Manual de Formacao Politica - 2008

Manual de ForMao Poltica do Partido da rePblica
Braslia DF 2007
2005, Instituto Alvaro Valle Todos os direitos reservados A reproduo no autorizada desta publicao, no todo ou em parte, constitui violao dos direitos autorais (Lei n 9.610). Informaes e contato Partido da Repblica Setor Comercial Norte (SCN), quadra 2 Liberty Mall, 6 andar, salas 601 a 606. Torre A Braslia DF CEP 70.712-903 Site: www.partidodarepublica.org.br Editores Ricardo Wahrendorff Caldas Ronald de Carvalho Sergio Tamer Vladimir Porfrio Ana Daniela Leite e Aguiar Reviso CEELL Centro de Estudos em Educao, Linguagem e Literatura Ltda Textos Alvaro Valle Leonardo Barreto Ricardo Wahrendorff Caldas Sergio Tamer Valdemar Costa Neto
SuMrio
carta de coMProMiSSo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 ManiFeSto do Partido da rePblica Pr . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 o ideal rePublicano, onteM e Hoje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 caPtulo i Poder e SiSteMaS PolticoS: conceitoS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
Coordenao: Ricardo Wahrendorff Caldas e Sergio Tamer Textos: Ricardo Wahrendorff Caldas e Valdemar Costa Neto 1. O PODER E A POLTICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .12 2. A SOCIEDADE E O PODER . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15 3. O PODER NOS SISTEMAS HISTRICOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .20 4. O ESTADO E SUA EVOLUO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .21 5. O SISTEMA POLTICO E SEUS COMPONENTES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .26 6. AS MUDANAS NOS SISTEMAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .27 7. CONCLUSES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .28
caPtulo ii o PenSaMento liberal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30

Coordenao: Ricardo Wahrendorff Caldas e Sergio Tamer Textos: Alvaro Valle, Sergio Tamer e Valdemar Costa Neto 1. A BASE COMUM DOS LIBERALISMOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .30 2. O LIBERALISMO POLTICO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .31 3. O LIBERALISMO ECONMICO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .35 4. O LIBERALISMO NO SCULO XIX . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .37 5. O LIBERALISMO NO SCULO XX . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .40 6. A EQUAO KEYNESIANA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .41 7. LIBERALISMO SOCIAL E NEOLIBERALISMO: DISTINES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .43 8. OS LIMITES DO LIVRE COMRCIO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .45 9. A DOUTRINA LIBERAL NO PENSAMENTO DE ALVARO VALLE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .48 10. REPBLICA: CONCEITO E EVOLUO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50 11. CONCLUSES. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
caPtulo III ProceSSoS PolticoS deMocrticoS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54

Coordenao: Ricardo Wahrendorff Caldas e Sergio Tamer Textos: Alvaro Valle, Ricardo Wahrendorff Caldas e Leonardo Barreto 1. OS PARTIDOS POLTICOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .54 2. OS PARTIDOS POLTICOS NO BRASIL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .55 3. A CULTURA POLTICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .71 4. GRUPOS DE INTERESSES E AO COLETIVA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .72
Instituto Alvaro Valle Manual de Formao Poltica do Partido da Repblica
5. 6. 7.
OS MOVIMENTOS SOCIAIS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .73 SISTEMAS ELEITORAIS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .76 CONCLUSES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .79
caPtulo iV organizao Poltico-adMiniStratiVa naS deMocraciaS . . . . . . . . . . . . . . . . 81

Coordenao: Ricardo Wahrendorff Caldas e Sergio Tamer Textos: Ricardo Wahrendorff Caldas e Sergio Tamer 1. REPRESENTAO E PARLAMENTO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .81 2. O GOVERNO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .91 3. A ADMINISTRAO PBLICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .98 4. AS POLTICAS PBLICAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 5. CONCLUSES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105
bibliograFia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
carta de coMProMiSSo
Partido no existe s para eleio. Um partido poltico a reunio de pessoas que carregam a bandeira de um ideal para finc-la no poder e transformar o Estado. As eleies so episdios isolados na vida de um partido. Elas representam o momento histrico em que o povo renova sua delegao, para que os escolhidos possam cumprir seu ideal. Partido existe para discutir idias. Partido existe para colocar em prtica seus ideais. O Partido da Repblica acredita que a transformao da sociedade e o aprimoramento do Estado se faro pela via intermediria, que abandona o excesso dos extremos. Assim, no pelo silncio dos conservadores ou pelo grito dos revolucionrios que alcanaremos as grandes transformaes no Brasil. Acreditamos no Estado necessrio, que protege o cidado, disciplina o mercado e distribui justia social. O Partido da Repblica oferece este Manual de Formao Poltica para iniciar a preparao daqueles que pretendem entrar para a vida partidria e aos que aceitam o compromisso de participar do aprimoramento da Nao. Desta forma, estamos cumprindo nosso papel como partido poltico e os convidamos a assumir suas responsabilidades como cidados e militantes.
Partido da Repblica
ManiFeSto do Partido da rePblica Pr

A populao brasileira tem conscincia de que a desigualdade social compromete o desenvolvimento de nossa democracia. A ineficincia na implementao dos direitos fundamentais, asseguradores da dignidade da pessoa humana, rebaixa o Brasil perante as naes mais civilizadas. A nao sacrifica-se pelas sucessivas crises econmicas, sobressaindo-se, nesse contexto, o aumento da dvida pblica e as elevadas taxas de juros, fruto de polticas equivocadas, muitas vezes coniventes com o capital financeiro. Legies de crianas perambulam pelas ruas, como indigentes, sem escola e sem assistncia social. Esse fato degradante denuncia a omisso de sucessivos governos, compromete nosso futuro e mancha a imagem do Pas no exterior. A pobreza, no Brasil, cerceia a liberdade de milhes de pessoas, sem que polticas compensatrias adequadas garantam a igualdade de oportunidades, o acesso aos bens de consumo bsicos e a escolha livre de cada um pelo seu prprio destino. A violncia no campo e nas mdias e grandes cidades massacra o cidado e impe restries ao seu direito de ir e vir. A banalizao da vida diminui a capacidade de indignao do povo, avilta a conscincia coletiva da nao, enquanto o crime organizado desafia a sociedade e o Estado brasileiro. O acesso ao Poder Judicirio, pelas camadas mais humildes da populao, continua precrio e ineficiente, assim como na rea da sade e da educao. A impunidade desequilibra o sistema social e paralisa a ao responsvel de importantes setores da burocracia estatal. O desenvolvimento nacional, que garante a criao de empregos e aumento da produo, precisa ser incrementado com aes polticas mais eficazes, sobretudo em favor das pequenas e mdias empresas. O crescimento econmico do Pas no poder ser contido por polticas recessivas, que impem metas e taxas incompatveis com a riqueza e a pujana de nossa capacidade produtiva.
Os lucros e as vantagens econmicas, os altos rendimentos financeiros nacionais e internacionais, propiciados pelo conjunto de nossa economia, no podem estar vinculados a condies sociais precrias, baixos salrios e pobreza generalizada. O lucro deve ser resultado do investimento na produo, geradora de riqueza para o conjunto da sociedade. Todo lucro legtimo quando representa um prmio ao esforo e ao risco empreendedor. A cidadania poltica e civil conquistada com muito sofrimento aps longo perodo ditatorial encontra-se em ameaador descompasso com a cidadania social, o que desacredita o processo democrtico, colocando-o em risco. O personalismo dos governantes e a hipertrofia do Poder Executivo ferem a interdependncia e a harmonia entre os poderes da Repblica. O PARTIDO DA REPBLICA PR, inspirado nos princpios da liberdade com igualdade social, da solidariedade e da dignidade da pessoa humana, reconhece a atividade essencialmente tica da poltica e a sua busca permanente pelo bem comum. Reformas estruturais no Estado devero eliminar a injustia social, fomentar o desenvolvimento, impedir a concentrao de riquezas, vencer o atraso e aprimorar as relaes do capital com o trabalho. A tecnologia dever estar a servio do homem, assegurando um meio-ambiente ecologicamente equilibrado e uma explorao econmica adequada de nossas riquezas naturais. A Amaznia deve ficar a salvo dos desmatamentos, que causam impacto ambiental, da depredao e da cobia internacional. O patrimnio biotecnolgico e os recursos naturais so reservas estratgicas da nao e sua explorao deve estar associada a uma poltica de desenvolvimento sustentvel. O capital humano, consubstanciado no saber e no conhecimento, permitir ao Brasil dar o salto qualitativo que nos abrir as portas do progresso e do bem-estar social. O conhecimento, como matria-prima essencial da economia ps-industrial, o novo fator na gerao de riquezas e tambm o ser na mudana de nossas instituies polticas. O acesso escola deve significar o acesso ao saber. Escolas de baixa qualidade so alienantes, pois transmitem a falsa sensao de mobilidade social, retirando dos mais humildes a possibilidade de aquisio de conhecimentos.
Escolas eficientes e de qualidade so formadas com bons professores, que so os que tm salrios dignos, planos de carreira, estabilidade e formao continuada no contedo das matrias lecionadas. O PARTIDO DA REPBLICA PR lutar pelo desenvolvimento econmico e pela modernizao social do Brasil, consciente de que a consolidao de uma cultura poltica democrtica est associada queles dois fatores. A histria tem demonstrado que a liberdade sem igualdade geradora de oligarquias que representa a liberdade de alguns e a no-liberdade de muitos. A igualdade sem liberdade no conduz democracia, mas ao despotismo, que a submisso da maioria opresso de quem detm o poder. O acesso propriedade deve ser assegurado a todos, como garantia do exerccio pleno da liberdade e como base para a conquista do direito de propriedade. necessrio criar as bases para um verdadeiro projeto de nao, cabendo sociedade construir um Estado que no seja mximo a ponto de inibir os que j so livres; que no seja mnimo que s proteja os fortes; mas sim que seja exato nas dimenses das necessidades de todos, que o Estado necessrio que o Brasil reclama. O PARTIDO DA REPBLICA PR, que tem por base resguardar o patrimnio pblico (res publica), defende um projeto de nao assentado em nossa soberania e nos valores nacionais, com destaque para a liberdade, para o desenvolvimento e para a justia social. Da reunio desses valores e ideais que at ento constituram partidos como o PL e o PRONA, que deixam de existir para mesclar a suas histrias com a fundao do PR ser formada a base doutrinria desta nova agremiao poltica. O povo brasileiro convidado pelo PR a fazer parte da sua organizao e seu fortalecimento, em cada Estado da federao. A construo de uma sociedade mais justa, com desenvolvimento e liberdade, ser a nossa bandeira de lutas, instrumento de ao poltica e conquista do poder. Esta a hora de recomear, honrando o passado e vislumbrando um futuro promissor para a democrtica Repblica brasileira.
o ideal rePublicano, onteM e Hoje

SERGIO TAMER Quando falamos de princpios republicanos, hoje, estamos falando de um conceito desenvolvimentista, com responsabilidade ambiental, que possa dar ao povo brasileiro, ao lado das conquistas j consolidadas no curso da histria, um padro mnimo de dignidade e bem-estar social, compatvel com a riqueza produzida pelo Pas. O PIB brasileiro cresce e mostra fora para crescer ainda mais, nos posiciona entre as 10 naes mais produtivas do planeta, porm, ainda somos um pas profundamente desigual, com cerca de 100 milhes de pobres. Se o Estado liberal vai bem, no se pode dizer o mesmo do estado social. Muitos dos postulados republicanos j esto, de fato, incorporados ao nosso patrimnio poltico e cultural, sedimentados que foram nestes 118 anos de regime. So princpios destacados pela sua importncia central no iderio republicano: o interesse coletivo (o interesse comum acima dos interesses particulares); a equidade (o primado da lei, com garantia de imparcialidade e igualdade na sua aplicao); o laicismo (a separao entre a igreja e o Estado); a legitimidade democrtica (o exerccio do poder periodicamente legitimado pelo voto); e o projeto coletivo (trabalhar para que as novas geraes venham a herdar uma comunidade mais prspera) Embora a Repblica, entre ns, por paradoxal que seja, tivesse recebido o apoio de escravistas insatisfeitos com a abolio, coadjuvados, ainda, pela questo militar e religiosa , no se pode desmerecer os fundamentos doutrinrios que inspiraram, desde a sua origem, aquele movimento que finalmente irromperia vitorioso, em 1889, no cenrio poltico brasileiro. Quando Saldanha Marinho, Aristides Lobo, Quintino Bocayuva, frente de quase meia centena de idealistas, assinaram, em 1870, oManifesto Republicano reportaramse, com ufanismo, causa do progresso e da grandeza de nossa ptria mas, sobretudo, conquista da liberdade, pois se vivia, poca, liberdade aparente e despotismo real . Havia, ainda, uma crise de representao com uma Cmara de deputados demissvel vontade do soberano e um Senado vitalcio sujeito s indicaes in pectori da coroa. Mas era a liberdade o foco da ateno dos manifestantes que pugnavam por liberdade de conscincia, liberdade econmica, liberdade de imprensa, liberdade de associao, liberdade de ensino e, me de todas as liberdades, a liberdade individual. Assim, para eles, a garantia liberdade civil e poltica seria, forosamente, ou a autora da regenerao nacional ou o ocaso fatal das liberdades pblicas... A formao de . uma repblica federativa e liberal, bafejada pelos ventos iluministas da Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado (1789) era, portanto, a motivao daquele manifesto, bandeira que o primeiro partido republicano no Brasil, criado na Conveno de Itu, em So Paulo, o PRP, viria a adotar e pela qual lutaria, a partir de 1871.
O desenrolar da nossa Repblica, em seu processo de construo permanente, no nos deu, todavia, muito vigor nem em termos de liberdades pblicas, salvo em alguns perodos reconhecidos e pontuais de nossa histria, nem tampouco na formao de uma sociedade mais justa e igualitria. Tem faltado, com efeito, para a nossa democracia republicana, o complemento das conquistas sociais, no bojo de um desenvolvimentismo autntico, sem as quais no ser possvel imensa parcela de nossa populao de excludos o desfrute pleno das garantias democrticas. Alguns autores, como o espanhol PEREZ LUO1, so categricos ao afirmar que a liberdade sem igualdade no conduz a uma sociedade livre e pluralista, seno oligarquia, que significaria, a liberdade de alguns e a no-liberdade de muitos A . igualdade sem liberdade por sua vez no conduz democracia, seno ao despotismo, isto ,a igual submisso da maioria opresso de quem detenha o poder MARSHALL2 . foi um dos primeiros tericos a desenvolver a idia de que, ao lado dos direitos civis e polticos, seria imprescindvel o desfrute dos direitos sociais, base da cidadania. Ele conceituou o elemento social como sendo referente ao direito a um mnimo de bem estar econmico e previdencirio, ao direito de participar, por inteiro, da herana social e levar a vida de um ser civilizado de acordo com os padres que prevalecem na sociedade. ALEXY3, muito tempo depois, expe um argumento primordial em favor dos direitos fundamentais sociais: a liberdade, cujo ponto de partida desdobra-se em duas teses a liberdade jurdica e a liberdade de fato. Para ele, no tem nenhum valor a liberdade jurdica para fazer ou omitir algo sem a liberdade ftica (real) de escolher entre o permitido. Quando nasceu o Partido da Repblica - PR, aps o processo legal de fuso do Partido Liberal e do PRONA, elaborou-se um manifesto-programa4 contendo as balizas de atuao da nova agremiao poltica.Enfatizou-se,ento,a busca do desenvolvimento com justia social, idia essa centrada na necessidade de promovermos uma participao mais efetiva dos excludos na renda por todos produzida, sem o que no poderemos alcanar os nveis democrticos condizentes com a posio destacada do pas no campo econmico. A sntese desse manifesto-programa est contida nas seguintes afirmaes: (1) O PARTIDO DA REPBLICA - PR, inspirado nos princpios da liberdade com igualdade social, da solidariedade e da dignidade da pessoa humana, reconhece a atividade essencialmente tica da poltica e a sua busca, permanente, pelo bem comum. (2) O PARTIDO DA REPBLICA - PR, lutar pelo desenvolvimento econmico e pela modernizao social do Brasil, consciente de que a consolidao de uma cultura poltica democrtica est associada queles dois fatores.
