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Nas ltimas dcadas, a gesto governamental brasileira passou por diversas mudanas, que tinham como finalidade aumentar a eficincia dos fatores de produo e da qualidade dos servios prestados, principalmente com o incentivo inovao e por meio da reviso de paradigmas associados aos modelos patrimonial e burocrtico de administrao pblica. Tais mudanas resultaram em reformas gerenciais dos estados (BRESSER-PEREIRA, 1996), de forma a buscar maior participao e controle social (ABRUCIO
E

COSTA, 1998).

No processo oramentrio brasileiro, isso no foi diferente. A busca pela melhoria das funes oramentrias (alocativa, distributiva e estabilizadora) promoveu diversas inovaes nesse processo. Como exemplo, destacam-se as inovaes provenientes da reforma oramentria, implantada em 2000, que possibilitou a elaborao do programa oramentrio conforme as prioridades de governo (problemas que o governo planeja combater), com forte influncia do mtodo Planejamento Estratgico Situacional PES (GARCIA, 2000).
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Os instrumentos de planejamento definidos como objetivos, metas, desafios e riscos, so relevantes para compor uma estratgia de desenvolvimento. Porm, a poltica macroeconmica o alicerce desse processo, com as definies monetria, cambial e fiscal. Cabe ressaltar que a poltica fiscal foi potencializada, estrategicamente, no processo decisrio de elaborao dos projetos de lei do Plano Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e da Lei Oramentria Anual (LOA), visando estabilizar a economia do pas aps a publicao da Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, tambm conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). A partir do incio do presente sculo, a dimenso estratgica no processo oramentrio, com a influncia do PES e aps a edio da LRF, passa a estar mais presente na formulao das polticas pblicas e, consequentemente, nas definies de prioridades governamentais, que deveriam direcionar o pas para o desenvolvimento. No entanto, observa-se que as decises macroeconmicas esto desassociadas de uma estratgia de longo prazo (SICS, 2008). Portanto, considerando a relevncia do tema, fundamental conhecer melhor a relao entre o desenvolvimento e a gesto estratgica oramentria no caso do governo federal brasileiro e suas possveis implicaes para o desenvolvimento do pas. Nesse sentido, a anlise comea com o entendimento de como a administrao pblica brasileira, inclusive na sua dimenso estratgica, configura-se no mbito do processo oramentrio, com vistas a responder seguinte questo: como o oramento pblico contribui para a formulao de estratgias tendo como pano
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de fundo a viso do planejamento emancipatrio e desenvolvimentista? Para tanto, o presente trabalho tem como objetivo geral analisar a formulao de estratgia na esfera do oramento pblico, sob a perspectiva do planejamento emancipatrio e desenvolvimentista, e especificamente descrever a reforma gerencial da administrao pblica federal, identificando quais as respectivas contribuies para o aprimoramento da gesto estratgica do oramento pblico. O presente artigo justifica-se pela importncia de se proceder anlise da referida formulao, possibilitando compreender melhor como as estratgias oramentrias podem associar-se com a viso desenvolvimentista brasileira de longo prazo. Tambm busca-se compreender como o neoliberalismo, que recentemente predominou como referencial de anlise, no conseguiu responder expectativa de desenvolvimento prometida, partindo da premissa de retirar o Estado da economia, estimulando a desestruturao desse e da sociedade, sem apresentar uma conjuntura econmica e desenvolvimentista bem articulada BRESSERPEREIRA, 1996; SICS, 2008). A realizao deste estudo visa contribuir para uma diferente perspectiva da teoria do planejamento, considerando a recente reviso com o conceito emancipatrio, em especial relacionada com a possibilidade de inferir o oramento pblico como instrumento de formulao de estratgia do Estado, referente viso desenvolvimentista. Para isso, o artigo est dividido em trs partes. Na primeira, consta o referencial terico sobre administrao pblica, formulao estratgica, planejamento emancipatrio, oramento pblico e desenvolvimentismo.

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Em seguida, so analisadas as teorias com a finalidade de explorar as relaes entre os elementos da teoria do planejamento: oramento e estratgia, com base emancipatria. A descrio da reforma gerencial da administrao pblica e suas consequncias para a dimenso estratgica do oramento pblico. Por fim, so expostas as consideraes sob a perspectiva emancipatria do oramento pblico, com relao formulao estratgica e viso desenvolvimentista.

