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Ministrio da Educao MEC Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES Diretoria de Educao a Distncia DED Universidade Aberta
rta do Brasil UAB Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica PNAP Especializao em Gesto Pblica
REDES PBLICAS DE COOPERAO

EM AMBIENTES FEDERATIVOS
Maria Leondia Malmegrin
2010
2010. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Todos os direitos reservados. A responsabilidade pelo contedo e imagens desta obra do(s) respectivo(s) autor(es). O contedo desta obra foi licenciado temporria e gratuitamente para utilizao no mbito do Sistema Universidade Aberta do Brasil, atravs da UFSC. O leitor se compromete a utilizar o contedo desta obra para aprendizado pessoal, sendo que a reproduo e distribuio ficaro limitadas ao mbito interno dos cursos. A citao desta obra em trabalhos acadmicos e/ou profissionais poder ser feita com indicao da fonte. A cpia desta obra sem autorizao expressa ou com intuito de lucro constitui crime contra a propriedade intelectual, com sanes previstas no Cdigo Penal, artigo 184, Pargrafos 1 ao 3, sem prejuzo das sanes cveis cabveis espcie.
M256r
Malmegrin, Maria Leondia Redes pblicas de cooperao em ambientes federativos / Maria Leondia Malmegrin. Florianpolis: Departamento de Cincias da Administrao / UFSC; [Braslia] : CAPES : UAB, 2010. 118p. : il. Especializao em Gesto Pblica Inclui bibliografia ISBN: 978-85-7988-074-2 1. Administrao pblica. 2. Redes de informao. 3. Estado Inovaes tecnolgicas. 4. Educao a distncia. I. Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Brasil). II. Universidade Aberta do Brasil. III. Ttulo. CDU: 35
Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071
PRESIDENTE DA REPBLICA Luiz Incio Lula da Silva MINISTRO DA EDUCAO Fernando Haddad PRESIDENTE DA CAPES Jorge Almeida Guimares UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA REITOR Alvaro Toubes Prata VICE-REITOR Carlos Alberto Justo da Silva CENTRO SCIO-ECONMICO DIRETOR Ricardo Jos de Arajo Oliveira VICE-DIRETOR Alexandre Marino Costa DEPARTAMENTO DE CINCIAS DA ADMINISTRAO CHEFE DO DEPARTAMENTO Gilberto de Oliveira Moritz SUBCHEFE DO DEPARTAMENTO Marcos Baptista Lopez Dalmau SECRETARIA DE EDUCAO A DISTNCIA SECRETRIO DE EDUCAO A DISTNCIA Carlos Eduardo Bielschowsky DIRETORIA DE EDUCAO A DISTNCIA DIRETOR DE EDUCAO A DISTNCIA Celso Jos da Costa COORDENAO GERAL DE ARTICULAO ACADMICA Liliane Carneiro dos Santos Ferreira COORDENAO GERAL DE SUPERVISO E FOMENTO Grace Tavares Vieira COORDENAO GERAL DE INFRAESTRUTURA DE POLOS Joselino Goulart Junior COORDENAO GERAL DE POLTICAS DE INFORMAO Adi Balbinot Junior
COMISSO DE AVALIAO E ACOMPANHAMENTO PNAP Alexandre Marino Costa Claudin Jordo de Carvalho Eliane Moreira S de Souza Marcos Tanure Sanabio Maria Aparecida da Silva Marina Isabel de Almeida Oreste Preti Tatiane Michelon Teresa Cristina Janes Carneiro METODOLOGIA PARA EDUCAO A DISTNCIA Universidade Federal de Mato Grosso COORDENAO TCNICA DED Soraya Matos de Vasconcelos Tatiane Michelon Tatiane Pacanaro Trinca AUTORA DO CONTEDO Maria Leondia Malmegrin EQUIPE DE DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS DIDTICOS CAD/UFSC Coordenador do Projeto Alexandre Marino Costa Coordenao de Produo de Recursos Didticos Denise Aparecida Bunn Superviso de Produo de Recursos Didticos rika Alessandra Salmeron Silva Designer Instrucional Andreza Regina Lopes da Silva Denise Aparecida Bunn Auxiliar Administrativo Stephany Kaori Yoshida Capa Alexandre Noronha Ilustrao Adriano Schmidt Reibnitz Igor Baranenko Projeto Grfico e Finalizao Annye Cristiny Tessaro Diagramao Rita Castelan Reviso Textual Barbara da Silveira Vieira Mara Aparecida Siqueira
Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.
PREFCIO
Os dois principais desafios da atualidade na rea educacional do Pas so a qualificao dos professores que atuam nas escolas de educao bsica e a qualificao do quadro funcional atuante na gesto do Estado brasileiro, nas vrias instncias administrativas. O Ministrio da Educao est enfrentando o primeiro desafio com o Plano Nacional de Formao de Professores, que tem como objetivo qualificar mais de 300.000 professores em exerccio nas escolas de Ensino Fundamental e Mdio, sendo metade desse esforo realizado pelo Sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB). Em relao ao segundo desafio, o MEC, por meio da UAB/CAPES, lana o Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica (PNAP). Esse Programa engloba um curso de bacharelado e trs especializaes (Gesto Pblica, Gesto Pblica Municipal e Gesto em Sade) e visa colaborar com o esforo de qualificao dos gestores pblicos brasileiros, com especial ateno no atendimento ao interior do Pas, por meio dos Polos da UAB. O PNAP um Programa com caractersticas especiais. Em primeiro lugar, tal Programa surgiu do esforo e da reflexo de uma rede composta pela Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP), pelo Ministrio do Planejamento, pelo Ministrio da Sade, pelo Conselho Federal de Administrao, pela Secretaria de Educao a Distncia (SEED) e por mais de 20 instituies pblicas de Ensino Superior, vinculadas UAB, que colaboraram na elaborao do Projeto Poltico Pedaggico dos cursos. Em segundo lugar, esse Projeto ser aplicado por todas as instituies e pretende manter um padro de qualidade em todo o Pas, mas abrindo margem para que cada instituio, que ofertar os cursos, possa
incluir assuntos em atendimento s diversidades econmicas e culturais de sua regio. Outro elemento importante a construo coletiva do material didtico. A UAB colocar disposio das instituies um material didtico mnimo de referncia para todas as disciplinas obrigatrias e para algumas optativas. Esse material est sendo elaborado por profissionais experientes da rea da Administrao Pblica de mais de 30 diferentes instituies, com o apoio de equipe multidisciplinar. Por ltimo, a produo coletiva antecipada dos materiais didticos libera o corpo docente das instituies para uma dedicao maior ao processo de gesto acadmica dos cursos; uniformiza um elevado patamar de qualidade para o material didtico e garante o desenvolvimento ininterrupto dos cursos, sem paralisaes que sempre comprometem o entusiasmo dos alunos. Por tudo isso, estamos seguros de que mais um importante passo em direo democratizao do Ensino Superior pblico e de qualidade est sendo dado, desta vez contribuindo tambm para a melhoria da gesto pblica brasileira, compromisso deste governo.
Celso Jos da Costa Diretor de Educao a Distncia Coordenador Nacional da UAB CAPES-MEC
SUMRIO
Apresentao .................................................................................................... 9 Unidade 1 Introduo Gesto de Redes Pblicas de Cooperao em Ambientes Federativos
Conceitos e Expectativas ......................................................................... 13 Vnculos e relaes laborais nas organizaes pblicas ................................ 15 Redes Pblicas e o Desenvolvimento Federativo ............................................... 27 Desenvolvimento Federativo e os Princpios do Federalismo ....................... 28 Descentralizao .............................................................................. 30 Cooperao ............................................................................................ 37 Coordenao ............................................................................................ 40 Integrao de Temas e Desafios .................................................................. 42 Desenvolvimento Federativo e as Redes Pblicas de Cooperao ..................... 45 Redes Pblicas de Cooperao Federativa do Campo: Estado e Polticas Pblicas ........................................................................ 46 Redes Pblicas de Cooperao Federativa do Campo: Movimentos Sociais .................................................................................. 49 Redes Pblicas de Cooperao Federativa do Campo: Produo e Circulao .............................................................................. 50
Redes Pblicas de Cooperao em Ambientes Federativos
Unidade 2 Governana das Redes Pblicas Estatais de Cooperao

Redes Pblicas de Cooperao Condicionantes Crticos ................................. 63 Servios Pblicos ........................................................................................ 63 Organizaes Integrantes das Redes de Prestao de Servios Pblicos ...... 66 Governana das redes Estatais ......................................................................... 73 Modelos de Gesto e Estruturas de Redes Interorganizacionais ................... 73 Tipologias Adicionais de Redes de Cooperao ......................................... 80 Aspectos Estratgicos da Governana das Redes Estatais .......................... 83 Processo de Evoluo das Redes Estatais Puras e os Mecanismos Crticos de Gesto ......................................................................................... 87 Redes Estatais e as Instncias Federativas .................................................. 87 Redes Estatais Hbridas .......................................................................... 91 Mecanismos Crticos da Delegao ....................................................... 96 Mecanismos Importantes na Associao ....................................................... 99
Referncias.................................................................................................... 109 Minicurrculo.................................................................................................... 117
Especializao em Gesto Pblica
Apresentao
APRESENTAO
Prezado estudante, bem-vindo! Integrando uma grande variedade de redes, entre elas a rede Universidade Aberta do Brasil, certamente voc tem alguns conhecimentos sobre o significado, os usos e os desafios do atual fenmeno de proliferao dessas organizaes humanas. Vamos precisar dessa competncia existente para avanar na compreenso e anlise de uma tipologia particular de rede as redes pblicas de cooperao no ambiente federativo, que hoje so imprescindveis para universalizao da prestao de servios pblicos e para implementao e sustentao dos desenvolvimentos nacional e local. Para tanto, estruturamos a disciplina em duas Unidades que abordaro em primeiro lugar os conceitos e os contextos de existncia das redes pblicas de cooperao focalizadas para, em seguida, apresentar o perfil de governana das redes pblicas estatais de cooperao, o processo de evoluo dessas organizaes e os mecanismos crticos de gesto hoje utilizados. Aps estudar conosco, esperamos que voc se sinta motivado a aprofundar e a estender seus conhecimentos, pois, sendo um assunto que comporta um grande nmero de temas emergentes, devemos procurar sempre a atualizao por meio de pesquisas e estudos, afinal temos muito de aprender: um aprendizado significativo para voc e para todos ns. Professora Maria Leondia Malmegrin
Mdulo Especfico em Gesto Pblica
UNIDADE 1
INTRODUO GESTO DE REDES PBLICAS DE COOPERAO EM AMBIENTES F EDERATIVOS
OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM

Ao finalizar esta unidade, voc dever ser capaz de:
Identificar conceitos e contextos de redes pblicas de cooperao voltadas para o desenvolvimento federativo; Diferenciar e classificar as redes pblicas de cooperao no contexto federativo; e Correlacionar aspectos das demandas atuais do desenvolvimento federativo ao potencial de solues oferecidas pelas redes pblicas de cooperao no mbito da federao brasileira.
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Unidade 1 Introduo Gesto de Redes Pblicas de Cooperao em Ambientes Federativos
CONCEITOS E EXPECTATIVAS
Vamos aproveitar o ttulo da disciplina Redes Pblicas de Cooperao em Ambientes Federativos para eleger alguns conceitos e expectativas, a fim de que ns possamos estabelecer uma proposta de trabalho para esta Unidade.
Voc deve estar se perguntando qual a diferena entre os termos administrao e gesto. Essa dvida muito comum e sempre levantada nas literaturas especficas produzidas nos ltimos 30 anos. Veja o texto a seguir.
Esgotar qualquer assunto parece impossvel, principalmente este dilema Gesto e Administrao. O termo gesto novo, com a fora que possui hoje, at mesmo na academia, ser difcil assumir algumas constataes (PARRA FILHO; SANTOS, 2000, p. 36).
Assim, para fins da presente disciplina, o termo gesto sinnimo de administrao e significa um conjunto de princpios, normas e funes que tem por objetivo ordenar os fatores de produo e controlar a sua produtividade e eficincia, para obter determinado resultado. A gesto ser ainda representada por um modelo explicativo abrangendo quatro etapas: planejamento; execuo; avaliao; e controle. Com finalidade de representao grfica, vamos usar o ciclo de gesto, criado por Walter Shewhart e muito empregado por Demin nos programas de gesto pela qualidade, conforme Walton (1989). Veja a Figura 1, com as etapas do ciclo traduzidas para o portugus. Veja o que significa cada etapa do ciclo.
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Figura 1: Do ciclo PDCA ao ciclo PEAC Fonte: Adaptada de Campos (1994)
Vamos explicar esse ciclo com o entendimento da finalidade principal de cada etapa.
A etapa de Planejamento visa fornecer orientaes diretivas, definindo metas, ou normativas, definindo os mtodos, as tcnicas e as ferramentas para que a prxima etapa de Execuo seja realizada. A etapa de Execuo compreende as atividades preparatrias de capacitar as pessoas educando-as e treinando-as, para que sejam capazes de executar o que foi planejado na etapa de Planejamento. A etapa de Execuo gera produtos, tambm denominados resultados. As informaes geradas sobre as atividades executadas tambm podem ser coletadas nesta etapa. Esses dados podem ser coletados de forma sistematizada e contnua, isto , monitorados ou de forma aleatria e pontual, conforme normatizados na etapa de Planejamento. Alguns autores incluem a atividade de monitoramento na prxima etapa de Avaliao. A etapa de Avaliao tem como objetivo fornecer informaes para a prxima etapa, a de Controle, comparando o que foi planejado e o que foi realizado, valorando os desvios encontrados e identificando as respectivas causas e at mesmo sugerindo alternativas de caminhos para que o que foi planejado volte a ser executado e os produtos e resultados sejam obtidos.
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A ltima etapa, a de Controle, tem carter decisrio e executivo, pois contempla atividades no somente de tomada de deciso sobre como corrigir as disfunes apontadas na etapa de Avaliao, e s vezes como rever o planejamento anterior, papel preventivo, mas tambm executando as aes corretivas e de melhorias. Fazendo uma correlao entre processos de abordagem funcional da administrao, que pode ser de seu conhecimento (Planejamento, Organizao, Direo, Controle PODC), e o modelo de quatro etapas, que vamos usar nesta disciplina (Planejamento, Execuo, Avaliao, Controle PEAC), temos o Quadro 1.
Quadro 1: Etapas da Administrao x Gesto Fonte: Elaborado pela autora
Aps definirmos o conceito de gesto, podemos elaborar uma definio de rede. Voc saberia dizer o que rede?
Conforme voc pde ter constatado, e a exemplo de outras palavras na linguagem contempornea, existem redes e redes. Como afirma Inojosa (1999, p. 118),
Entretanto, como j aconteceu com tantas outras ideias, rede virou uma palavra mgica, uma receita capaz de resolver os mesmos problemas que j foram objeto das sucessivas reinvenes de formas de administrar problemas que afligem a sociedade, que so de todos e de ningum.
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E, como das outras vezes, quase tudo passou a ganhar o rtulo de rede, como um modo de apresentar propostas de forma atraente e de captar apoios.
Embora no seja uma ideia recente, visto que abordado na teoria organizacional desde o comeo do sculo XX (NOHRIA, 1992), o conceito de rede foi evoluindo medida que era empregado para equacionar desafios variados, para os quais as solues organizacionais vigentes no eram efetivas. Na teoria organizacional, as organizaes podem ser consideradas como sistemas, isto , conjunto de partes interdependentes inseridas em um contexto denominado ambiente, que possuem um objetivo definido. Nesta disciplina, adotamos essa abordagem considerando a perspectiva sistmica da teoria organizacional, as redes podem ser entendidas como sistemas organizacionais especficos. Face especificidade desta disciplina, escolhemos a definio de Migueletto (2001), ratificando que voc poder usar outras, todas as vezes que a aplicao do termo e seu contexto assim o exigirem.
A rede um arranjo organizacional (sistema organizacional) formado por um grupo de atores, que se articulam ou so articulados por uma autoridade com a finalidade de realizar objetivos complexos, e inalcanveis de forma isolada. A rede caracterizada pela condio de autonomia das organizaes e pelas relaes de interdependncia que estabelecem entre si. um espao no qual se produz uma viso compartilhada da realidade, se articulam diferentes tipos de recursos e se conduzem aes de forma cooperada. O poder fragmentado e o conflito inexorvel, por isso se necessita de uma coordenao orientada ao fortalecimento dos vnculos de confiana e ao impedimento da dominao. (MIGUELETTO, 2001, p. 48).
Veja tambm uma definio mais recente que traz termos como: cdigo de comunicao e inovao, bastante usados na gesto contempornea.
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Rede so estruturas abertas capazes de expandir de forma ilimitada, integrando novos ns desde que consigam comunicar-se dentro da rede, ou seja, compartilhem os mesmos cdigos de comunicao. Uma estrutura social com base em redes um sistema altamente dinmico suscetvel de inovao sem ameaas ao seu equilbrio [...]. Mas a morfologia de rede uma fonte de drstica reorganizao das relaes de poder. (CASTELLS, 1999, p. 498).
As redes so teias flexveis e abertas de relacionamentos mantidas pelo fluxo de compartilhamento de informaes, ideias, experincias, ideais, objetivos, esforos, riquezas e necessidades, entre os entes que a compem. Algumas variveis, como as definidas por Mandell (1990), podem ajudar a analisar os diferentes tipos de rede:
a compatibilidade dos membros, que corresponde aos

nveis de congruncia de valores e de concordncia sobre os objetivos;
o ambiente em que se d a mobilizao de recursos,

considerando a capacidade de mobilizao de cada membro, a disponibilidade de fundos e o seu controle; e
o ambiente social e poltico em que opera, que define

o padro de distribuio de poder e de conflitos.
Aps definir o conceito de rede, importante deixar claro qual o tipo de rede de que estamos falando: redes sociais ou redes interorganizacionais?
O foco da disciplina Redes Pblicas de Cooperao em Ambientes Federativos so as redes interorganizacionais, na perspectiva da teoria das organizaes. Como a teoria das organizaes utiliza os conceitos de redes sociais, definido nas cincias sociais, muitas vezes utilizaremos conceitos e termos que normalmente no so encontrados em
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publicaes de Administrao ou de Engenharia de Produo, que so as disciplinas bsicas que usaremos em nosso trabalho. A escolha dessa abordagem, a de redes interorganizacionais, deve-se principalmente ao foco da disciplina ser gesto e o carter eminentemente instrumental dos conhecimentos nela trabalhados.
Nesse mesmo sentido, definimos nossa posio acerca dos temas: Redes Pblicas ou Redes de Servios Pblicos?
Segundo Di Pietro (2008, p. 84),