1 PEREZ LUO, in Los derechos fundamentales, ob. cit., p.215 2 MARSHAL, Theodore in Cidadania e Classe Social, al referirse a la obra de Alfred Marshal, Rio: Zahar, 1967 3 ALEXY, Robert. Teoria de los derechos fundamentales. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1997, p. 486 4 Consultar a ntegra do manifesto-programa no sitio do PR: www.partidodarepublica.org.br
10
(3) O PARTIDO DA REPBLICA - PR, que tem por base resguardar o patrimnio pblico (res publica), defende um projeto de nao assentado em nossa soberania e nos valores nacionais, com destaque liberdade, ao desenvolvimento e justia social. Assim, em torno destes princpios doutrinrios, lanamos as bases do Partido da Repblica. E lutaremos em favor de todas as polticas pblicas que se proponham a concretiz-los. ____________________________________________________ SERGIO TAMER, Presidente Nacional do Partido da Repblica, autor dos livros Fundamentos do Estado Democrtico e a Hipertrofia do Executivo no Brasil (Fabris, RS, 2002) e Atos Polticos e Direitos Sociais nas Democracias (Fabris, RS, 2005).
11
caPtulo i Poder e SiSteMaS PolticoS: conceitoS

Coordenao: Ricardo Wahrendorff Caldas e Sergio Tamer Textos: Ricardo Wahrendorff Caldas e Valdemar Costa Neto
1.
O PODER E A POLTICA
Poder coercitivo. Poder persuasivo. Poder retributivo. A realidade poltica. A anlise da poltica. A poltica como cincia. A poltica como relao de poderes. A poltica como governo.
Todo estudo da Poltica deve comear pelo seu conceito mais fundamental: o conceito de PODER. O Dicionrio de Poltica nos ensina que poder, tomado em seu sentido social mais amplo, a capacidade ou possibilidade de agir, de produzir efeitos, tanto por parte de um indivduo como de grupos, sobre o comportamento de outro(s) indivduo(s) ou grupo(s)1. Na variada experincia histrica das diferentes sociedades, o exerccio do poder poltico (ou seja, a luta para moldar as decises que tero impacto sobre a vida da coletividade, na forma de leis e polticas pblicas) oscila entre dois plos: numa extremidade, privilegiando o uso da fora fsica (ou ameaa desse uso) para obrigar as pessoas a obedecerem; na outra ponta, favorecendo a possibilidade de influenciar o comportamento delas na direo desejada. No primeiro caso, o indivduo ou grupo A fora o indivduo ou grupo B a agir de determinada maneira, mesmo contra a vontade de B. No segundo caso, A se mostra hbil o bastante para alterar o modo de B perceber a situao e fazer sua opo da forma mais vantajosa para A. Na prtica de cada caso, porm, a realidade do mando e da obedincia traduz uma mistura, em grau varivel, de coero (obrigao pela fora) e de consenso (concordncia voluntria). O poder sempre uma relao entre indivduos ou grupos. Mas, afinal, o que diferencia o PODER POLTICO dos outros tipos de poder? Para fazer essa distino, separando o poder poltico dessas e de outras modalidades, precisamos, antes de mais nada, compreender o que a POLTICA. Vale a pena comear com a origem e o significado da palavra Poltica, que vem de plis que, em grego, quer dizer cidade. Era nas cidades da Grcia Antiga, como Atenas, que os cidados livres participavam de assemblias para discutir os problemas comuns a todos e tomar as decises destinadas a solucion-los.
1 STOPPINO, Mario. Poder. In BOBBIO, Norberto, MATTEUCCI, N. & PASQUINO, G. Dicionrio de Poltica. Braslia, UNB, 1986. 2ed. p. 933-943. Os conceitos que sero apresentados ao longo deste Curso so baseados no Dicionrio de Poltica citado acima. As demais citaes se referiro simplesmente ao autor do verbete e ao autor do Dicionrio como BOBBIO et al (1986).
12
Por isso mesmo, Aristteles, um dos maiores sbios gregos, que viveu entre os anos de 384 a 322 antes de Cristo, identificava a poltica com a cincia e a arte do bem comum. Para ele, a cidade deveria ser governada em proveito de todos e no apenas em proveito dos governantes. Dessa forma, chegamos concluso de que o poder poltico aquele cujo exerccio se destina a determinar o comportamento de todos os indivduos e dos grupos de uma sociedade. Em pleno Renascimento europeu,entre os sculos XV e XVI,o diplomata,historiador e teatrlogo da cidade italiana de Florena NICOLAU MAQUIAVEL (1469/1527) definiu na sua obra mais famosa, O Prncipe, de 1513, poltica como sinnimo de luta para conquistar e manter o poder. A realidade poltica formada pelas relaes de poder existentes em cada grupo social. Ela se refere aos fenmenos sociais que se sucederam ou esto sucedendo e que definimos como prprios da poltica. J pela anlise racional da poltica, nos possvel chegar perto da compreenso do sucedido e do que acontece, tendo em conta uma dupla considerao: a dependncia da informao e o pluralismo inerente interpretao.2 Quando Aristteles preocupa-se com a classificao das formas de governo (monarquia, aristocracia e democracia) est tambm preocupado em encontrar a melhor forma de organizar o poder na sociedade de tal maneira a alcanar o bem comum (ele deve residir em um, poucos ou muitos?). Para Maquiavel, o bom governante aquele que melhor utiliza os recursos disponveis para obter e manter o poder em seu domnio. A esse respeito o escritor brasileiro Joo Ubaldo Ribeiro afirma que estudar a realidade poltica passa forosamente por responder a trs perguntas: Quem manda? Por qu manda? Como manda? A Cincia Poltica estuda o poder que funciona como princpio da organizao das instituies polticas. Pode-se dizer que busca a utilizao do mtodo cientfico para responder s perguntas propostas acima. A indagao Quem manda? Reflete outras questes, tais como O que so elites? Como elas se formam? O poder reside no povo? Como so escolhidos aqueles que mandam?, entre outras. Da mesma forma, pensar sobre o Por qu manda? significa ter de verificar Quem tem Legitimidade? Quais as formas de obteno de legitimidade? Como se d a disputa pelo poder? Por fim, discutir Como Manda? implica debater sobre termos como Autoridade, Autoritrio, Democrtico, Controle, Legalidade, Instituies etc. A Cincia Poltica elegeu como seus principais objetos de estudo as questes de poder e de mando poltico. Dessa forma, concentra ateno nos mecanismos e instituies de governo, fato que pode ter inclusive um carter conservador, dado
2 Conf. Caminal Badia, ob. cit., p. 18
13
que suas anlises recaem, normalmente, sobre a relao de poder que j se encontra estabelecida. Portanto, o funcionamento dos governos um ponto central ao estudo cientfico da poltica e constitui-se em vrias disciplinas diferentes, como Polticas Pblicas e Estudos Constitucionais. A Cincia Poltica pode ser definida como um todo interdependente cujas partes, com suas respectivas subreas, so: metodologia poltica, histria das idias polticas, teoria poltica, poltica interior, poltica comparada, poltica internacional, cincia da administrao e anlise das polticas pblicas.3 Saliente-se que, com a democratizao do Estado liberal, foram criadas as condies para o nascimento e desenvolvimento de uma Cincia Poltica, assim alinhadas por Caminal Badia:4 a) a ampliao do direito de participao poltica e o reconhecimento do sufrgio universal masculino independente de condio social; b) o reconhecimento do pluralismo poltico e da possibilidade de impulsionar, canalizar e organizar concepes polticas diferentes com igual legitimidade para ascender ao governo do Estado; c) a integrao das classes sociais num sistema poltico, pondo fim excluso poltica da classe operria; d) a configurao do Estado como sistema poltico cujos atores fundamentais so os partidos polticos. Com efeito, o poder, o Estado e, inclusive, o governo j no ocupam todo o espao da anlise poltica e cedem uma parte dele para a organizao e o funcionamento do sistema poltico. Para Caminal Badia,5 este o momento que d sentido ao nascimento da Cincia Poltica e a sua separao do que se chama pensamento poltico moderno. Por meio do mtodo emprico e das tcnicas estatsticas, a Cincia Poltica passa a estudar, tambm, o processo poltico, as instituies, a administrao e o sistema poltico como um conjunto coeso. A poltica como relao de poderes e a poltica como governo Como, porm, circunscrever o objeto nuclear da Cincia Poltica? H duas vertentes que se constituem numa espcie de dilema para os politlogos: 1) a teoria, a ao, e os processos de governo num ou vrios sistemas polticos comparados dentro do processo poltico internacional; ou 2) generalizar o objeto da cincia poltica considerando a poltica como um fenmeno que se manifesta em todos os mbitos da vida social. Aps citar David Held e Adrian Leftwich como partidrios desta segunda opo, Caminal Badia descreve os dois acertos dela assim como o risco imperialista de querer abarcar o todo, confundindo com o prprio objeto de conhecimento. Entre os dois acertos ele destaca: 1) a crtica da diviso moderna do que poltico; e 2) a afirmao, conscientemente ideolgica, que v na diviso entre o poltico e o no-poltico uma estratgia que conduz absteno poltica. Esse autor espanhol reconhece que a poltica est presente em todos os mbitos da vida econmica, social e cultural, no domnio do pblico e, tambm, no do privado.
3 4 5 _________, ob. cit., p. 18 _________, ob. cit., p. 17-19 _________, ob. cit., p.19
14
O objeto central da cincia poltica est em descobrir e explicar como se governa determinada sociedade. No ser possvel avanar nessa direo, afirma Caminal Badia, se no se transcendem as fronteiras artificiais entre o poltico e o econmico, entre o poltico e o cultural. Assim, no existe um espao puro da poltica. Entretanto, o risco desta concepo da poltica sua propenso em cair numa viso onisciente, ou seja, adotando uma presumvel superioridade da Cincia Poltica sobre as demais cincias sociais. que o reconhecimento de que no possvel um parcelamento da sociedade uma diviso em domnios senhoriais pertencentes economia, poltica, ao direito ou sociologia, no implica a generalizao do poltico mas a interrelao e a interdependncia entre todas as cincias sociais, conformando uma cincia da sociedade. BADIA afirma que no mundo atual to absurdo manter a opinio de EASTON (1953:p.106) de que nem o Estado nem o poder so conceitos que sirvam para levar a cabo a investigao poltica como sustentar a tese contrria: toda a investigao , poltica poder e Estado Haver que buscar-se diz ele um ponto de encontro que . explique a relativa autonomia do Estado-organizao. H um segundo nvel de manifestao da poltica composto por um conjunto de atores formalmente no-polticos: os grandes meios de comunicao, as organizaes empresariais e sindicais, os grupos financeiros e industriais, as multinacionais, as instituies religiosas, culturais ou desportivas de grande projeo pblica, as organizaes no-governamentais etc. O terceiro nvel inclui os dois anteriores e forma a prpria sociedade civil como conjunto interinstitucional (Friedland y Alford, 1991). Nesse sentido, toda pessoa est necessariamente dentro da poltica como ser social, por isso, no comporta que seja tambm um ator da poltica. 2. A SOCIEDADE E O PODER
Legitimidade e autoridade. Influncia e direo estatal. Poder social e poder poltico. O poder e a influncia na poltica
Todos j devem ter ouvido frases do tipo Fulano uma autoridade no assunto ... Beltrano tem autoridade para falar porque conhece bem este ou aquele tema Nessas . situaes, o que se quer dizer que o leigo, isto , a pessoa que no tem conhecimento ou experincia sobre determinado assunto, deve ouvir as opinies e seguir as orientaes de quem tem. o caso tpico da relao do paciente com o mdico, ou dos passageiros com o piloto do avio. Vale lembrar que, na Grcia antiga, grande fonte histrica e cultural da experincia poltica do nosso mundo ocidental, o sbio PLATO (428/347 aC), em sua famosa obra A Repblica, definiu, como critrio justo de distribuio do direito de mandar e do dever de obedecer, a diferena entre os que sabem mais e os que sabem menos.