Referencial terico
Administrao pblica A respeito da administrao pblica, registra-se, inicialmente, que o Estado no apenas um sistema constitucional legal, mas tambm aparelho, organizao ou administrao pblica (BRESSER-PEREIRA, 2009). Sendo assim, tomando como base a Inglaterra, um dos pases que primeiro se desenvolveu, apresenta-se a seguir (Quadro 1),

de forma sinttica, o histrico entre sociedade, Estado e administrao pblica. A evoluo da administrao pblica patrimonialista para a burocrtica foi um grande progresso, confor me demonstram os estudos de Weber (KALBERG, 1980) a respeito da superioridade da burocracia sobre o modelo antecessor (patrimonialista). A primeira tem como principal caracterstica a incapacidade ou a relutncia da autoridade absolutista em separar os bens pblicos dos seus bens privados, enquanto que a segunda surge com a premncia de proteger os bens pblicos da privatizao (BRESSERPEREIRA, 1996). No sculo XX, com a ampliao do papel do Estado sobre as questes sociais e econmicas, a estratgia bsica adotada pela administrao pblica burocrtica controle hierrquico e formalista ou legal sobre os procedimentos tornou-se inadequada, pois, apesar de ser capaz de evitar a corrupo ou o nepotismo, era lenta, cara e ineficiente, fazendo sentido para um

Quadro 1: Histrico das relaes entre sociedade, Estado e administrao pblica Sociedade1
Aristocrtica e mercantil
(Sculos XVI XVIII)

Estado
(Sistema constitucional-legal) Absoluto Liberal Democrtico liberal Democrtico social

Administrao Pblica
(Aparelho do Estado) Patrimonialista Burocrtica Burocrtica Gerencial

Capitalista clssica
(Sculo XIX)

Capitalista moderna
(1 metade do sculo XX)

Capitalista profissional
(Desde meados do sculo XX)

Fonte: Bresser-Pereira (2009, p. 17).

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Estado pequeno, mas no para um novo modelo muito mais complexo (BRESSERPEREIRA, 1996). Aps a II Guerra Mundial, a influncia da administrao de empresas comeou a se fazer sentir na administrao pblica, ainda que, ao mesmo tempo, houvesse uma reafirmao dos valores burocrticos. As ideias de descentralizao e de flexibilizao administrativa ganharam espao em todos os governos. No entanto, a reforma da administrao pblica para o modelo gerencial s recebeu fora a partir dos anos 1970, quando teve incio a crise do Estado democrtico legal de sociedade capitalista moderna, que levou a crise tambm sua forma de aparelho de Estado burocrtico. Em consequncia, na dcada de 1980 iniciou-se uma grande revoluo na administrao pblica dos pases }centrais Inglaterra, Frana e Estados Unidos, entre outros desenvolvidos em direo a uma administrao pblica gerencial (OSBORNE E GAEBLER, 1994). A administrao pblica gerencial tem como principais premissas (BRESSER-P EREIRA, 1996): descentralizao do ponto de vista poltico, transferindo recursos e atribuies para os nveis polticos regionais e locais; descentralizao administrativa, por meio da delegao de autoridade para os administradores pblicos transformados em gerentes crescentemente autnomos; organizaes com poucos nveis hierrquicos, ao invs de piramidal; pressuposto da confiana limitada e no da desconfiana total; controle por resultados, a posteriori, ao invs do controle rgido, passo a passo, dos processos administrativos; administrao voltada para o atendimento do cidado, ao invs de autorreferida.
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A lgica brasileira no foi diferente: a ideia de uma administrao pblica gerencial antiga, comeando a ser delineada nos anos 1930 primeira reforma administrativa , com a criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (Dasp), em 1936, e a introduo dos princpios centralizadores e hierrquicos da burocracia clssica. Em 1938, ocorreu o primeiro sinal de administrao pblica gerencial com a criao da primeira autarquia. Mas foi em 1967, com a edio do Decreto-lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967 segunda reforma , que se tentou introduzir caractersticas gerenciais na administrao pblica brasileira, destacando a instituio dos princpios da descentralizao e da delegao de competncia. Entretanto, essa ltima tentativa foi parcialmente frustrada, principalmente devido ao retrocesso burocrtico da Constituio Federal de 1988, provocando a necessidade de promover novo esforo para outra reforma administrativa a terceira , capitaneada pelo Plano Diretor da Reforma do Estado de 1995 (BRESSER-PEREIRA, 1996; 2007). O quadro 2, demonstra a relao entre os perodos histricos e os tipos de sociedade, Estado, regime poltico, classe dirigente e administrao pblica que ocorreram no Brasil. A mudana do modelo burocrtico de administrao pblica para o gerencial foi potencializada com a recente intensificao da crise do tipo de Estado democrtico liberal e da sociedade capitalista moderna. O Brasil, assim como outros pases, no atingiu o resultado esperado de desenvolvimento que o neoliberalismo prometeu (SICS, 2008). Vive-se um vcuo histrico, que precisa ser discutido e preenchido com vistas a um estado democrtico social de uma sociedade capitalista profissional e uma administrao pblica gerencial.

