A AO POPULAR COMO INSTRUMENTO MORALIZADOR DA GESTO PBLICA

Simone de Souza simone@eccomed.com Processo Civil V Professor Jolcio Carvalho Tonera Centro Universitrio La Salle Canoas - RS

Resumo O presente trabalho tem como objetivo fazer uma abordagem prospectiva sobre o instituto da Ao Popular, como uma das primeiras e principais conquistas da democracia participativa brasileira analisando-o como instrumento controlador e moralizador do Ente Pblico, posto que a lei que o institucionalizou outorgou a qualquer cidado a possibilidade de acesso ao Poder Judicirio na defesa de um interesse pblico que, anteriormente criao do supracitado instrumento, era tarefa precpua do nico guardio do Patrimnio Pblico, o prprio Estado. O mtodo de abordagem na pesquisa em questo foi o prospectivo, tendo em vista que a investigao acerca do tema procede do geral para o particular, basicamente atravs de pesquisas bibliogrficas, buscando fazer um estudo aprofundado de autores renomados em relao ao tema pesquisado, incluindo, dessa forma, doutrinas, revistas, peridicos e leitura de textos publicados na internet. Palavras-chave: Ao Popular. Moralidade. Controle Administrao Pblica. Lesividade ao
Patrimnio Pblico.

Introduo O que este trabalho pretende mostrar alm da abordagem geral e acadmica ressaltar que ato lesivo no somente aquele que causa prejuzo ao patrimnio pblico, mas, todo aquele que ofende os princpios da Administrao Pblica. Desse modo, podemos concluir que, para se atacar um ato lesivo, no mais necessria a comprovao da perda monetria, sendo suficiente a simples ofensa a um dos princpios que regem a coisa pblica, entretanto, sempre com uma anlise criteriosa de cada caso concreto. Com isto ele mais um bom instrumento de controle do administrador pblico, pois pode agir preventivamente como veremos no transcorrer da narrativa. 1. Conceito

A Ao Popular um instrumento judicial conferido a todos os cidados (desde que ostente a condio de eleitor, isto , que o autor seja cidado brasileiro, no gozo dos seus direitos cvicos e polticos), para que os mesmos possam pleitear a anulao dos atos administrativos comissivos e omissivos que sejam ilegais e lesivos ao patrimnio publico, ao meio ambiente, moralidade administrativa ou o patrimnio histrico e cultural com a imediata condenao dos administradores, dos agentes administrativos e, tambm, dos beneficiados pelos atos lesivos ao ressarcimento dos cofres pblicos, em prol da pessoa jurdica lesada. Conforme Art. 5, LXXIII da Constituio Federal. Art. 5, LXXIII da C.F - qualquer cidado parte legtima para propor ao popular que vise a anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado participe, moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada m-f, isento de custas judiciais e do nus da sucumbncia. 2. Finalidade A finalidade da ao popular conferir ao indivduo um meio, democrtico e direto, de fiscalizao e controle da gesto da coisa pblica. Embora geralmente a ao popular possa ser utilizada de modo preventivo ou repressivo. Ser preventiva a ao ajuizada antes dos efeitos lesivos do ato, que visa impedir a consumao de um ato lesivo ao patrimnio pblico. E ser repressiva a ao popular proposta aps a ocorrncia do ato lesivo, quando visar reparar um dano j causado ao patrimnio pblico, Em regra geralmente a ao popular seja proposta com o intuito repressivo, visando a reparar um dano j causado ao bem pblico, existem situaes que esto a desejar a propositura da chamada ao popular preventiva. Isso porque, no mbito de sua proteo, encontram-se certos valores que, uma vez violados, dificilmente podero ser reparados. o caso, por exemplo, da destruio de bens de valor histrico-cultural, da leso originalidade de uma obra artstica etc. Nessas situaes, a ao popular preventiva plenamente cabvel, com o fito de evitar que tais bens sofram iminente leso, que certamente seria de difcil seno impossvel reparao. 3. Objetivo da Ao Popular