Servio Pblico toda atividade material que a lei atribui ao Estado para que a exera diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer concretamente as necessidades coletivas sob o regime jurdico total ou parcialmente pblico.
Portanto, daqui em diante, usaremos os termos redes pblicas e redes de servios pblicos como semelhantes. Veja os exemplos: redes de servios pblicos de gua, luz, telefone so exemplos mais prximos da nossa realidade. Temos tambm redes de escolas pblicas, de hospitais credenciados pelo Sistema nico de Sade (SUS) e muitos outros. O importante que, para as questes de controle, tema crtico para a gesto pblica, todo servio que venha a ser prestado coletividade diretamente pelo Estado, por sua delegao, ou por particular, porm disponibilizado para o cidado e servios administrativos colocados disposio coletiva, mas eventualmente beneficiando o cidado isoladamente seria servio pblico. Observe que a mesma situao descrita anteriormente sobre redes pblicas e de servios pblicos se repete quando falamos de Redes Pblicas ou Redes Estatais. Por isso, importante voc saber que as redes estatais so um caso especfico de redes pblicas, em que o servio
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pblico prestado apenas por organizaes estatais. Para tornar mais claras as questes de redes estatais, podemos citar a Rede de Unidades de Conservao Ambiental do Instituto Chico Mendes e a Rede de Metrologia Nacional, coordenada pelo Instituto Nacional de Metrologia (INMETRO), entre outras que fazem parte da Estrutura do Estado. O foco da nossa disciplina so as redes estatais. A partir desse ncleo central abordaremos na Unidade 2 a expanso dessas redes com incluso de organizaes ou outras redes no estatais de prestao de servios pblicos no ambiente federativo.
Voc observou que na construo de todos esses conceitos estamos elucidando o nome desta disciplina? Pois bem, os conceitos de gesto e de redes sero descritos, a seguir. Introduziremos tambm o conceito de cooperao. Voc saberia dizer por que utilizamos a denominao redes de cooperao?
Escolhemos essa nomenclatura porque entendemos que o objetivo dos atores e das organizaes nas redes a busca contnua de ampliao do nmero de parceiros, a fim de viabilizar interesses e projetos comuns. Dessa forma, vemos a heterogeneidade entre parceiros e a busca tambm contnua de flexibilidade de funcionamento por meio de relaes de cooperao, sem, contudo, eliminar os conflitos e a competio, ou seja, as prticas da co-opetio* existentes quando organizaes ao mesmo tempo cooperam e competem entre si.
*Co-opetio comportamento estabelecido entre indivduos ou organizaes, no qual as relaes competitivas e colaborativas se processam ao mesmo tempo. Fonte: Elaborado pela autora.
Esse assunto nos remete a uma questo: voc considera que h competio nas redes?
Se voc afirmou que sim, voc acertou, pois cada unidade ou servio de uma rede, alm dos objetivos comuns que o integram
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rede, tem tambm seus objetivos e cultura especficos, que podem ser conflitantes. Veja a Figura 2. Ela procura ajudar no entendimento do termo co-opetio:
Figura 2: Colaborao mais competio: caractersticas Fonte: Lipnack e Stamps (1992, p. 42)
A Figura 2 procura mostrar as foras opostas que coexistem nas redes de cooperao. Voltadas para a cooperao, voc pode identificar um propsito unificador ou objetivo comum e as relaes voluntrias que so estabelecidas entre os participantes da rede. Do mesmo modo, analisando o espao da competio, podemos observar ocorrendo simultaneamente foras opostas relativas no somente independncia que cada participante quer manter, mas tambm existncia de vrios lderes buscando espaos de poder cada vez maiores para legitimar suas posies na rede.
Agora que falamos sobre redes de cooperao, voc deve estar se perguntando o que so as redes pblicas, no ?
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Para entender sobre redes pblicas de cooperao, observe o Quadro 2, em particular o item 4 das caractersticas.
Quadro 2: Redes de cooperao: atores e caractersticas Fonte: Adaptado de Loiola e Moura (1996, p. 59)
Em princpio, o termo cooperao aparece para os trs tipos de redes explicitados II, III, IV, isto , para os campos: Movimentos Sociais, Estado/Polticas Pblicas e Produo/ Circulao, mas pode estar implcito em confiana/cumplicidade do campo Interpessoal. As redes pblicas de cooperao do campo Estado/Polticas Pblicas podem se apresentar de forma pura ou associada com redes pblicas de cooperao do campo: Movimentos Sociais ou do campo: Produo/Circulao dependendo da natureza ou dos
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tipos dos servios pblicos que so prestados por essas organizaes. importante destacar que as redes associadas recebem permisso formal do Estado para essas parcerias. Vamos citar um exemplo de cada caso:
Rede Nacional de Certificao de Produtos e a Rede SUS

so redes de cooperao puras formadas por rgos pblicos das instncias federais, estaduais e municipais.
Rede de Atendimento de Sade do SUS pode se

apresentar como uma rede de cooperao hbrida, pois a estrutura estatal permite, em instncia local, a associao com as redes comunitrias de proteo terceira idade, por exemplo.
Em outro caso, podemos ter a Rede SENAI que atua no

campo: Produo e Circulao em associao com a Rede Nacional de Certificao de Produtos do INMETRO.
Gerenciar essas redes hbridas um grande desafio e voc ver os motivos no desenvolvimento da nossa disciplina. importante voc saber que as redes de cooperao podem ser classificadas por campos. Neste momento, voc deve estar pensando sobre qual o conceito e por que estamos usando a varivel campo para classificar as redes de cooperao, no ?
Pois bem, a palavra campo, aqui utilizada, tem uma perspectiva social e, portanto, mais bem conceituada na Sociologia do que em Administrao. Assim, para fins do nosso trabalho, vamos us-la, de forma simplificada, conforme o conceito a seguir apresentado:
Cada campo social se caracteriza como um espao onde se manifestam relaes de poder, o que significa dizer que os campos sociais se estruturam a partir da distribuio
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de um quantum social que determina a posio de cada agente especfico no seu interior. (MARTELETO; SILVA, 2004, p. 44) (grifo nosso).
Vamos agora segunda parte da questo.
Usamos a classificao por campo social porque ela permite estruturar os conjuntos de redes organizacionais considerando os atores, que mais til e adequado aos processos de gesto, conforme veremos no desenvolvimento da disciplina. Existem vrias outras formas de classificar as redes, usando variveis como: modelos de gesto, temas, natureza pblica x privada, entre outras. Usaremos essas novas classificaes na Unidade 2 Governana das Redes Pblicas Estatais de Cooperao, e algumas vezes como subclasses da primeira classificao adotada, isto , por campo. Conforme j explicitado, esta disciplina contemplar basicamente as redes pblicas de cooperao do campo: Estado/ Polticas Pblicas, isto , as redes estatais. Porm, ser necessrio trazer algumas informaes das redes dos campos: Movimentos Sociais; e Produo e Circulao, quando elas se relacionarem de forma complementar com a rede estatal que escolhemos para foco, para viabilizar ou incrementar o desenvolvimento federativo.
Redes Pblicas de Cooperao no Ambiente Federativo, Redes Federativas, Redes Governamentais ou Redes Nacionais?
Preferimos adotar o termo no ambiente federativo, porque mais abrangente. Embora o foco da disciplina seja as redes estatais, a partir delas podemos associar organizaes ou redes no estatais, mantendo o ambiente federativo como referencial para nossos estudos e anlises.
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Mas agora precisamos eleger o entendimento de ambiente federativo.
Voc saberia dizer o que ambiente federativo?
Considerando que esta nossa disciplina tem como foco a gesto operacional de redes e que trata as redes como organizaes na perspectiva sistmica, podemos entender o ambiente federativo como um sistema de nvel superior. Isto , o ambiente federativo um sistema composto por unidades, federativas ou federadas, que operam de forma interdependentes para o alcance de um propsito comum, sem o qual no h governana e sustentabilidade para o referido sistema. O ambiente federativo brasileiro, em uma perspectiva mais restrita, contempla rgos e instituies das esferas: federal, estadual e municipal. Mas a partir da ltima reforma do aparelho do Estado novos arranjos institucionais podem ser concebidos com a participao de organizaes pblicas no estatais, da resultando em sistemas ou redes, hierrquicas ou no, horizontais ou verticais e at multidimensionais, puras e hbridas, tornando o sistema federativo brasileiro muito mais complexo que anteriormente. Continuando nosso trabalho de uniformizao de conceitos e expectativas, visando ao pacto de aprendizagem da Unidade 1, vamos agora usar a explicitao do Objetivo Geral dessa disciplina, como objeto de anlise.
O que se pretende com esta disciplina, do Curso de Especializao em Gesto Pblica, dotar os estudantes de conhecimentos de natureza tcnica instrumental para a gesto de redes pblicas de cooperao em ambiente federativo, com particular destaque para os elementos de contedos relativos aos diversos mecanismos de gesto operacional das complexas relaes estabelecidas interna e externamente. (BRASIL, 2008) (grifo nosso).
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Vamos ento s questes a que a redao anterior nos remete e que esto destacadas no texto. importante voc saber que, quando falamos em conceito de gesto, estamos falando de uma rea de conhecimento. Nesse sentido, faz-se necessrio que voc identifique de que tipo de conhecimento se constitui um conceito, pois o conhecimento pode ser de natureza tcnica e instrumental, por exemplo. Esta disciplina tratar os dois aspectos do conhecimento, conforme mostrado na Figura 3. um esquema bastante simplificado para auxiliar no entendimento do significado da classificao de conhecimento exemplificado anteriormente.
Figura 3: Integrao entre ambientes: acadmico e prtico Fonte: Elaborada pela autora
Como voc pode observar, procuraremos trazer muitos contedos cuja gnese o exerccio prtico da funo de gesto pblica, pois nesse espao de trabalho que se constata a necessria integrao dos dois tipos de conhecimentos, bem como sua atualizao. A gesto operacional das redes pblicas de cooperao se valer de mtodos, tcnicas de domnio da cincia da Administrao e da cincia da Engenharia de Produo, mas as aplicaes exigiro
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uma contextualizao no ambiente especfico das organizaes prestadoras de servios pblicos. Voc tambm pode necessitar do resgate de vrios conhecimentos especficos obtidos nas disciplinas anteriores do Curso de Especializao em Gesto Pblica e em disciplinas correlatas das Cincias Sociais e das Cincias Polticas.
Esses conceitos nos remeteram necessidade de definio de dois outros: mecanismos ou ferramentas de gesto?
Preferimos usar o termo mecanismo, entendido como funcionamento orgnico ou processo, para sinalizar que no trataremos de ferramentas especficas, como instrumentos para apoio aos processos de gesto.
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REDES PBLICAS E O DESENVOLVIMENTO FEDERATIVO

Voc deve estar lembrado que estamos utilizando redes pblicas como redes de prestao de servios pblicos. Se usarmos a definio de Migueletto (2001), j estudada, podemos entender redes pblicas como um sistema organizacional formado por um grupo de atores que se articulam ou so articulados por uma autoridade com a finalidade de executar a prestao de servios pblicos, o que no seria possvel realizar com a atuao isolada desses atores. Tambm verificamos que a efetividade das redes pblicas de cooperao, isto , a capacidade de produzir impactos desejados, a exemplo de todas as redes, varia necessariamente em funo dos contextos em que esto inseridas. Esse contexto, para nossa disciplina, o desenvolvimento federativo, com suas variveis, aqui denominada aspectos, e respectivas exigncias estruturais.
Mas o que desenvolvimento federativo, onde se insere e quais so as condies exigidas na implementao? Vamos tentar responder a essas questes no prximo item. Para nos ajudar nessa resposta, vamos analisar o entendimento de desenvolvimento federativo e seus aspectos considerados estratgicos, em uma abordagem inicial, conforme a sequncia a seguir: Desenvolvimento Federativo e os Princpios do Federalismo; Descentralizao; Cooperao; Coordenao; e Integrao de Temas e Desafios.
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DESENVOLVIMENTO FEDERATIVO E OS PRINCPIOS DO FEDERALISMO