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Quadro 2: Histrico das relaes entre sociedade e administrao pblica brasileira

1821 1930 Sociedade Estado Regime poltico Classe dirigente Administrao Patriarcal-dependente Oligrquico Oligrquico Latifundirios e Burocracia Patrimonial Patrimonial 1930 1985 Nacional-dependente Desenvolvimentista Autoritrio (Democrtico: 1945 1964) Industriais e burocracia pblica Burocrtica A Partir de 1990 Nacional-dependente Liberal-dependente Democrtico Agentes financeiros e rentistas Gerencial

Fonte: Bresser-Pereira (2007, p. 11).

Formulao estratgica Define-se estratgia como plano, padro, posio e perspectiva, e a for mulao de estratgia como um processo de planejamento, idealizado ou apoiado por planejadores, a fim de produzir planos; ou seja, pode-se planejar (considerar seu futuro) sem se engajar em planejamento (procedimento formal), mesmo sem produzir planos (intenes explcitas). Alternativamente, existe a possibilidade de se engajar em planejamento (procedimento formalizado), apesar de no planejar (MINTZBERG, 2004; 2008). Os planejadores podem fazer tudo isso ou apenas parte, e s vezes nada disso; mesmo assim, ainda seriam teis. Planejamento pensar no futuro, controlar o futuro, a tomada de deciso integrada e um procedimento formal para produzir um resultado articulado, na forma de um sistema integrado de decises. Planejar, por sua vez, coordenar suas atividades, assegurar que o futuro seja levado em considerao, ser

racional e controlar (KAPLAN E NORTON, 2004; MINTZBERG, 2004; 2008). Segundo Mintzberg (2000, p. 22), para cada vantagem associada estratgia, h uma desvantagem associada. As vantagens e desvantagens do processo de formulao de estratgias so apresentadas no quadro a seguir, remetendo-nos aos cuidados necessrios durante a sua concepo. Sics (2008) menciona que o Brasil precisa de um projeto de futuro para que se possa sonhar e tambm estabelecer vnculos entre as aes presentes e as do futuro que se deseja, rumo ao desenvolvimento pleno. Para isso, os planejadores, os planos e o planejamento so vitais e esto no contexto da formulao de estratgia, que apresentada na figura 1. Partindo do pressuposto de que o processo oramentrio corresponde prpria formulao de estratgia para o desenvolvimento, apresentam-se, a seguir, as teorias que colaboram com doutrinas a respeito dos seus componentes planejadores, planos e planejamento.
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Quadro 3: Vantagens e desvantagens para cada estratgia formulada

Ao estratgica Vantagem Desvantagem Pode propiciar uma compreenso limitada dos perigos em potencial, ou seja, as vezes melhor se movimentar devagar, com algum cuidado, para se adaptar s novas realidades que surgem a qualquer momento. O excesso de foco pode ofuscar a viso perifrica, acarretando dificuldade para abrir novas possibilidades. Pode ter excesso em simplificaes, surgindo esteretipos, perdendo assim a rica complexidade do sistema. Perda de criatividade, uma vez que estratgias e teorias so apenas representaes (abstraes) da realidade; nesse sentido, cada estratgia pode ter um efeito e informao falsa ou distorcida.

Fixar a direo

Mapear o curso de uma organizao para que ela navegue coesa atravs do seu ambiente

Focalizar o esforo

Promover a coordenao das atividades

Definir a organizao

Entender sua organizao e distingui-la das outras

Prover consistncia

Reduzir a desigualdade e prover a ordem

Fonte: Mintzberg (2000, p. 22).