15
Mas o que tudo isso tem a ver com o nosso estudo da poltica? Na verdade, em Cincia Poltica, a idia ou conceito de AUTORIDADE se aplica a uma situao em que B obedece a A por estar convencido de que A tem o direito de mandar. A crena nesse direito de mandar (e no dever de obedecer) pode ter sua fonte de tradio no carisma qualidades excepcionais que o liderado enxerga no lder , ou na fora da lei escrita e impessoal. a autoridade que d ao poder (j entendido como capacidade de A determinar o comportamento de B) um carter mais estvel, duradouro, contnuo no tempo. O indivduo ou grupo que detm a autoridade no precisa recorrer o tempo todo fora (ou ameaa do seu uso) para ter suas ordens atendidas. Em outras palavras, a autoridade o alicerce das hierarquias formais ou informais da vida poltica e social: no s nas estruturas da administrao pblica, nas relaes entre o poder poltico e o povo, mas tambm no trabalho, na escola, no lar e assim por diante. Legimitidade vs. autoridade autoridade liga-se o conceito de legitimidade, ou seja, a idia de aceito, de consentido. O poder de mando de um est estabelecido sobre o ato de aceitao da dominao por outro. Por exemplo, numa democracia indireta, concordase que o vencedor das eleies tem poder de governar durante um perodo de tempo especfico. Dessa forma, a aceitao temporal, isto , est limitada a um mandato. Diz-se tambm quea legitimidade a legalidade vestida de valores prezados pela sociedade Ou seja, os elementos que conferem legitimidade variam historicamente. . Por exemplo, na maioria das monarquias absolutistas da Idade Mdia era necessria a aprovao da Igreja para que houvesse aceitao do governante pelos governados. Ou necessitava-se pertencer a determinada famlia para requerer o lugar de governante. J nas sociedades tribais, a aceitao recai sobre aquele que possuir qualidades especiais, tais como o poder sobre fenmenos sobrenaturais. A idia de legalidade, como uma caracterstica do poder poltico, foi construda historicamente pelas tentativas da burguesia inglesa de submeter o rei ao poder das leis. Esse processo foi protagonizado pelos defensores do Parlamento, que buscavam obedincia do monarca s leis votadas naquela assemblia e eram contrrios queles que lutavam por um modelo absolutista tradicional, com a concentrao da soberania na Coroa. A vitria definitiva do Parlamento veio em 1688/1689 com a Revoluo Gloriosa e a nomeao de um rei que sequer falava ingls (Guilherme de Orange). Estava fundado o modelo poltico baseado na sujeio do Estado s leis e s liberdades individuais, que inspiraram toda a teoria do Estado contemporneo. A submisso do Estado ao poder das leis encontra sua fundamentao terica no iderio burgus de liberdade, que consiste na proteo do indivduo perante o Estado. Busca-se, por meio das leis, estabelecer limites ao do Estado frente ao indivduo, preservando-lhe a intimidade e o direito de cuidar dos seus prprios negcios. Dessa forma, o Estado inserido no ordenamento jurdico, extingue-se seu carter irresponsvel e absoluto, alm de tornar-se personalidade jurdica (que tem,
16
como implicao prtica, a possibilidade de ser processado e processar a partir das leis estabelecidas). Os conceitos de legalidade e legitimidade so caractersticas modernas do poder social de governar, do poder poltico. Nos atuais regimes democrticos, esses atributos formam o que comumente se chama de Estado Democrtico de Direito. O Estado Democrtico parece legtimo s sociedades que valorizam a eleio como principal instrumento de escolha dos governantes. O Estado de Direito aquele onde vigora o Imprio das Leis normalmente organizadas num texto constitucional, no qual at a , ao estatal obedece e est limitada por preceitos legais. Deve-se perceber que, apesar de serem encontradas associadas em diversos exemplos histricos, democracia (a eleio, hoje, um elemento valorativo importante de legitimidade) e legalidade so caractersticas que podem ser verificadas separadamente nos Estados. Portanto, o Estado democrtico no precisa ser necessariamente um Estado de legalidade (a discusso aristotlica de democracia e a tirania da maioria corrobora esse posicionamento), e o Estado de direito/legalidade no necessariamente democrtico (por exemplo, Estados que vivem sob o imprio de uma constituio outorgada de forma no democrtica). Portanto, Estado democrtico e Estado de direito so conceitos distintos. Entretanto, refletem duas caractersticas desejveis ao poder social/poltico: que seja aceito, isto , legtimo, e que seja exercido por meio de leis e em respeito a elas, de forma controlada. O poder e a influncia na poltica (Texto de Valdemar Costa Neto) Inicialmente, vamos estabelecer a diferena entre poder e influncia. Tem poder aquele que capaz de impor sua vontade e suas decises, punindo desobedientes. O Estado tem poder na medida em que faz as leis, baixa regulamentos e dispe da polcia e de agentes para fazer cumprir sua vontade. Quando algum exerce influncia, no dispe de instrumentos visveis de coao. Sua vontade e suas opinies so voluntariamente aceitas, muitas vezes sem percepo da influncia que foi exercida. Quando o Papa expe opinies sobre problemas polticos ou sociais e determina um comportamento, sua influncia se exerce em todo o mundo. Anos depois, leis podem ser mudadas, decises polticas so tomadas em conseqncia da influncia que, de forma direta ou indireta, os homens sofreram. Um poltico moderno, eficiente e democrtico, adquire poder graas influncia que consegue exercer. Em pases como o Brasil, que passaram recentemente por perodos de autoritarismo, comum confundirem-se polticos eficientes com simples administradores do poder. Durante o perodo autoritrio, houve aqueles que faziam complicadas manobras polticas e tinham xito graas ao poder de seus agentes. Com uma lei, por exemplo, fechavam-se partidos e abriam-se outros. A fora garantia
17
a deciso tomada. Com o governo na mo, polticos distriburam e distribuem estaes de rdio e corrompiam e corrompem lideranas menores. Com tais processos, conseguiam xitos relativos e temporrios, ganhando fama de bons polticos e at de bons articuladores. Eram apenas poderosos. Sem o poder, perdem sua eficincia, porque no esto acostumados a influenciar, a convencer. Eram apenas obedecidos. Estamos presenciando vrios casos de polticos que eram considerados brilhantes e de muito futuro, e, subitamente, perderam suas posies, porque perderam o poder, que era s o que tinham. O mesmo aconteceu com alguns polticos de oposio, acostumados a impor suas idias, dispondo do poder de patrulha sobre os que discordassem. A patrulha era, s vezes, tambm poderosa. Os divergentes do lder eram execrados por jornais, humilhados nos seus sindicatos, marginalizados nos partidos, atacados em sua honra. Muitos desses lderes de poder foram esmagados nas urnas com a abertura democrtica. O Poder O poder no s do Estado. Modernamente, o indivduo est tambm sujeito ao poder de grandes corporaes, de empresas privadas que dispem da vida de seus empregados e de seus consumidores. Empresas com milhares de funcionrios, que so apenas nmeros, modificam padres de vida at de cidades inteiras. O que dizer, por exemplo, de empresas de transporte pblico ou de outras que detm a quase exclusividade na prestao de certos servios? Ou de empresas locadoras de mo-de-obra no qualificada que escravizam os empregados que alugam? Poderiam ser lembrados os bancos ou veculos de comunicao, que, sem qualquer freio da sociedade, dispem de poderes excepcionais, em certas situaes, sobretudo quando no tm, ou tm pouca concorrncia. Um exemplo ainda mais fcil de perceber o dos servios de proteo ao crdito (SPC), entidades privadas que podem alterar seriamente, at por um equvoco, a vida de um indivduo. O poder do Estado tem a fora institucionalizada para garantir seu exerccio. Numa democracia, este poder limitado e fiscalizado. Estas organizaes dispem de um poder paralelo, s vezes sem uma fiscalizao que proteja os direitos individuais. Como j vimos em outras ocasies, numa democracia, o poder pblico no deve ser exercido apenas por uma pessoa ou um grupo. A histria do liberalismo a histria da luta pela limitao do arbtrio do poder, seja de quem for. Nos Estados democrticos modernos, o poder emana do povo, que se manifesta por eleies peridicas ou por outras formas, como plebiscitos, por exemplo. Como veremos adiante, no basta esta origem legtima para que o exerccio do poder seja democrtico. A Poltica Estaremos aqui falando de poltica no sentido de tomada de decises atravs de meios pblicos (Deustch).
18
Na concepo de Santo Toms de Aquino, a poltica a arte de governar os homens e administrar as coisas, visando ao bem comum, e de acordo com as normas da reta razo. a ao poltica que orienta a ao do poder pblico, limita ou aumenta esse poder. Muitas vezes, no percebemos o quanto as decises polticas influenciam nosso todo-dia. A poltica econmica do governo atua decisivamente sobre nossos salrios, sobre a inflao (que altera nossos padres de vida), sobre os impostos que pagamos. So decises polticas que interferem na construo de casas, nos aluguis que pagamos, no trnsito que enfrentamos. Por tudo isso, nenhuma pessoa sensata pode desconhecer a poltica. Ao contrrio deve procurar compreend-la e participar. Conscientizao Para atuar politicamente e assim influenciar o poder, o cidado deve conscientizar-se. Deve informar-se, ouvir, conviver, ler, estudar e procurar formar suas opinies sobre os diferentes problemas e suas solues. Com boa conscincia poltica, o cidado estar mais bem preparado para votar, exigir dos governantes, fazer sugestes, acompanhar o trabalho de seus parlamentares e reagir ou protestar, quando necessrio. A conscientizao o melhor remdio contra o poder ideolgico ou de grupos que procuram impor sua vontade. O poder ideolgico (ver o captulo 3) impenetrvel. No procura modificar-se e reage contra influncias polticas externas. Para impor-se, usa processos autoritrios e luta contra seus adversrios, usando at mesmo mentiras e artifcios desleais. No s o Estado que usa este processo. No Brasil, por exemplo, durante os debates da Constituinte, grupos totalitrios at espalharam cartazes com informaes falsas sobre como votaram certos deputados. Este tipo de ao no exerce qualquer resultado sobre pessoas bem informadas e conscientizadas, embora sejam demonstrao de fora tpicas do poder autoritrio. Legitimidade O poder exercido legitimamente numa democracia quando: 1) sua origem tambm legtima; 2) no ultrapassa os limites de sua competncia; 3) no prejudica o exerccio dos direitos de outros. A origem legtima quando o poder emana do povo. Seu titular no pode agir alm do que lhe foi autorizado. Quando, por exemplo, o governo impe o que no est previsto em lei, o exerccio do poder ilegtimo. Se uma lei contraria direitos naturais, o poder (embora seja legal) tambm se torna ilegtimo,mesmo que a lei tenha sido aprovada pelos representantes eleitos, porque o Estado existe para promover o bem comum (este um limite ao seu poder), o que impossvel, se se contraria a natureza.
19
Seria ilegtima, por exemplo, uma lei que proibisse algum de comer ou o obrigasse a viver sob temperaturas insuportveis. Esses so alguns exemplos de agresses flagrantes a direitos naturais. Mas o poder tambm se torna ilegtimo quando exercido para prejudicar direitos alheios. Isso acontece, por exemplo, quando o Estado prende algum injustamente. A Poltica e o Poder A poltica estimula o debate e a conscientizao numa democracia. Como diferentes idias se confrontam, h uma natural tendncia para o entendimento e a conciliao. Dessa forma, a ao poltica influencia decisivamente o poder, impedindo ou dificultando a ditadura das minorias. Quando no h conciliao, pelo menos a ao poltica expe e protege os direito das minorias. No h exerccio do poder sem poltica. Mas, nas ditaduras, o poder que determina a ao poltica. Nas democracias, d-se o contrrio: a poltica que determina a ao do poder. Por outro lado, a poltica prepara a opinio pblica para melhor aceitar as decises do poder, graas ao debate e s lideranas intermedirias que naturalmente se formam. (Valdemar Costa Neto, do livro O Liberalismo Social/Curso de Formao Poltica, p. 63-66) 3. O PODER NOS SISTEMAS HISTRICOS
A sociedade tribal. A sociedade agrria. A cidade-Estado. O imprio burocrtico. O feudalismo.
Max Weber (1864/1920) definiu poder como a capacidade de algum impor sua vontade ao outro e classificou o poder poltico em trs tipos bsicos: o poder tradicional o poder carismtico e o legal (ou, como ele mesmo preferia chamar, , racional-legal). Essa classificao til para relacionar a evoluo do poder poltico e o desenvolvimento das formas sociais de organizao. As pessoas obedecem ao poder tradicional de um cacique indgena, ou de uma famlia de polticos do interior, por exemplo em razo de um costume muito antigo, to antigo que o consideram sagrado (Obedeo porque meu pai obedecia; antes dele, meu av tambm j obedecia; meu bisav, idem...). Dessa maneira, nas primeiras sociedades, o poder encontra-se na tradio, que define os papis e o status de cada um. As cidades-Estado gregas, apesar de construrem formas polticas fundadas na ordem legal/burocrtica, adotavam um poder poltico do tipo tradicional, pois concentravam a autoridade nas antigas famlias proprietrias de terra e conferiam cidadania poltica apenas queles que eram filhos de gregos. Pode-se identificar outro tipo de fonte de poder caracterstica desses tipos de sociedade: aquele proveniente de atributos especiais, detidos por um lder especial. O poder carismtico exercido pelo lder em quem os liderados vem qualidades
20
excepcionais de coragem, ou mesmo de ligao com o mundo sobrenatural (caso de pajs e lderes religiosos). A sociedade feudal foi organizada sobre estas duas bases: tradio e carisma. Da mesma forma que os costumes eram a fonte normativa de toda vida social, os governantes necessitavam da aprovao de Deus conferida por meio da Igreja, para , legitimarem sua dominao poltica. No entanto, o poder carismtico no est restrito s sociedade mais primitivas, mas tambm manifesta-se nas sociedades modernas. Pode-se afirmar que aos grandes chefes militares como Napoleo Bonaparte ou Duque de Caxias, aos reconhecidos estadistas, como o americano John Kennedy, o francs Charles de Gaulle e o brasileiro Juscelino Kubitschek, e aos exemplos humanitrios como o lder da independncia da ndia, Mahatma Gandhi, Madre Teresa de Calcut e o falecido fundador da Ao pela Cidadania e contra a Fome, Herbert Betinho de Souza, foram conferidas qualidades especiais que os tornaram fonte de poder poltico. Contudo, as sociedades modernas so relacionadas com outro tipo de poder. O poder legal no se baseia no costume da obedincia ao chefe tradicional, nem no sentimento de adeso entusistica despertado pelo lder carismtico entre seus seguidores, e sim na crena de que a fonte do mando e da obedincia so as leis e as instituies criadas por elas. s leis todos esto submetidos dos mais altos dirigentes at os mais humildes servidores pblicos. Essas normas, formalizadas por escrito, esto incorporadas nas hierarquias administrativas da burocracia. 4. O ESTADO E SUA EVOLUO
Do feudalismo sociedade moderna. O Estado liberal e sua transformao. O Estado democrtico-social e seus desafios. Elementos constitutivos do Estado.
A transio da sociedade feudal para a moderna foi caracterizada por profundas mudanas nas estruturas econmica, social e poltica. O surgimento dos Estados nacionais (centralizao do poder poltico no rei, construo de uma burocracia, unificao do poderio militar num exrcito nacional,unificao da moeda e concentrao da arrecadao tributria) ainda sobre bases de poder do tipo tradicional, no escapou ao questionamento de classes sociais emergentes. Com o passar do tempo, e sob a tutela de soberanos absolutos, a burguesia europia torna-se no apenas mais rica, mas tambm mais consciente dos seus interesses e do seu papel de liderana na sociedade. Em pases como a Inglaterra do sculo XVII e a Frana do sculo XVIII, os burgueses e seus representantes polticos e intelectuais se sentem cada vez mais confiantes para questionar o poder real e sua tendncia de cobrar mais impostos, interferir nos negcios privados e censurar a liberdade de opinio.