Voc j teve opor tunidade de visualizar que o desenvolvimento federativo no apresenta a mesma popularidade do desenvolvimento local, embora o subsistema local esteja hierarquicamente situado no sistema federativo e sejam interdependentes.
* Capacidade Governativa no sentido amplo, envolvendo a capacidade de ao estatal na implementao das polticas e na consecuo de metas coletivas. Referese ao conjunto dos mecanismos e procedimentos para lidar com a dimenso participativa e plural da sociedade, o que implica expandir e aperfeioar os meios de interlocuo e de administrao do jogo de interesses Fonte: Diniz (1997). * Sustentabilidade a persistncia por um longo perodo de certas caractersticas necessrias e desejveis de um sistema sociopoltico e seu ambiente natural, no infinitamente durvel, mas que seja capaz de transformar a sociedade. Fonte: Robinson et al. (1990).
A partir de 1988 os termos federalismo, federativo e federalista so muito mais associados aos conhecimentos das cincias sociais, polticas e econmicas em suas pesquisas e publicaes que associados questo especfica do desenvolvimento. Mas para a sobrevivncia do sistema federativo ele precisa se desenvolver em uma busca incessante de melhorias de sua capacidade governativa* e de sua sustentabilidade*, como resultados sistmicos. Identificados os resultados desejados do processo de desenvolvimento federativo, vamos agora tentar definir o termo "desenvolvimento", para o qual existem tantas definies, quanto tericos dispostos a formul-las. Por isso, trouxemos trs definies que devem ser consideradas como partes de uma compreenso mais abrangente.
Transformao econmica, na direo de rpidos e sustentados crescimentos do produto nacional e a conquista de centros de deciso no processo industrial, os quais do ao pas uma medida de autonomia para guiar o seu futuro crescimento (FURTADO, 1963, p.).
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Acreditamos que, sem a pretenso de fixar uma definio precisa, podemos entender o desenvolvimento federativo como o processo articulado e sistmico vivenciado pelas unidades federadas, em todos os nveis hierrquicos, com objetivo de obter resultados sustentados nos eixos: socioambiental, tecnoeconmico e poltico-institucional.
O desenvolvimento social, como qualquer desenvolvimento, melhor explicado do que conceituado, por esse motivo, podemos entend-lo como uma transformao social que objetiva a distribuio mais igualitria de renda, o acesso a bens sociais e a participao poltica. Quanto aos entendimentos acerca o desenvolvimento cultural, este somente ganhou destaque aps 1980, quando o conceito de produto cultural comeou a ser trabalhado e pde ser entendido como transformao cultural na direo da reafirmao das identidades locais ou nacionais e das respectivas tradies. Alm do entendimento dos resultados esperados de um processo de desenvolvimento federativo efetivo, importante voc conhecer quais so os princpios do federalismo. Conforme Amaral (2004), esses princpios referenciam as abordagens do federalismo mais comuns: a jurdica, que privilegia os aspectos da organizao poltico-administrativo do Estado e a poltica, institucional e econmica, para dar conta das relaes contraditrias e cooperativas entre os entes federados. Para a primeira, o federalismo uma questo de Estado; para a segunda, uma questo da sociedade e suas instituies. Vamos aos princpios do federalismo. A maioria dos estudiosos indica que os princpios bsicos do federalismo so: o da autonomia e o da participao. O primeiro o princpio maior do federalismo, que trata da autodeterminao garantida pela Constituio s partes federadas. O segundo aborda a responsabilidade que cabe a cada unidade federativa na capacidade governativa do sistema.
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Portanto, descentralizao associada autonomia e cooperao associada participao so consideradas aspectos estratgicos a serem tratados em qualquer estudo do desenvolvimento federativo. Porm, na perspectiva da administrao emerge outro aspecto estratgico oriundo do enfoque sistmico da organizao federativa, que o princpio da coordenao. Isso posto, podemos abordar cada um desses trs princpios, de forma mais detalhada.
DESCENTRALIZAO
A descentralizao ser analisada face ao processo inverso da centralizao, pois voc j deve ter conhecimento da grande utilizao dos termos descentralizao e desconcentrao ora como sinnimos, ora como antnimos. Por essa razo, vamos tentar diferenciar esses dois termos antes de introduzir a tenso existente em descentralizao e centralizao no desenvolvimento federativo.
Tratamos aqui o processo de descentralizao e de desconcentrao como distintos e relativamente independentes, embora quase sempre interligados e complementares. A descentralizao e a desconcentrao no desenvolvimento federativo criam, ou no, condies institucionais para as organizaes e a mobilizao das energias sociais e decises autnomas da sociedade. A descentralizao pode ser entendida como a transferncia de recursos e do poder decisrio de instncias superiores para unidades espacialmente menores. Isso confere s unidades federativas capacidade de escolher e definir as prprias prioridades na gesto de suas aes.
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Para voc entender a importncia da descentralizao, vamos abordar, a seguir, o conceito de desconcentrao, que representa apenas a distribuio da responsabilidade pela execuo operacional das atividades dos projetos e programas, sem transferncia de recursos e autonomia decisria. Em princpio, capacidade decisria e recursos so duas variveis fundamentais dos processos de descentralizao e desconcentrao influenciando os processos de gesto nas unidades federadas. A Figura 4 mostra os quatro possveis tipos de descentralizao, considerando a combinao dessas duas variveis.
Figura 4: Tipos de descentralizao Fonte: Adaptada de Mdici e Maciel (1996)
Vamos analisar e exemplificar cada tipo de descentralizao.
Na descentralizao autnoma, a unidade federada, o estado ou o municpio possui todas as competncias decisrias para executar a prestao de servios sob sua responsabilidade. Exemplos que podem ilustrar esse tipo de descentralizao, no caso dos municpios, so os servios pblicos de limpeza urbana, iluminao pblica e transporte coletivo. Na descentralizao dependente, a unidade federada, o estado ou o municpio possui apenas competncias suplementares, pois existem regras definidas por entidades federadas de instncias
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superiores. Um exemplo seria a prestao de servios educacionais no mbito dos municpios. Nesses dois tipos de descentralizao, existe o pressuposto de que as unidades descentralizadas possuem todos os recursos (financeiros, humanos, logsticos e tecnolgicos) para a realizao das atividades da prestao de servios pblicos. Mas existem descentralizaes que se processam com a transferncia de recursos, so as chamadas descentralizaes tuteladas (independente ou dependente). Na descentralizao tutelada independente, a unidade descentralizada tem todas as competncias decisrias para definir como prestar os servios pblicos, mas depende, mesmo que parcialmente, de recursos oriundos de instncias superiores do sistema federativo. Um exemplo importante a prestao de servios de sade por Estados e municpios no mbito do SUS. Na descentralizao tutelada dependente, a autonomia da unidade federada mnima, com poucas competncias decisrias e recursos para prestao de servios pblicos. No sistema federativo brasileiro, esse tipo de descentralizao no est previsto, portanto os exemplos se caracterizam por eventos situacionais de mobilizao, como as campanhas de combate s endemias ou aes de defesa civil. Existe outra maneira de classificar a descentralizao conforme a origem dos fluxos de poder e recursos, de grande importncia para as redes pblicas de cooperao no mbito federativo. Temos assim a descentralizao Estado-Estado e a descentralizao EstadoSociedade, lembrando que as duas necessitam de suporte legal, das constituies, das leis e de decretos nas trs instncias.
Na descentralizao Estado-Estado, a transferncia de responsabilidades de gesto interna ao setor pblico inclui: transferncia de funes e responsabilidades da Unio para Estados e municpios; transferncia dos Estados para Municpios; e transferncia de responsabilidades dentro da mesma instncia (federal, estadual e municipal) para suas unidades descentralizadas no espao.
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Voc pode concluir que esse tipo de descentralizao gera uma grande variedade de redes de cooperao do campo: Estado/ Polticas Pblicas. Lembre-se do Quadro 2: Redes de Cooperao: Atores e Caractersticas.
J na descentralizao Estado-Sociedade, a descentralizao ocorre com a democratizao da gesto de capacidade decisria e recursos, que normalmente est concentrada nas unidades estatais e governamentais, do setor pblico, para a sociedade.
Essa descentralizao pode ser classificada em duas categorias considerando o tipo de repasse de responsabilidades. Na primeira categoria, temos deciso e deliberao, com transferncia de responsabilidades na definio de polticas, enquanto que na segunda categoria teramos a execuo com transferncia para a sociedade da funo executiva/operacional dos projetos, das atividades e dos servios pblicos. Um exemplo de descentralizao de Estado-Sociedade, na categoria deciso e deliberao, a atuao de conselhos deliberativos, como o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) e os conselhos que atuam no mbito do SUS. Na categoria execuo, podemos citar como importante os papis desempenhados pelo chamado Sistema S (SESI, SENAI, SENAR, entre outros) na prestao de servios pblicos na rea educacional e as organizaes no governamentais (ONGs) na rea ambiental. Usar essas classificaes importante para voc identificar as diversas formas de terceirizao, participao e controle, que vimos at aqui, exigindo mecanismos especficos de gesto operacional.
Impossvel no considerar a existncia de conflitos tcnicos e polticos na implementao do processo de descentralizao do Estado, principalmente quando esse processo contraposto ao processo de centralizao.
Esta matria ser tratada com mais
detalhes na Unidade 2.
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Para muitos estudiosos, a descentralizao tambm pode ser entendida com uma estratgia que se apresenta com duas motivaes de igual importncia, que so: a racionalidade administrativa e a democratizao. A racionalidade administrativa est relacionada busca da eficincia na utilizao de recursos e a democratizao se coloca como associada a valores polticos, a exemplo da universalizao da prestao de servios pblicos, da equidade no tratamento a todos indivduos que se relacionam com o Estado e da capacidade de controle do Estado pela sociedade. Alm de definir a participao relativa de cada uma das motivaes citadas, um projeto de descentralizao deve considerar principalmente que os conceitos de centralizao e descentralizao no so conceitos e prticas excludentes e o esforo de descentralizao requer um certo grau de centralizao, que deve ser definido ainda no desenho do projeto. O projeto deve considerar tambm quais so os nveis de cooperao e coordenao esperados, face descentralizao pretendida, pois esses trs princpios so interdependentes. Observe a Figura 5 que tem como objetivo fixar nossos entendimentos at o momento.
Figura 5: Centralizao, descentralizao, cooperao e coordenao Fonte: Elaborada pela autora.
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O esquema mostra a interdependncia das aes de cooperao, coordenao e descentralizao para sinalizar que somente o equilbrio dinmico entre elas capaz de garantir a efetividade do projeto. Um exemplo seria a necessidade de esforos crescentes de coordenao como resposta a iniciativas de descentralizao ou aumento do nmero de organizaes da rede. Precisamos ainda considerar que em qualquer rede as articulaes entre atores e os sistemas de informao internos e externos a serem projetados tambm dependero dos modelos de descentralizao, cooperao e coordenao definidos. Outra questo importante que o projeto precisa estar baseado em informaes sobre o que chamamos de situao atual ou estgio atual do desenvolvimento federativo de cada uma das unidades federadas e o histrico de descentralizao de cada poltica pblica a ser descentralizada. Em outras palavras, preciso sempre observar que a garantia da eficcia dos resultados da prestao de servios pblicos depende da soluo encontrada para equacionar a oferta de servios pelos governos subnacionais face s capacidades tcnicas, administrativas e financeiras projetadas.
Resumindo os entendimentos bsicos sobre os temas desenvolvimento federativo e descentralizao, devemos ratificar que as instncias federal, estadual e municipal so subsistemas de um sistema mais amplo e global, o ambiente federativo. O tratamento dos problemas e das potencialidades de cada uma dessas instncias deve, ento, considerar as variveis de contexto relativas s instncias de nvel superior, o que resulta em uma espcie de descentralizao cooperada e coordenada.
Com essa discusso, voc pde observar como grande a complexidade de formulao dos projetos de reforma que envolvem
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discutir descentralizaes. Talvez voc no tenha a oportunidade de participar de um, mas os efeitos e impactos de uma descentralizao concebida de forma inadequada sero sentidos tanto em sua atuao como gestor como tambm como usurio dos servios pblicos descentralizados. Para isso, vamos agora analisar algumas variveis do projeto de implementao que impactam a gesto das mudanas pretendidas pelas descentralizaes. No planejamento do projeto de implementao, uma questo que merece destaque, entre outras, a previso de uma zona de caos administrativo, que ocorre em cada ente federado, participante do processo de descentralizao. Essa zona de caos caracterizada pela necessidade de abandonar processos existentes, quando ainda novos processos, trazidos pela descentralizao, ainda no esto totalmente implementados. Se voc, como gestor, no compreender bem as lgicas antigas e novas dos processos de prestao de servios pblicos, bem como as alteraes das variveis do projeto de descentralizao, ter muitas dificuldades para conduzir as diversas etapas do processo de mudana. Outras questes que vamos encontrar certamente so as reaes internas da cultura instalada nas organizaes envolvidas na descentralizao e as reaes externas dos agentes e intervenientes do processo, que tem suas estruturas de poder modificadas, como em qualquer projeto de mudana, mas que ficam potencializadas com as descentralizaes planejadas. Concluindo, podemos admitir que a descentralizao no contexto do desenvolvimento federativo no soluo para ser prescrita e implementada sem cuidados especiais de todos os atores envolvidos, tanto no projeto como na sua implementao.
Antes de analisar a prxima varivel, a cooperao, vamos aplicar os conhecimentos sobre descentralizao realizando a Atividade 1, ao final desta Unidade, cujo objetivo coletar
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informaes e analisar a situao de um sistema federativo escolhido, no que se refere aos tipos de descentralizao realizada aps a Constituio de 1988.
COOPERAO
De forma anloga seo anterior, a cooperao ser considerada como processo inverso da competio. Esse tema foi abordado com detalhes para as redes de um modo geral no item Conceitos e Expectativas. Agora vamos anlise de algumas de suas variveis no contexto especfico das redes estatais no ambiente federativo.
A cooperao surge da existncia de problemas comuns que na percepo dos participantes da rede podem ser mais bem resolvidos de forma conjunta e, conforme j abordado, um dos pressupostos da atuao das redes interorganizacionais. A competio nas redes, por outro lado, considera que existem recursos limitados, materiais ou no, para serem usados na soluo dos problemas e que cada organizao da rede pode possuir projetos individuais. Determinado nvel de competio deve ser esperado no contexto do sistema federativo. Devido hierarquia do sistema, as unidades federadas de nvel superior podem ser responsveis pela distribuio de recursos e autoridades para as unidades de nveis inferiores, que podem entrar no clima de competio entre si. Mesmo entre entidades de nveis diferentes, a competio pode se estabelecer para definir a quantidade de recursos e autoridades que devem ficar centralizadas e aquelas que devem ser descentralizadas. Alm da competio entre unidades federadas, no pode ser esquecida a competio por recursos entre setores: educao, sade, segurana, assistncia social, entre outros.
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Alm do sistema federativo hierrquico, outro fator de contexto aumenta a tenso do binmio cooperao e competio na administrao pblica brasileira, a alternncia centralizao e descentralizao de atividades, em funo das descontinuidades administrativas que ocorrem nas trs instncias (federal, estadual e municipal). Trs concluses, abordadas de forma muito simples, podem ser formuladas a partir do que trouxemos para voc sobre o tema.
A cooperao e competio se instalam no apenas

horizontalmente entre unidade federadas, mas destas com unidades de nvel superior.
Os entes federados podem cooperar para equacionar

problemas de demanda e competir para conseguirem autonomias e recursos para sua capacidade de ofertar servios.
Os entes federados podem cooperar na execuo de

algumas polticas pblicas e competir na operacionalizao de outras. Entre os fatores que podem fortalecer a cooperao, pode ser citado, a ttulo de exemplo, o fator que podemos chamar de dficits de competncias especializadas de hospitais, em grande parte dos municpios do sistema federativo. Para viabilizar um tratamento isonmico dos pblicos-alvos, os municpios se organizam em verdadeiros consrcios envolvendo transferncias de recursos financeiros entre os membros dessa sub-rede do SUS. J a competio instalada no sistema fiscal e tributrio, uma verdadeira guerra fiscal entre os Estados, tem como fator determinante a luta por arrecadao dos impostos de circulao de mercadorias, o ICMS. Ateno: Cooperao e competio tm se mostrado danosas para a prestao dos servios pblicos aos cidados. Essa questo fica mais crtica quando consideramos que as estruturas atuais no foram desenhadas para o atendimento integrado e focado nos cidados, foram concebidas para preservar a ordem interna das
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organizaes. Essa concepo normalmente vertical e o atendimento ao cidado horizontal. Alm das dificuldades de atendimento, conforme Inojosa (1998), tais estruturas dificultam aos cidados o exerccio e o controle sobre seus direitos de segunda gerao os direitos sociais e econmicos, uma vez que os problemas tm origens mltiplas, tornando impossvel cobrar solues de apenas um setor. Portanto, a cooperao deve ser considerada como uma exigncia da sociedade e no apenas como uma soluo de governo, para completar processos de descentralizao. Vamos agora atualizar a Figura 5, com a tenso cooperao e competio.
Figura 6: Centralizao, descentralizao, cooperao, coordenao e competio Fonte: Elaborada pela autora
Podemos concluir de maneira anloga ao que fizemos para a descentralizao que a cooperao no soluo para ser desenhada e implementada sem cuidados especiais de todos os atores envolvidos.
Antes de passarmos para o estudo da varivel coordenao, voc deve realizar a Atividade 2, ao final desta Unidade, para aplicar os conhecimentos da varivel cooperao no mesmo sistema alvo escolhido na Atividade 1.
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COORDENAO
Se voc tiver oportunidade de ler textos e publicaes com diagnsticos sobre o federalismo brasileiro, verificar que as disfunes ou os problemas mais frequentemente analisados se referem s dificuldades de coordenao das unidades federadas e das aes por estas executadas, no mbito federativo. Neste material, utilizamos o adjetivo coordenada para qualificar os movimentos de descentralizao e coordenao, assim podemos ter: descentralizao coordenada e cooperao coordenada.
Considerando a coordenao como a relao dinmica entre elementos que funcionam de modo articulado de uma totalidade ordenada, voc pode concluir que esta pode ser considerada:
uma necessidade bsica das organizaes e redes

como sistemas;
de responsabilidade de instncias superiores; fundamental para que os princpios bsicos do

federalismo, da descentralizao e da cooperao sejam implementados com sucesso;
como permeando todas as etapas do ciclo de gesto,

apresentado na seo Conceitos e Expectativas, isto , o planejamento, a execuo, a avaliao e o controle;
mais crtica para a etapa de Execuo, do ponto de

vista da sociedade e da efetividade sistmica; e
um mecanismo de gesto e um processo a serem

gerenciados com zelo e competncia. Da mesma maneira como foram tratados os dois princpios analisados anteriormente: descentralizao e cooperao, uma tenso dinmica se instala entre coordenao e autonomia.
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Tambm, a exemplo do que explicamos para a cooperao, a alternncia de reformas centralizadoras ou descentralizadoras de aes no sistema federativo brasileiro impacta de forma negativa os processos de coordenao. Existem vrias categorias, ou formas de execuo, dos processos de coordenao. Em primeiro lugar, podemos observar que a coordenao pode ser executada por meio de instrumentos legais, definindo regras, instituindo organismos como conselhos, comisses, entre outros, ou estabelecendo pactos federativos, programas de trabalhos e contratos de gesto e convnios. Outra forma observada na coordenao de aes descentralizadas a gesto em tempo real do repasse dos recursos necessrios s unidades executantes dos servios pblicos prestados. A primeira forma busca a sintonia de funcionamento do sistema federativo e a segunda imprime sincronia entre os entes federados. Voc pode perceber que a segunda forma de coordenao considerada mais autoritria que a primeira, visto que as definies legais e os mecanismos de participao e pactuao de aes permitem tratamento mais isonmico entre os entes coordenados. Atualizando nosso desenho da Figura 6, temos a seguir nosso modelo de tenses no desenvolvimento federativo completo, na Figura 7.
Figura 7: Descentralizao x centralizao, cooperao x competio, coordenao x autonomia Fonte: Elaborada pela autora
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Temos de destacar que alguns tericos consideram a existncia de um quarto princpio: o da equalizao estrutural, que buscaria manter o equilbrio estrutural entre os entes federados por meio de polticas de correo. De acordo com Amaral Filho (2004), esse quarto princpio e o da coordenao seriam de competncias do governo central, enquanto os princpios de descentralizao e da cooperao estariam a cargo dos subsistemas componentes do sistema federativo. Essa posio tambm explicitada por Musgrave (1980), que define trs funes-chave para o governo central, quais sejam: alocar, distribuir e redistribuir recursos financeiros e matrias entre governos subnacionais buscando manter o equilbrio estrutural e estabelecer um quadro de justia social e econmica. Outros tendem a considerar a busca do equilbrio estrutural como dinmico e inerente aos princpios da coordenao. Voc deve estar lembrado da segunda forma de coordenao, que abordamos anteriormente, em que os recursos a serem repassados s unidades coordenadas so disponibilizados tambm de forma dinmica, em tempo real, caso a caso.
Completando a aplicao de conhecimentos que iniciamos com as Atividade 1 e 2, realize a Atividade 3, que tem por objetivo coletar informaes e analisar a situao do sistema alvo escolhido no que se refere prtica da coordenao federativa nas aes do atendimento ao cidado.
INTEGRAO DE TEMAS E DESAFIOS