Fonte: Mintzberg (2004, p. 263)

Figura 1: Formulao de estratgia2 (planejadores, planos e planejamento)

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Quadro 4: Poder, conhecimento, subjetividade e espaos

Ao comunicativa Poder de rede de relacionamentos, capital social Aprendizado social Ensaiada, em evoluo Sem restrio especfica de espao Teoria do regime Poder preventivo, sistemtico de ao recproca Defesa de conhecimento situacional Escolha racional, estratgia de interesse pessoal Manipulao do espao pela comodidade Planejamento Emancipatrio Poder de rede de relacionamentos

Poder

Conhecimento

Conhecimento emancipatrio Empoderamento, aplicar subjetivamente, respeito das diferenas Espaos de solidariedade, promoo do espao de justia

Subjetividade

Espao

Fonte: Irazbal (2009, p. 129) traduo livre

Planejamento emancipatrio Sobre os planejadores, destaca-se o estudo das interaes entre as teorias do regime, da ao comunicativa e do planejamento emancipatrio, como maneira de explicar as relaes entre os planejadores e a governana (ver Quadro 4), utilizando as perspectivas do poder da criao de redes de relacionamentos, o conhecimento emancipatrio, o empoderamento subjetivo e o espao de solidariedade existente (IRAZBAL, 2009). Especificamente quanto ao planejamento emancipatrio, destacam-se as caractersticas polticas, de espcies, de processo, os objetivos e os conflitos dos planejadores para cada tipo: tradicional, democrtico, equitativo e incremental, que so apresentados no Quadro 5. Oramento pblico Com relao aos planos, segundo Sanches (2007), a Constituio de 1988

introduziu vrias mudanas significativas no oramento pblico, salientando a obrigatoriedade de elaborao do PPA (planejamento de mdio prazo quatro anos), e da LOA (considerada como de curto prazo anual), com base nas metas e prioridades estabelecidas na LDO. O PPA caracterizado pelo descompasso entre os preceitos constitucionais e as normas legais vigentes; a LOA, por ter avanado pouco nos procedimentos orientados para a alocao de recursos com a finalidade de reduzir as desigualdades interregionais; e a LDO, pela dificuldade de observar dispositivos constitucionais, a exemplo do caput do art. 204 in verbis: Art. 204. As aes governamentais na rea da assistncia social sero realizadas com recursos do oramento da seguridade social, previstos no art. 195, alm de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes:
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Quadro 5: Caractersticas dos planejadores por tipo

Tipos de planejadores Caractersticas Tradicional Teoria poltica Espcies de planejadores Democrtico Equitativo Incremental

Tecnocracia

Democracia

Socialista

Liberal Formadores de polticas (vantagens marginais no curto prazo)

Planejadores especialistas

A sociedade

Planejadores e comunidade das minorias De baixo para cima ou representativo Os resultados so mais importantes que o processo

Tipo de processo

De cima para baixo

Participativo

Decises marginais

Objetivos

Racional e planejamento cientfico

O processo mais importante que os resultados

Pouco planejamento ou incremento por mudana de polticas Os fins e os meios no so formulados, ento os tomadores de deciso podem no trabalhar os meios para atingir as metas sociais desejveis. Estratgias para suportar, mas no para resolver os problemas.

Conflitos

Os planejadores buscam resultados de interesse geral respaldados pelas classes altas

Dificuldade de ter uma democracia genuna sem a representao dos interesses dos grupos de minoria

O planejamento equitativo nem sempre democrtico

Fonte: Irazbal (2009, p. 131) traduo livre.

I descentralizao poltico-administrativa, cabendo a coordenao e as normas gerais esfera federal e a coordenao e a execuo dos respectivos programas s esferas estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistncia social;
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II participao da populao, por meio de organizaes representativas, na formulao das polticas e no controle das aes em todos os nveis. Os citados planos tm as finalidades apresentadas no Quadro 6.

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Quadro 6: Finalidades do PPA, da LOA e da LDO Plano Finalidade Estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de natureza continuada. Compreender o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico; o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; e o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo poder pblico. Compreender as metas e prioridades da administrao pbica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subsequente, orientar a elaborao da LOA, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento.

PPA

LOA

LDO

Fonte: Core (2007, p. 220 - 221).

