Trabajo De Investigacin

Derecho Administrativo
Relacin entre ley y reglamento a la luz del Tribunal Constitucional

Profesor: Juan Carlos Ferrada Brquez. Integrantes: -Alberto Aguilera. -Ari Domnguez. -Alejandro Larran. -Andreas Mauna. -Boris Mihovilovic. -Rodrigo Orellana. -Debbie Pettersen. -Nicols Ruz.

INTRODUCCION

El artculo 32 numeral 6 del texto reformado y actualizado de 2005, consagra la potestad reglamentaria presidencial, prerrogativa reconocida como la matriz reguladora y legitimadora de la actividad administrativa presidencial. El precepto en cuestin contiene dos tipos de potestad reglamentaria: la potestad reglamentaria autnoma y la potestad reglamentaria de ejecucin de la ley. Dicho esto, y como expres el Tribunal Constitucional1 () el Poder Constituyente estableci en el artculo 32, N 8 (actual N 6), de la constitucin, dos clases de potestad reglamentaria: a) la autnoma que es aquella que ejerce el Jefe de Estado y que reconoce como fuente inmediata la Constitucin misma y que versa sobre materias que no sean propias del dominio legal, y b) la de ejecucin destinada a facilitar, a dar debida aplicacin a la ley y cuya causa directa es sta y su origen mediato es la Carta Poltica; cubre todo cuanto no le est expresamente entregado a la ley y su competencia en una esfera de reserva legal mxima imposible de extender. La potestad reglamentaria autnoma abarca as todas aquellas materias que no sean propias del dominio legal. La disposicin quinta transitoria cuida de asegurar al Administrador esta larga y ancha competencia normativa. En su segunda parte, este numeral 6 reitera la procedencia de la tradicional potestad reglamentaria de ejecucin de las leyes, cuyo mbito, ya reducido en la tesis decimonnica, habra de verse sorprendentemente atacado de nuevo en el siglo XX por la tesis impuesta por el Tribunal Constitucional en los aos 1992 y 1993, que ha desautorizado los criterios aplicados por los crculos polticos chilenos en todos los campos hasta entonces legislados.2

REGLAMENTO AUTONOMO (R.A) EN RELACION CON LA LEY La constitucin de 1980, no estableci con claridad el espacio normativo de la potestad reglamentaria. La incorporacin por la Junta de Gobierno del numeral 20 al artculo 63, segn el cual es materia ley, genricamente, Toda otra norma de carcter general y obligatoria que estatuya las bases esenciales de un ordenamiento jurdico, vino a oscurecer aun ms la materia, tanto es as, que autores del calibre de Pierry han sealado que esta figura sera irrelevante3 y Soto Kloss que se ha tornado inaplicable4.

EN RELACION AL CONTROL DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Seala el fallo Rol N 325, de 2001, considerando 28, dentro de las facultades que asisten al TC, deben distinguirse entre s las causales impugnativas de un reglamento que contemplan los numerales 12 y 5 del artculo 82, actuales 16 y 9 del artculo 93, ya que Regulan -dice esta sentencia- dos situaciones o institutos enteramente distintos, obedecen a diferentes causas y persiguen diversas finalidades. La primera, la del N 12, se refiere a los decretos dictados por el Presidente de la Repblica en el ejercicio de la potestad autnoma, que versen sobre materias que pudiesen estar reservadas al dominio legal. La segunda, la del N 5, () rige para los decretos emanados del Jefe de Estado, en virtud de la potestad reglamentaria de ejecucin, que adolezcan de inconstitucionalidad, cualquiera que sea la naturaleza de sta.
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En su fallo Rol N 325, de 2001. (considerando 25) Derecho administrativo, Relacin entre ley y reglamento en el Derecho chileno, Rolando Pantoja Bauz 3 Pierry Arrau, Pedro. el proceso legislativo en Chile. Editorial CEAL-UCV, ao 1992, pginas 67-88. 4 Idem. cita artculo, pagina 34.