Conforme apresentado nas sees anteriores, voc deve ter percebido que trabalhar desenvolvimento federativo implica em alinhamento de todas as aes de gesto s necessidades das populaes escolhidas como focos. Exige tambm que
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recursos e poder cheguem at onde se efetivam essas aes e que o grande objetivo a integrao e a coordenao seja buscado de forma sistmica e coordenada.
Construmos o Quadro 3 para correlacionar fases mais crticas dos processos de mudanas do desenvolvimento federativo com os princpios federativos. Veja:
FASES CRTICAS DAS MUDANAS PRINCPIOS DO FEDERALISMO
Descentralizao Cooperao Coordenao desenho x implantao x x x x gesto
Quadro 3: Federalismo: princpios x fases de projetos de mudanas Fonte: Elaborado pela autora
importante destacar que em todas as fases devemos considerar todos os princpios aqui abordados, porm, centrando esforos naqueles mais importantes para a mudana pretendida. Procurando deixar uma imagem forte para essa concluso construmos a Figura 8. Veja:
Figura 8: Desenvolvimento federativo: contexto e princpios bsicos Fonte: Elaborada pela autora
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O que procuramos destacar na Figura 8 que tanto as tenses existentes em cada um dos princpios como a necessidade de alinhamento entre eles podem representar, de certa forma, elementos das demandas da sociedade, a serem considerados nos projetos de desenvolvimento federativo.
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DESENVOLVIMENTO FEDERATIVO E AS REDES PBLICAS DE COOPERAO

Vamos agora procurar relacionar dois temas importantes: as demandas do desenvolvimento federativo, em seus trs eixos bsicos; e as redes pblicas de cooperao no ambiente federativo, como soluo ou resposta a essas demandas.
a. Desenvolvimento Federativo Eixos Bsicos

Nas definies de desenvolvimento e no entendimento que registramos para o desenvolvimento federativo, notamos referncias a resultados a serem obtidos em algumas dimenses desse processo. Essas dimenses podem ser agregadas em trs eixos principais: o poltico-institucional, o socioambiental e o tecnoeconmico. Outras dimenses podem ser analisadas, constituindo novos eixos, mas vamos procurar sempre integr-los a cada um dos trs eixos bsicos que consideramos como forma de simplificao.
b. Redes Pblicas de Cooperao: Grandes Categorias

Considerando o que voc j estudou sobre tipos de redes, desenvolvimento federativo, seus princpios centralizao, cooperao e coordenao e o que foi colocado no item a, pense nas respostas s seguintes perguntas, no mbito das aes federativas:
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Redes do campo: Estado e Polticas Pblicas podem exercer papel relevante no desenvolvimento poltico institucional do sistema federativo? Redes do campo: Movimentos Sociais podem contribuir, de alguma forma, para o desenvolvimento socioambiental do ambiente federativo? Redes do campo: Produo e Circulao podem contribuir substancialmente para o desenvolvimento tecnoeconmico do ambiente federativo?
Antes importante considerar que, ao fazermos essas trs questes, algumas premissas foram consideradas, quais sejam:
O reconhecimento de que Estado, mercado e sociedade

podem colaborar para o desenvolvimento federativo no sentido amplo.
Que cada um desses setores, apesar de contribuir para

as mltiplas dimenses do desenvolvimento federativo, capaz de produzir resultados mais representativos em uma dimenso especfica.
Por esse motivo, consideramos importante que voc conhea alguns aspectos estratgicos das redes dos campos: Estado e Polticas Pblicas, Movimentos Sociais e Produo e Circulao.
REDES PBLICAS DE COOPERAO FEDERATIVA DO CAMPO: ESTADO E POLTICAS PBLICAS

A primeira categoria de rede a ser analisada contempla as redes de cooperao do campo: Estado e Polticas Pblicas, isto ,
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as redes estatais, foco da nossa disciplina. Para essa categoria, vamos destacar e trazer, do Quadro 2, somente as informaes sobre as variveis e respectivas especificaes, que tratam dessa categoria de rede.
N
1 2 3 4 5 6 7 8 9
VARIVEIS
Atores envolvidos Carter das relaes Foco de atuao Processo Princpios e valores Interaes Ambiente Engajamento Racionalidade
ESPECIFICAES
Agentes governamentais, governos locais e outros Formalidade/informalidade Problemas, aes, projetos concretos e gesto de processos complexos Associao de recursos/intercmbio Cooperao/reconhecimento de competncias/ respeito mtuo/conflitos equacionados Centro animador, operador catalisador; hierarquia/no hierarquia Efmero/grupo definido Adeso por competncia/interesse Instrumental/comunicativa
Quadro 4: Caractersticas das Redes Pblicas de Cooperao Federativa do Campo: Estado e Polticas Pblicas Fonte: Adaptado de Loiola e Moura (1996)
Como voc pode observar pela leitura das variveis e especificaes das redes do campo Estado e Polticas Pblicas, essas organizaes so bastante complexas.
Por enquanto, vamos compreender melhor essa categoria de rede, classificando-as em dois grupos.
No primeiro grupo de redes, encontramos as redes estatais puras, lembrando-se de que elas so formadas somente por organizaes da estrutura do Estado.
Essas redes, em sua maioria, so diretamente associadas aos setores e sistemas da administrao pblica que apresentam estruturas hierrquicas e, por esse motivo, as redes do campo Estado e Polticas Pblicas tambm se organizam com esse formato, para a prestao de servios pblicos.
Voc ter explicitaes e detalhes dessa complexidade quando, de aspectos como:
na Unidade 2, tratarmos modelos de gesto, estrutura, propriedade da rede e os embates entre os setores estatais, privados e a sociedade, que se processam no mbito das redes estatais.
importante voc compreender que, de forma simplificada, a prestao de servios pblicos pelo Estado se efetiva no somente para: atendimentos, direitos aos cidados, demandas sociais (sade, educao, segurana etc.), mas tambm para prover
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Detalharemos mais estas categorias de
servios na Unidade 2.
infraestruturas de uso comum e para intervir nos agentes da sociedade e do mercado. Vamos voltar aos sistemas da Administrao Pblica que so formais e tm um arcabouo legal normativo como suporte para fornecer alguns exemplos de sistemas/redes e caracteriz-los quanto sua abrangncia federativa. Veja o Quadro 5:
NVEIS HIERRQUICOS SERVIOS PBLICOS
1. Atendimento direto
EXEMPLOS
Federal Sistema nico de Sade Sistema nico de Assistncia Social x x Estadual Municipal
2. Infraestrutura 3. Interveno legal
Sistema Nacional de Transporte Rodovirio Sistema de Licenciamento Ambiental
Quadro 5: Sistemas e servios pblicos: exemplos e abrangncia Fonte: Elaborado pela autora
Ainda tratando de redes estatais, convm observar que, embora em menor nmero, alm da formao de redes verticalizadas e hierarquizadas, existe a possibilidade de formao de redes puras horizontais, isto , de atuao autossuficiente e isolada. So as redes intermunicipais, a exemplo dos consrcios municipais, que se apresentam como um cooperativismo horizontal em contraposio ao municipalismo autrquico.
Diferenas maiores entre redes estatais hierrquicas e no hierrquicas, verticais e horizontais, sero estudadas na Unidade 2, por serem aspectos importantes para anlise da governana de redes de cooperao.
E quanto s redes hbridas? Estas so formadas com outros agentes que no os estatais e assumem diversos formatos por causa da intensidade de
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colaborao pblico-no pblico (terceiro setor, comunidades e iniciativa privada) e das capacidades de gesto das redes, o que gera modelos de atuao com diversas configuraes.
Concluindo, podemos entender que as Redes de Estado ou de Polticas Pblicas (ou rede de cooperao campo Estado e Polticas Pblicas) so aquelas resultantes de associao de rgos da estrutura do Estado, nas diversas instncias, ou destas com organizaes no estatais, devidamente autorizadas na forma da lei para prestao de servios pblicos descentralizados ou terceirizados.
Voltaremos a esse
assunto na Unidade 2,
quando analisaremos o processo de gerao de redes hbridas a partir
das redes estatais puras.
REDES PBLICAS DE COOPERAO FEDERATIVA DO CAMPO: MOVIMENTOS SOCIAIS

Vamos trazer do Quadro 2, que voc deve ter visto na construo do nosso pacto de trabalho, algumas caractersticas dessa categoria de redes de cooperao, conforme o Quadro 6.
N
1
VARIVEIS
Atores envolvidos
ESPECIFICAES
ONGs, organizaes populares de diversos setores, associaes de profissionais e sindicatos, polticos etc. Informalidade/pouca formalidade Interesses e projetos polticos/culturais coletivos Mobilizao de recursos/intercmbio Solidariedade/cooperao/conflitos equacionados Horizontais Mudanas/flutuaes Voluntrio Comunicativa/instrumental
2 3 4 5 6 7 8 9
Carter das relaes Foco de atuao Processo Princpios e valores Interaes Ambiente Engajamento Racionalidade
Quadro 6: Caractersticas das Redes Pblicas de Cooperao Federativa do Campo: movimentos sociais Fonte: Adaptado de Loiola e Moura (1996)
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Essa categoria de redes tambm se apresenta como uma organizao bastante complexa por causa principalmente das trs primeiras variveis apresentadas: atores envolvidos, carter das relaes estabelecidas e foco de atuao, mais notadamente percebido nas variveis do eixo: socioambiental do desenvolvimento federativo. Apesar do engajamento voluntrio, a mobilizao dos entes participantes exige uma ideia-fora, ou ideia mobilizadora, que os levem a definir em conjunto, um objetivo comum, a ser realizado por meio de sua articulao, com preservao da identidade natural. Por essa razo, so chamadas tambm de redes comunitrias, ou redes de compromisso social. Os resultados dos trabalhos executados nesse tipo de redes so considerados exitosos quando contribuem para soluo de problemas sociais e ambientais, que se propem a resolver ou a administrar. Aps essas observaes, apresentamos a seguir uma definio sobre rede de cooperao social, especfica para o mbito local, como subsistema do ambiente federativo.
Rede social local [ou rede pblica de cooperao: campo Movimentos Sociais] aquela que se tece com a mobilizao de pessoas fsicas e/ou jurdicas a partir da percepo de um problema que rompe ou coloca em risco o equilbrio da sociedade ou as perspectivas de desenvolvimento sustentvel local com destaque para questes sociais, ambientais e institucionais. (INOJOSA, 1999, p. 121).
REDES PBLICAS DE COOPERAO FEDERATIVA DO CAMPO: PRODUO E CIRCULAO

A exemplo das duas categorias de redes j analisadas, vamos novamente voltar ao Quadro 2, destacando variveis e especificaes desse tipo de rede, conforme o Quadro 7.
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N
1 2 3 4 5 6 7 8 9
VARIVEIS
Atores envolvidos Carter das relaes Foco de atuao Processo Princpios e valores Interaes Ambiente Engajamento Racionalidade
ESPECIFICAES
Agentes econmicos, produtores, fornecedores, usurios etc. Formalidade/informalidade Interesses e projetos precisos Trocas, associao de recursos, intercmbio, aprendizado Reciprocidade/cooperao/confiana/competio Empresa focal, liderana/hierarquia/no hierarquia Flexibilidade/longo prazo Adeso por competncia/contingncia Instrumental/comunicativa
Quadro 7: Caractersticas das Redes Pblicas de Cooperao Federativa do Campo: produo e circulao Fonte: Adaptado de Loiola e Moura (1996)
Essas redes tm modelos de gesto, estruturas e modos de propriedade muito diferentes das redes pblicas de cooperao anteriores e os resultados dos impactos da ao desse tipo de rede so essencialmente percebidos no eixo: tecnoeconmico do desenvolvimento federativo. Considerando seu foco de atuao, essas redes, tambm chamadas de redes de mercado, tm caractersticas, objetivos e funcionamento bastante alinhados aos das organizaes do setor produtivo privado. Bons resultados da atuao dessas redes resultam da soluo de problemas relacionados tecnologia e economia das organizaes participantes desse tipo de rede. Voc deve estar se perguntando por que inclumos esse tipo de rede de cooperao, que no pblica, em um material que trata de gesto de redes pblicas. As razes bsicas so porque, em primeiro lugar, essas redes podem ser formadas a partir de proposies de polticas pblicas nos trs nveis de governo e podem ser apoiadas pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e outros bancos de desenvolvimento local.
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*Parapblicas so aquelas que, mesmo no sendo estatais, so mantidas com recursos pblicos. Estes recursos so contribuies obrigatrias e podem ser arrecadados diretamente por estas figuras jurdicas. Diz-se das empresas ou instituies que o poder pblico intervm, isto , aquelas mantidas por recursos parafiscais. Parafiscais - que tem a natureza similar de um tributo: diz-se, especialmente as contribuies compulsrias, determinadas por lei, que so arrecadadas no pelo poder pblico, mas diretamente por entidade beneficiria. Fonte: Elaborado pela autora.
Em segundo lugar, outros patrocinadores desse tipo de rede so organizaes chamadas de parapblicas* a exemplo da Confederao Nacional da Indstria (CNI), das Federaes Estaduais das Indstrias e do Servio Brasileiros de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE). Finalmente, e para ns o motivo mais importante, que muitas dessas redes recebem delegao do Estado para prestao de servios pblicos nos processos de redefinio do papel estatal. Exemplos importantes so as concesses do Estado das redes de energia e de comunicao para o setor privado. A atuao desse tipo de rede pode impactar ainda, de forma positiva ou negativa, as dimenses sociais e ambientais do desenvolvimento federativo, enquanto que os efeitos nas variveis polticas e institucionais so bem mais discretos. Para fins deste material, usaremos a definio a seguir para essas redes.
Rede de Mercado [ou rede de cooperao no campo: Produo e Circulao] aquela resultante de ligaes entre organizaes para associao no plano mercadolgico, para articulao de processos produtivos e para a integrao de conhecimentos e competncias, com vistas inovao tecnolgica e competitividade. (MILES; SNOW,1986, p. 63).
Encerrando esta seo, vamos completar a Figura 8 com as redes pblicas de cooperao ora analisadas, chegando-se assim Figura 9.
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Figura 9: Relao: desenvolvimento federativo e redes pblicas de cooperao no mbito federativo Fonte: Elaborada pela autora
A Figura 9 contempla a anterior adicionando informaes sobre os eixos e os tipos de redes que contribuem para o desenvolvimento federativo Porm, importante que voc fique ciente que esse modelo esquemtico, como qualquer modelo, uma representao simplificada da realidade, que, como sempre e particularmente no mundo contemporneo, apresenta complexidades crescentes.
Para encerrarmos a aplicao prtica dos conhecimentos da Unidade 1, realize a Atividade 4 cujo objetivo coletar informaes e analisar a situao do sistema-alvo no que se refere classificao e caracterizao das Redes Pblicas de Cooperao em Ambientes Federativos.
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Resumindo
Esta Unidade buscou trazer para voc conhecimentos iniciais, mas muito importantes para a gesto de redes pblicas de cooperao em ambientes federativos. Tratamos de entendimentos importantes sobre gesto, redes de cooperao, estatais e hbridas e o ambiente federativo brasileiro. Estudamos tambm as redes pblicas e o seu papel no desenvolvimento federativo. Para tanto, procuramos entender esse tipo especfico de desenvolvimento analisando os princpios da descentralizao, cooperao e coordenao. Mostramos que cada um desses princpios convive em equilbrio dinmico com seus opostos, centralizao, competio e autonomia. Esta Unidade apresentou tambm as caractersticas principais dos trs tipos de rede que sero tratadas, no que se refere aos seus modelos de gesto e estrutura, na Unidade 2. So redes de cooperao nos campos: Estado e Polticas Pblicas, Movimentos Sociais e Produo e Circulao.
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Atividades de Aprendizagem
As atividades propostas foram concebidas para:
Reforar os contedos expostos na Unidade 1