Quanto ao planejamento, este sofreu forte influncia internacional em virtude da crise financeira por volta dos anos 1980 com vistas a, sobretudo, conferir aos governos uma administrao pblica enxuta, mais efetiva e eficiente, como forma de garantir mnima governabilidade e proceder a uma ampla reforma do aparelho do Estado para o modelo gerencial, em substituio ao burocrtico (CORE, 2004). No Brasil, a reforma oramentria de 2000 tambm denominada como terceira refor ma oramentria teve como pontos-chave

para sua implementao mudanas com fins gerenciais no processo oramentrio (GARCIA, 2000), em especial no processo de elaborao do PPA e da LOA, a saber: estabelecimento de objetivos estratgicos; identificao de problemas a enfrentar ou de oportunidades a aproveitar, para alcanar os objetivos estratgicos; concepo de programas a serem implementados, com vistas ao atingimento dos objetivos, que implicaro a soluo dos problemas;
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especificao das diferentes aes do programa, com identificao dos produtos que daro origem, quando couber, aos projetos e atividades; atribuio de indicadores aos objetivos (e programas) e de metas aos produtos (projetos, atividades e outras aes); designao de gerentes por programas; avaliao da execuo e dos resultados; e cobrana e prestao de contas por desempenho.
Desenvolvimentismo As promoes do desenvolvimento e da democracia social no Brasil interessam no apenas ao governo nacional, mas tambm s elites econmicas e empresariais mundiais, coadjuvantes e beneficirias dos processos de desenvolvimento econmico e de democratizao. Polticas atualmente prescritas por essas instituies aos pases em desenvolvimento como boas com caractersticas neoliberais contrariam as lies do passado, impedindo esses pases de subirem a escada em direo ao mundo desenvolvido. Uma colaborao para resolver esse dilema saber como construir uma escada (estratgia), ou seja, como definir quais so os passos ou caminhos a serem adotados para que se possa alcanar o desenvolvimento. necessrio que se conhea os meios utilizados por outros pases para atingir seus objetivos estratgicos, de modo a vislumbrar uma alternativa possvel. Desse modo, o pas conseguir superar obstculos impostos pelas instituies internacionais, bem como as condies histricas diversas e a conjuntura poltica e institucional. Cabe lembrar que muitas das alternativas adotadas no passado pelos pases que hoje so considerados como desenvolvidos no esto mais disponveis
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para os pases em desenvolvimento (OLIVIERI, 2005). Rumo ao desenvolvimento social, fundamental saber que qualquer estratgia oramentria escolhida tem inevitveis consequncias econmicas e sociais, esperadas ou no, que devem estar em um contexto de anlise de vulnerabilidade e confiabilidade do plano, de forma a aumentar a capacidade de governo. Segundo Sics (2009), para desenvolver-se, o Estado deve prover uma poltica fiscal que estimule o aumento da receita tributria como consequncia da sua atuao, utilizando o critrio da progressividade. Deve executar obras de infraestrutura para a promoo do desenvolvimento industrial e, consequentemente, produo de bens e servios sociais, capaz de gerar empregos e redistribuio da renda nacional. Nesse sentido, o desenvolvimento deve ser proveniente do incremento imediato em despesas geradoras de emprego e em reas sociais e discriminado que promova a distribuio de renda dos gastos na ampliao da capacidade produtiva, o qual exige estmulos no s fiscais, mas tambm monetrios e cambiais, compondo uma proposta de poltica macroeconmica desenvolvimentista (GENTIL E MICHEL, 2009). De forma semelhante, BresserPereira e Nakano (2002) afirmam que a estabilidade macroeconmica compatvel com o desenvolvimento econmico desde que com a adoo de uma poltica monetria de juros favorvel ativao das polticas comerciais e industriais (geradoras de emprego), de poltica cambial realista (flutuante) para estabilizar nossas contas externas e de poltica fiscal que possibilite a distribuio por meio do aporte de recursos em polticas pblicas sociais (a exemplo da educao bsica, sade e

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reforma agrria), alm de ter o critrio da progressividade da tributao. Sics (2008) expe que essas estratgias s so efetivas se houver envolvimento de toda a sociedade. Portanto, a formulao da estratgia oramentria para o desenvolvimento no pode ser um plano de gabinete, mas sim um processo de construo conjunta com a sociedade, um sonho da grande maioria da populao, com ampla participao poltica do Estado-Nao Brasil. Anlise terica Apesar de a reforma oramentria de 2000 representar um marco histrico com destaque para os esforos das secretarias de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI, na denominao atual) e de Oramento Federal (SOF), ambas subordinadas ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, ainda h um longo caminho para a implantao de um sistema de planejamento pleno e apropriado complexidade do processo de governar em sociedades democrticas, que supere o economicismo, incorpore clculo poltico e disponha de direo estratgica. Todavia, admite-se que a prtica oramentria atual bem superior ao que se praticava at ento. Considerando que a reorganizao do sistema est em andamento, esse fato aponta para o rumo do que vem a ser buscado pelos pases com governos mais bem organizados e mais capacitados conduo estratgica dos negcios pblicos (GARCIA, 2000). A construo de um poderoso instrumento de governo, que utilize o sistema de planejamento estratgico pblico, requer, antes de tudo, conscincia de sua necessidade. Segundo Garcia (2000, p. 39), no h indcios seguros de que essa conscincia esteja generalizada entre dirigentes pblicos,