21
Essas classes mdias acabam percebendo que sua liberdade depende da limitao do poder pessoal do monarca por meio de leis impessoais e das instituies representativas do Parlamento. A Revoluo Gloriosa inglesa, de 1688, e a Revoluo Francesa de 1789 so os marcos principais desse processo de Transio do Estado Absolutista ao Estado contemporneo, um governo das leis, em contraposio a um governo dos homens, no qual constituies escritas limitam o campo de atuao legtimo do monarca e atribuem ao Parlamento as prerrogativas de elaborao das leis, a criao e o aumento de tributos, a formatao do oramento e a fiscalizao da burocracia pblica. A nova arquitetura do poder poltico se inspira na teoria do francs MONTESQUIEU (1689/1755), autor da obra O Esprito das Leis, e tambm na experincia vitoriosa dos autores da Constituio dos Estados Unidos (1787), para afastar a ameaa do poder desptico do monarca absoluto preciso dividir esse poder entre diferentes instituies, a exemplo do esquema tripartite Legislativo/Executivo/Judicirio. Se os homens fossem anjos essa preocupao seria desnecessria, mas, como no so, a sada permitir que os poderes se controlem e se limitem uns aos outros. As constituies escritas e seus esquemas de diviso de poderes impulsionam o avano da liberdade. Lanavam-se os fundamentos do Estado liberal, de papel limitado e responsvel apenas por prover condies propcias para que cada um tenha igual capacidade de cuidar dos seus prprios negcios. Contudo, nessa mesma poca (sculo XIX), a Revoluo Industrial, a despeito do vertiginoso surto de progresso tecnolgico e econmico que desencadeia, acarreta tambm um inquietante crescimento da desigualdade. Explorados, famintos, doentes, os trabalhadores europeus so mantidos margem das decises polticas e do jogo do poder, que os impede de votar e assim eleger representantes que defendam seus interesses legtimos e suas reivindicaes sociais: sade pblica, educao gratuita, medidas de higiene e segurana do trabalho, seguro-desemprego, aposentadoria, liberdade de organizao sindical e partidria e assim por diante. O Estado liberal precisa ser democratizado para permitir a expresso e o atendimento dos anseios e aspiraes dessas camadas populares, sob o risco de a luta de classes degenerar em guerra civil. Assim, em alguns pases mais cedo, em outros mais tarde, o direito de votar e ser votado vai sendo ampliado at abarcar o conjunto da populao adulta (inicialmente privilgio apenas masculino, tendo a luta pelo sufrgio das mulheres ganhado impulso j no incio do sculo passado). A Inglaterra fornece o modelo histrico desse processo, iniciado com a primeira lei de reforma eleitoral em 1832. claro que, na presena de novas demandas, caractersticas das massas pobres, a estrutura administrativa do Estado, ou seja, a burocracia, sofre uma drstica ampliao a
22
fim de prestar servios pblicos educacionais, sanitrios, previdencirios e assistenciais que no existiam no tempo em que a poltica e o governo eram assuntos restritos a uma minoria de proprietrios. Os principais desafios da democracia perpetuam-se desde ento. Como aumentar a rede de segurana social com recursos cada vez mais limitados? Como aumentar o nvel de participao em sociedade mantendo instituies estveis e duradouras? De fato, os regimes democrticos sofrem com a demora natural que todo processo livre e aberto leva para consolidar uma deciso. Isso pode gerar um sentimento de falta de governabilidade prejudicial ordem estabelecida. Portanto, a grande tarefa das democracias contemporneas construir instituies polticas que sejam eficientes, rpidas e eficazes, sem sacrificar a liberdade e o acesso do povo s instncias decisrias. Conceito de Estado Nesse ponto, surge a dvida: mas, afinal, qual a diferena entre governo e Estado? O Estado (sempre com E maisculo, para distinguir-se, por exemplo, dos estados da Federao) um tipo de governo surgido primeiramente na Europa dos sculos XVI e XVII, mas hoje disseminado pelo mundo inteiro, que se caracteriza por possuir um territrio nem to pequeno como o das cidades da Grcia Antiga, nem to grande quanto o dos imprios, como o romano, nem descontnuo como os reinos feudais da Idade Mdia. Dentro dos limites desse territrio, o Estado a instituio que detm o monoplio legtimo do uso da fora, delegandoo a autoridades constitudas, subordinadas a ele, tais como as foras armadas e policiais. Essa a famosa definio de Estado proposta por Max Weber, hoje amplamente utilizada na Cincia Poltica. Na Europa Ocidental, a centralizao dos poderes estveis nas mos de monarcas absolutos fruto de uma prolongada luta em que esses reis se aliam s classes mdias (a chamada burguesia, composta por mercadores, manufatureiros e tambm por juristas e outros intelectuais que forneceriam o pessoal encarregado de operar a nascente burocracia) para subjugar os poderes descentralizados das aristocracias feudais. Fortalecidos em sua capacidade de cobrar impostos,os reis e prncipes absolutistas fortalecem cada vez mais seu poder militar e administrativo. a poltica econmica conhecida como mercantilismo, estratgia destinada a enriquecer o Estado e torn-lo politicamente poderoso, por meio do controle do comrcio e da produo. Do Estado moderno ao Estado contemporneo Com o passar do tempo, e sob a tutela de soberanos absolutos, a burguesia europia torna-se no apenas mais rica, como tambm mais consciente dos seus interesses e do seu papel de liderana na sociedade. Em pases como a Inglaterra do sculo XVII e a Frana do sculo XVIII, os burgueses e seus representantes polticos e intelectuais se sentem cada vez mais confiantes para questionar o poder real e sua tendncia de cobrar mais impostos, interferir nos negcios privados e censurar a liberdade de opinio.
23
Essas classes mdias acabam percebendo que sua liberdade depende da limitao do poder pessoal do monarca, por meio da elaborao de leis impessoais, e do fortalecimento das instituies representativas do parlamento. A Revoluo Gloriosa inglesa, de 1688, e a Revoluo Francesa de 1789 so os marcos principais desse processo de Transio do Estado moderno ao Estado contemporneo: um governo das leis, em contraposio a um governo dos homens, no qual constituies escritas limitam o campo de atuao legtimo do monarca e atribuem ao Parlamento as prerrogativas de elaborao das leis, criao e aumento de tributos, formatao do oramento e fiscalizao da burocracia pblica. A nova arquitetura do poder poltico se inspira na teoria do francs MONTESQUIEU (1689/1755), autor da obra O esprito das leis, e tambm na experincia vitoriosa dos autores da Constituio dos Estados Unidos (1787), para afastar a ameaa do poder desptico do monarca absoluto preciso dividir esse poder entre diferentes instituies, a exemplo do esquema tripartite Legislativo/Executivo/Judicirio. Se os homens fossem anjos, essa preocupao seria desnecessria, mas, como no o so, a sada permitir que os poderes se controlem e se limitem uns aos outros. Estado e classes trabalhadoras As constituies escritas e seus esquemas de diviso de poderes impulsionaram o avano da liberdade. Contudo, nessa mesma poca (sculo XIX), a Revoluo Industrial, a despeito do vertiginoso surto de progresso tecnolgico e econmico que desencadeia, acarreta tambm um inquietante crescimento da desigualdade. Explorados, famintos, doentes, os trabalhadores europeus so mantidos margem das decises polticas e do jogo do poder, que os impedem de votar e assim eleger representantes que defendam seus interesses legtimos e suas reivindicaes sociais; sade pblica, educao gratuita, medidas de higiene e segurana do trabalho, seguro-desemprego, aposentadoria, liberdade de organizao sindical e partidria, e assim por diante. O Estado liberal precisa ser democratizado, permitindo a expresso e o atendimento dos anseios e aspiraes dessas camadas populares, sob o risco de a luta de classes degenerar em guerra civil. Assim, em alguns pases mais cedo, em outros mais tarde, o direito de votar e ser votado vai sendo ampliado at abarcar o conjunto da populao adulta (inicialmente apenas masculino, com a luta pelo sufrgio das mulheres ganhando impulso j no incio do sculo passado). A Inglaterra fornece o modelo histrico desse processo, iniciado com a primeira lei de reforma eleitoral, em 1832. claro que, na presena de novas demandas, caractersticas das massas pobres, a estrutura administrativa do Estado, ou seja, a burocracia, sofre uma drstica ampliao a fim de prestar servios pblicos educacionais, sanitrios, previdencirios e assistenciais
24
que no existiam no tempo em que a poltica e o governo eram assuntos restritos a uma minoria de proprietrios. O aspecto mais preocupante dessa evoluo que ela envolve mais impostos e um aumento da centralizao estatal, o que pode redundar numa reduo da liberdade de iniciativa e de ao poltica das comunidades locais um problema antecipado pelo filsofo e poltico francs ALEXIS DE TOCQUEVILLE (1805/1859), em obras como A Democracia na Amrica, de 1835/1840 e O Antigo Regime e a Revoluo, de 1856. Elementos Constitutivos do Estado Todos os Estado tm algo em comum, que so os seus elementos constitutivos. Eles so: Povo: so os indivduos que participam da vida poltica de uma comunidade. No se incluem os estrangeiros e pessoas em trnsito (turistas); Territrio: determinado espao geogrfico onde ocorre a ao poltica; Governo: instituio encarregada de colocar em prtica a poltica; Soberania: autonomia para a tomada de decises por parte do governo em relao a outros Estados. Tipos de Estados Quanto aos Tipos de Estados, temos, principalmente dois: Estado Unitrio e Estado Federal Estado Unitrio Os Estados sero considerados Unitrios quando tm um poder central, e Federais quando conjugam vrios tipos de poder poltico autnomo. Estado Federal O Estado Federal uma opo para que se fuja de um excesso de centralizao. Etimologicamente, do latim foedus = pacto, aliana. Assim, o Estado federal um pacto, uma aliana entre vrios Estados. um fenmeno moderno que s aparece no sculo XVIII, com a Constituio dos EUA. As colnias haviam anteriormente constitudo a Confederao da Nova Inglaterra, visando preservar a independncia. Os Estados uniram-se numa confederao onde, no art. 2 do Tratado de Confederao, podemos ler: Cada Estado reter sua soberania, liberdade e independncia, e cada poder, jurisdio e direitos, que no sejam delegados expressamente por esta confederao para os Estados Unidos, reunidos em Congresso Ora, mantendo a . soberania, nos termos descritos, cada Estado poderia se retirar da confederao bastando que, para isso, denunciasse o tratado. Esta, pois, a caracterstica da Confederao: cada Estado membro mantm sua soberania, podendo dela se retirar a qualquer tempo, bastando a denncia do tratado.
25
5.
O SISTEMA POLTICO E SEUS COMPONENTES

O conceito de sistema. O sistema poltico. A elite poltica e suas estruturas. Tipos de sistemas.
A atividade poltica um fenmeno complexo, que envolve diversos tipos de instituies e nveis diferentes de poder, que interagem constantemente entre si. Dessa forma, a organizao poltica de qualquer sociedade no uma estrutura compacta e hermtica, mas um conjunto sempre renovado de atores e prticas polticas. Da a necessidade de se tratar a vida poltica de um pas como um sistema, um conjunto complexo de instituies e processos voltados para o cumprimento de objetivos e finalidades variadas e especficas. Segundo David Easton, a idia de sistema poltico envolve uma srie de instituies e procedimentos voltados para a transformao de demandas sociais em decises e aes do governo. So meios de conciliao de interesses. Pode ser caracterizado como uma arena onde se estabelecem objetivos e estratgias de implementao de polticas pblicas. Para compreender o sistema poltico como um fenmeno complexo, necessrio estudar seus diversos componentes. As instituies so normalmente classificadas segundo suas finalidades. De maneira geral, podem ser divididas entre construes que prestam atividades administrativas, judicirias e poltico-partidrias. As instituies polticas so constitudas por diversos atores com nveis diferentes de poder e de capacidade de interveno no processo decisrio. Muitos autores e estudiosos dedicam-se compreenso da dinmica interna e da interao desses atores dentro do sistema poltico. No entanto, destacam-se os trabalhos que buscam analisar os padres de comportamento dos atores mais importantes, da elite dirigente. A palavra elite vem do francs lite, que o conjunto dos melhores numa comunidade. Em sentido amplo, designa um grupo seleto de pessoas no ordenamento poltico, cientfico, cultural, econmico ou de qualquer outro ramo de saber ou de atividade humana.6 O conceito poltico de elite possui um significado prtico de distanciamento de gostos e de preferncias que no so de massa. Nesse sentido, leva implcita uma dicotomia entre a minoria privilegiada e a grande massa, envolvendo idias de excluso e de discriminao. Elite poltica faz aluso a um reduzido, porm influente, grupo de pessoas escolhidas em funo de sua capacidade e formao para dirigir um Estado, um partido ou uma associao qualquer. Essas pessoas so as que formam parte da estrutura de poder e tm acesso aos processos decisrios nessas sociedades. A Teoria das Elites afirma que, em toda sociedade, o poder poltico, ou seja, o poder de tomar decises e de impor, ainda que recorrendo em ltima instncia fora,
6 Bobbio, Norberto. Teoria das Elites. Introduo ao Curso de Cincia Poltica. UnB. 1984.
26
vale para todos os membros do grupo, composto sempre de um crculo restrito de pessoas. Para Carl J. Friedrich, uma elite poltica um grupo de homens que se distinguiram por seu desempenho de primeiro plano no terreno poltico, os quais conseguem ter em suas mos as funes de domnio sobre determinada comunidade (isto , possuem o monoplio do domnio), alm do sentimento de pertencer ao grupo, bem como um esprito de equipe, o que, por norma, se manifesta no fato de que o grupo se integra mediante formas de cooptao. Os sistemas polticos podem ser do tipo Democrtico, no qual dada ao povo a possibilidade de escolher e controlar membros da elite dirigente, ou do tipo Autocrtico, onde ou o povo levado a participar de forma no livre (totalitarismo), ou excludo da vida pblica (autoritrio). Ainda como exemplo de sistema Autocrtico, pode-se falar das monarquias tradicionais, nas quais o rei encarado como proprietrio do Estado e fonte de todas as decises polticas. 6. AS MUDANAS NOS SISTEMAS
As categorias de mudanas. As vulnerabilidades de cada sistema. A reforma, a revoluo e o golpe de Estado. A desintegrao ou absoro de um sistema.
Os sistemas polticos esto envolvidos num constante processo de transformao. A todo momento surgem novos atores sociais, idias polticas, grupos de interesse, autoridades, orientao poltica e respostas a tipos de problemas que no existiam antes. Alm disso, o processo de circulao e renovao das elites exige a busca permanente de um equilbrio que permita a conciliao dos diversos interesses. As mudanas variam de intensidade e podem atingir o Estado, a estrutura de tomada de decises e mesmo o prprio Sistema. Quanto ao primeiro tipo, pode-se falar de reformulao das funes, do tamanho e da eficincia das instituies estatais. Por exemplo, o processo de privatizao experimentado pelo Brasil nos anos 90 redefiniu o papel do Estado, que era o de promotor direto de desenvolvimento econmico e agente investidor, reduzindo seu carter intervencionista. As mudanas de carter estrutural alteram as formas de tomada de deciso, de influncia e de controle do Estado. Dessa maneira, pode-se centralizar ou descentralizar o processo decisrio. A adoo do federalismo no Brasil, na Constituio de 1891, exemplo da adoo de um modelo decisrio descentralizado. J a mudana de nvel sistmico altera a correlao de foras existentes na sociedade, concentrando o poder no povo (sistema democrtico), restringindo sua participao de forma controlada e dirigida (sistema totalitrio), ou excluindo-o como ator poltico (sistema autoritrio). As mudanas podem dar-se por meio de reformas, tal como ocorreu na transio democrtica brasileira, por sucessivas modificaes constitucionais at a aprovao da Carta Magna de 1988. As transformaes podem decorrer de revolues, que podem ser caracterizadas como uma ruptura brusca com a ordem estabelecida, tal como ocorreu na Rssia em 1917. Nesses casos, h uma total reconfigurao do sistema
27
poltico, com o surgimento de novas instituies e a substituio das elites polticas. Por fim, a mudana pode surgir de um golpe de Estado, em que o sistema poltico mantm suas estruturas de funcionamento e sua configurao original, trocando-se apenas as classes dirigentes. A desintegrao e absoro de sistemas polticos acontece quando ele se divide em dois, como, por exemplo, no caso de uma guerra civil, na qual o Estado original dividido em dois ou mais pases, ou quando ele absorvido por outro sistema, no caso de anexao de um pas pelo outro. 7. CONCLUSES
Conceitos bsicos: O poder. A poltica. A sociedade. O Estado. O sistema poltico.