Introduo Gesto de Redes Pblicas de Cooperao em Ambientes Federativos;
Apoiar sua participao nos processos de construo

conjunta do conhecimento que planejamos; e
ajudar voc na aproximao das situaes prticas de

gesto pblica no que se refere ao tema: redes pblicas de cooperao em ambientes federativos. Instrues Gerais a) Estas atividades foram previstas para serem executadas medida que forem assinaladas na leitura dos itens 1 Conceitos e Expectativas e 2 Redes Pblicas e o Desenvolvimento Federativo. Se voc precisar de aprofundamentos ou conhecimentos adicionais, consulte as referncias especficas de cada atividade, fornecidas nas instrues especficas. b) Escolha o sistema-alvo pela facilidade que voc tiver para coletar informaes sobre ele, a exemplo de: entrevistas, leituras de documentos legais, planos e relatrios e acesso a sites especficos etc. Sugestes: Sistema nico de Sade, Sistema Tributrio, Sistema de Licenciamento Ambiental.
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c) Lembre-se de que todas as atividades so simulaes de anlises iniciais, para verificar sua compreenso geral dos temas abordados, empregadas em situaes reais. d) Todas as atividades tm respostas abertas, no existe uma nica resposta considerada verdadeira ou correta. Os resultados dos trabalhos devem ser entendidos como percepes e no como diagnsticos aprofundados. Atividade 1. Analisando o Contexto do Desenvolvimento Federativo, varivel: Descentralizao. Objetivo. Coletar informaes e analisar a situao do sistemaalvo escolhido, no que se refere aos tipos de descentralizaes realizadas aps a Constituio de 1988. Instrues especficas Escolha o sistema-alvo e as fontes em que voc buscar informaes sobre a varivel descentralizao. Com base nas perguntas orientadoras a seguir, procure levantar alguns aspectos importantes das descentralizaes identificadas. Lembre que voc, juntamente com seu tutor, pode e deve incluir outras questes que for do interesse conjunto. Em caso de dvidas, consulte: Federalismo brasileiro e sua nova tendncia de recentralizao, de Jair do Amaral Filho, disponvel em: <http://conteudo.ceara.gov.br/content/aplicacao/sdlr/ desenv_urbano/gerados/f1texto.pdf >. Acesso em: 17 ago. 2010. a) Quais descentralizaes foram realizadas no sistemaalvo, conferindo recursos ou poder s unidades federadas aps 1988? Sobre quais temas? b) Qual a classe de descentralizao de cada caso levantado, na questo a, quanto origem dos fluxos de po-
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der e recursos: (1) Estado-Estado ou (2) Estado-Sociedade local (comunitria, terceiro setor, iniciativa privada)? c) Em que quadrante da Figura 4, na pgina 31: Tipos de Descentralizao, situa-se cada movimento de descentralizao identificado na pergunta a? Atividade 2. Analisando o Contexto do Desenvolvimento Federativo, varivel: Cooperao. Objetivo. Coletar informaes e analisar a situao do sistemaalvo no que se refere prtica de cooperao entre os entes federados, em todas as instncias. Instrues especficas Proceda de forma anloga ao realizado para a Atividade 1, mantendo o sistema-alvo escolhido, substituindo a varivel por cooperao. Em caso de dvidas, consulte: Federalismo e relaes intergovernamentais - os consrcios pblicos como instrumento de cooperao federativa, de Rosani Evangelista da Cunha, disponvel em: <http://www.iij.derecho.ucr.ac.cr/archivos/ documentacion/inv%20otras%20entidades/CLAD/CLAD%20IX/ documentos/cunharos.pdf>. Acesso em: 17 ago. 2010. a) Existem sinais de movimentos, no mbito do sistemaalvo, j realizados ou a realizar, de cooperao nos planos de trabalhos nas trs instncias: federal, estadual e municipal? Quais? b) Quais os setores impactados por esse movimento? c) Quais foram os fatos geradores dos movimentos identificados? Atividade 3. Analisando o Contexto do Desenvolvimento Federativo, varivel: Coordenao.
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Objetivo. Coletar informaes e analisar a situao do sistemaalvo escolhido no que se refere prtica da coordenao federativa nas aes de atendimento ao cidado. Instrues especficas Proceda de forma anloga ao realizado para a Atividade 2, mantendo o sistema-alvo escolhido, substituindo a varivel por coordenao. Em caso de dvidas, consulte: Descentralizao e coordenao federativa no Brasil: Lies dos Anos FHC, de Fernando Luiz Abrucio, disponvel em:<www.enap.gov.br/downloads/ ec43ea4fTextoFernandoAbrucio1Descentraliza.pdf>. Acesso em: 17 ago. 2010. a) Quais leis, instituies, conselhos e outros mecanismos de coordenao foram implantados no sistema-alvo? b) Quais as instncias impactadas por esse movimento? c) Quais foram os fatos geradores dos movimentos identificados? Atividade 4. Analisando a Implementao de Redes Pblicas de Cooperao, Campos: Estado e Polticas Pblicas, Movimentos Sociais, e Produo e Circulao. Objetivo. Coletar informaes e analisar a situao do municpio alvo no que se refere classificao e caracterizao das Redes Pblicas de Cooperao em Ambientes Federativos implementadas. Instrues especficas Faa um levantamento de todas as redes pblicas de cooperao no mbito federativo, instaladas no sistema-alvo, classificandoas nos trs campos: Estados e Polticas Pblicas, Movimentos Sociais e Produo e Circulao, tentando associ-las aos trs eixos: poltico-institucional, socioambiental e tecnoeconmico.
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Em caso de dvidas, consulte: Anlise de rede: uma contribuio aos estudos de redes organizacionais, disponvel em: <http:// www.gestaosocial.org.br/conteudo/nucleos/metodologias-naoconvencionais-para-gestao-social/trilha-curricular-gestao-emrede/LOIOLA%2C%20Elizabeth>. Acesso em: 17 ago. 2010. a) Redes do campo: Estado e Polticas Pblicas podem exercer papel relevante no desenvolvimento poltico institucional do sistema-alvo? b) Redes do campo: Movimentos Sociais podem contribuir, de alguma forma, para o desenvolvimento socioambiental do sistema-alvo? c) Redes do campo: Produo e Circulao podem contribuir substancialmente para o desenvolvimento tecnoeconmico do sistema-alvo?
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UNIDADE 2
GOVERNANA DAS REDES PBLICAS ESTATAIS DE COOPERAO
OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM

Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
Examinar os modelos de gesto, arquiteturas e estruturas das Redes Pblicas de Cooperao do Campo: Estado e Polticas Pblicas, correlacionando-os com os servios pblicos prestados; Diferenciar as diversas etapas do processo de evoluo das redes estatais puras de prestao de servios para as redes hbridas, destacando temas crticos dos mecanismos de gesto; e Associar s delegaes e s associaes, praticadas nas Redes Hbridas de Cooperao do Campo: Estado e Polticas Pblicas, os mecanismos de contratao e de controle pelo Estado e pela sociedade.
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REDES PBLICAS DE COOPERAO CONDICIONANTES CRTICOS

Voc se lembra do assunto que foi tratado na Unidade 1? Nela fizemos uma Introduo Gesto de Redes Pblicas de Cooperao em Ambientes Federativos, procurando entender as caractersticas das Redes Pblicas de Cooperao em Ambientes Federativos. Nesta Unidade, falaremos sobre Governana das Redes Pblicas Estatais de Cooperao, mostrando a relao entre modelos de gesto e estruturas das redes, em geral, visando identificao de aspectos estratgicos da governana das redes estatais e como estas esto evoluindo, descentralizando e delegando aes. Antes, porm, ser necessrio que voc compreenda melhor as caractersticas das redes de cooperao no mbito federativo, no que se refere aos servios pblicos prestados e natureza das organizaes que as integram.
SERVIOS PBLICOS
Abordamos o entendimento de servios pblicos na Unidade 1, quando respondemos questo: Redes Pblicas ou Redes de Servios Pblicos? Voltamos aos assuntos, servios pblicos e Redes Pblicas de Cooperao, tambm na Unidade 1, quando classificamos os servios pblicos em trs grandes categorias: atendimento direto; disponibilizao de infraestruturas; e interveno legal.
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Neste momento, seria interessante que voc voltasse a essas sees da Unidade 1, para resgatar esses entendimentos. Para a anlise de aspectos de governana de redes pblicas de cooperao, objeto desta Unidade, vamos tentar entender de forma mais detalhada a variedade e a complexidade dos servios pblicos. Os servios pblicos, nos quais existe uma relao direta entre o Estado ou entidades que receberam delegao para a prestao desses servios, classificam-se, ainda, em duas subcategorias:
os servios pblicos organizados em sistemas; os servios pblicos no sistematizados.

Exemplos do primeiro caso so os sistemas de sade, de educao e, mais recentemente, o Sistema nico de Assistncia Social, que no se encontra no mesmo nvel de institucionalizao dos dois primeiros. Outros servios dessa subcategoria comeam a ser sistematizados, a exemplo do Sistema de Segurana Pblica, mas relevante que voc saiba que a institucionalizao desses sistemas um processo tcnico-administrativo, poltico e legal bastante demorado. importante estabelecer essa distino entre as duas subcategorias, pois para a segunda o papel das entidades no estatais, organizadas em redes, na prestao de servios pblicos de natureza socioambiental diretamente aos usurios tem sido fundamental. Para a categoria de prestao de servios pblicos de infraestrutura, podemos identificar trs subcategorias:
infraestrutura fsica; infraestrutura de conhecimentos cientficos e

tecnolgicos; e
institucional e de fomento.
Exemplo da primeira subcategoria seria a disponibilizao de infraestruturas de transporte, comunicao, energia eltrica, entre outras. Na segunda subcategoria, podemos citar os sistemas de
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cincias e tecnologia e para a terceira podemos citar o papel das polticas pblicas e os financiamentos pelo Estado, para o desenvolvimento econmico e social. Finalmente, para a categoria de prestao de servios pblicos de interveno legal podemos entend-los em duas subcategorias:
a regulao voltada para os agentes de mercado; e a interveno voltada para a sociedade.

Exemplos da primeira subcategoria seriam os servios prestados pelas agncias reguladoras, enquanto que licenciamentos e autorizaes seriam exemplos da segunda subcategoria. Para o entendimento mais global do assunto, preparamos a Figura 10. Veja:
Figura 10: Servio pblico: tipologia instrumental especfica Fonte: Elaborada pela autora
Para finalizar a seo de servios pblicos, importante que voc saiba que a diviso em categorias e subcategorias que apresentamos apenas um recurso didtico e especfico para esta disciplina. Voc com certeza encontrar outras formas de categorizar os servios pblicos que dependero dos contextos de uso.
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ORGANIZAES INTEGRANTES DAS REDES DE PRESTAO DE SERVIOS PBLICOS

Conforme j abordado na Unidade, o sistema federativo pode ser entendido como formado por organizaes das instncias federal, estadual e municipal. Voc j deve ter percebido que, medida que a prestao de servios pblicos se torna mais complexa, so criadas novas organizaes tanto no setor estatal como no setor privado e pblico no governamental. Sem a pretenso de ser completo, apresentamos um esquema tentando mostrar os vrios espaos e algumas organizaes que fazem parte do que chamamos de novos arranjos institucionais. Veja a Figura 11:
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Figura 11: Atuao do Estado no desenvolvimento social e econmico Fonte: Adaptada de Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (2008)
A Figura 11 mostra quatro espaos formados a partir da distino entre Mercado x Setor Social e Administrao Pblica x Iniciativa Privada. Em cada um dos quadrantes, so colocadas as figuras jurdicas atualmente existentes.
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No poderamos analisar a governana das estatais, em especial as hbridas, sem que voc tivesse um mnimo de informao sobre esses arranjos contemporneos. Como a diversidade dessas organizaes uma realidade, dificilmente vamos retornar poca em que dividir a administrao pblica em apenas trs espaos administrao direta, indireta e para-estatal era suficiente para nossos trabalhos de gesto. Preparamos tambm o Quadro 8 para apresentar conceitos e exemplos de cada uma das figuras jurdicas constantes na Figura 11. Veja a variedade de tipos de organizaes que podem participar de uma rede de prestao de servios pblicos, considerando todos os setores da Figura 11, exceto o setor comunitrio. Vamos ao Quadro 8:
DENOMINAO
Administrao direta
CONCEITO
composta por rgos ligados diretamente ao poder central, federal, estadual ou municipal. So os prprios organismos dirigentes, seus ministrios e secretarias. Entidade autnoma, criada por lei especfica, com personalidade jurdica de direito pblico, patrimnio e receitas prprios, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gesto administrativa e financeira descentralizada. Entidade dotada de personalidade jurdica de direito pblico ou privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de lei autorizativa e registro em rgo competente, com autonomia administrativa, patrimnio prprio e funcionamento custeado por recursos da Unio e de outras fontes. As fundaes de Direito Pblico so aquelas institudas por lei, recebem recursos do governo e, dessa forma, se sujeitam fiscalizao estatal do respectivo ente federado que as criou. Por essa conformao de dependncia e subordinao governamental, a doutrina concebe-as como fundaes autrquicas ou espcies do gnero autarquia. Em verdade, so departamentos do Estado, com receita e pessoas provenientes dos recursos do oramento estatal.
EXEMPLOS
Todos os ministrios.
Autarquia
Banco Central, UFRJ, CBMERJ, INSS, ANATEL, ANVISA.
Fundao de direito pblico
Fundao Nacional de Sade (Funasa), Fundao Nacional do ndio (Funai).
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Quadro 8: Arranjos Institucionais: organizaes e associaes Fonte: Elaborado pela autora

DENOMINAO
Consrcio pblico
CONCEITO
Associao pblica com personalidade de direito pblico e natureza autrquica (Autarquia Interfederativa). Busca mais articulao e coordenao entre os entes federados.
EXEMPLOS
Consrcio T ietParan, que conta com a associao de 79 municpios, visando dinamizar as atividades econmicas, melhorar a qualidade de vida da populao regional, incorporando os rios T iet e Paran como uma hidrovia, um meio de transporte regional; o Consrcio de 42 municpios do rio T ibagi em Minas Gerais, fundado em 1989; o Consrcio Intermunicipal do Vale do Jiquiri (CIVJ) Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul (BRDE).
Consrcio privado
Associao Civil sem Fins Lucrativos, com personalidade de direito privado que observa normas de direito pblico no que concerne licitao e contratos, admisso de pessoal e prestao de contas (Lei n. 11.107/2005 e Decreto n. 6.017, de 17 de janeiro de 2007). Empresa controlada que receba do ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excludos, no ltimo caso, aqueles provenientes de aumento de participao acionria.
Consrcios de hospitais privados implantados em vrios Estados.
Empresa dependente
Conab, Embrapa, Radiobras.
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DENOMINAO
Empresa pblica
CONCEITO
Entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado, com patrimnio prprio e capital exclusivo da Unio, se federal, criada para explorao de atividade econmica que o Governo seja levado a exercer por fora de contingncia ou convenincia administrativa. Organismo da Administrao Pblica com flexibilidade e autonomia mais amplas do que as atuais autarquias e fundaes pblicas de direito pblico possuem. Poder dispor de instrumentos administrativos de natureza privada e, nesse sentido, comparvel a uma empresa pblica estatal. Entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado, instituda mediante autorizao legislativa e registro em rgo prprio para explorao de atividade econmica, sob a forma de sociedade annima, cujas aes com direito a voto pertenam, em sua maioria, Unio ou entidade da Administrao indireta. uma qualificao dada s entidades privadas sem fins lucrativos (associaes, fundaes ou sociedades civis), que exercem atividades de interesse pblico. Esse ttulo permite que a organizao receba recursos oramentrios e administre servios, instalaes e equipamentos do Poder Pblico, aps ser firmado um Contrato de Gesto com o Governo Federal.
EXEMPLOS
CEF, Infraero, Casa da Moeda, Radiobras.
Fundao estatal
Fundao Estatal Sade da Famlia (FESF/BA).
Sociedade de economia mista
Banco do Brasil, Petrobras, Banco do Nordeste e Eletrobras.
Organizao social
Instituto de Desenvolvimento Sustentvel M a m i r a u a (IDSM), Associao de Comunicao Educativa Roquette Pinto (ACERP), Centro de Gesto e Estudos Estratgicos (CGEE) e Associao Instituto Nacional de Matemtica Pura e Aplicada (IMPA). Empresa de agroenergia.
Empresa de Propsito Especfico (EPE)
Empresa privada associadas universidades ou a centros de pesquisa pblicos formando firmas de capital misto com objetivos especficos. (Lei de Inovao (10.973/2004)).
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DENOMINAO
Servio social autnomo (paraestatal)
CONCEITO
So pessoas jurdicas de direito pblico cuja criao autorizada por lei especfica (CF, artigo 37, XIX e XX), com patrimnio pblico ou misto, para realizao de atividades, obras ou servios de interesse coletivo, sob normas e controle do Estado. No se confundem com as autarquias nem com as fundaes pblicas, e tambm no se identificam com as entidades estatais. Responde por seus dbitos, exercem direitos e contraem obrigaes, so autnomas. Concesso de servio pblico o que tem por objeto a transferncia da execuo de um servio do Poder Pblico ao particular, que se remunerar dos gastos com o empreendimento, a includos os ganhos normais do negcio, por meio de tarifa cobrada aos usurios. Hely Lopes Meirelles. Entidades privadas atuando em reas tpicas do setor pblico, e o interesse social que despertam merece ser, eventualmente, financiado, pelo Estado ou pela iniciativa privada, para que suportem iniciativas sem retorno econmico. OSCIP uma qualificao decorrente da Lei n. 9.790 de 23 de maro de 1999. So ONGs qualificadas (caso atendam os requisitos) em OSCIPs.
EXEMPLOS
Associao das Pioneiras Sociais (Entidade Gestora da rede de Hospitais Sarah Kubitscheck) Sistema S.
Concessionrias
Concessionria R i o - Te re s p o l i s (estrada de rodagem).
OSCIP
Associao dos Benfeitores dos Parques do Distrito Federal (ABEMPARQUE), Centro de Cidadania Plena (CCP), Conselho Brasileiro de Manejo Florestal e Globalizao ONG da Incluso Digital, Social e Cidadania (GLOBAL).
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DENOMINAO
Fundao de Apoio
CONCEITO
So entidades sem fins lucrativos criada com o principal objetivo de flexibilizar, agilizar e contribuir para a eficincia das atividades de outras organizaes.
EXEMPLOS
Fundao de Apoio Universidade de So Paulo (FUSP) Fundao de Empreendimentos Cientficos e Te c n o l g i c o s (Finatec). F u n d a o Roberto Marinho e Fundao Nacional Escola de S e g u r o s (Funenseg). Todas as empresas em que no h participao do Estado. Associao de produtores populares do turismo no Bairro do Santo Antnio, localizado no centro histrico de Salvador-BA.
Fundao Privada
Instituio dotada de personalidade jurdica autnoma de direito privado, sendo de atividade pblica ou beneficente.
Empresa Privada
Organizao pertencente a indivduos ou grupos, que produz e/ou comercializa bens ou servios com o objetivo de lucro. Associao uma organizao resultante da reunio legal entre duas ou mais pessoas, com ou sem personalidade jurdica, para a realizao de um objetivo comum.
Associaes
O desafio de atualizar o Quadro 8 torn-lo sempre adequado sua realidade, pois novas figuras jurdicas so criadas sempre que a complexidade da prestao de servios pblicos exigi-las.
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GOVERNANA DAS REDES ESTATAIS