parlamentares, quadros tcnicos superiores, universidades, partidos polticos. Um exemplo o atraso da edio de lei complementar de que trata o 9 do art. 165 da Constituio Federal, podendo ser concluso de nosso prprio atraso poltico-institucional (SANCHES, 2007). Ressalta-se a importncia dos planejadores para a efetivao das mudanas evolutivas. Em 2000, com a publicao da LRF, a austeridade fiscal contribui para o processo de reforma gerencial do Estado, com a instituio de mecanismos de controle fiscal fortemente vinculados LOA e LDO para todas as esferas (federal, estadual e municipal), que juntamente com os esforos para a integrao entre os planos PPA e LOA, buscaram influenciar o Estado, estrategicamente, para a elevao de produtividade e qualidade de seus servios. Contudo, o planejamento, num ambiente de forte disciplina fiscal, ocupa espao considervel, tendendo a ter excessivamente perfil incremental, que poderia ser do PPA, uma vez que valorizaria as relaes entre a gesto fiscal e o gasto pblico sob a tica estratgica de mdio e longo prazo (PARES E VALLE, 2007). Independente do formato do plano, percebe-se a necessidade de se associar tcnicas de gesto estratgica na administrao pblica ao planejamento estratgico. Nesse contexto, o Planejamento Estratgico Situacional (PES) colaborou para influenciar a reforma oramentria de 2000, aumentando a dimenso estratgica no processo oramentrio (PARES E VALLE, 2007). Para Matus (1997), no PES o momento fundamental para o processo de planejamento significa instncia, ocasio, circunstncia ou conjuntura pela qual passa um processo contnuo, ou em cadeia, que no tem comeo nem fim definidos e pode ser tipificado, sem sequncia
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predefinida, como explicativo (foi, , tende a ser), normativo (deve ser), estratgico (pode ser) e ttico-operacional (fazer). Se essas condies fossem atendidas plenamente, fariam com que o planejamento tivesse caractersticas menos tradicionais. De acordo com Matus (2007), a urgncia que nos leva preocupao com o curto prazo nos distrai da planificao do longo prazo. Sendo assim, a grande estratgia pensar grande as estratgias (viso ampla), para evitar a cegueira do curto prazo (viso curta). Pode-se visualizar na Figura 2, de forma sinttica, as propostas do PES, cujo fundamento a teoria de um jogo semicontrolado a servio da prtica racional da ao humana, contendo a relao denominada tringulo de governo, composto por governabilidade, capacidade e projeto de governo. A atual administrao pblica brasileira passa a ser, a partir de 1990, classificada predominantemente como gerencial, influenciada pela tendncia internacional de

incluir caractersticas de administrao de empresas na administrao pblica, como na questo colocada por Osborne e Gaebler (1994, p. 21): por que no se pode governar como quem administra uma empresa?. O perfil empreendedor passa a ser cobrado para o administrador pblico com a finalidade de o governo produzir mais e com melhor qualidade, utilizando menos recursos. So premissas para esse novo perfil, que esto presentes no Plano Diretor da Reforma do Estado de 1995. Como acreditar no governo, nas possibilidades geradas pela equidade igualdade de oportunidades para todos os cidados , no funcionamento efetivo da sociedade sem um governo efetivo e que o liberalismo e o conser vadorismo tradicional no tm muita relevncia para os problemas atuais. O oramento pblico federal brasileiro seguiu a referida tendncia. A reforma oramentria de 2000 introduziu mudanas com caractersticas gerenciais no processo oramentrio que, entre outros

Fonte: Matus (2007, p. 115 - 131).

