constitucionalidade, pode ser classificado em prvio (a priori) ou posterior (a posteriori). 2. (TCU ACE 2006 ESAF) Desenvolva um texto argumentando sobre o seguinte tema: Prvio, concomitante ou a posteriori: como caracterizar o controle exercido pelo TCU? 3. (SEBRAE - Analista Tcnico II 2010 - Cespe) No exerccio do controle externo, o Congresso Nacional, com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, analisa a legalidade, mas no a legitimidade, dos atos administrativos da Unio e das entidades da administrao direta e indireta. 4. (TCU - ACE 2004 - Cespe) Os sistemas internacionais de controle externo tm em comum a circunstncia de que o rgo de controle invariavelmente colegiado e ligado ao Poder Legislativo. 5. (TCU ACE 2006 - ESAF) Na maioria dos pases onde existe, o sistema de controle externo levado a termo ou pelos Tribunais de Contas (Cortes de Contas) ou pelas Auditorias-Gerais. Nesse contexto, considerando as principais distines entre esses dois modelos de controle, assinale a opo que indica a correta relao entre as colunas: 1) 2) Tribunais de Contas Auditorias-Gerais ( ) So rgos colegiados. ( ) Podem ter poderes jurisdicionais. ( ) Podem estar integrados ao Poder Judicirio. ( ) Proferem decises monocrticas. a) 1 2 1 2 b) 1 1 1 2 c) 1 1 2 2 d) 2 1 2 1 e) 2 2 2 1
6. (TCU ACE 2007 Cespe) O sistema de controle externo, na maioria dos pases signatrios, levado a termo ou pelas cortes de contas ou pelas auditoriasgerais. As principais caractersticas do sistema de tribunal de contas so as decises colegiadas e o poder sancionatrio. No Brasil, bem como nos demais
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Controle Externo p/ TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 pases que adotam esse sistema, os tribunais de contas, quanto sua organizao, encontram-se ligados estrutura do Poder Legislativo. 7. (TCU ACE 2007 Cespe) A INTOSAI um organismo internacional cujo objetivo fomentar o intercmbio de ideias e experincias entre entidades fiscalizadoras superiores quanto ao controle das finanas pblicas. Entre os documentos elaborados pela INTOSAI, destacam-se a Declarao de Lima, o cdigo de tica e normas de auditoria. Na Declarao de Lima, s constam o controle prvio e o controle posterior, ao passo que, no Brasil, alm desses, h o controle concomitante, por expressa disposio legal. (TCU AUFC 2010 - Cespe) De acordo com a Declarao de Lima, julgue os prximos itens, acerca das diretrizes para preceitos de auditoria. Nas situaes em que for utilizada, considere que a sigla EFS se refere a entidade fiscalizadora superior. 8. Segundo a declarao em apreo, uma EFS deve gozar de independncia funcional e organizacional necessria para desempenhar suas tarefas. Apesar disso, entender que tal instituio, como parte do Estado, no pode ser completamente independente. 9. A Declarao de Lima admite que a execuo da pr-auditoria seja realizada por EFS ou por outras instituies de auditoria. 10. EFSs prestam servios de auditoria externa. 11. De acordo com a referida declarao, uma EFS deve auditar a legalidade e a regularidade da gesto financeira e da contabilidade. Essa declarao, entretanto, no cita como atribuio das EFSs a auditoria operacional, a qual consta na Constituio Federal brasileira. (TCU ACE 2008 - Cespe) Com relao aos conceitos e legislao aplicveis ao controle externo e s instituies fiscalizadoras, julgue os itens a seguir. 12. Nos termos da Declarao de Lima, a pr-auditoria, tarefa indispensvel de todas as entidades fiscalizadoras superiores, tem a vantagem de reduzir o volume de trabalho e tornar indistintas as responsabilidades previstas no Direito Pblico. 13. Na atual estrutura do sistema de controle interno do Poder Executivo federal, que deve atuar em cooperao com o TCU, os rgos correspondentes do Itamaraty e dos comandos militares so os que esto precisamente posicionados de acordo com as recomendaes das entidades fiscalizadoras
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Controle Externo p/ TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 superiores (INTOSAI), em razo de sua subordinao hierrquica e de suas vinculaes funcionais. 14. Na hiptese de entidades fiscalizadoras superiores emitirem pareceres especializados, inclusive comentrios sobre proposies legislativas, as autoridades administrativas sero obrigadas a acat-las. Essa tarefa adicional, inclusive, dever prevenir futuros achados de auditorias. (TCU - AUFC 2010 - Cespe) Considerando as normas constitucionais relativas a controle externo, julgue os itens a seguir. 15. (TCU ACE 2004 Cespe) Considerando controle externo como aquele realizado por rgo no-pertencente estrutura do produtor do ato a ser controlado, correto afirmar que, no Brasil, o TCU no o nico componente do poder pblico encarregado daquela modalidade de controle. 