REGLAMENTO DE EJECUCION

La jurisprudencia del Tribunal Constitucional para fijar su alcance, en el primeros aos del decenio 1990 comenz concluyendo que la reserva constitucional de ley per se obsta al ejercicio de la potestad presidencial de reglamentar la ley. La reserva constitucional de materias de ley, para el TC durante este perodo, significa la consagracin de una clusula jurdica de competencia legislativa exclusiva a favor del legislador, excluyente por lo tanto de toda participacin reglamentaria presidencial, por tanto, el Presidente tiene vedado el ejercicio de su clsica prerrogativa ejecutiva, correspondiendo a ley respectiva y slo a ella, autoabastecer la regulacin normativa requerida por las situaciones y relaciones referidas en su texto. Ms an, en el fallo Rol n 146, de 1992, el TC concluy que al confiar la constitucin al legislador la regulacin de cualquier actividad econmica, que al tenor de los dispuesto en el art. 63 CPR solo poda ser materia de ley; esta facultad no le corresponde al administrador. En otras palabras, el constituyente entrega al legislador y no al administrador la facultad de disponer cmo deben realizarse las actividades econmicas y a qu reglas deben someterse. Finalmente, en los fallos Rol 167 considerando 4 y Rol 185 Considerandos 2,3 y 4, de 1993 y 1994 respectivamente, el TC confirma este criterio. As, en el primero de estos fallos refiere al avisaje de un camionero normado a travs de un reglamento, y el segundo, sobre la inconstitucionalidad de la remisin legislativa a un reglamento en casos especiales de anormalidad ambiental. Los argumentos en que este tribunal basa su decisin son semejantes, dados que ambos apuntan a esbozar que la reserva constitucional en materias de ley obsta al ejercicio de la potestad reglamentaria o a una autorizacin legislativa al Presidente de la Repblica para ejercerla, por cuanto estas materias estaban entregadas al legislador, y el reglamento era un acto administrativo.5

CAMBIO DE PARADIGMAS EN LA RELACION LEY Y REGLAMENTO

Durante finales de la dcada del 90, el TC reevalu esta relacin ley-reglamento, sealando a este respecto, juristas como Pantoja con criterios- ms cercanos a la realidad del pas dado que se reconoce que la potestad reglamentaria era una eficiente herramienta con que cuenta el Estado para satisfacer gran parte de las necesidades pblicas6; que nada obsta a que ella puede ser convocada por el legislador, o ejercida por el Presidente de la Repblica7, y que las dificultades que estaba presentando su aplicacin no podan sino obligarle a concluir que el principio de legalidad requiere de una interpretacin constitucional flexible, racional y lgica 8 As, por va ejemplar, seala el mencionado Rol N 254, de 1997, considerando 18, Si no se reconociere al rgano administrativo la posibilidad de accin directa, la Ley de Presupuestos quedara congelada y sin operatividad. Con razn se sostiene en la doctrina que el Ejecutivo es el rgano encargado de instrumentar y efectivizar esta ley de Presupuestos. RELACION LEY-REGLAMENTO Y DDFF
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Considerando numero 12 sentencia rol n 185 de 1994. Tribunal Constitucional, Rol N 254, ao 1997. 7 Tribunal Constitucional, Rol N 370, ao 2003. 8 Tribunal Constitucional, Rol N 254, de 1997.

Resuelve este problema el art. 63 de la CPR, a travs de la regulacin de una reserva legal mxima. En ese carcter, incluye en su enumeracin de materias algunas relativas a los derechos de las personas, derechos que el inciso 2 del artculo 5 privilegia reconocindolos como limitativos del ejercicio de la soberana, y respecto de los cuales el artculo 19 n 26 reconoce que los preceptos legales que por mandato de la Constitucin regulen o complementen las garantas que sta establece o que las limitan en los casos que ella lo autoriza, no podrn afectar los derechos en su esencia, ni imponer condiciones, tributos o requisitos que impidan su libre ejercicio. Este estricto circuito normativo se cierra con el artculo 64 inciso 2, al excluir de la delegacin de atribuciones legislativas que el Congreso Nacional puede realizar en el Presidente de la Repblica, cuanto concierna a las garantas constitucionales. Esta autorizacin no podr extenderse a () materias comprendidas en las garantas constitucionales (), especificando de esta forma, que la Constitucin prescribe con claridad y rigidez los campos de regulacin de la ley y del acto administrativo. Si bien, la exposicin anterior parece del todo acertada, no es unvoca. Podemos citar a este respecto a La Corte de Apelaciones de Santiago, que en el recurso de proteccin caratulados Lota Protein S.A. con S.E. el Presidente de la Repblica y otro,9 confirmado por la Corte Suprema10, concluy que se ajustaban a derecho las disposiciones del Reglamento de Observadores Cientficos designados de conformidad con la Ley N 19.713, pese a contener una serie de imposiciones que afectaban a los armadores de barcos y a los gerentes o administradores de las plantas de pesca industrial, por cuanto las obligaciones impuestas por el reglamento impugnado son consecuencia directa, natural y lgica del desarrollo y precisin de las obligaciones genricamente enunciadas por el artculo 19 de la Ley N 19.713, () slo establecen los medios necesarios y racionales para llevar a cabo el objetivo de la norma. Finalmente, en el fallo 325 del ao 2001, se precisa que la ley debe satisfacer los criterios de determinacin y especificidad, que se tratar posteriormente.