O primeiro problema enfrentado por aquele que deseja empreender um estudo cientfico da coisa poltica construir uma linguagem comum e especfica aos fenmenos tratados. O processo cognitivo do homem se d por meio da atribuio de significados a palavras. O significado, por sua vez, construdo a partir da lembrana de elementos de referncias, smbolos que lhe atribuem um sentido. A construo da linguagem cientfica tenta reduzir o nmero de significados atribudos a cada palavra, assim como estabelecer uma relao direta entre seu sentido e uma quantidade limitada de referentes. O estudo do fenmeno poltico obedece a etapas fundamentais e oferece ferramentas teis para a sua realizao. As definies operacionais so operaes que permitem medir conceitos. As definies caracterizantes agem para articular um conjunto de particularidades comuns a um conceito, que, por sua vez, recebe tratamento conveniente para sua operacionalizao, ou seja, para que seja possvel ao pesquisador utiliz-lo na busca das suas metas especficas. Este captulo ofereceu definies operacionais de conceitos caros ao estudo da poltica, tal como poder, poltica, cincia poltica, Estado e sistema poltico. Dessa forma, busca-se operacionalizar um conjunto de significados que permitam ao estudante iniciar discusses cientficas a respeito da organizao do poder poltico na sociedade. No sendo possvel esgotar todo o aparato terico que cerca cada um dos elementos abordados, opta-se por conferir instrumentalidade terica para que se desenvolva um entendimento autnomo daquilo que se constitui o interesse do estudante. Se possvel um conhecimento cientfico da realidade poltica, necessrio, por outro lado, compreender cientificamente a realidade poltica e seus processos de mudana, estudando-os com uma metodologia e um objeto de anlise poltica. A
28
anlise poltica, como se sabe, inclui o poder, o Estado, mas tambm, e sobremaneira, toda a organizao e todo o funcionamento do sistema poltico. O mtodo emprico e as tcnicas estatsticas passam a ser utilizadas pelo politlogo. O objeto nuclear da cincia poltica, portanto, est em descobrir e explicar como se governa uma sociedade determinada, incluindo-se o elemento poltico, o econmico e o cultural7.
Conf. a lio de Caminal Badia, ob. cit., p.19
29
caPtulo ii o PenSaMento liberal

Coordenao: Ricardo Wahrendorff Caldas e Sergio Tamer Textos: Alvaro Valle, Sergio Tamer e Valdemar Costa Neto
1.
A BASE COMUM DOS LIBERALISMOS
comum falar-se em liberalismos para identificar as variadas formas de atuao poltica e econmica desenvolvidas a partir de uma base primordial.De fato,o liberalismo compe-se de um conjunto de elementos filosficos de grande tradio cultural e de elaborado percurso histrico que apresenta variantes de acordo com o meio e o tempo em que se desenvolveu. Da dizer-se, com razo, que o liberalismo influenciou decisivamente a histria contempornea, e alguns autores chegam a afirmar que seus elementos filosficos se constituem na mais importante doutrina poltica da civilizao ocidental. Muito embora os diferentes liberalismos adotem caminhos prprios e s vezes at opostos, sobretudo no plano econmico, h algumas caractersticas que formam a base do pensamento liberal e que podem ser resumidas como a seguir: 1) a ausncia, na natureza, de um guia moral positivo; 2) a prioridade da liberdade sobre a autoridade; 3) a secularizao da poltica; e 4) a promoo de constituies e princpios de direito que estabeleam os limites do governo e determinem os direitos dos cidados frente a este.8 Isso significa que: 1) a idia de liberdade, por exemplo, consolidou-se no pensamento humano no por questes religiosas ou ticas. Ela no antecedente; conseqente. Corresponde apenas racionalidade. O homem livre porque, assim, mais eficiente e produz melhor.9 2) a liberdade no pode ser alegada para ato imoral ou, no plano social, para a opresso de outro indivduo. Ela um bem que visa dignificao do homem.10 A autoridade legtima exercida por meio de lei democraticamente votada, respeitados os limites ticos. 3) a transformao ou passagem de coisas, fatos, pessoas, crenas e instituies, que estavam sob o domnio religioso, para o regime leigo; ao e efeito de subordinar ao direito civil o que era de direito cannico.11 Portanto, significa retirar a poltica do domnio clerical ou teocrtico. 4) a delimitao dos poderes polticos e a garantia dos direitos individuais representam uma conquista dos Estados liberais, conquista corporificada na ordem constitucional dos tempos modernos. A Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, em seu artigo XVI, estabeleceu que Toda sociedade na qual a garantia dos direitos no est assegurada, nem a separao dos poderes determinada, no tem Constituio.
8 9 Conf. o influente texto de Joan Antn, in El Liberalisno, Madri, Tecnos, 2004, p.87-90. Conf. Alvaro Valle, O Liberalismo Social, in Curso de Formao Poltica, Partido da Repblica, p.24.
10 VALLE, Alvaro: Liberalismo Social. Rio, Nrdica, 1996, p.104 11 Conf. Dicionrio Antnio Houaiss, in verbete secularizao.
30
Acrescente-se a essas caractersticas comuns a convico de que o progresso tcnico e moral da humanidade se produz como conseqncia de um permanente debate de idias e interesses, o que afasta desde logo os sistemas dogmticos absolutistas. Pode-se afirmar, assim, que o liberalismo deu seus primeiros passos pugnando pela individualidade e pela liberdade dos indivduos. Como conseqncia, surge outro conceito bsico: o de que s a liberdade a condio natural do homem e, portanto, a nica fonte possvel de legitimidade da autoridade poltica o convencimento, por parte dos cidados, da utilidade para a sociedade dessa mesma autoridade. Contra os privilgios feudais os liberais lutaram pela igualdade jurdica de todos os homens e pela liberdade para competir pela posse dos meios materiais, como forma de conquista do xito econmico e social. Como desdobramento doutrinal, poltico e ideolgico, a idia liberal iria desenvolver-se em torno de trs grandes eixos12: a) o naturalismo hedonista estabelece que a felicidade consiste em possuir, acumular e desfrutar bens materiais e, portanto, o homem est dotado de um instinto de apropriao natural; b) o racionalismo a razo como meio de eliminar o obscurantismo e conseguir uma atuao til e eficaz a respeito dos fins propostos; e c) o individualismo libertrio o indivduo como princpio e fim da mensagem liberal. At ento, o ideal liberal buscava sobretudo conter os soberanos e limitar o poder do Estado. Com a Revoluo Francesa, surge a idia da vontade geral, sem as caractersticas antiindividualistas de Rousseau. Contm-se o soberano, mas isso no basta. O indivduo visto em nova dimenso participativa e social.13 RUGGIERO14 distingue, com vigor, que, no relacionamento entre Estado e indivduo, dois padres liberais influenciaram fortemente a evoluo poltica ocidental: o ingls e o francs. Enquanto o primeiro propiciava a limitao do poder estatal o segundo visava fortalecer a autoridade estatal para garantir a igualdade diante da lei. 2. O LIBERALISMO POLTICO
O Estado liberal organizou-se, desta forma, como o Estado-mnimo ou o Estadopolcia. Sua ao visava quase exclusivamente vigilncia da ordem social e defesa externa. 1) a base filosfica Sob o enfoque de sua concepo filosfica, apoiava-se esse Estado nos princpios da liberdade pessoal, do individualismo, da tole12 Conf. a excelente sntese de Joan Antn, ob. cit., p. 89-90 13 Conf. Alvaro Valle, ob. cit., p.20 14 MERQUIOR, Jos Guilherme (1941-1991): O liberalismo - antigo e moderno; traduo de Henrique de Arajo Mesquita RJ: Nova Fronteira, 1991, 2 ed. p.32.
31
rncia, da dignidade e da crena na vida. Partia-se da idia de que a natureza moral e racional do ser humano possui valores e direitos fundamentais que precisam ser observados. 2) a vertente econmica Por sua vez, a concepo econmica do Estado iria debruar-se sobre os direitos econmicos, a propriedade privada, o sistema da livre empresa e a economia de mercado livre do controle estatal. 3) a conquista poltica Por fim, a concepo poltica do liberalismo de ento se dava mediante a garantia dos direitos polticos (direito ao voto, direito de participar e de decidir que tipo de governo eleger e que espcie de poltica seguir), o consentimento individual, a representao e o governo representativo, o constitucionalismo poltico (O Estado de Direito, o imprio da lei, a supremacia constitucional, os direitos e garantias individuais), a teoria da separao dos poderes e a soberania popular. Legitimidade e limitao dos poderes O consentimento como vontade politicamente expressa e fonte primeira da legitimidade, deve ocorrer de forma peridica e condicional tornando-se, assim, a base de controle do governo.15 Surge um direito resistncia e mesmo revoluo, contudo, o pensamento poltico de LOCKE se dirige, de forma acentuada, para o constitucionalismo, embora somente com MONTESQUIEU, um dos iniciadores do Iluminismo16, iria surgir uma explicao plena da nova organizao estatal: a distribuio da autoridade e a regulao do seu exerccio com o intuito de aumentar ou preservar a liberdade. A diviso de poderes entra definitivamente para a histria do pensamento poltico. Assim, logo se associou a separao dos poderes idia do Estado democrtico, em quase todo o mundo. Surge na Frana, em 1789, na Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado (art. XVI), a exigncia da separao dos poderes como condio para a existncia do Estado democrtico: Toda sociedade na qual a garantia dos direitos no est assegurada, nem a separao dos poderes determinada, no tem Constituio. Antes disso, em 1776, a Declarao de Direitos da Virgnia (EUA) estabelecia, no seu pargrafo 5, que os poderes executivo e legislativo do Estado devero ser separados e distintos do judicirio. A Declarao de Independncia dos EUA, de 4 de julho de 1776, trouxe, logo nos trs primeiros artigos da Constituio, referncia expressa ao legislativo, ao executivo e ao judicirio, impedindo interferncias recprocas e a transferncia de poderes, mesmo que parcial ou temporria. Esse princpio de poderes harmnicos e independentes acabou por dar origem ao conhecido sistema de freios e contrapesos pelo qual os atos gerais, praticados , exclusivamente pelo poder legislativo, consistentes na emisso de regras gerais e abstratas, limita o poder executivo, que s pode agir mediante atos especiais,
15 LOCKE , John (1632-1704), Segundo Tratado sobre o Governo Civil: Petrpolis, RJ, 1994, Vozes:traduo de Magda Lopes e Marisa L. da Costa 16 Uma tentativa de substituir a religio, a ordem e o classicismo pela razo, pelo progresso e pela cincia. O Iluminismo juntou idias to complexas quanto abrangentes, indo dos direitos humanos, governo constitucional at liberdade econmica.
32
decorrentes da norma geral. Para coibir a exorbitncia de qualquer dos poderes de seus limites e competncias, d-se a ao fiscalizadora do poder judicirio. O Estado para John Locke (1632-1704) O Estado, para LOCKE, existe para fazer com que os indivduos possam conservar os prprios direitos naturais os quais so preexistentes ao Estado. Este surge, ainda, baseado no consenso, o que enseja reconhecer o poder limitado do Estado: seu exerccio se d sob a condio de que no extrapole os limites fixados, caso em que ser legtimo ao povo o direito de resistncia, ou seja, o recurso fora para a deposio do governo. As formulaes tericas refletidas com intensidade nas obras de LOCKE, MONTESQUIEU e ROUSSEAU, e que ensejaram o aparecimento do liberalismo poltico, moldaram um Estado constitucional com poderes definidos, razovel nvel de controle por parte dos governados e acentuada liberdade civil. O Estado para Montesquieu (1689-1755) Contra o absolutismo do Estado, enfraquecendo o seu poder e reduzindo sua atuao, MONTESQUIEU preconizava a separao tripartida dos poderes. Assegurava-se, assim, a liberdade individual. A chamada liberdade negativa presente na obra de MONTESQUIEU, que a define como sendo o direito de fazer tudo aquilo que as leis permitem, ou de no estar obrigado a praticar uma ao que a lei no ordene, se distingue da liberdade com autonomia defendida por ROUSSEAU. essa liberdade que distingue os governos moderados das tiranias, na concepo de MONTESQUIEU. Trata-se de um bem irrenuncivel voluntariamente cuja existncia deve ser garantida. Mas isso s pode ser possvel naqueles regimes em que o poder soberano no est enfeixado numa s mo, mas distribudo e controlado reciprocamente por rgos diferentes. Contra o abuso do poder, portanto, MONTESQUIEU concebeu a frmula do poder reprimindo o poder. Qual seu objetivo? Sem dvida, a garantia da liberdade: Uma constituio pode ser de tal modo que ningum ser constrangido a fazer coisas que a lei no obriga, e a no fazer as que a lei permite. O Estado segundo Rousseau (1712-1778) Quanto a Rousseau, que muitos viam como um iniciador do individualismo na cultura, ao mesmo tempo em que era tido como um precursor do totalitarismo, encontra-se, em sua obra, uma noo bem diferente, assim delineada por MERQUIOR17: Rousseau nunca cogitou que a democracia (ou repblica, palavra que ele
17 Ob. cit., p. 29
33
preferia) limitasse a liberdade. O verdadeiro objetivo de sua exaltao da liberdade democrtica em detrimento da liberdade liberal no consistia num prejuzo ao individualismo, mas na destruio do particularismo. O particularismo refletia o encanto de uma velha fora na poltica francesa: patrimonialismo. ROUSSEAU, por meio do Contrato Social, esboou um esquema em que, interligando a liberdade e a lei, fosse possvel definir a legitimidade do poder poltico. Pensou, dessa forma, conciliar o Estado com a liberdade, mediante a participao de todos de acordo com a lei. Pode ser considerado o terico do Estado democrtico, o qual fundado no princpio da autonomia. Enquanto o liberal a exemplo de LOCKE e MONTESQUIEU entende a liberdade como no-impedimento, o democrtico, como ROUSSEAU, entende a liberdade como autonomia. O que no-impedimento e o que autonomia - No-impedimento: a faculdade de agir sem ser dificultado pelos outros, e cada um, ento, tem liberdade to maior quanto maior for o mbito no qual pode mover-se sem encontrar obstculos; autonomia: cada um tem liberdade to maior quanto mais a vontade de quem faz as leis se identificar com a vontade de quem deve obedecer a essas leis. 18 Para DALLARI19, essa orientao poltica do Estado mnimo permitiu a implantao do constitucionalismo e da separao de poderes, a preservao da liberdade de comrcio e de contrato e o carter individualista da sociedade. Alm disso, entre outros benefcios, lembra tambm o fato de que ocorreu um acentuado progresso econmico; o indivduo foi valorizado e desenvolveram-se as tcnicas de poder de acordo com as quais o poder pessoal deu lugar ao poder legal. A crise do Estado mnimo A par dessas conquistas, registram-se, em sentido contrrio, inmeras desvantagens que levaram esse modelo de Estado a exaurir-se: 1) o individualismo potencializado desprezou a natureza associativa do homem e provocou um comportamento egosta que beneficiava, sobremaneira, os audaciosos e inescrupulosos; 2) por outro lado, essa concepo individualista de liberdade impedia o Estado de proteger os excludos, fazendo aumentar a injustia social. Ou seja: dava-se a todos o direito de ser livre sem a garantia das mnimas condies ao pleno exerccio dessa liberdade, inexistindo, portanto, o conceito que mais tarde viria surgir da igualdade de oportunidades.20 Assim, os que j eram economicamente fortes levavam vantagens sobre todos os demais. E ainda: 3) O excesso de oferta de mo-de-obra, aliada s condies subumanas de trabalho e baixa remunerao, como decorrncia da Revoluo Industrial motivou, nesses aglomerados urbanos, os
18 Conf. BOBBIO, Norberto, in Direito e Estado no Pensamento de E. Kant, p. 48 19 DALLARI, Dalmo de Abreu. Elemento de Teoria Geral do Estado. SP, Saraiva, 20 ed., 1988, p. 102, p.277 20 DALLARI, ob. cit., p. 277. A Igualdade de Oportunidades, no contexto do Liberalismo, significa, grosso modo, que o Estado deve propiciar a todos os indivduos as condies materiais, educacionais e de sade essenciais para que todos tenham as mesmas condies de competitvidade.