Ao popular tem como objetivo, genericamente a anulao dos atos ilegais e lesivos ao patrimnio publico e condenar os responsveis pelo dano a restituir o bem ou indenizar por perdas e danos. Na ao popular deve-se ressaltar que a mesma, pode ser impetrada tanto para o ato comissivo, como para o ato lesivo ao patrimnio publico. Enfim, qualquer manifestao lesiva da Administrao, danosa aos bens e interesses da comunidade pode ser reprimida por meio da ao popular. Ademais, no h necessidade de que o dano seja efetivo, bastando a sua potencialidade lesiva. Tanto pode ser reprimida por meio de ao popular a efetiva celebrao e execuo de um contrato lesivo ao patrimnio pblico, quanto publicao de edital tendencioso, fraudulento, que potencialmente poderia levar ao favorecimento de certa empresa, com ofensa aos princpios da livre concorrncia e da moralidade. 4. Requisitos Adicionais na Ao Popular Alm das condies de uma Ao em geral (interesse de agir, possibilidade jurdica do pedido e legitimao para agir), so pressupostos da ao popular, trs requisitos fundamentais, considerados como condies especficas para propositura da ao popular (sem os quais a ao no poder prosseguir): a) Condio de cidado importante ressaltar que o ajuizamento de ao deve ser feito por cidado brasileiro, que comprove sua cidadania e que se faz atravs do titulo de eleitos. Conforme Lei n 4.717/65, a cidadania justifica-se no fato de que tendo o cidado poder de escolher seus governantes, deve ele ter tambm o direito de lhes fiscalizar. No podero propor ao popular os estrangeiros, os inalistveis e inalistados, os partidos polticos, as organizaes sindicais e quaisquer outras pessoas jurdicas, bem assim aquelas pessoas naturais que tiverem suspensos ou declarados perdidos seus direitos polticos. b) Ilegalidade do ato Considera-se tambm requisito para que seja proposta ao popular a existncia de uma manifestao ilegal da Administrao, que, como vimos, poder ser de natureza comissiva ou omissiva. O ato atacado precisa ser ilegal, contrrio ao Direito, infringente das normas legais

especficas que regulam sua prtica, ou destoante dos princpios gerais que norteiam a atuao da Administrao Pblica (moralidade, impessoalidade, publicidade etc.). Essa ilegalidade, por bvio, pode advir tanto de vcio formal quanto de vcio substancial, inclusive desvio de finalidade, com ofensa ideolgica da lei. c) Lesividade do ato Considera-se lesividade do ato para ensejar a propositura da ao popular, que ele no seja somente um ato ilegal, tambm h a necessidade de que a ao ou omisso que desfalque o errio, prejudique a Administrao, ou que ofenda os bens ou valores artsticos, culturais, ambientais ou histricos da comunidade. Assim, exigisse o binmio ilegalidade-lesividade para propositura de ao, dandose to somente sentido mais amplo lesividade, que pode no somente importar prejuzo patrimonial, mas leso a outros valores, protegido pela Constituio (Hely Lopes Meirelles). 5. Partes Componentes da Ao Popular a) Legitimidade Ativa A legitimidade ativa da ao popular ser sempre o cidado, pessoa fsica no gozo dos seus direitos polticos (eleitor), conforme caracterizado no art. 5, LXXIII da CF., e art. 1 da Lei 4.717/65. O cidado que estiver com o titulo de eleitor suspenso, perde a condio legitima de cidado. Pessoas jurdicas, segundo entendimento pacfico da jurisprudncia, no tm legitimidade para propor ao popular (STF, Smula 365). b) Legitimidade Passiva A legitimidade passiva, porm, podem figurar diversos sujeitos, conforme entidades referidas no art. 1 da Lei 4.717/65, da Ao Popular. Devem assim, ser obrigatoriamente citadas para figurar no plo passivo da ao popular: a) Todas as pessoas jurdicas, pblicas ou privadas, em nome das quais foi praticado o ato ou contrato a ser anulado;

b)

Todas as autoridades, funcionrios e administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado pessoalmente o ato ou firmado o contrato a ser anulado, ou que, por omissos, permitiram a leso; contra os beneficirios diretos do mesmo (art. 6 da Lei 4.717/65);

c)

Todos os beneficirios diretos do ato ou contrato ilegal.

Como se v, em qualquer situao, devero ser citados para compor a lide a entidade lesada, os autores e participantes do ato e os beneficirios do ato ou contrato lesivo ao patrimnio pblico. A legitimidade passiva poder formar um litisconsrcio necessrio podendo ser simples no caso de a sentena para alguns ter procedncia e para outros improcedncia ou ainda um litisconsrcio unitrio se a sentena atingir a todos. 6. Posio do Ministrio Pblico O Ministrio Pblico tem atuao singular na ao popular considerado parte publica autnoma desempenhando diversas funes: a) Como parte pblica autnoma, incumbindo-lhe, nesse papel, velar para regularidade do processo e correta aplicao da lei, podendo opinar pela procedncia ou improcedncia da ao; b) Como ativador das provas e auxiliar do autor, cabendo-lhe apressar a produo de provas pelo sujeito ativo da ao popular; c) Como responsvel pela promoo da responsabilidade dos rus, seja na esfera civil ou criminal; d) Como substituto e sucessor do autor, na hiptese de omisso ou abandono da ao pelo sujeito ativo, se reputar de interesse pblico seu prosseguimento, at o julgamento. 7. Competncia no Julgamento O Juiz competente para julgar uma ao popular o responsvel pelas causas envolvam os interesses da Unio, do Distrito Federal, do Estado e do Municpio, de acordo com a organizao judiciria local.