Na prestao de servios pblicos, com a utilizao de redes de cooperao, no basta que estejam claros os seus objetivos e participantes. muito importante que as redes sejam organizadas e que sejam criadas regras sobre como elas devem operar. o que veremos a seguir. Antes de analisarmos aspectos estratgicos da governana das redes estatais, vamos conhecer tpicos importantes para esse tema, quais sejam, o modelo de gesto e as estruturas de redes interorganizacionais.
MODELOS DE GESTO E ESTRUTURAS DE REDES INTERORGANIZACIONAIS

Existem vrios nveis e formas de explicitar um modelo de gesto, o que gera definies e discusses controversas, quando apenas um formato usado para subsidiar diagnsticos, anlises e proposies de novos modelos de gesto. Para fins do nosso trabalho, vamos entender o modelo de gesto de uma organizao como o conjunto de: princpios; normas, valores e sistemas; estruturas, processos e recursos, que explicam como a organizao entendida, como dividida e como os trabalhos so alocados e coordenados para o alcance dos objetivos estabelecidos.
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Modelo Compreensivo do Trabalho

Para facilitar sua compreenso, veremos que todo o trabalho de uma organizao, compondo ou no uma rede, pode ser visto como sendo formado sempre de trs elementos:
Primeiro elemento: D elementos decisrios, que

podem estar ligados:
posse de poder, natural ou outorgado que chamamos

de Dp ou;
posse do conhecimento, informaes, capacidades

inovativas ou intelectuais que chamamos de Dc. Portanto, temos ento que D = Dp + Dc.
Segundo elemento: E elemento da ao que

transforma insumos em produtos, isto , agrega valor para os usurios e beneficirios do trabalho da organizao.
Terceiro elemento: R elemento que prov recursos,

meios, suporte logstico aos elementos anteriores, mas, principalmente, ao E. Usaremos esse modelo para caracterizar, de forma simplificada, o modelo de gesto de uma organizao, no contexto dos sistemas abertos. Vamos a um exemplo. Se afirmarmos que uma organizao tem DdEr, isso significar que seu modelo de gesto tem forte componente decisrio, decorrente da lei de criao, por exemplo, executa suas operaes, mas depende de recursos provenientes de fontes externas organizao. Por essa razo, utilizamos letra minscula para representar os poucos recursos prprios.
Estruturas das redes

Voc j deve ter ouvido falar que as organizaes podem se apresentar com estruturas:
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Hierrquicas, ou verticais; Processuais, ou horizontais; matriciais; e em rede.
Nesse sentido, de uma organizao vista isoladamente, a rede se apresenta como um tipo de estrutura interna organizao e pode ser entendida como uma evoluo das estruturas organizacionais. Isto , a estrutura, como ferramenta foi sendo alterada para dar conta das complexidades do meio ambiente e para organizar um trabalho interno cada vez mais variado. Voc deve estar se lembrando que o foco da nossa disciplina das redes de cooperao em ambientes federativos so as redes interorganizacionais. Esse conjunto de organizaes, formando uma organizao maior, comporta uma grande variedade de modelos de gesto, representados por meio de estruturas com diversos formatos ou, como algumas pessoas denominam, com uma grande diversidade morfolgica. Portanto, quando falamos em redes precisamos deixar claro se estamos tratando de uma organizao em rede (interna) ou de uma rede de organizaes (externa).
Representao de uma Rede Genrica e seus Elementos

Vamos trazer da seo anterior o entendimento de modelo de gesto, qual seja, um conjunto de princpios que trata do modo como entendemos a organizao (todo), como dividimos ou segmentamos o trabalho (partes) e como integramos ou coordenamos essas partes para que os objetivos sejam alcanados. Nas redes interorganizacionais, essas partes so as organizaes componentes, que denominamos "ns", e que so integradas e coordenadas por meio de estruturas compostas de elementos especficos, posies, ligaes e fluxos. Considerando esses elementos, Sacomano (2003) desenhou uma rede de forma genrica conforme apresentado na Figura 12. Veja:
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Figura 12: Elementos Morfolgicos das Redes Fonte: Sacomano (2003, p. 3)
NS os ns podem ser representados por uma empresa ou uma atividade entre empresas. Na figura os ns so representados pelos pontos. POSIES a posio de um ator na rede compreendida pelo conjunto de relaes estabelecidas com os outros atores da rede. As diferentes cores dos atores da figura mostram as diferentes posies estruturais ocupadas pelos atores da rede. LIGAES as ligaes ou conexes de uma rede so compreendidas na figura pelos traos entre os atores. As diferentes espessuras dos traos mostram diferenas na qualidade do relacionamento entre os atores. FLUXOS atravs das ligaes fluem recursos, informaes, bens, servios, contatos. Os fluxos podem ser tangveis e intangveis. (SACOMANO, 2003, p. 3).
Essa representao pode ser utilizada no somente para empresas privadas, mas tambm para organizaes pblicas que integram uma rede de cooperao de prestao de servios pblicos. importante considerar que esse esquema mostra um formato de rede bastante simples, mas que na prtica essas configuraes se apresentam com diversos desenhos.
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Considerando essa diversidade, vamos agora aos formatos propostos por Quinn, Anderson e Finkelstein, mas incluindo informaes do nosso modelo DER. So cinco configuraes bsicas que apresentaremos a seguir, cujos exemplos sero apresentados na seo que trata de Aspectos Estratgicos da Governana das Redes Estatais mais adiante.
Rede infinitamente plana

Observe a Figura 13:
Centro
in - informao con - conhecimento
Dc
In con In con In In con con
DpER
DpER
DpER
DpER
Ns
Figura 13: Rede infinitamente plana Fonte: Adaptada de Quinn, Anderson e Finkelstein (2001)
O ponto Dc no centro representa que o agente central da rede desempenha o papel de fornecedor e coordenador de informaes ou conhecimento para capacitao do enfrentamento dos desafios cotidianos e para inovao dos diversos ns. Neste caso, no h necessidade de comunicao entre os ns, pois eles so autnomos, ou seja, possuem Dp, isto , competncias totais para executar as aes sob sua responsabilidade.
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Rede invertida
DEr
con
DEr
con sup
con
DEr
con
con
DER
con sup
Ns
con sup
sup
R
Centro
con - conhecimento sup - suporte logstico
Figura 14: Rede invertida Fonte: Adaptada de Quinn, Anderson e Finkelstein (2001)
Como voc pde observar, o conhecimento, ou know-how, circula livremente de n para n ou formalmente para o centro quando definido pelo modelo de gesto. importante destacar que o papel do agente central prover suporte logstico para aliviar os ns de detalhes administrativos. Existem casos que o centro pode funcionar como uma memria do conhecimento gerado na rede, apenas com recurso de uso comum, pois as decises so de competncias exclusivas de cada n.
Rede teia de aranha

Analise a Figura 15:
DER
DER
DER
DER
DER
DER
DER
Figura 15: Rede teia de aranha Fonte: Adaptada de Quinn, Anderson e Finkelstein (2001)
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Alguns consideram essa configurao como uma rede verdadeira, todos os ns so autnomos e no existe um agente central. Mas, para melhorar a sua eficincia de atendimento, os ns precisam interagir trocando informaes e conhecimentos operacionais.
Rede aglomerada
E1 DER
U1 DcER
E2 DER E4 DER U2 DcER E3 DER U3 DcER

E(1,2,...n) - Equipes U(1,2,...n) - Unidades
Figura 16: Rede aglomerada Fonte: Adaptada de Quinn, Anderson e Finkelstein (2001)
Existe alguma semelhana dessa rede com a teia de aranha, mas apenas no que se refere s trocas de informao e conhecimento operacional. Essa rede formada por ns, que realizam atividades contnuas e permanentes, chamadas de unidades, e por ns que executam tarefas situacionais, que recebem o nome de "equipes". As equipes so formadas para resolver um problema e contam com especialistas das unidades que funcionam como centros de desenvolvimentos de competncias em disciplinas especficas. Seria uma espcie de estrutura matricial, mas a coordenao no se efetiva por meio de aes formais hierrquicas de comando e controle.
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Rede raio de sol

Analise a Figura 17:
Dd ER Dd ER
Dd ER Dc Dc
Dd ER
Dd ER
Dc
Dc Dd ER Dc
Dd ER
Dd ER
Dd ER Dd ER
Dd ER
Figura 17: Rede raio de sol Fonte: Adaptada de Quinn, Anderson e Finkelstein (2001)
Esse tipo de rede dissemina o conhecimento do centro para ns que atendem os usurios, podendo haver ns intermedirios, que tambm pode gerar conhecimento que ser repassado aos ns de atendimentos. H uma hierarquia das organizaes que compem a rede, isto , existem organizaes de segunda e terceira geraes. Essa rede guarda algumas caractersticas da hierarquia tradicional das organizaes.
TIPOLOGIAS ADICIONAIS
DE
REDES
DE
COOPERAO
At aqui usamos a varivel campo para classificar as redes pblicas de cooperao no ambiente federativo. Lembra-se do Quadro 2 Redes de Cooperao: Atores e Caractersticas?
Agora vamos classificar as redes de cooperao usando trs outros critrios: autonomia; variedade dos componentes; e cadeia
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produtiva da prestao de servios. Isso permitir uma melhor caracterizao das redes para os estudos que faremos ao longo dessa Unidade.
Critrio Autonomia
Vamos primeira classificao que utiliza o critrio de autonomia. Conforme Inojosa (1999, p. 118-119), as redes podem ser autnomas, tuteladas e subordinadas.
Rede autnoma ou orgnica se constitui por entes autnomos, com objetivos especficos prprios e que passam a se articular em funo de uma ideia abraada coletivamente, preservando-se a identidade original de cada participante (por exemplo, redes sociais); Rede tutelada no mbito da qual os entes tm autonomia relativa, j que se articulam sob a gide de uma organizao que os mobiliza e modela o objetivo comum (por exemplo, as redes que surgem sob a gide governamental); Rede subordinada uma classe de rede mais antiga, que constituda de entes que so parte de uma organizao ou de um sistema especfico com interdependncia de objetivos. Nesse caso, a rede independe da vontade dos entes e h apenas um locus de controle (por exemplo, cadeias de lojas e redes de servios pblicos).
Essa classificao tem relao com os conhecimentos sobre descentralizao que apresentamos na Figura 4 Tipos de Descentralizao, da Unidade 1, voc se lembra? Se no, que tal dar uma revisada?
Critrio Variedade de Componentes

A segunda classificao tambm de Inojosa (1999, p. 119120). Ela classifica as redes em homogneas e heterogneas. Veja a seguir as definies apresentadas.
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Toda rede articulada em funo de um objetivo comum, portanto, para cooperar. Os atores e as organizaes buscam articular parcerias em nmero e qualidade capaz de realizar esse objetivo. H redes em que preciso articular parceiros que produzem um produto ou servio semelhante alcanando pblicos diferentes no que diz respeito a gnero, faixa etria, territrio ou outra caracterstica. So redes homogneas em relao ao perfil das instituies que as compem ou que atraem. Por exemplo: uma cidade precisa de uma rede de escolas que produza educao fundamental para atender s crianas em todos os seus distritos. H redes em que preciso articular parceiros que produzam produtos ou servios complementares entre si para servir a um mesmo pblico. Nessas redes, a heterogeneidade dos parceiros necessria para a prestao do servio. Por exemplo: para produzir assistncia sade de uma mesma populao preciso ter uma rede que contemple unidades bsicas de sade, ambulatrios de especialidades e hospitais (de diferentes complexidades) alm de servios complementares como laboratrios.
Critrio Cadeia Produtiva da Prestao de Servios

A ltima classificao a proposta de Amato Neto (1995, p. 38), considerando as definies de redes verticais e horizontais a seguir.
Redes verticais de cooperao neste caso so organizaes diferentes, em que cada uma executa uma parte da cadeia de produo; Redes horizontais so organizaes do mesmo ramo de produo que compartilham determinados recursos.
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ASPECTOS ESTRATGICOS DA GOVERNANA DAS REDES ESTATAIS

Neste momento, vamos integrar os entendimentos j apresentados em dois quadros, buscando relacionar as informaes, como: organizaes participantes, tipologias de redes, modelo de gesto e estruturas s categorias de servios pblicos prestados pelas redes estatais. Tambm trouxemos alguns exemplos que devem ser de seu conhecimento. Vamos a cada um deles.
Redes Estatais de Servios Pblicos: Composio e Tipologias

O Quadro 9 tem como objetivo mostrar que, para cada tipo de servio pblico, so desenhadas redes estatais que apresentam caractersticas que dependem da forma como as organizaes participantes se estruturam para atender s diversas demandas. Vamos analis-las.
Categorias de Servios Pblicos

Interveno Legal
Aspectos Estratgicos das redes Estatais

Organizaes Participantes
Administrao Direta Autarquias Administrao Direta Autarquias Qualquer Organizao Estatal Qualquer Organizao Estatal Qualquer Organizao Estatal Qualquer Organizao Estatal Qualquer Organizao Estatal
Tipologia
Autonomia
Tuteladas
Variedade de Componentes
Homogneas
Execuo do Atendimento
Verticais
Interveno Regulao Fsica de Cincia e Tecnologia de Fomento Financeiro Sistmico No Sistmico
Tuteladas
Homogneas
Verticais
Disponibilizao de Infraestrutura
Tuteladas
Heterogneas
Horizontais
Subordinadas
Heterogneas
Horizontais Verticais e Horizontais Horizontais
Subordinadas
Heterogneas
Atendimento Direto
Tuteladas
Heterogneas
Autnomas
Heterogneas
Horizontais
Quadro 9: Redes estatais: servios pblicos, Composio e Tipologias Fonte: Elaborado pela autora
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Como voc pde ver, a categoria de servio pblico condiciona o desenho hierrquico do poder nessas redes, isto , o grau de autonomia das organizaes participantes, que fazem parte da Administrao Pblica. Neste momento voc pode voltar Figura 11, p. 67, e ao Quadro 8, p. 68, para compreender a grande variedade das organizaes que podem integrar as redes estatais. Por outro lado, as redes estatais, no que se refere variedade de componentes, apresentam-se quase sempre como heterogneas, com exceo das redes voltadas para a interveno. Podemos concluir que a execuo do atendimento realizado normalmente por redes horizontais que atuam em um determinado setor compartilham entre si determinados recursos. So excees as redes estatais que realizam servios de interveno legal, que so verticais, e as redes voltadas para o atendimento sistmico que se apresentam de forma hbrida (vertical e horizontal). Para o atendimento direto sistmico, devemos lembrar que os sistemas da Administrao Pblica tm a lgica hierrquica vertical como referncia bsica para sua estruturao. Outro caso que chama a ateno a prestao de servios pblicos de atendimento direto ao cidado que ainda no foram organizados sob a forma de sistema. As redes formadas so bastante horizontais, flexveis e dinmicas, mas carecem de institucionalizao, ficando em algumas situaes dependentes das conjunturas governamentais.
Redes Estatais de Servios Pblicos: Modelos de Gesto e Estrutura