34
primeiros movimentos socialistas e o incio de um amplo processo intervencionista, pelo prprio liberalismo, como resposta chamada questo social21 . Liberalismo e democracia De qualquer forma, o liberalismo, como bem acentuou BOBBIO22, ...tem sido, em toda parte, o pressuposto do desenvolvimento dos pases democrticos, de tal modo que at hoje ainda no nos foi dado ver surgirem Estados democrticos seno nos pases onde se foram afirmando em maior ou menor escala os principais direitos da liberdade na luta vitoriosa contra as monarquias absolutas . E para os que sempre pensaram que a consolidao e o fortalecimento da democracia passa pela transformao da sociedade em sentido socialista, BOBBIO alerta para o seguinte dado histrico: ...a relao entre liberalismo e democracia conhecida na histria, enquanto a relao entre democracia e socialismo no tem at hoje um atestado histrico. A democracia liberal uma realidade. O socialismo democrtico, por enquanto, um desafio. Ou, como diria CAMPOS, uma espcie de capitalismo envergonhado. 3. O LIBERALISMO ECONMICO
Se, sob a influncia do jusnaturalismo de LOCKE (1632-1704) a propriedade se constitua num espao sagrado para o indivduo, insuscetvel de receber qualquer interferncia do Estado com a obra A Riqueza das Naes (1776) de Adam SMITH23 (1723-1790) essa no-interveno no mercado passou a ser considerada um dogma quase absoluto, sob pena de violar-se a ordem natural das coisas pois para ele a , economia est regida por leis naturais imutveis que possuem mecanismos prprios de autoregulao. Versando a obra sobre as relaes econmicas, a liberdade do indivduo passou a depender, tambm, da existncia de um mercado livre, sem o qual no poderia exercit-la, no podendo, ento, haver liberdade poltica sem que houvesse liberdade econmica. O grande dilema econmico do liberalismo, em todas as suas fases evolutivas, refere-se, basicamente, questo da interveno do Estado na vida social. H os que defendem, ainda hoje, a mais absoluta ausncia de interveno estatal (laissez faire, laissez passer, le monde va de lui mme) como nos tempos do Estado-mnimo; os que preconizam, ao contrrio, uma forte interveno no mercado ainda como contraponto da forte presso dos movimentos socialistas iniciados no sculo XIX; e os que adotam uma postura mais moderada, sendo o mercado apenas regulado pelo Estado, mas sem interveno, a no ser em casos espordicos. O mito da mo invisvel do mercado Assim, na busca do lucro, motor da atividade humana, o homem guiado por uma mo invisvel que o leva, at mesmo, a realizar
21 Conf. DALLARI, ob.cit., p.277 22 BOBBIO, Norberto: as Ideologias e o Poder em Crise, trad.. Joo Ferreira, UNB, Braslia, 4 ed., 1995, p. 149. 23 SMITH, Adam, A Riqueza das Naes: Nova Cultural, 1996, SP: trad. de Luiz Joo Barana
35
os interesse sociais, satisfeitos com o lucro. Isto , da busca do interesse individual resultariam benefcios sociais. O lucro, ento, a chave do progresso. Diz SMITH: Todo indivduo empenha-se continuamente em descobrir a aplicao mais vantajosa de todo capital que possui. Com efeito, o que o indivduo tem em vista sua prpria vantagem, e no a da sociedade. Todavia, a procura de sua prpria vantagem individual natural ou, antes, quase necessariamente, leva-o a preferir aquela aplicao que acarreta as maiores vantagens para a sociedade. (...) orientando sua atividade de tal maneira que sua produo possa ser de maior valor, visa apenas a seu prprio ganho e, neste, como em muitos outros casos, levado como que por uma mo invisvel a promover um objetivo que no fazia parte de suas intenes.(...) Ao perseguir seus prprios interesses, o indivduo muitas vezes promove o interesse da sociedade muito mais eficazmente do que quando tenciona realmente promovlo. Nunca ouvi dizer que tenham realizado grandes coisas para o pas aqueles que simulam exercer o comrcio visando ao bem pblico. 24 que para SMITH o interesse geral resulta, espontaneamente, da soma dos interesses pessoais. O liberalismo econmico fundou-se, a partir da, sob esse enfoque: uma vez sendo coincidente o interesse individual com o interesse geral, deve-se, ento, dar plena liberdade de ao aos interesses privados. Nesse sentido SMITH acha que o Estado deve ficar longe do mercado. Este regulado pela especializao de cada um, pelo lucro e pelo egosmo jamais por princpios humanitrios. O Estado, sendo improdutivo, deve apenas assegurar o funcionamento livre do mercado. A interveno antinatural Algumas das teses mais importantes desenvolvidas por SMITH em A Riqueza das Naes e que se relacionam com a no-interveno do Estado, podem ser sintetizadas nestas frases25: Os planejadores atrapalham a natureza no curso das operaes naturais sobre os negcios humanos, quando seria suficiente deix-la sozinha, deix-la agir livremente na efetivao de seus objetivos, a fim de que ela realizasse os prprios planos.(...) Alm disso, pouco se requer para levar um Estado da barbrie mais baixa para o mais alto grau de opulncia, alm da paz, impostos baixos, e uma administrao aceitvel da justia; todo o resto feito pelo curso natural das coisas. Todos os governos que interferem nesse curso natural, que foram as coisas para outra direo, ou que se empenham em sustar o progresso da sociedade num ponto especfico, no so naturais, e para subsistirem tm de ser opressivos e tirnicos. A interveno como exceo no liberalismo clssico Tais conceitos comportam excees em sua obra, a exemplo dos escritos do Captulo I, do Livro Quinto, no qual discorre sobre os gastos do Estado com a Defesa, a Justia, as obras e as instituies pblicas destinadas a facilitar o comrcio da sociedade e a educao da juventude26.
24 ob. cit., v. I, livro, cap.II, p. 436,438. 25 Dugal Stewart, apud Edwin Cannan, em seu Account of the Life and Writings of Adam Smith, lido Royal Society of Edinburgh em 1793 e publicado na obra pstuma de Adam Smith, Essays on Philosophical Subjects, 1795, p. XVIII essas frases fazem parte de um manuscrito elaborado por SMITH no ano de 1755, portanto 21 anos antes da publicao de sua grande obra. Ibid, 42. 26 Ob. cit., v. II, livro, cap. I, p. 173/249
36
Por isso Winston FRITSCH escreveu em seu comentrio de apresentao a essa obra inaugural da economia poltica, que a defesa qualificada que Smith faz ao laissezfaire no o classifica (...) como defensor empedernido da iniciativa privada e inimigo outrance da interferncia do Estado . SMITH deduz, assim, uma ampla gama de servios teis coletividade que caberia ao Estado prover exatamente por no serem atraentes iniciativa privada. Muitos entendem, por isso, que a sua doutrina da liberdade natural no dirigida contra o Estado-investidor ou o Estado-protetor, mas contra as interferncias da legislao e das prticas exclusivistas do mercantilismo. HUGON27 atribui a um SMITH moderado e relativista nas suas concluses a influncia que exercer, direta e imediatamente, sobre a evoluo dos acontecimentos. Liberal e prudente, SMITH teria levado sempre em conta os dados da realidade, o que o teria preservado dos exageros de muitos de seus sucessores. STUART MILL (1806-1873) Embora continuador da tradio clssica liberal, incorpora Economia Poltica o interesse pela justia social. Chega at mesmo a aproximar-se das correntes de pensamento socialista e intervencionista, segundo observa HUGON28. Por isso, sua obra considerada a transio da Escola Clssica ao socialismo e ao intervencionismo. Ainda assim, S.MILL apresenta, na obra Da Liberdade, trs objees fundamentais interferncia do governo: a) ningum mais capaz de realizar qualquer negcio ou determinar como ou por que deva ser realizado do que aquele que est diretamente interessado, sendo mais provvel que os indivduos faam melhor que o governo; b) mesmo que os indivduos no realizem to bem o que se tem em vista como o fariam os agentes do governo, melhor ainda que o indivduo o faa, como elemento da prpria educao mental; c) cada funo que se acrescenta s que o governo j exerce, provoca maior difuso da influncia que lhe cabe sobre esperanas e temores, convertendo, cada vez mais, a parte ativa e ambiciosa do pblico em parasitas do poder pblico, ou de qualquer partido que aspire ao poder.29 4. O LIBERALISMO NO SCULO XIX
O Estado interventivo, como alternativa ao liberalismo clssico, surgiu em fins do sculo XIX. Destinava-se, cada vez mais, a financiar e a administrar programas de seguro social, ao mesmo tempo em que se acentuava a interveno financeira do Estado. GOZZI30 reala o fato de que o governo constitucional separou o Estado da propriedade, dando origem dependncia fiscal do Estado sociedade. Por conta
27 28 29 30 HUGON, Paul: Histria das Doutrinas Econmicas, SP, 1995, 14 ED. P. 108 Ob. cit., p.139 John Stuart Mill apud Dalmo de Abreu Dallari, ob. cit., p.276 GOZZI, Gustavo: Estado Contemporneo: Dicionrio de Poltica, 9 ed., UNB, v.1, 1977, p. 404
37
disso, somente por meio dos impostos fiscais seria possvel enfrentar os problemas sociais mais agudos. Essa necessidade de recapitalizao do Estado, destinada a prover as exigncias sociais, iria levar a uma mudana na estrutura material e social do Estado de direito. O estatismo ganha corpo. O Estado-providncia31 ou Estado de servio comea, ento, a emergir, e, com ele, a interveno econmica, de redistribuio social e de regulamentao das relaes sociais. ROSANVALLON32 lembra que se o Estado moderno no pode existir sem economia e sociedade de mercado, ou seja, sem a presena do indivduo como categoria econmica central,o Estado-providncia limitase a prosseguir e a ampliar este movimento de proteo do indivduo como categoria econmica central. Seu objetivo livr-lo das redes de solidariedade constrangedoras e aleatrias na quais ainda se insere: quer libertar o indivduo, simplificando o social. A Questo Social No sculo XIX, a ascenso para o surto intervencionista se deu pelas injustias de toda ordem resultantes da Revoluo Industrial. Os valores econmicos foram colocados acima dos demais. Embora a sociedade burguesa proclamasse a igualdade ante a lei e o fim das restries ao acesso propriedade, essa igualdade e essa liberdade de livre acesso propriedade eram meramente formais, vez que s os mais ricos tinham meios econmicos para isso. As classes populares, com exceo da Frana, ficaram margem, poltica e economicamente, das transformaes verificadas. Nessa mesma poca (cerca de 1820 a 1915), iriam ocorrer as macias emigraes para a Amrica, calculadas em torno de 44 milhes de pessoas. O descontentamento popular, nessa poca, ficou conhecido como a Questo Social Havia uma grande explorao . capitalista da fora do trabalho, no campo e na indstria. O liberalismo clssico era incapaz de dar uma resposta satisfatria a essa questo, eis que seus pressupostos filosficos e ideolgicos impediam uma correta reflexo sobre a dimenso do problema. O liberalismo de Constant Benjamin Constant (1767-1830) tenta reconciliar o indivduo e o Estado, assim como o Estado e a sociedade. Opondo-se a Rousseau, afirma que os direitos individuais no esto devidamente protegidos pela vontade geral. Para ele, a soberania do povo no ilimitada porquanto ela est circunscrita aos limites que lhe traam a justia e os direitos individuais. Dizia ento que os cidados possuem direitos individuais independentes de toda autoridade social ou poltica, e toda autoridade que viola esses direitos ilegtima. Os direitos dos cidados so a liberdade individual, a liberdade religiosa, a liberdade de opinio, na qual intervm e est compreendida sua publicidade, o desfrute da propriedade, a garantia contra todo o arbtrio. (...) Os poderes pblicos podero regular o direito de propriedade para, assim, proteger os outros direitos fundamentais.33 Depois de Constant, o liberalismo se divide em vrias correntes e um de seus ramos aprofunda as teorias das liberdades civis, idealiza a liberdade e se sente herdeiro do Iluminismo, contrapondo-se ao liberalismo conservador e autoritrio que se assusta ante os excessos da Revoluo Francesa. 34
31 A expresso Estado-providncia bem mais antiga que a expresso inglesa Welfare State (estado de bem estar) que foi criada na dcada de 40. Esta surge com o Plano Beveridge de 1942 que serviu de base para construir o sistema britnico. Foi o primeiro documento segundo Pierre Rosanvallon a exprimir os grandes princpios de constituio do Estado-providncia moderno. 32 ROSANVALLON, Pierre: A Crise do Estado-Providncia: trad. de Joel Pimentel de Ulha: UNB, Braslia, 1997, p. 35 33 CONSTANT, Benjamin: Poltica Consitutucional, Taurus, Madri, 1968, p. apud Joan Antn, ob. cit., p.98 34 Conf. Joan Anton, ob. cit., p.99
38
A influncia americana O liberalismo radical e democrtico desenvolvido pelos federalistas norte-americanos, TOCQUEVILLE ou John Stuart MILL, herdeiro de KANT e do Iluminismo, alm de autores britnicos como Thomas PAINE (1737-1809), que levaram para o Novo Mundo concepes democrticas sobre os direitos do homem, a superstio da religio e a necessidade de separ-la da poltica.35 Com o argumento de PAINE a favor da reforma poltica, os direitos naturais e a racionalidade inata dos indivduos, o governo teria por funo salvaguardar esses direitos naturais que se denominariam liberdades civis. Esses direitos deveriam ser assegurados por governos constitucionais baseados no conceito-chave de soberania popular e com as seguintes concepes: 1) ter um limite em suas atuaes estabelecido por lei; 2) ter o ncleo central de exerccio da autoridade poltica apoiado nos poderes legislativos representativos; e que 3) a legitimidade poltica dos governos seja dada pela vontade majoritria dos cidados ante os quais so responsveis. O problema fundamental dessa corrente liberal passou a ser a combinao de liberdade com igualdade e, ao mesmo tempo, o desenvolvimento de uma sociedade em que se respeitassem os direitos e liberdades.36 A reao ao conservadorismo O liberalismo doutrinrio e conservador j estava, assim, no final do sculo XIX, bastante questionado, sobretudo em sua vertente econmica do laissez faire-laissez passer que recusava qualquer interveno do Estado em matria econmica ou social. Vrios fatores teriam contribudo para essa mudana de mentalidade nas elites dirigentes europias, entre os quais so citados os seguintes: 1) o aumento gradual da riqueza que o industrialismo capitalista acumulara levava consigo a existncia de uma misria urbana sem precedentes; 2) a influncia dos pensadores socialistas; 3) a criao e o grande desenvolvimento de partidos obreiros, na Inglaterra e na Alemanha; 4) estatsticas contundentes sobre greves, acidentes, trabalho feminino e infantil nas fbricas e minas; 5) a influncia da doutrina social da Igreja catlica; 6) a difuso de estudos cientficos que revelavam os custos sociais do industrialismo capitalista etc.37 A mescla liberal-social Entre os tericos reformistas que mais influncia tiveram para a mudana no liberalismo, prepondera o autor britnico John Stuart MILL (18061873), para quem o individualismo liberal deve ser complementado e reformado com algumas das demandas socialistas, segundo uma moral utilitarista que tem sua meta no progresso global da humanidade. Surge, assim, um novo modelo terico baseado na concepo de uma sociedade liberal democratizada e em constante desenvolvimento, cuja tica social-reformista tinha em vista solucionar a Questo Social. Por sua vez, Thomas Hill GREEN (1826-1882) exps que, sendo a natureza humana, em sua essncia, social, a poltica deve criar condies sociais que permitam o desenvolvimento moral das pessoas, ou seja,manter as condies, sem as quais o exerccio livre das faculdades humanas seria impossvel38 .