16. O Supremo Tribunal Federal no se sujeita a controle externo exercido pelo Congresso Nacional. 17. (Tcnico de Controle Externo - TCU 2007 Cespe) O TCU deve auxiliar o Congresso Nacional no exerccio do controle externo e da fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta. 18. (TCU AUFC 2009 Cespe) No exame das contas prestadas anualmente pelo presidente da Repblica, o TCU, ao verificar irregularidades graves, poder impor sanes ao chefe do Poder Executivo, sem prejuzo da apreciao dessas mesmas contas pelo Congresso Nacional. (TCU ACE 2008 Cespe) Com relao aos conceitos e legislao aplicveis ao controle externo e s instituies fiscalizadoras, julgue os itens a seguir: 19. No mbito federal, o parecer sobre as contas do TCU de responsabilidade da Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao, do Congresso Nacional. 20. O TCU responsvel pela fiscalizao do cumprimento da obrigatoriedade de encaminhamento e consolidao das contas de todas as esferas da Federao. 21. (TCU ACE 2008 - Cespe) A Controladoria-Geral da Unio exerce o controle externo dos rgos do Poder Executivo, sem prejuzo das atribuies do TCU. 22. (TCE RN - Assessor Tcnico Jurdico 2009 - Cespe) Se o TCE/RN, ao examinar as contas do prefeito de Natal, emitisse parecer prvio pela sua rejeio, esse parecer prevaleceria, exceto se a Assembleia Legislativa do
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Controle Externo p/ TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Erick Alves Aula 00 estado, que responsvel pelo julgamento das referidas contas, o rejeitasse por deciso de dois teros de seus membros. 23. (TCE RN - Assessor Tcnico Jurdico 2009 Cespe) Se determinado municpio no possuir, em sua estrutura administrativa, um TC, o rgo de controle externo competente para julgar as contas desse municpio ser, obrigatoriamente, o TCE. 24. (TCU AUFC 2010 - Cespe) (...) redija um texto dissertativo acerca dos sistemas de controle na administrao pblica, em conformidade com a Constituio Federal de 1988. Ao elaborar seu texto, discorra sobre os mecanismos de controle inseridos no ordenamento constitucional, abordando, necessariamente, a classificao doutrinria quanto aos seguintes aspectos: < momento em que se realiza; < rgos responsveis pelo seu exerccio; < natureza ou tipo de controle. --------------------------------------------------------------------Gabarito
1) C 2) 3) E 4) E 5) b 6) E 7) C 8) C 9) C 10) C 11) E 12) E 13) E 14) E 15) C 16) E 17) C 18) E 19) C 20) C 21) E 22) E 23) E 24) -
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Referncias:
Aguiar, A. G. Aguiar, M. P. O Tribunal de Contas na ordem constitucional. 2 ed. Belo Horizonte: Frum, 2008. Aguiar, U.D. Albuquerque, M.A.S. Medeiros, P.H.R. A administrao Pblica sob a perspectiva do controle externo. Belo Horizonte: Frum, 2011. Chaves, F.E.C. Controle externo da gesto pblica: a fiscalizao pelo Legislativo e pelos Tribunais de Contas. 2 ed. Niteri: Impetus, 2009. Lima, L.H. Controle externo: teoria, jurisprudncia e mais de 500 questes. 4 ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2011. Meirelles, H. L. Direito administrativo brasileiro. 35 ed. So Paulo: Malheiros, 2009.
Sites consultados:
Cespe: www.cespe.unb.br Intosai: www.intosai.org Tribunal de Contas da Unio: www.tcu.gov.br
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1. CONTROLE DA GESTO PBLICA

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Fonte: Manual de Auditoria Operacional do TCU. Disponvel em http://portal2.tcu.gov.br/portal/pls/portal/docs/2058980.PDF

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2. ENTIDADES FISCALIZADORAS SUPERIORES - SISTEMAS DE CONTROLE EXTERNO

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4. SISTEMAS DE CONTROLE NA ADMINISTRAO PB LICA BRASILEIRA

Sujeitos do controle externo

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Objetos do controle externo

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Lei Complementar 101/2000 (LRF): http://www6.senado.gov.br/sicon/index.jsp

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Poder Legislativo, Poder Judicirio, MPU, TCU

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Posicionamento do rgo controlador

Tribunais de Contas ou Conselhos de Contas Auditorias-Gerais ou Controladorias Gerais

Principais pontos da Declarao de Lima

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Sistema de Controle externo

Controle exercido isoladamente pelo TCU

Controle exercido em conjunto pelo Congresso e pelo TCU

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