Competentes para julgar a ao popular so: a) Justias Federais nos casos de interesse da Unio e as Varas Especializadas de acordo com a organizao judiciria de cada Estado. b) Interessando simultaneamente a Unio e outras pessoas, inclusive pessoas fsicas, ser distribuda de acordo com a organizao judiciria de cada Estado, ressalvados os casos de competncia originaria; c) J no caso de existncia de interesse simultneo do Estado- Membro e do Municpio, o foro competente ser o Estadual. A propositura da ao popular torna prevento o juzo para todas as posteriores, com as mesmas pessoas e os mesmos fundamentos. A competncia para os atos da Unio, dos Estados, dos Municpios, do Distrito Federal, das pessoas mantidas ou criadas por estas entidades, das sociedades de que sejam acionistas e os das pessoas ou entidades por elas subvencionadas ou em relao s quais tenham interesse patrimonial. 8. O Rito Processual O processamento da ao popular segue o rito ordinrio, conforme art. 7 da Lei 4.717/65, ao despachar a inicial o juiz ordenar: a) Ordenar a citao de todos os responsveis pelo ato impugnado e a intimao do Ministrio Pblico, que interveniente obrigatrio na ao; b) Requisitar os documentos necessrios, marcando o prazo de quinze a trinta dias para atendimento; c) Ordenar a citao pessoal dos que praticaram o ato e a citao edital e nominal dos beneficirios, se o autor assim requerer; d) Decidir sobre a suspenso liminar do ato impugnado, se for pedida; Uma vez citada, citada, a pessoa jurdica interessada na demanda poder contestar, abster-se de contestar ou encampar expressamente o pedido da inicial.

O prazo para contestao de 20 (vinte) dias, prorrogvel por mais vinte, a requerimento dos interessados, se difcil a obteno da prova documental. A sentena, em qualquer hiptese, dever ser proferida dentro de 15 (quinze) dias da concluso dos autos, sob pena de ficar o juiz impedido de promoo durante dois anos e, na lista de Antiguidade, ter descontados tantos dias quantos forem os do retardamento da deciso, ressalvada a possibilidade de o magistrado justificar e comprovar os motivos do atraso no julgamento. A Constituio Federal isenta de custas (a ao gratuita) e de nus de sucumbncia (honorrios advocatcios, no caso de improcedncia da ao) o autor popular, salvo comprovada m-f. 9. Recursos As sentenas proferidas em ao popular so passveis de recurso de ofcio e apelao voluntria, com efeito suspensivo. Conforme art. 19 da Lei 4.717/65. Todavia sendo aplicvel subsidiariamente o Cdigo de Processo Civil, podem ser utilizados todos os recursos disponveis no processo civil ordinrio. 10. Duplo Grau de Jurisdio O recurso de ofcio s ser interposto quando a sentena concluir pela improcedncia ou pela carncia da ao. Este recurso tambm manifestado por meio de simples declarao do juiz na concluso da sentena. Na ao popular, temos o duplo de jurisdio obrigatrio quando a sentena reconhece a improcedncia da ao ou sua carncia. No entanto, caso o juiz prolator da sentena se omita, dever o Tribunal avocar o processo, considerando o recurso interposto, e reapreciar o mrito do julgamento inferior que deu pela improcedncia ou pela carncia da ao popular. 11. Outros Recursos