O Quadro 10 tem como finalidade apresentar dois aspectos bsicos da capacidade governativa das redes estatais na perspectiva interna, isto , os modelos de gesto e estruturas que variam por causa dos servios pblicos prestados. Mostramos tambm exemplos de redes estatais que julgamos, de conhecimento geral, relacionados a cada tipo de servio.
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Quadro 11: Redes estatais de servios pblicos: modelos de gesto e estrutura Fonte: Elaborado pela autora
Se voc comparar esse quadro com o anterior, ver que ele apresenta um grau maior de variedade e complexidade, mostrando que essas variveis, modelos de gesto e estruturas tm uma dinmica muito maior que as variveis do Quadro 9. Um fato que se destaca que os princpios mais crticos do federalismo, que abordamos na Unidade 1, so tambm impactados de forma diferenciada por cada tipo de servio pblico envolvido, embora a coordenao seja importante para todos. importante ainda destacar para esse segundo quadro que as estruturas apresentadas devem ser consideradas como bsicas, pois muitas vezes adotado um modelo de estrutura para o sistema global, mas em cada instncia federativa este pode sofrer alteraes com a implantao de estruturas hbridas.
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As redes estatais de cooperao no ambiente federativo esto evoluindo de forma muito rpida para acompanhar a complexidade dos servios pblicos prestados. Antes de estudar esse processo de transformao, vamos realizar a Atividade 1, disponvel no final da Unidade, cujo objetivo aplicar os conhecimentos sobre o modelo de gesto e estrutura das redes de cooperao estatais.
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PROCESSO DE EVOLUO DAS REDES ESTATAIS PURAS E OS MECANISMOS CRTICOS DE GESTO

Conforme j abordado, o ambiente federativo brasileiro estratificado em trs nveis: federal, estadual e municipal, tambm denominado instncias. A partir desse entendimento podemos classificar as redes estatais pura em duas categorias, inter e intrainstncias.
REDES ESTATAIS E AS INSTNCIAS FEDERATIVAS

Voc deve ter observado que j usamos vrias tipologias para classificar as redes de cooperao que prestam servios pblicos. Inicialmente usamos a varivel campo para identificar que o foco da disciplina so as redes de cooperao de Estado e Polticas Pblicas, e que as outras redes dos campos Movimentos Sociais e Mercado e Circulao podem ser acionadas para complementar as redes estatais quando a variedade e complexidade dos servios prestados exigem. Posteriormente, para analisarmos os modelos de gesto das redes pblicas de cooperao, usamos outros trs critrios: autonomia, variedade de organizaes componentes e forma de execuo do atendimento aos usurios.
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Agora vamos voltar s redes estatais e hbridas e criar novas categorias para analisarmos o processo de transformao que as redes estatais esto vivenciando e de que forma so criados e implementados os diversos mecanismos de gesto.
Em primeiro lugar, abordaremos as redes estatais nas categorias inter e intrainstncias e, depois, as redes hbridas em seus diversos estgios de evoluo. Para ajud-lo a compreender essas categorias, elaboramos a Figura 18, apresentada a seguir.
Instncia da Federao
Cooperao Federativa
Federal
Estadual
Municipal
Setores
Figura 18: Redes estatais: inter e intrainstncias Fonte: Elaborada pela autora
No desenho, consideramos como foco as relaes externas da cooperao federativa que se estabelecem entre as trs instncias da federao (fluxos pretos); e as relaes internas de cada uma das instncias ( vermelhos). Caractersticas das redes estatais inter e intra-instncias, respectivamente. Analisando o sentido dos fluxos entre as redes estatais interinstncias, voc nota que a dimenso vertical priorizada e o
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sistema ou a rede totalmente hierrquico, mesmo quando a instncia estadual no considerada na cooperao. Quando analisamos, porm, a possibilidade de cooperao no mbito dos Estados e municpios, vemos que as redes intrainstncias atuam horizontalmente estabelecendo pactos para o alcance dos objetivos comuns. Vamos analisar os principais mecanismos de gesto normalmente utilizados em cada uma dessas categorias.
Redes Estatais InterInstncias

As redes estatais interinstncias por serem estatais puras, normalmente referenciadas a sistemas formais e com um nvel de prescrio muito alto, essas redes so administradas utilizando mecanismos e processos da administrao pblica vlidos para uma organizao estatal, considerada de forma isolada. Isso significa que todos os contedos tratados na disciplina Gesto Operacional devem ser trazidos para esse contexto. Porm, como estamos tratando de rede interorganizacionais, precisamos voltar Figura 12, pgina 76, pois a estrutura das redes com posies, ligaes e fluxos implica em abordar mecanismos e processos que contemplem esses elementos. Assim apresentamos as seguintes observaes vlidas para as redes estatais interinstncias:
Para as posies, que so definidas nas leis e nos

decretos de criao dos sistemas especficos de cada setor, os mecanismos e processos so aqueles encontrados nos sistemas hierrquicos. O modelo de gesto, totalmente formalizado, define quem decide o qu, quem executa cada ao e quem tem a posse dos recursos e dos conhecimentos. Portanto, planejar, executar, avaliar e controlar so processos definidos por meio de portarias, instrues normativas e outros instrumentos formais. Mesmo os rgos colegiados e outras formas de participao, externa e interna, esto sujeitos a mecanismos e processos formalmente estabelecidos.
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Para as ligaes, tambm bastante formais, existe

pouco espao para atuaes colaborativas que dependem da ao poltica dos atores internos e externos. Quando existentes, os processos mais importantes relacionados a esses elementos so os de coordenao negociada, bastante centrados na qualidade dos relacionamentos estabelecidos.
Finalmente, para os fluxos, vale considerar a

implantao dos mecanismos e processos do governo eletrnico que tm contribudo de forma significativa para melhoria da comunicao entre elementos internos e externos s redes. Um bom exemplo, para o que estamos estudando, a rede federativa do SUS. Ela uma rede interinstncia, na qual posies, ligaes e fluxos esto perfeitamente definidos em instrumentos formais.
Redes Estatais Intrainstncias

Com relao s redes estatais intrainstncias volte ao Quadro 8, pgina 68, e analise o arranjo institucional, denominado Consrcio Pblico, em particular no que se refere aos exemplos. A instncia municipal tem se mostrado particularmente ativa e dinmica no uso de redes intermunicipais para prestao de servios pblicos de atendimento direto e de disponibilizao de servios de infraestrutura de uso comum. Existem casos de sucesso de implementao de consrcios, mas como essas redes so, em sua essncia, colaborativas, os mecanismos adicionais de cooperao e coordenao colegiada so fundamentais. Por esse motivo o uso de instrumentos de pactuao, como convnios intermunicipais e interestaduais se apresentam como estratgicos. Como so essencialmente colaborativas, convm destacar que o papel de rgos de instncias superiores nas redes intrainstncias de nvel inferior fica restrito aos processos de apoio, de articulao e promoo de aes.
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Encerrando esta seo, vamos colocar uma pergunta importante para a Unidade 2. Qual o impacto no modelo de gesto das redes estatais interinstncias quando so criadas de redes intrainstncias para a prestao de um determinado servio pblico? Para responder a essa questo, vamos lembrar que a rede estatal bsica (interinstncia), normalmente utiliza estrutura raio de sol, e a rede estatal que se vincula de forma colateral (intrainstncia) utilizaria preferencialmente a rede teia de aranha. Voltando resposta da pergunta, do ponto de vista da gesto pblica, as duas devem observar as leis e os regulamentos tpicos da gesto estatal. Mas como o conjunto de posies, ligaes e fluxos de uma rede difere uma da outra, necessrio redesenhar alguns mecanismos e processos de relacionamento externo, em particular os de pactuao de resultados e os planos de trabalho conjuntos.
REDES ESTATAIS HBRIDAS

Os fatos geradores da formao de redes estatais hbridas so bastante variados, provocando alteraes na configurao da rede estatal bsica. Porm, essas alteraes podem ser visualizadas em dois eixos: capacidade operacional e colaborao pblico-privado. Para esclarecer essa afirmao, veja a Figura 19:
Elevado
Colaborao pblico-privado
Governo Terceirizado
Governo em rede
Governo hierrquico
Baixo Baixo
Governo coordenado
Elevado Capacidade de gesto em rede
Figura 19: Modelos de governo das redes de cooperao Fonte: Adaptada de Goldsmith e Egger (2006)
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Voc pode perceber que a figura mostra a existncia de quatro modelos bsicos, mas considerando o continuum dos dois eixos existe uma grande pluralidade de configuraes. Isto , uma rede estatal, do quadrante governo hierrquico, pode evoluir para qualquer ponto dos trs quadrantes. Lembre-se, porm, que as redes nos espaos do Governo Hierrquico e no Governo Coordenado so regidas por leis e outros instrumentos legais da Unio, dos Estados e dos municpios, o que pode no ser exigido das redes que ocupam os outros dois quadrantes. Vamos agora ver de que forma uma rede estatal pura pode evoluir no tempo, para atingir os resultados exigidos pelos usurios dos servios pblicos prestados. De forma simplificada, podemos explicar os processos de transformao das redes estatais puras em hbridas usando a metfora onda, conforme a Figura 20 a seguir apresentada.
Resultados
+ inovao
+ abrangncia + flexibilidade tempo de resposta eficincia e conformidade
3 Fase 2 Fase 1 Fase

+ Organizaes no estatais individuais + Redes Associadas + Redes Delgadas
Estatal Pura
Participao Relativa da Estrutura no Estatal
Figura 20: Evoluo das redes estatais puras para hbridas Fonte: Elaborada pela autora
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Antes de fazer a anlise de cada etapa de evoluo, precisamos esclarecer que:
Algumas redes estatais podem no passar por todas

as etapas, ou seja, a redes estatais podem permanecer em um determinado patamar durante perodos de tempo muito longos.
Algumas etapas podem ter longa durao e s vezes

outras, podem ser executadas de forma simultnea.
Algumas redes podem operar em etapas no contguas

no processo de evoluo.
Voc deve estar questionando por que esse nvel de detalhe na anlise da transformao de redes estatais puras em hbridas. porque verificamos que a complexidade dos mecanismos de gesto, objeto deste nosso estudo nesta seo, varia substancialmente de uma etapa para a outra. Vamos agora analisar cada etapa!
Primeira Etapa: Incluindo Organizaes no Estatais

Voc deve ter concludo, a partir do que estudamos na seo anterior, que as redes estatais no mbito federativo, por serem hierrquicas, tm dificuldade de atender as demandas dos usurios quando estas se apresentam muito variadas e dinmicas e com volume sempre crescente. Seus processos de atendimento normalmente so desenhados sem grandes flexibilidades, por terem de seguir leis e normas da Administrao Pblica. Para resolver esse desafio, as redes estatais puras podem trazer para sua estrutura organizaes mais flexveis visando melhoria na qualidade dos atendimentos, no que se refere ao tempo de resposta e flexibilidade. Assim, voltando Figura 11, pgina 67, algumas redes decidem incluir: organizaes sociais OSs, organizaes da
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sociedade civil, do setor social OSCIPs, empresa de propsito especfico ou uma concessionria do mercado, entre muitas outras. importante destacar que, neste caso, a rede estatal bsica fica com sua estrutura inalterada e sua participao continua majoritria no novo conjunto. Isto , seus processos e recursos no so profundamente alterados. Nesta etapa, a relao entre a rede estatal bsica e as organizaes contratadas tem grande similaridade com a relao cliente-fornecedor, na qual cada uma opera com as lgicas prprias iniciais; e a cooperao, caracterstica das parcerias, pode no acontecer da forma que era esperada. Os mecanismos de gesto mais crticos neste caso esto ligados no somente gesto especializada dos contratos ou acordos de trabalho, mas principalmente ao embate pblico-privado, que trazido para os processos operacionais de atendimento. A participao da rede estatal to significativa que, muitas vezes, o aumento de celeridade e flexibilidade objetivado pode ser anulado pela fora da burocracia instalada na rede base. As redes estatais que maior benefcio conseguem dessa evoluo so aquelas voltadas para a prestao de servios pblicos de atendimento direto, na modalidade sistmica, a exemplo da Rede SUS, e a rede de disponibilizao de infraestruturas fsicas e de cincia e tecnologia, a exemplo da Rede Nacional de Ensino e Pesquisa.
Segunda Etapa: Fazendo Associaes com Redes j Existentes

Nesta etapa, os ganhos pretendidos esto relacionados a um aumento significativo da abrangncia do atendimento, sem comprometer os resultados, que seriam obtidos com a etapa anterior. Exemplos de redes privadas anteriormente estabelecidas, redes de mercado ou de movimentos sociais ou formadas para fins de associao com a rede estatal bsica podem ser: um consrcio privado, uma rede de concessionrias, uma rede comunitria ou uma empresa privada que j opera em rede.
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Os mecanismos de gesto mais crticos dessa etapa esto relacionados com a gesto das relaes de parcerias, envolvendo gerenciamento dos contratos e a gesto de prioridade e de qualidade dos atendimentos. Neste caso, como a participao da rede associada significativa, os embates pblicos-privados so maiores e a gesto de conflitos considerada estratgica para o alcance dos resultados. A exemplo dos beneficirios identificados para a primeira etapa, aqui tambm todas as redes de prestao de servios pblicos estatais podem conseguir melhorias significativas com a associao desta etapa, exceto as redes estatais de interveno legal.
Terceira Etapa: Delegando a Prestao de Servios Pblicos a Outras Redes

Esta etapa destacada da anterior, porque neste caso o Estado encerra a prestao de servios pblicos, que era executado pela rede estatal bsica, repassando essa atribuio para a iniciativa privada, isto , realizando o que alguns chamam de terceirizao ampla ou privatizao. Mas o Estado passa a exercer um novo e recente papel, o de regulao, com novas figuras jurdicas denominadas agncias reguladoras. Os mecanismos de gesto da regulao tambm esto em fase de institucionalizao, e a matria, alm de complexa, possui temas bastante controversos, razo pela qual no sero abordados neste material. As redes estatais de prestao de servios que mais se beneficiam dessa etapa, em um passado recente, so as redes de disponibilizao de infraestrutura fsica nos setores de energia e comunicao. Como o Estado assume o papel de regulador, algumas vezes os agentes reguladores tambm se organizam em redes, mas no caso, elas so estatais tanto sistmicas hierrquicas como redes colaborativas inter ou intrainstncias federativas.
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Depois de analisar o processo de evoluo das redes estatais em redes hbridas, achamos conveniente trazer para nosso estudo alguns tipos de parceria mais usados, mas como existem outros e estamos fornecendo alguns conhecimentos bsicos, voc dever continuar aprofundando o tema, na medida de sua necessidade. Vamos analisar os casos escolhidos.
MECANISMOS CRTICOS DA DELEGAO

Vamos nesta seo tratar de delegaes que acontecem na terceira etapa: Delegando a Prestao de Servios Pblicos a Outras Redes e anotar a importncia de algumas instituies para o controle dessas delegaes.
Delegaes Estratgicas para o Estado e para a Sociedade

Concesses, permisses: as concesses so usadas
para que organizaes de mercado, isto , do setor privado, prestem servios pblicos ou realizem obras pblicas; enquanto que as permisses esto restritas aos servios pblicos. Os instrumentos legais que regulamentam essas parcerias o artigo 175 da Constituio Federal e a Lei n. 8987/95. Para a efetivao dessas duas categorias de parcerias, entre Estado e Mercado, sero realizadas contrataes com prazos determinados, envolvendo o poder concedente (Unio, Estado, Distrito Federal ou municpio) e o concessionrio ou permissionrio. importante notar que devem ser realizadas licitaes, sendo permitida a participao de empresas do mercado em regime de consrcio. Localize Consrcios Privados na Figura 13, para voc compreender melhor o que estamos tratando.
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Nesta contratao, deve tambm ficar claro o papel da agncia reguladora especfica para o setor, ao qual pertencem as obras e servios. Exemplos dessas parcerias so as concessionrias eltricas e comunicaes ou explorao da manuteno de estradas de rodagem.
Parcerias Pblico-Privado (PPPs): bastante

semelhante s parcerias tratadas no item anterior. Em razo disso, apesar de ter legislao especfica, a Lei n. 11.079/2004, alguns artigos da Lei n. 8987/95 so tambm considerados. A diferena bsica entre PPP e concesso a remunerao do parceiro privado. Para as concesses, a fonte da remunerao so as tarifas cobradas e para as PPPs a remunerao pode ser exclusivamente do contratante ou mista. Ser uma espcie de concesso patrocinada pelo Estado. Exemplos variados so encontrados em construo, recuperaes de estradas, metrs, presdios, estaes de tratamentos de gua e esgoto, hospitais, escolas, entre outros servios de utilidade pblica.
Parcerias para Produo e Inovao: essas

parcerias esto restritas s Redes de Arranjos de Produo Local, tambm conhecidas como APLs. Nessa parceria, o Estado participa com: polticas pblicas especficas, financiamentos por meio de bancos pblicos, a exemplo dos bancos de desenvolvimento econmico, e s vezes com apoio de recursos financeiros, logsticos e muitas vezes com capacitaes. Esse apoio particularmente bastante reduzido e restrito a casos especficos de interesse dos Estados.
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Papel das Agncias Reguladoras