35 ANTN, Joan: El liberalismo. Manual de Cincia Poltica, 2. ed. coord. de Miquel Caminal Badia, Tecnos, Madrid, 2004, p. 99 36 ______, Ob. cit., p.99 37 ______, Ob. cit., p. 102 38 ANTN, Joan, ob. cit., p. 102
39
5.
O LIBERALISMO NO SCULO XX
No incio do sculo XX, a situao das classes trabalhadoras agravou-se em funo da I Guerra Mundial. Na Rssia, em 1917, irrompe a revoluo bolchevique criando o primeiro Estado socialista. Na Alemanha, a Constituio de Weimar enfatiza a questo operria. As dificuldades persistem e o nazismo ascende ao poder. Na ptria do primeiro Estado liberal, Roosevelt adota, em 1932, com o programa de governo New Deal, uma poltica marcadamente intervencionista, visando superar a instabilidade social e amparar milhes de desempregados. Keynes foi seu grande economista e diagnosticador das carncias do laissez-faire. Se a mo invisvel da Providncia no mais assegurava por si s a harmonia entre os homens escreve MERQUIOR, lembrando a cultura pessimista que viria marcar a tradio liberal39 , ento alguma medida de intervencionismo estatal se impunha, do contrrio, a prpria liberdade estaria em perigo. ROSANVALLON40 historia que o New Deal de Roosevelt, lanado antes da equao keynesiana ser formulada, aplicara apenas alguns elementos dessa idia, com nfase na interveno econmica e industrial do Estado. A ruptura econmica O Estado de servio intervm no mercado para tentar diminuir os efeitos da desigualdade econmica. O estatismo agiganta-se, com o advento da II Guerra Mundial. Discorre MERQUIOR41,em outro trecho de sua clebre obra: Mas o desvio decisivo em relao prtica poltica estava na ultrapassagem dos dogmas antiestatistas dos paleoliberais42. Green sustentava que a coero estatal no o nico obstculo liberdade barreiras econmicas e sociais tambm o so, o que torna legtimo, para remov-las, o recurso ao do Estado. De certo modo, Mill preludiara esse social-liberalismo ao aceitar a legitimidade da interveno previdenciria do Estado (que, alis, nunca fora recusada por clssicos como Adam Smith ou Bentham); mas Mill permanecera contrrio administrao permanente do bem-estar coletivo pelo Estado, e fiel concepo minimalista deste ltimo. Entre 1920 e 1936, a situao conjuntural da economia dos principais pases capitalistas era de recesso ocorrendo at depresso com enorme desemprego de mo-de-obra e de fatores produtivos, verificando-se ainda vertiginoso declnio da renda nacional. O economista John Maynard KEYNES (1883-1946) destaca duas grandes falhas desse sistema de mercado: o desemprego e a distribuio excessivamente desigual e arbitrria da renda e da riqueza. Em seguida, aponta alternativas de ao cuja implementao viria ser chamada de revoluo keynesiana. ARAJO43 assinala que sua contribuio foi decisiva no s no campo da teoria econmica, mas tambm no campo da poltica econmica, abrindo espao para a interveno do Estado na economia.
39 40 41 42 MERQUIOR, Jos Guilherme, ob. cit., p.41 ROSANVALLON, Pierre, ob. cit., p.91 MERQUIOR, Jos Guilherme, ob. cit. p.41 Jos Guilherme Merquior cria o neologismo paleoliberalismo para designar a fase que vai de Benjamin Constant (1767-1830) a Herbert Spencer (1820-1903) - na verdade, a primeira fase do liberalismo. Locke e Montesquieu so considerados por ele mais ancestrais que fundadores pois a teorizao de ambos precede o advento da , Revoluo Industrial e da Revoluo Francesa, In ob. cit., p.89 43 ARAJO, Carlos Roberto Vieira: Histria do Pensamento Econmico: Atlas, SP, 1988, p.111
40
A afirmao do liberalismo-social A prevalncia da fase social-liberal na era keynesiana (1930-1973) propiciou o surgimento da sntese democrtico-liberal conforme anlise de Aron44. Os direitos civis, polticos e sociais so absorvidos pelas democracias contemporneas. Essa sntese nasce da juno do liberalismo clssico com a crtica socialista, cuja pretenso garantir direitos e liberdades. Contudo, a implantao da poltica do Estado-providncia vem sendo criticada sob os aspectos econmico, social e cultural. As mesmas justificativas (desemprego e recesso) existentes nos anos 30, que ensejaram a interveno do Estado na economia, em busca dos ajustamentos do mercado, ainda permanecem. Mas, qual modelo adotar para enfrentar a crise atual? TOURAINE45 aposta ainda no Estado-providncia,com todos os seus pontos fracos aos critrios do mercado que, inexoravelmente, excluem uma parte crescente da populao. Para ele s h democracia46 onde os problemas sociais so reconhecidos como a expresso de relaes sociais ...que podem ser transformadas por uma interveno voluntria de governos livremente eleitos. E Jos Guilherme MERQUIOR chega a afirmar, enftico: Liberalismo com preocupaes sociais a nica doutrina poltica atual que leva profundamente a srio o ideal democrtico no sentido rigoroso da palavra, de governo do povo47 . 6. A EQUAO KEYNESIANA
Na viso dos clssicos, a causa do desemprego estava na rigidez dos monoplios que se dava tanto do lado dos sindicatos, que impediam a flexibilidade dos salrios, quanto no lado das empresas que impediam a concorrncia perfeita. As imperfeies do mercado eram, ento, as responsveis pela crise que abalou a economia capitalista daquela poca. KEYNES, em A Teoria geral (1936), que representou a ruptura com a teoria econmica at ento em voga, viria demonstrar um quadro bem diferente. O mau funcionamento do capitalismo dizia estava na deficincia de demanda, sendo esta uma das caractersticas do sistema. Assim, sua grande contribuio teoria econmica viria a ser o princpio da demanda efetiva muito embora ressalta ARAJO48 o sucesso de sua obra seja devido ao instrumental analtico por ele usado. O que demanda efetiva ? KEYNES tinha como preocupao bsica determinar os principais fatores responsveis pelo emprego numa economia industrial moderna. Ao apontar tais fatores, surgiro tambm as causas do desemprego. Esse era o grande problema da poca e um dos pontos fracos do sistema capitalista. Como o emprego anda ligado produo e renda,estudar o nvel de emprego o mesmo que estudar o nvel da renda ou da produo nacional Assim, a demanda efetiva, que determina . o nvel de produo, por sua vez, determinada por vrios outros componentes, a exemplo dos bens de consumo e dos bens de investimento. (...) A queda do consumo levaria alguns empresrios a arquivarem futuros projetos de investimentos ou, at mesmo, a diminurem a produo corrente. Nesse caso, haveria aumento da capacidade ociosa e, portanto, desemprego. Para que as fbricas antigas continuem
44 ARON, Raymond: Estudos Polticos, UNB, 1980: trad. de Srgio Bath, p.221/251 45 TOURAINE, Alan: O Que a Democracia?: Vozes, Petrpolis, RJ 1996 - trad. de Guilherme Joo de Freitas Teixeira, p. 148 46 Alan Touraine entede que (...)... antes de tudo, impossvel conceber atualmente uma democracia que no seja, simultaneamente, republicana, liberal e social, embora a maior parte dos regimes democrticos no satisfaam plenamente esse trs critrios. (in ob. cit., p. 150) 47 MERQUIOR, Jos Guilherme, in Socialismo e Liberalismo, Nrdica, Rio, 1996, p. 133. 48 ARAJO, Carlos Roberto Vieira, ob. cit., p.112
41
produzindo, preciso que novas fbricas sejam criadas. Nesse processo de criao de novas fbricas (investimento) h gerao de mais renda, que se encaminhar para a compra de produtos novos e antigos. (...) se o princpio simples, as conseqncias dele decorrentes, no plano da poltica econmica, so enormes. Por exemplo, ele significa o fim do laissez-faire e do liberalismo econmico. Liberdade, desenvolvimento e justia social KEYNES conseguiu, assim, fixar o princpio de que no existem foras de auto-ajustamento na economia, permitindo, dessa forma, justificar o desenvolvimento de uma poltica econmica estatal. O Estado deveria, ento, na sua viso, estimular consumo e investimento (cuja insuficincia levaria ao desemprego) seja diretamente, atravs de despesas pblicas, seja indiretamente, por meio da poltica fiscal e da poltica de crdito, atuao que seria decisiva para incrementar uma poltica de pleno emprego. A chamada equao keynesiana deu origem, nas ltimas dcadas, ao desenvolvimento do Estado-providncia, ou seja, a relao entre crescimento econmico e justia social. Ou, ainda, em outros termos, a paridade entre progresso social e eficcia econmica. OFFE chamaria essa fase de welfare state keynesiano. O Estado levado a intervir, em sua concepo, pela adoo da poltica fiscal e da determinao da taxa de juros, para regular o nvel adequado ao pleno emprego. Igual interveno deve dar-se para estimular o investimento ou, segundo sua prpria expresso, uma ampla socializao do investimento. Sob esse aspecto, o Estado-providncia um Estado de interveno econmica, que pretende a redistribuio social e a regulamentao das relaes sociais, mas as suas teses s viriam a ser aplicadas aps a Segunda Guerra Mundial. A crise no welfare state keynesiano A relao entre o keynesianismo e o welfare state explicada da forma a seguir por Claus Offe: A inteno estratgica da poltica econmica keynesiana promover o crescimento e o pleno emprego, e a inteno estratgica do welfare state proteger aqueles que so afetados pelos riscos e contingncias da sociedade industrial e criar uma medida de igualdade social. Essa ltima estratgia se torna vivel apenas na medida em que a primeira bem-sucedida, fornecendo os recursos necessrios para as polticas de bem-estar social e limitando a extenso das reivindicaes relativas a esses recursos. O efeito combinado das duas estratgias, porm, resultou em taxas elevadas de desemprego e inflao. Para dizer o mnimo, nem a poltica econmica, nem a poltica social foram capazes de evitar o desemprego e a inflao simultneos. Pierre ROSANVALLON comenta a questo nesse mesmo sentido: Concebida como um mecanismo anticrise, a poltica keynesiana hoje questionada pela crise econmica. Suas receitas se mostram to incapazes de reduzir o desemprego quanto os remdios da poltica clssica durante os anos 30. E a teoria keynesiana to incapaz de explicar os fenmenos atuais quanto a teoria clssica h cinqenta anos. A equao keynesiana j no funciona, portanto. Disso decorre simultaneamente uma crise do Estado-providncia e uma avaria das sociais-democracias (ob. cit., p.42).
42
7.