RESERVA LEGAL Y POTESTAD REGLAMENTARIA El artculo 63 de la CPR prescribe Slo son materias de ley, al parecer, enunciacin taxativa. No obstante ello, encontramos enunciaciones abiertas, tales como los numerales 1 y 2 que tratan materias genricas. Por un lado, Las que en virtud de la Constitucin deben ser objeto de leyes orgnicas constitucionales y por otro, Las que la Constitucin exija que sean reguladas por una ley. En efecto, la reserva legal es vista, particularmente en su modalidad de reserva legal mxima, como un principio restrictivo que trae como consecuencia que la ley slo proceder en los casos que taxativamente se sealan en el art. 63 de la Constitucin11 pero dado la amplitud que presentan ciertos casos del art. 63, el TC tuvo que precisar que no presenta una homogeneidad de normacin, pues en ciertos casos, la regulacin de algunas materias por parte del legislador no -est tratada con- la misma amplitud y profundidad que otras. Por ello que hay casos en que la fuerza de la reserva legal puede ser calificada de absoluta o relativa.
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Corte de Apelaciones de STGO. Rol N 1224, ao 2006. Corte Suprema, Rol N 4267, ao 2006, considerando n 9. 11 Tribunal Constitucional, Rol N 282, de 1999.
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Reserva legal relativa: incumbe un mayor campo de accin a la potestad reglamentaria subordinada, siendo propio de la ley sealar slo las bases, criterios o parmetros generales que encuadran el ejercicio de aquella potestad. Ello ocurre cada vez que la Constitucin emplea expresiones como con arreglo a la ley, de acuerdo con las leyes, con sujecin a la ley, de acuerdo a lo que determine la ley o en conformidad a la ley12 El primero de tales niveles de reserva est previsto en los artculos 32 N 6 y 63 de la Constitucin, siendo de alcance general y de comn aplicacin en todos los casos en que ella ha situado en el dominio de la ley, la regulacin de una materia. En la reserva legal relativa se est constitucionalmente en presencia de un nivel de habilitacin reglamentaria de primer grado13; en cambio, en la Reserva legal absoluta: de un nivel de habilitacin de segundo grado, ya que el sistema de reserva y dominio legal imperante en la Constitucin se estructura en dos niveles de ejercicio de la potestad legislativa -dicha reserva- se halla contemplada en disposiciones constitucionales especficas, siendo necesario concluir que () cuando la Carta Fundamental ha previsto la reserva legal con carcter ms absoluto, la regulacin del asunto respectivo por el legislador debe ser hecha con la mayor amplitud, profundidad y precisin que resulte compatible con las caractersticas de la ley como una categora, diferenciada e inconfundible, de norma jurdica 14; ya que en ella el Poder Constituyente exige el desempeo de la funcin legislativa con un grado mayor de rigurosidad en la amplitud de la temtica regulada, minuciosidad de la normativa que dicta, profundizando en el grado de elaboracin de los textos preceptivos que aprueban pronunciamientos sobre conceptos, requisitos, procedimientos y control de las regulaciones acordadas y otras cualidades que obligan a reconocer que, el mbito de la potestad reglamentaria de ejecucin, se halla ms restringido o subordinado (considerando 18); en estos casos, el legislador debe conciliar la generalidad, abstraccin e igualdad de la ley, as como sus caractersticas de normativa bsica y permanente, por un lado, con la incorporacin a su texto de los principios y preceptos, sean cientficos, tcnicos o de otra naturaleza, que permitan, sobre todo a los rganos de control de supremaca, concluir que el mandato constitucional ha sido plena y no slo parcialmente cumplido. No puede la ley, por ende, reputarse tal en su forma y sustancia si el legislador ha credo haber realizado su funcin con meros enunciados globales, plasmados en clusulas abiertas, o a travs de frmulas que se remiten, en blanco, a la potestad reglamentaria, sea aduciendo o no que se trata de asuntos mutables, complejos o circunstanciales. Obrar as implica, en realidad ampliar el margen limitado que cabe reconocer a la discrecionalidad administrativa, con detrimento ostensible de la seguridad jurdica (considerando 19). De esta manera, para determinar -segn el TC-, cual debe ser la relacin entre la ley y el reglamento, el rol 325 del ao 2001, esboza el criterio segn el cual considera idneo, para considerar constitucional la manifestacin de la potestad reglamentaria, que limite derechos que versen sobre materias propias de ley. As, a este respecto en su considerando 40, seala: Que en este sentido, es necesario reiterar el criterio que ha sostenido este tribunal, en cuanto a que las disposiciones legales que regulen el ejercicio de estos derechos, debe reunir los requisitos de determinacin y especificidad. El
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Tribunal Constitucional, Rol N 254, de 1997, considerando 26. Precis la sentencia Rol N 370, de 2003. 14 Considerando 17.