Na lei da ao popular decises interlocutrias so passveis de agravo de instrumento e a sentena por recurso de apelao. E no caso de concesso de medida liminar, cabe pedido de cassao dirigido ao Presidente do Tribunal competente para a apreciao do recurso de mrito. Entretanto, as decises e despachos interlocutrios em ao popular ficam sujeitos a todos os recursos do Cdigo de Processo Civil, desde que presentes os pressupostos para sua interposio. 12. Apelao A apelao voluntria cabvel tanto da sentena que julgar procedente ou improcedente a ao, quanto da que decidir pela sua carncia. A apelao em ao popular tem sempre efeito suspensivo e seguir o trmite comum, previsto no Cdigo de Processo Civil (CPC). Nesse ponto, o processo da ao popular tambm se distingue do de mandado de segurana: enquanto neste a apelao possui efeito meramente devolutivo, na ao popular a apelao dotada de efeito suspensivo. 13. Coisa Julgada Nem toda sentena definitiva proferida em ao popular produz coisa julgada. H necessidade de se averiguar se houve ou no exame do mrito da ao. Na sentena julga procedente a ao, com exame do mrito e a sentena julga improcedente a ao, com exame de mrito. Nos dois casos, como a sentena decide a questo de mrito, h eficcia de coisa julgada, oponvel erga omnes. Se h coisa julgada, significa dizer que no pode ser admitida outra ao com o mesmo fundamento e objeto, ainda que proposta por outro cidado. Caso seja proposta, poder o ru alegar coisa julgada, para o no conhecimento da nova ao popular. J na sentena julga improcedente a ao, por deficincia de provas (sem exame do mrito). Entretanto, no terceiro caso como a sentena no examinou o mrito da ao, no h que se falar em coisa julgada e, portanto, pode ser intentada nova ao com o mesmo fundamento, desde que sejam indicadas novas provas. Ocorrendo condenao, isto , a invalidao da medida impugnada, restituir o ru bens e valores e, ainda, pagar perdas e danos.

14. Execuo A sentena transitada em julgado em ao popular constitui ttulo para execuo popular. Na ao popular havendo condenao para se restituir bens ou valores ficar sujeita a sequestro e penhora, desde a prolao da sentena condenatria, conforme art. 14, 4 da Lei 4.717/65. Podem promover a execuo popular, o autor da ao, qualquer outro cidado, o representante do Ministrio Pblico e as entidades chamadas na ao, ainda que a tenham contestado. A legitimao do Ministrio Pblico promover a execuo se aps 60 dias transcorridos da publicao do julgado condenatrio seja constatada a inrcia do autor ou de qualquer cidado. Entretanto, se verificados a inrcia e o desinteresse, o Ministrio Pblico est obrigado, nos 30 (trinta) dias subsequentes, a promover a execuo, sob pena de falta grave. A execuo pode ser por quantia certa se a condenao versar sobre perdas e danos, impuser pagamento devido ou determinar reposio de dbito e para entrega de coisa certa determinar a devoluo de bens ou valores. Se o ru condenado perceber dos cofres pblicos, a execuo far-se- por desconto em folha at que se atinja o valor do dano causado o integral, se assim convier ao interesse pblico. Importante lembrar que no h cabimento em se fazer a execuo contra as entidades Estatais ou das quais faam parte a Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal, pois, o processo executrio visa exatamente o ressarcimento da leso causada ao seu patrimnio. 15. Prazo Prescricional Por fora do artigo 21 da Lei n 4.717, de 1965, a ao popular est sujeita a prazo de cinco anos. Em virtude da natureza predominante da ao, qual seja a condenatria, possvel afirmar que o prazo prescricional, raciocnio que confirmado pela literalidade do artigo 21. A ao prevista nesta Lei prescreve em 5 (cinco) anos. Consideraes Finais O que podemos depreender de toda a prospeco sobre o tema de que ele poderia ser mais efetivamente utilizado como forma de correo das atividades de administraes danosas, j que para se atacar um ato lesivo, no mais necessria a comprovao da perda monetria, sendo suficiente a simples ofensa a um dos princpios que regem a coisa pblica.

Se soubermos utilizar bem a ferramenta e se tivermos rgos auxiliares que formatem o anseio da propositura da Ao Popular, os dirigentes j ficariam com receio de fazer qualquer movimento mais esprio com medo de receber uma ao popular. Referncias Bibliogrficas DIDIER, Fredie Jr. Aes Constitucionais. 3 ed. Salvador: Podivm, 2008; COSTA, Susana Henriques. Comentrios Lei da Ao Civil Pblica e Lei de Ao Popular. CMARA, Alexandre Freitas. Lies de Direito Processual Civil. Vol. I. 19 Ed. 2 tir. Rio de Janeiro: Lmen Juris, 2009. BRASIL. Lei da Ao Popular. Lei n 4.717. 1965. DOU 05/07/1965. MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ao Popular: proteo do errio, do patrimnio pblico, da moralidade administrativa e do meio ambiente. 6 Ed., rev, atual, ampl. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2009. MEIRELLES, Hely Lopes.Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Atlas,2004. ________. Mandado de Segurana, Ao Popular, Ao Civil Pblica, Mandado de Injuno, Habeas Data. 16 ed. So Paulo: Malheiros, 2003.