Conforme j explicitado, as agncias reguladoras so instituies muito importantes na delegao, e estamos voltando a esse tema para mostrar um exemplo de uma agncia reguladora no mbito estadual. Veja como foram definidos os objetivos da Agncia Estadual de Regulao dos Servios Pblicos Delegados do Rio Grande do Sul (AGERGS).
Art. 2 Constituem objetivos da AGERGS I Assegurar a prestao de servios adequados, assim entendidos s condies de regularidade, continuidade, eficincia, segurana, atualidade, generalidade, cortesia, na sua prestao e modicidade nas suas tarifas; II Garantir a harmonia entre os interesses dos usurios, concessionrios permissionrio e autorizatrio de servios pblicos; III Zelar pelo equilbrio econmico-financeiro dos servios pblicos delegados. (BRASIL, 1977).
Observe que exercendo atividades de regulao, decorrentes das atribuies fixadas em instrumentos legais, a AGERGS se tornou parte integrante do sistema, isto , um componente estratgico das redes de prestao de servios de infraestrutura do setor-alvo.
Sistema de Defesa do Consumidor

Como voc pode ter visto na mdia, vrios relatos indicam que apenas a ao das agncias de regulao estatais sobre a prestao de servios pblicos, apesar de necessria, no tem se mostrado suficiente. Embora as concessionrias de servios pblicos possam ser equiparadas aos fornecedores de servios em geral, o regime aplicado a elas ainda mais severo. Isso se justifica exatamente porque se trata de servio pblico, notadamente em relao aos essenciais como gua, luz e telefone, entre outros.
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Nesse contexto, o Sistema de Defesa do Consumidor (SDC), por meio do Cdigo de Defesa do Consumidor (artigo 22) define que: Os rgos pblicos, por si ou suas empresas, concessionrias [...] so obrigados a fornecer servios adequados, eficientes e seguros e,quanto aos essenciais, contnuos. (BRASIL, 1990). O SDC um bom exemplo de como o controle exercido pelo Estado, no caso as agncias reguladoras, pode ser complementado pelo controle exercido pela Sociedade, visando garantia dos direitos dos usurios de servios pblicos.
MECANISMOS IMPORTANTES
NA
ASSOCIAO
A partir de agora voc conhecer um pouco sobre os mecanismos na associao: participao; controle social; e conselhos e comisses.
Participao
A participao um dos cinco princpios da democracia e, de acordo com Ferreira (1999), o ato de participar, que significa tomar parte em ou associar-se pelo sentimento; e pode assumir diversas formas: na vida em famlia, na empresa, na escola, na comunidade, na cidade, no pas. Neste material, vamos tratar de uma forma especfica de participao: a da Sociedade Civil, em um contexto tambm especfico, que a prestao de servios pblicos. A participao da sociedade civil pode ser entendida como a ao planejada e implementada no direito dos indivduos em interferir na conduo da vida pblica de forma direta ou por meio de mecanismos representativos. Vamos conhecer um pouco dessa participao da sociedade civil na prestao de servios pelo Estado. Esse tema importante
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quando as redes estatais puras se associam com as redes de movimentos sociais, na segunda Etapa da evoluo das redes estatais puras, fazendo associao com redes j existentes. As democracias diretas e participativas, exercitadas de forma autnoma (ou seja, independente do Estado), baseiam-se na ideia de que a sociedade civil deve se mobilizar e se organizar para alterar o status quo governamental, o que estimulou, no Brasil, no final dos anos de 1970, o surgimento de inmeras prticas coletivas no interior da sociedade civil, voltadas para a reivindicao de bens, servios e direitos sociopolticos. Neste perodo, novos atores entraram em cena, destacandose os movimentos sociais populares reivindicatrios de bens e de servios pblicos e, tambm de terra e de moradia, assim como parcelas dos ento chamados novos movimentos sociais, em luta pelo reconhecimento de direitos sociais e culturais modernos: raa, gnero, sexo, qualidade de vida, meio ambiente, segurana, direitos humanos etc. J ao longo dos anos de 1990, o conceito de cidadania passou a relacionar-se diretamente ideia de participao civil e de responsabilidade social dos cidados em arenas pblicas, via parcerias entre o governo e a sociedade civil no somente no desenvolvimento das polticas sociais, mas na prestao de servios pblicos de natureza social. Essa mudana de foco do papel da participao popular abre caminho para o estabelecimento de um novo espao pblico, denominado pblico no estatal, em que comeam a desenvolverem-se os conselhos, fruns, redes e articulaes entre a sociedade civil e representantes do poder pblico, visando democratizao da gesto da parcela do Estado responsvel pelo atendimento das demandas sociais. Conforme voc deve ter percebido, a organizao dos segmentos sociais no se d apenas em torno de necessidades materiais ou de realizao de polticas pblicas que atendam carncias histricas, mas tambm busca a consolidao de uma cultura poltica de respeito equidade social e transparncia das aes do Estado.
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O reconhecimento dos cidados como sujeitos de construo e efetivao de direitos na prestao de servios pblicos sociais realizados pelas redes que estamos estudando assim, imprescindvel.
Controle Social
A evoluo dos processos de organizao da Administrao Pblica tem buscado assegurar a efetividade da gesto pblica e a credibilidade das instituies polticas democrticas por meio da instituio dos mais diversos mecanismos: burocracia profissional, formas de superviso, controle e auditoria, responsabilizao sobre os agentes do Estado (accountability), gesto por resultados, controle social e envolvimento da sociedade civil na gesto pblica. O Controle Social um instrumento democrtico em que h a participao dos cidados no exerccio do poder colocando a vontade social como fator fundamental para a criao de metas a serem alcanadas no mbito de algumas polticas pblicas, bem como para a implementao de mecanismos de fiscalizao e de prestao de contas do uso dos recursos pblicos. A concepo do controle de grupos e de instituies, por meio da presso sobre o Estado na disputa de interesses corporativos, tradicionalmente tem privilegiado os mais favorecidos na estrutura social, medida que so necessrios recursos materiais significativos para que essas aes sejam implementadas e alcancem os resultados desejados. Com a emergncia dos Movimentos Sociais, a questo do controle se aprofunda, medida que busca, por meio de aes coletivas, a aceitao pelo Estado e pelos grupos dominantes de valores e direitos de segmentos no atendidos. O controle do poder requer a organizao da sociedade civil, sua estruturao e capacitao para esse fim, de forma permanente, em mltiplos espaos pblicos, antes e durante a implementao das polticas, tendo como parmetros no apenas variveis tcnicas, mas tambm exigncias de equidade social.
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Nessa direo, alm das arenas de participao e deliberao institudas pelo Estado como os Conselhos as associaes voluntrias, organizadas em rede, exercem papel fundamental.
Conselhos e Comisses
Os Conselhos so organizaes deliberativas constitudas, em cada instncia do governo, com carter permanente e composio paritria, isto , igual nmero de representantes do governo e da Sociedade Civil. O debate ensejado em torno da estratgia a ser adotada para levar a termos a insero da populao no processo decisrio acabou por consolidar a organizao autnoma da sociedade civil e a partilha de poder. Os canais institucionais, especialmente os conselhos de polticas pblicas, caracterizam-se como espaos em que as decises so tomadas de forma compartilhada. Nesse sentido, atualmente predomina no Brasil a democracia participativa na modalidade semi-indireta exercida nos conselhos de polticas pblicas em geral (educao, sade, cultura, segurana pblica, meio ambiente etc.) e mesmo em rgos que definem e implementam polticas setoriais (como habitao, transportes e assistncia social), em que a questo central a de como repartir os recursos pblicos. As comisses so colegiados, ou corpos deliberativos, constitudos de membros incumbidos de acompanhar, emitir parecer e deliberar sobre questes de interesses pblicos, em mbito mais restrito que os conselhos e sem a exigncia da composio paritria.
Concluindo, gostaramos de deixar claro que, a partir da promulgao da Constituio Federal de 1988, o processo de ampliao da chamada esfera pblica consolidado; por meio do entendimento de que s com a sociedade mobilizada a democracia participativa pode avanar e, com isso, a instalao e o funcionamento dos comits e plenrios por todo o pas tornaram-se uma realidade.
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Apesar, porm, da sua grande importncia, os mecanismos para a participao da sociedade civil e para o controle social, quais sejam, os conselhos e as comisses, ainda no esto sendo plenamente utilizados pela Sociedade Civil. As comunidades com raras excees se mobilizam para o exerccio desses direitos. Essa conduta tem contribudo no uso inadequado dos recursos pblicos, em particular aqueles destinados aos setores de educao, sade e segurana. Revistas e jornais tm publicado frequentemente matrias sobre aquisies de bens com preos acima dos praticados no mercado e sobre a utilizao de recursos pblicos para beneficiar pessoas ou grupos de interesse, em detrimento do interesse pblico. Essas distores podem ser creditadas, em parte, ausncia de controle social. Finalmente, para deixar uma imagem com voc sobre a dimenso que os movimentos de expanso das redes estatais puras podem atingir na cooperao federativa, elaboramos a Figura 21. Observe atentamente:
Instncia da Federao
Cooperao Federativa
Federal Comunitria 3 Setor Privado
Estadual
Comunitria
3 Setor
Privado
Municipal
Comunitria
3 Setor
Privado
Setores
Figura 21: Redes cooperativas: dimenses setoriais; instncias federativas; mbito interno e externo Fonte: Elaborada pela autora
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Imagine agora os desafios das tarefas de gesto em redes em ambientes federativo!
Para aplicar os conhecimentos relativos ao processo de evoluo das redes pblicas, faa a Atividade 2, cujo objetivo diferenciar as diversas etapas do processo de evoluo das redes estatais puras de prestao de servios das redes pblicas hbridas.
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Resumindo
As redes pblicas de cooperao em ambientes federativos esto cada vez mais complexas. Hoje, elas so formadas por um conjunto de figuras jurdicas estatais e no estatais, isto , operam como organizaes do Estado, da Sociedade e do Mercado. Na prestao de servios pblicos, elas procuram atender as diversas funes do Estado, como intervenes, disponibilizao de infraestruturas de uso comum e atendimento direto s demandas socioambientais dos usurios. Para atender a esses desafios, as redes de cooperao estatais buscam: adequar seus modelos de gesto e estruturas; viabilizar associaes inter e intrainstncias do sistema federativo; e ainda buscar parceiros no estatais, no mercado e nos movimentos sociais. A complexidade nessas redes precisa ser controlada pelo Estado, por envolver a utilizao de recursos pblicos, e pela Sociedade, que a beneficiria maior da atuao das redes. Vrios mecanismos esto disposio do gestor pblico, mas preciso utiliz-los com competncia para que sejam efetivos, gerando resultados para cada uma das instncias federativas (Unio, estados e municpios).
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Atividades de aprendizagem
As Atividades propostas foram concebidas para: Reforar os contedos expostos na Unidade 2 Governana das Redes Pblicas Estatais de Cooperao; apoiar sua participao nos processos de construo conjunta do conhecimento que planejamos; e ajudar voc na aproximao das situaes prticas de gesto pblica no que se refere ao tema: Redes Pblicas de Cooperao em Ambientes Federativos.
Instrues Gerais a) Essas atividades foram previstas para serem executadas medida que forem assinaladas na leitura dos itens da Unidade 2 Governana das Redes Pblicas Estatais de Cooperao. Se voc precisar de aprofundamentos ou conhecimentos adicionais, consulte as referncias especficas de cada atividade, fornecida nas orientaes especficas. b) Lembre-se de que todas as atividades so simulaes de anlises iniciais para verificar sua compreenso geral dos temas abordados, empregadas em situaes reais. c) Todas as atividades tm respostas abertas, no existe apenas uma resposta considerada verdadeira ou correta. Os resultados dos trabalhos devem ser entendidos como percepes, e no diagnsticos aprofundados.
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Atividade 1 Conhecendo uma Rede Estatal na Instncia Municipal. Objetivo Aplicar os conhecimentos sobre o modelo de gesto e estrutura das redes de cooperao. Instrues especficas Em conjunto com seu professor ou tutor, escolha uma rede estatal do municpio onde voc vive. Leia novamente a seo Modelos de Gesto e Estruturas de Redes Interorganizacionais, da Unidade 2, pgina 73. Em caso de dvidas, pesquise na internet os temas: modelo de gesto e estruturas, para redes interorganizacionais. a) Qual tipo de servio pblico essa rede presta? b) Qual a tipologia dessa rede usando o critrio autonomia? c) Ela poderia usar uma estrutura do tipo teia de aranha? Justifique. Atividade 2 Simulando uma Associao para uma Rede Estatal na Instncia Municipal. Objetivo Diferenciar as diversas etapas do processo de evoluo das redes estatais puras de prestao de servios para as redes pblicas hbridas. Instrues especficas Volte ao resultado da Atividade 1 Conhecendo uma Rede Estatal na Instncia Municipal. Leia novamente a seo Processo de Evoluo das Redes Estatais Puras e os Mecanismos Crticos de Gesto, da Unidade 2, pgina 87, em particular os conhecimentos sobre as etapas de evoluo de uma rede estatal.
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Saiba mais: pesquise na internet os temas: 1. delegao da prestao de servios pblico; 2. regulao e controle. a) Em qual etapa se situa a rede estatal municipal que voc est analisando? b) Para qual etapa ela deveria se deslocar para melhorar radicalmente os servios pblicos prestados? Justifique. c) Como o controle social poderia ser exercido?
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Referncias Bibliogrficas
Referncias
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M INICURRCULO
Maria Leondia Malmegrin
Graduada em Engenharia Qumica pela Escola Politcnica da Universidade de So Paulo. Formada em Anlise de Sistemas de Processamento de Dados pelo Servio Federal de Processamento de Dados (SERPRO). Exerceu cargo de gestora pblica no SERPRO, nas administraes pblicas direta e indireta por cerca de 30 anos. Desenvolveu metodologias de modelagem institucional, organizacional e operacional, bem como de sistemas de informao e as aplicou em rgos do governo federal, estadual e municpios e empresas de iniciativa privada. Elaborou projetos pedaggicos e modelagem de cursos para a FGVBraslia e ENAP, onde ministra disciplinas relacionadas e correlatas com modelagem organizacional, gesto estratgica da informao, avaliaes operacionais centradas em custo, e contratos de gesto, todas para a administrao pblica. Atualmente desenvolve estudos nas reas de alinhamento, hiperintegrao e conformidade para redes de organizaes formadas por rgos pblicos e do terceiro setor.
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Ministrio da Educao MEC Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES Diretoria de Educao a Distncia DED Universidade Aberta

REDES PBLICAS DE COOPERAO

Maria Leondia Malmegrin

Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071

Redes Pblicas de Cooperao em Ambientes Federativos

Unidade 2 Governana das Redes Pblicas Estatais de Cooperao

Referncias.................................................................................................... 109 Minicurrculo.................................................................................................... 117

Especializao em Gesto Pblica

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM

Redes Pblicas de Cooperao em Ambientes Federativos

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Introduo Gesto de Redes Pblicas de Cooperao em Ambientes Federativos

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

Redes Pblicas de Cooperao em Ambientes Federativos

Figura 1: Do ciclo PDCA ao ciclo PEAC Fonte: Adaptada de Campos (1994)

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Introduo Gesto de Redes Pblicas de Cooperao em Ambientes Federativos

Quadro 1: Etapas da Administrao x Gesto Fonte: Elaborado pela autora

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

Redes Pblicas de Cooperao em Ambientes Federativos

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Introduo Gesto de Redes Pblicas de Cooperao em Ambientes Federativos

a compatibilidade dos membros, que corresponde aos

o ambiente em que se d a mobilizao de recursos,

o ambiente social e poltico em que opera, que define

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

Redes Pblicas de Cooperao em Ambientes Federativos

Segundo Di Pietro (2008, p. 84),

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Introduo Gesto de Redes Pblicas de Cooperao em Ambientes Federativos

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Redes Pblicas de Cooperao em Ambientes Federativos

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Unidade 1 Introduo Gesto de Redes Pblicas de Cooperao em Ambientes Federativos

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

Redes Pblicas de Cooperao em Ambientes Federativos

Rede Nacional de Certificao de Produtos e a Rede SUS

Rede de Atendimento de Sade do SUS pode se

Em outro caso, podemos ter a Rede SENAI que atua no

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Introduo Gesto de Redes Pblicas de Cooperao em Ambientes Federativos

Vamos agora segunda parte da questo.

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

Redes Pblicas de Cooperao em Ambientes Federativos

Mas agora precisamos eleger o entendimento de ambiente federativo.

Voc saberia dizer o que ambiente federativo?

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Introduo Gesto de Redes Pblicas de Cooperao em Ambientes Federativos

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

Redes Pblicas de Cooperao em Ambientes Federativos

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Unidade 1 Introduo Gesto de Redes Pblicas de Cooperao em Ambientes Federativos

REDES PBLICAS E O DESENVOLVIMENTO FEDERATIVO

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

Redes Pblicas de Cooperao em Ambientes Federativos

DESENVOLVIMENTO FEDERATIVO E OS PRINCPIOS DO FEDERALISMO

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Introduo Gesto de Redes Pblicas de Cooperao em Ambientes Federativos

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

Redes Pblicas de Cooperao em Ambientes Federativos

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Introduo Gesto de Redes Pblicas de Cooperao em Ambientes Federativos