Figura 2: Planejamento Estratgico Situacional PES

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objetivos, buscaram aumentar a sua dimenso estratgica, principalmente com a influncia do mtodo PES, para todos os componentes de sua formulao planejadores, planos e planejamento. Mesmo sabendo que o processo ainda est longe do ideal, com certeza representou um grande avano na tcnica oramentria, pelo fato de possibilitar a vinculao da estratgia com o planejamento em situaes complexas como vivenciam os atuais governos. A baixa efetividade estratgica (macroeconmica, oramentria e de polticas pblicas) para a promoo do desenvolvimento pode ser explicada pelos seguintes fatores: o pouco tempo da implantao das mudanas propostas no processo oramentrio e a apatia de uma administrao pblica burocrtica, presente em um Estado democrtico liberal estagnado. Nesse sentido, para se desenvolver, tornar-se uma democracia social, importante que o planejamento evolua com os planos observando o planejamento emancipatrio para obter caractersticas equitativas e democrticas, conforme figura

a seguir, com as interaes para promoo do desenvolvimento do pas. Para o Estado se consolidar como desenvolvido, a estratgia oramentria deve considerar a perspectiva social. Os desenvolvimentistas consideram que a tributao tem de ser progressiva e justa; que os juros devem ser baixos e menos custosos; que precisa haver investimentos privados e cmbio que estimule a exportao; alm da gerao de empregos por intermdio de investimentos pblicos em infraestrutura e polticas sociais de longo prazo, como forma de estimular a produo e distribuio de renda. Nesse contexto, os planejadores tm papel fundamental para a realizao dessas aes, uma vez que o processo emancipatrio est relacionado com o comportamento do componente (planejadores) da formulao de estratgia. Consideraes finais Para que a formulao da estratgia oramentria seja efetiva, com base na teoria de Mintzberg (2000), observa-se a necessidade de:

Fonte: Autores.

Figura 3: Interaes entre planejamento e planos para o desenvolvimento

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fixao da direo sem ocultar perigos em potencial, ou seja, estar aberta a adaptar-se s novas realidades; focalizao dos esforos preocupando-se em no ofuscar a viso perifrica, considerando, portanto, novas possibilidades; definio da organizao observando as complexidades, porm evitando excessos de padronizaes; e preveno da consistncia igualdade e ordem com criatividade. A gesto estratgica contribui para o desenvolvimento, garantindo a estabilidade econmica mediante polticas fiscal, monetria e cambial, alm da condio responsvel pelo incremento de receitas e despesas pblicas, gerando empregos por meio da implantao de infraestrutura que estimule a produo agropecuria, industrial e de servios, e distribuindo renda por intermdio de tributao progressiva e priorizao de polticas pblicas sociais.

Para isso, a estratgia e o oramento pblico se aproximam, com o propsito de estimular o processo participativo, de construo conjunta do governo com a sociedade, representativo de fato e com ampla participao poltica. Essa aproximao se dirige forma de administrao pblica gerencial, orientada para resultados sem desconsiderar a importncia dos processos, flexvel para as situaes complexas no previsveis, como preconiza o mtodo PES, e justa para conduzir o Estado ao tipo democrtico social. Entretanto, para ser eficaz, esta estratgia necessita prever que os planejadores busquem um modelo de gesto mais equitativo e democrtico (Quadro 7), deixando de ser excessivamente tradicional e incremental. O desenvolvimento oramentrio brasileiro depende, consideravelmente, da ruptura do imediatismo incremental liberalista (buscar uma viso ampla) e da diminuio da influncia da elite nas

Quadro 7: Planejador desenvolvimentista (equitativo e democrtico) Planejadores desenvolvimentistas com foco no perfil equitativo e democrtico Com mobilizao da sociedade, dos planejadores e da comunidade das minorias Provimento do saber considerando processo participativo e representativo autogerido Considerao da relevncia entre o processo e os resultados para a coletividade Busca pela democracia social com equidade

Planejamento emancipatrio

Poder de rede de relacionamentos

Conhecimento emancipatrio

Empoderamento, aplicar subjetivamente, respeito s diferenas Espaos de solidariedade e promoo do espao de justia
Fonte: Autores.

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decises estratgicas (realizar concesses s minorias), de maneira a permitir a construo de um novo paradigma, em que a sociedade esteja mais presente na formao da estratgia macroeconmica (planejadores, planos e planejamento) e do processo decisrio das polticas pblicas relacionado ao oramento pblico brasileiro, com perfil representativo, participativo e mobilizador. As ideias provenientes dos debates da reforma oramentria de 2000, com base nas orientaes contidas no Plano Diretor da Reforma do Aparelho Estado de 1995, ainda esto em processo de implementao

e precisam ser constantemente reforadas ou revistas, tendo em vista as novas conjunturas polticas e econmicas. Para tanto, os planejadores so os agentes eman-cipatrios da formulao de estratgia com caractersticas mais equitativas e democrticas, visto serem eles os responsveis pelas aes desenvolvimentistas nos planos e no planejamento. O intuito de que as propostas deixem de ser tradicionais e incrementais, conforme se observa nas decises do atual processo oramentrio brasileiro.
(Artigo recebido em janeiro de 2010. Verso final em setembro de 2010.)