primero, exige que los derechos que puedan ser afectados se sealen, en forma concreta, en la norma legal; y el segundo requiere que la misma indique, de manera precisa, las medidas especiales que se puedan adoptar con esa finalidad. Por ltimo, los derechos no pueden ser afectados en su esencia, ni imponerles condiciones, tributos o requisitos que impidan su libre ejercicio. Cumplidas que sean dichas exigencias, es posible y lcito que el poder ejecutivo, haga uso de la potestad reglamentaria de ejecucin, pormenorizando y particularizando, en los aspectos instrumentales, la norma para hacer as posible el mandato legal. En este fallo, se razona en base a la regulacin de un derecho fundamental, as seala que es factible, para la potestad reglamentaria de ejecucin reglar stas materias propias de Ley, cuando sea la misma Ley la que se remita a ella para complementarla, en sus detalles y su dinamismo. Esto en consideracin a la indispensable necesidad que tiene el Estado, por mandato de la propia Constitucin, de proteger la vida y la integridad fsica y psquica de la persona humana. (Considerando. 46). Ahora, del mismo modo, el rol 370 del 2003, seala que la regulacin de ciertas materias no debe tener la amplitud y profundidad que otras, es por esto que hay una reserva legal absoluta y una relativa. Si es con carcter ms absoluto, exige desempeo de funcin legislativa con mayor rigurosidad. El legislador debe conciliar la ley con los principios tcnicos. No puede decir con frmulas abstractas que se remitan en blanco a la potestad reglamentaria. Es necesario reiterar el criterio u las disposiciones legales que deben reunir los requisitos de determinacin y especificidad que sealen en concreto el tema. (Considerando. 20). El fallo del Tribunal, menciona que se hace remisin para que lo complemente, pero lleva implcito que el reglamento no vulnere la Constitucin, adems, debe estar la ley determinada al mximo, o sea, hasta donde lo permita la generalidad que permita las leyes, debiendo especificar los criterios tcnico y material que usar el administrador en sus decisiones.

CONCLUSIONES 1.-La Constitucin original de 1980 pretenda con la redaccin del actual art. 63 limitar la actividad legislativa nicamente a la materias que por su importancia para el pas y su importancia general, deban resolverse con acuerdo del congreso, por tanto, todo lo que no estuviera contemplado explcitamente dentro el art. 63 caera dentro de la potestad reglamentaria del Presidente. 2.-La situacin anterior no fue aceptada sin reparo por la doctrina, y el TC el ao 92, a modo de conciliar las posiciones seala el constituyente entrega al legislador y no al administrador la facultad de disponer como deben realizarse actividades econmicas y a que reglas deben someterse 3.-Luego, el TC cambia su criterio, precisando que el principio de legalidad requiere de una interpretacin constitucional flexible, racional y lgica y que la potestad reglamentaria en consecuencia, es una eficiente herramienta con que cuenta el Estado para satisfacer gran parte de las necesidades pblicas.

4.-Finalmente, se adopta el criterio de distincin entre reserva legal absoluta y relativa a modo de tratar de delimitar donde termina la ley y empieza el reglamento, criterio que se mantiene hasta hoy.

Bibliografa:
1.- www.tribunalconstitucional.cl, rol 370 de 2003. 2.- Apuntes clases Derecho Administrativo, ao 2011, clase 17 de mayo. Profesor Juan Carlos Ferrada Brquez. 3.- www.tribunalconstitucional.cl, rol 185 de 1994. 4.- www.tribunalconstitucional.cl, rol 325 de 2001. 5.- Pierry Arrau, Pedro. el proceso legislativo en Chile. Editorial CEAL-UCV, ao 1992. 6.- www.tribunalconstitucional.cl, rol 254 de 1997. 7.- www.tribunalconstitucional.cl, rol 289 de 1999. 8.-Corte de Apelaciones de Santiago. Rol 1224, ao 2006. www.Vlex.com. 9.- Corte Suprema, Rol 4267, ao 2006. www.Vlex.com. 10.- Derecho administrativo, Relacin entre ley y reglamento en el Derecho chileno, Rolando Pantoja Bauz.