Notas
1 2

Periodizao e tipologia tomando como base a Inglaterra. Escola do Design.

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Resumo Resumen Abstract Oramento pblico: anlise da formulao de estratgias sob a perspectiva do planejamento emancipatrio e desenvolvimentista. Welles Matias de Abreu e Ricardo Corra Gomes Este artigo tem como finalidade analisar a formulao de estratgia no oramento pblico sob a perspectiva do planejamento emancipatrio e desenvolvimentista. Alm disso, busca-se descrever a reforma gerencial da administrao pblica federal e identificar quais as respectivas contribuies para o aprimoramento da gesto estratgica do oramento pblico. Apresenta-se como referencial a teoria do planejamento, abordando temas relacionados com administrao pblica, formulao estratgica, planejamento emancipatrio, oramento pblico e desenvolvimentismo. A anlise da teoria foca as relaes entre os elementos do planejamento: oramento e estratgia, com base emancipatria. Descreve-se a reforma gerencial da administrao pblica e suas consequncias para a gesto estratgica oramentria. Emite-se consideraes sob a perspectiva emancipatria do oramento pblico, com relao formulao estratgica e viso desenvolvimentista. Palavras-chaves: Oramento Pblico Formulao de estratgia Desenvolvimentismo emancipatrio. Presupuesto pblico: anlisis de la formulacin de estrategias bajo la perspectiva del planeamiento emancipatrio y desarrollista. Welles Matias de Abreu y Ricardo Corra Gomes Este artculo tiene como propsito analizar la formulacin de la estrategia en el alcance del presupuesto pblico bajo perspectiva del planeamiento emancipatorio y desarrollista. Por otra parte, se busca describir la reforma gerencial de la administracin pblica federal y identificar cules son las respectivas contribuciones para la mejora de la gerencia estratgica del presupuesto pblico. La teora del planeamiento se presenta como el tema referencial, abordando temas relacionados con la administracin pblica, la formulacin estratgica, el planeamiento emancipatorio, el presupuesto pblico y desarrollista. El anlisis de las teoras enfoca las relaciones entre los elementos del planeamiento: presupuesto y estrategia, con la base emancipatoria. Se describe la reforma gerencial de la administracin pblica y sus consecuencias para la gerencia estratgica presupuestaria. Se emite consideraciones bajo perspectiva emancipatoria del presupuesto pblico, con respecto a la formulacin estratgica y a la visin desarrollista. Palabras-claves: Presupuesto pblico Formulacin estratgica Desarrollismo emancipatorio. Public budget: analysis of the strategies formulation under the perspective of the emancipatory and developmentist planning. Welles Matias de Abreu and Ricardo Corra Gomes This article is aimed to analyse the formulation of strategies in the scope of public budget under the emancipatory and developmental planning perspective. Besides, it tries to describe the management reform of the federal public administration and to identify which are the respective contributions for the improvement of the strategic management of the public budget. It presents as reference the planning theory, broaching related subjects with public administration, strategic formulation, emancipatory planning, public budget and development. The analysis of the theory focuses the relations between the planning elements: budget and strategy, with emancipatory basis. It describes the management reform of the public administration and its consequences for the
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budgetary strategic management. It emit considerations under the emancipatory perspective of the public budget, with regards to the strategic formulation and to the developmental view. Keywords: public budget strategy formulation developmentist emancipator.

Welles Matias de Abreu Ps-Graduado em Planejamento e Oramento pela Fundao Getlio Vargas (FGV-Braslia) e em Gesto Pblica pela Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP). Mestrando em Administrao pela Universidade de Braslia (UnB). servidor da carreira de Analista de Planejamento e Oramento do governo federal, ocupando atualmente o cargo de coordenador-geral de Desenvolvimento Institucional da Secretaria de Oramento Federal. Contato: welles@unb.br Ricardo Corra Gomes Doutor em Administrao Pblica pela Universidade de Aston no Reino Unido. Professor Adjunto da UnB, vice-presidente para a Amrica do Sul e Central da International Research Society for Public Management (IRSPM) e representante da Amrica do Sul no Conselho Editorial da revista cientfica International Journal of Public Sector Management (IJPSM). Contato: rgomes@unb.br

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