LIBERALISMO SOCIAL E NEOLIBERALISMO: DISTINES
O neoliberalismo Existem hoje diferentes condutas e doutrinas sob o manto do liberalismo. O neoliberalismo uma delas. Seus fundamentos surgiram pouco antes da Segunda Guerra Mundial, tendo como seus principais tericos VON MISES (18811973) e HAYEK (1899-1992). No aceitam os servios sociais e a assistncia do Estado. Para que haja liberdade, preciso que haja progresso permanente e este progresso precisa de um mercado absolutamente autnomo. Tocar nele ou no lucro paralisa os mecanismos que promovem esse progresso e asseguram a liberdade. O mercado, assim, deve ser intocvel. Criticam, igualmente, aqueles que propugnam por Justia Social e Bem Comum, temas que consideram mera legenda de grupos de presso que estariam, na realidade, mais interessados em usufruir vantagens s custas do Estado e daqueles que produzem. Num mercado livre e competitivo, a misria vista como um subproduto inevitvel da ordem econmica. No aceitam nem a interveno protetora do Estado como preconizavam os liberais clssicos para as reas bsicas. Negam, portanto, os servios sociais do Estado. Para HAYEK, no justo obrigar pessoas a contriburem para objetivos que talvez no lhes interessem, como a assistncia social. Se quiserem ser caridosas, que o sejam livremente. Alm disso, o Estado no confivel, e no se pode julgar a necessidade real, a extenso e o custo de tais servios49. Unicamente legtimo e moral um Estado mnimo que proteja o indivduo e faa com que se cumpram os contratos. Liberdade sim, mas sem solidariedade (Nozick:1974). Na prtica diz VALLE os neoliberais defendem apenas a liberdade dos proprietrios e empresrios. A supresso da liberdade dos outros, pela misria, aceita por eles como uma realidade inevitvel e indispensvel. Enquanto Marx aceitava a supresso das liberdades na busca da sociedade justa, os neoliberais aceitam essa supresso na defesa das leis do mercado. E acrescenta: esse neoliberalismo traria fatalmente como conseqncia de sua ideologia, a apologia de grupos e de empresas ou corporaes capitalistas que falam em liberdade de mercado apenas como uma desculpa para justificar a explorao do consumidor e da sociedade e a busca de lucros sempre maiores O neoliberalismo, assim, retira da liberdade qualquer contedo tico. . O liberalismo social Para o liberalismo social, no entanto, a liberdade um bem fundamental porque permite a plena realizao do ser humano. O mercado, para os liberais-sociais, no deve ser sacralizado, pois ele um meio, no um fim. Ele o meio mais eficaz para que o homem progrida e se realize, no plano econmico, e para que se chegue valorizao real do trabalho, justia social. A interveno do Estado, ento, defendida quando ela for necessria para atingir tais objetivos.50 O liberalismo social procura conciliar os ideais de liberdade e de justia; de liberdade para todos e satisfao de necessidades da coletividade. No pode haver liberdade na misria, na falta de escolhas, na ausncia de igualdade de oportunidades. A defesa da propriedade feita pelos liberais-sociais por ser um direito natural, necessrio para o exerccio da liberdade e para a prpria realizao do homem e no apenas por motivos econmicos ou egosticos. O Estado deve ser fortemente limitado,
49 VALLE, Alvaro: O Liberalismo Social, Rio Nrdica, 1996, P.103 50 VALLE, Alvaro, ob. cit. p. 105
43
mas no um mal necessrio como o entendem os neoliberais. H situaes em que o Estado fundamental para que se corrija a desigualdade de poder dos mais fortes e dos mais fracos. Se o Estado deve ser limitado e evitar competir com a empresa privada, ao mesmo tempo deve ser fortalecido para cumprir sua misso de garantidor das liberdades e de prestador de servios indispensveis, como Sade, Segurana e Educao para todos. Liberalismo com preocupaes sociais dizia MERQUIOR a nica doutrina poltica atual que leva profundamente a srio o ideal democrtico no sentido rigoroso da palavra, de governo do povo. E que a verdadeira democracia liberal tem duas paixes as paixes de ROUSSEAU: liberdade e igualdade.51 Neoliberalismo: o enfoque econmico Sob o enfoque essencialmente econmico, o neoliberalismo surge da anlise do mecanismo de preos e da tentativa de demonstrar ser impossvel uma planificao integral, sem que houvesse um retrocesso nos meios de produo. O que o mecanismo de preos ? Em regime de liberdade ensina HUGON, o empreendedor faz seu clculo com base nos preos dos diferentes fatores, estabelecendo, ento, o preo de custo, de acordo com o qual procurar fixar o seu preo de venda. Esfora-se por ajustar, o mais exatamente possvel, a produo ao consumo. O preo, em regime de liberdade econmica, formando-se livre e espontaneamente, registra a situao da oferta e da procura e orienta a produo (...) Assim, para o neoliberalismo, o defeito mais grave de uma economia planificada consiste no fato de no ser possvel, num regime de controle de preos, a utilizao deste como fator de verificao das variaes da oferta e da procura. (Paul Hugon, in ob. cit., p. 152) O poder pblico deve, ento, permitir o mecanismo livre dos preos mediante a livre concorrncia, circunstncia que seria, segundo essa corrente ideolgica, indispensvel ao funcionamento desejvel da economia. Contudo, a interveno do Estado deve ocorrer para evitar tudo o que possa emperrar o livre funcionamento do mecanismo dos preos, como a formao de cartis, trustes e monoplios. De fato, nesse aspecto, dispe o pargrafo 4 do art. 173 da Constituio que a lei reprimir o abuso do poder econmico que vise dominao dos mercados, eliminao da concorrncia e ao aumento arbitrrio dos lucros . O que so cartis, trustes e monoplios? O que caracteriza um sistema de liberdade econmica a livre concorrncia, a saudvel competio. Mas com a atuao dos oligoplios (pequeno grupo de empresas que, concentrando a produo, controlam o mercado); dos cartis (acordo entre concorrentes para impor preos); e dos trustes (imposio das grandes empresas sobre os concorrentes menores visando afast-los do mercado ou obrig-los a concordar com a poltica de preos do maior vendedor) o mercado, evidentemente, deteriora-se, pois se elimina a competio, bem como sua finalidade no contexto da organizao social. O abuso do poder econmico pode
51 MERQUIOR, Jos Guilherme: Socialismo e Liberalismo, in Liberalismo Social, Nrdica, 1996, p. 133
44
assumir as mais variadas modalidades e prticas, mas o objetivo um s: o aumento arbitrrio de lucros, mediante excessivo aumento de preos, retirando do consumidor a possibilidade de escolha. O Estado liberal, para os neoliberais, deve ser um Estado liberador de todos os obstculos ao bom funcionamento do mecanismo de preos: sua interveno ser no sentido de fiscalizar o mercado econmico, para que disso no resulte, como no passado, a ausncia da livre competio. Nota-se, dessa forma, que no h qualquer perspectiva, sob o enfoque neoliberal, de interveno social do Estado, mesmo que ela se d para socorrer os que foram excludos ou ainda no puderam ingressar na economia de mercado. A primazia do mercado DRAIBE52 descobriu que o neoliberalismo no possui um corpo terico especfico, capaz de distingui-lo de outras correntes do pensamento poltico. Toma-se emprestado do pensamento liberal, ou de conservadores, seus principais conceitos, os quais reduzem-se afirmao genrica da liberdade e da primazia do mercado sobre o Estado, do individual sobre o coletivo. E, conseqentemente, afirma a primazia do Estado mnimo, o qual no deve se intrometer nas relaes de consumo. Os neoliberais sugerem regras prticas de ao a governos e a reformas do Estado, bem como formulao de suas polticas pblicas. Em defesa do neoliberalismo, CAMPOS53 afirma que pobreza e desigualdade de renda, que freqentemente se atribuem como conseqncias das foras do mercado na realidade tm, na raiz do problema, trs , causas: a inflao, que erro de governo; a falta de educao bsica, que omisso do governo; e o dirigismo econmico, que a privao de liberdade imposta pelo governo . 8. OS LIMITES DO LIVRE COMRCIO
Observa-se que, com as crises do fim dos anos 60 ao princpio dos 80, as naes europias, sobretudo, comearam a perceber que o papel do Estado como instrumento do progresso econmico e da melhor distribuio dos bens sociais ficava muito a desejar. Depois, partia-se da seguinte anlise: o mercado um regulador melhor e mais barato do que as burocracias estatais. O Estado-Social passou a ser visto como um problema intratvel pelo seu alto custo e baixos benefcios. Estimativas feitas nos EUA do conta que s o custo da regulamentao e da burocracia fiscal representa mais de 10% do PIB. CAMPOS, contudo, analisa sob a lgica do iderio neoliberal, que o que temos no Brasil no o Estado-Social, mas o Estado interventor e predador. Privatista convicto, considera que o processo, no Brasil, ainda no se completou, argumentando que o verdadeiro Estado-Social aquele que privatiza as empresas pblicas para torn-las do pblico, e no dos burocratas.
52 DRAIBE, Snia M.: As Polticas Sociais e o Neoloiberalismo: Revista USP, maro/abril/maio 93, n 17 53 CAMPOS, Roberto em artigo na Folha de So Paulo: Pr-moderno ou Ps-moderno, de 28.3.1999, p.1-4
45
A mensurao do intervencionismo estatal Mas qual o grau de interveno governamental na economia brasileira? possvel mensur-la? SKIDELSKY54, o grande bigrafo de KEYNES, sugere cinco medidas para aferir-se a intromisso coletivista: 1) a parcela do PIB gasta pelo governo (na Amrica Latina, tipicamente 40%, o dobro do nvel asitico); 2) a frao do PIB produzida pelo Estado (alta no Brasil, em virtude dos monoplios estatais); 3) interferncia do Estado no fluxo de mercadorias, capital e trabalho; 4) a carga fiscal (que no Brasil teria de incluir o imposto inflacionrio); e 5) a proliferao de regulamentos, caracterizando a ditadura do burocrata Em face desses . fatores de avaliao, CAMPOS conclui que a economia brasileira est muito mais para coletivista do que para liberal Sob a tica da Carta Poltica brasileira, vamos encontrar . no art. 173, expressamente delineados, os contornos dessa interveno: Ressalvados os casos previstos nesta Constituio, a explorao direta da atividade econmica pelo Estado s ser permitida quando necessria aos imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei. Assim, a estatizao da economia, ainda que de forma parcial e setorizada, ou seja, a explorao direta da atividade econmica pelo Estado em qualquer setor da atividade econmica, passou a ser exceo, s justificada em situaes excepcionalssimas. A interveno necessria Deve-se, a esta altura, estabelecer um diferenciador da ao do Estado no campo econmico. A interveno do Estado na economia, por meio da criao da infra-estrutura bsica de servios e outras, no pode ser confundida com a proteo do Estado economia e muito menos com estatizao. Estado-mnimo, Estado-intervencionista e Estado-protetor de um lado, e livre comrcio, do outro, so faces de uma mesma moeda. Com efeito, pode-se, com razovel clareza, distinguir, no Estado contemporneo, quatro funes bsicas: 1) Criao das condies materiais genricas da produo (infra-estrutura); 2) Determinao e salvaguarda do sistema geral das leis que compreendem as relaes dos sujeitos jurdicos na sociedade capitalista; 3) Regulamentao dos conflitos entre trabalho assalariado e capital; e 4) Segurana e expanso do capital nacional total no mercado capitalista mundial (Conf. E. ALTVATER, 1979, apud Gustavo GOZZI, ob. cit., p. 404). O livre comrcio, hoje, no prescinde da atuao do Estado como jamais prescindiu no passado. O Estado-planificador ou o Estado-produtor de bens e servios, em suma, o Estado socialista, que caracteriza um sistema poltico que impede o funcionamento da livre iniciativa. O Estado protetor, no. Ele atua no sentido de dar segurana e expanso ao capital nacional total, tanto no mercado interno quanto no externo. Nesse sentido, o Estado desenvolve uma poltica econmica composta das polticas monetria, fiscal e social. Acrescente-se, ainda, que a contribuio do Estado-protetor para o desenvolvimento do livre comrcio d-se, atualmente, na forma do capital qualitativo ou seja, por meio da criao de infra-estruturas, , conforme enunciado acima, incluindo-se nelas a qualificao da fora-trabalho e o desenvolvimento da cincia e tecnologia.
54 SKIDELSKY, Robert apud Roberto Campos no artigo O mistrio do desenvolvimento, Folha de So Paulo, 15.11.96, p. 1-4
46
Dessa forma, a histria dos ltimos 300 anos no confere ao livre comrcio a importncia que os neoliberais querem dar hoje, pois no foi ele o responsvel pela transformao de pases improdutivos em naes ricas. Perodos protecionistas foram essenciais para propiciar o crescimento da economia de pases pobres. Mas, se a proteo no pode ser considerada uma panacia, os dados histricos esto a demonstrar que o livre comrcio no benfico para pases menos produtivos ou com fraca competitividade no cenrio internacional. Protecionismo comercial versus livre comrcio Quase todos os pases que chegaram ao primeiro mundo (PETTIS55), mediante altos ndices de produtividade, tiveram, em alguma poca, uma poltica comercial protecionista em relao indstria nacional e ainda hoje, para determinados setores da economia, no abandonaram essa poltica. Mas preciso atentar para o fato de que no h nenhum benefcio na proteo comercial se no existe competio interna no pas. O alto custo de proteger produtores nacionais s se justifica se houver suficiente nmero de empreendedores para impulsionar o crescimento da produtividade, at que os artigos nacionais possam competir com os estrangeiros. Isso no aconteceu na Amrica Latina.56 Assim, se a tese da proteo vlida para muitos economistas liberais, ela s pode, contudo, prosperar se houver uma competio interna acirrada, pois, sem essa condio bsica, nenhum pas conseguiria elevar sua produtividade a ponto de competir globalmente. A chave da questo encontra-se dentro da seguinte moldura: o protecionismo comercial, para ser bem utilizado como poltica pblica, deve permitir uma intensa competio dentro do prprio pas, como uma espcie de preparao para o ingresso no campo do livre comrcio, o qual s deve ocorrer entre pases que possuam capacidade equivalente de produo a baixo custo. O protecionismo americano Alm dessas razes protecionistas deduzidas por PETTIS, h outras, como aquelas relacionadas por GRAU57 e adotadas por Estados desenvolvidos em nome de uma soberania econmica nacional. A esse respeito, extremamente significativa a posio americana em relao aos produtos mais exportados pelo Brasil para aquele pas. Pesquisa realizada pelo ento embaixador do Brasil nos EUA, Rubens Barbosa, revela que os americanos taxam com tarifa mdia de 45,6% (alguns produtos entram nos EUA com alquota zero) as importaes dos 15 produtos que o Brasil mais exporta, entre outros: caf, minrio de ferro, soja, avies, acar, sapatos, ao, tabaco e leo de soja. J as mercadorias americanas, para entrar no Brasil, so taxadas, em mdia, em torno de 14,3%. Ou seja: na mdia, os EUA, campees na propagao do livrecomrcio so mais protecionistas que o Brasil, impem barreiras alfandegrias mais pesadas, mediante a adoo de cotas, tarifas e medidas antidumping injustificveis, embora eles se considerem a economia mais aberta do mundo. A amostragem do embaixador Rubens Barbosa, registre-se, limitada aos 15 produtos mais exportados pelo Brasil e no engloba, evidentemente, toda a pauta de comrcio entre os dois
55 O Protecionismo e as Novas Indstrias: Folha de S. Paulo, 15.11.1998, p. 1-2. 56 PETTIS, Micahel> artigo na Folha de So Paulo, 15.11.1998, p. 2-2 57 GRAU, Eros Roberto: A ordem econmica na Constituio de 1988: Malheiros, SP, 4 ed.p32-34
47
pases. O que existe, na realidade, a presso de sindicatos e empresas ianques sobre o governo para evitar a perda de seus empregos e mercados.58 9. A DOUTRINA LIBERAL NO PENSAMENTO DE ALVARO VALLE
Alvaro Valle (1934-2000) fundou e dirigiu o Partido Liberal no perodo de 1985 a 2000. Liberal por convico, militncia poltica e, reconhecido preparo intelectual, ele mostrava profunda inquietao, angstia, e, muitas vezes, veemente indignao, com o quadro social brasileiro. Neste item foram selecionados alguns trechos de seu pensamento poltico, espalhados por diversas obras, artigos e textos de sua autoria.59 O liberal acredita no homem livre e procura sempre ampliar o espao em que esta liberdade se possa desenvolver. Acredita que os governantes devem ter seu poder limitado por leis. E acredita que o Estado existe em funo do indivduo e para ele, e no que o homem seja apenas uma parcela da coletividade afirma Alvaro Valle60 para em seguida acrescentar: Nos tempos antigos, os liberais lutaram contra os reis, porque eram eles que oprimiam o indivduo, concentrando em suas mos todo o poder. Os monarcas absolutos foram substitudos pelo Estado, que passou a ser o grande opressor. Por isso, o Estado tornou-se o alvo dos liberais. Na sociedade de um futuro que j se desenha, talvez as grandes corporaes impessoais venham a ser os opressores da liberdade individual. Os liberais estaro contra elas. O liberal tem sempre uma atitude de luta contra a opresso que sofrem indivduos ou minorias, seja a opresso exercida pelo Estado, por grupos, corporaes ou por qualquer outra pessoa ou entidade. VALLE reconhece, com notvel franqueza, que se o velho liberalismo teve o mrito de despertar as conscincias contra as tiranias, a aplicao hoje de suas receitas seria desumana e promoveria uma nova espcie de tirania contra os mais pobres, sobretudo num pas como o Brasil, onde a injustia social flagrante. O liberalismo social (...) no est a servio do mercado; v nele um bom instrumento para seus objetivos de liberdade e justia. Se condenamos, no socialismo, a entronizao ideolgica do Estado no altar, no temos por que substitu-lo, no mesmo altar, pelo mercado, sobretudo num mundo de rendas concentradas. O grande desafio do liberalismo social moderno o de aproveitar as lies de liberdade dos liberais clssicos e aplic-las a todos. Na sociedade moderna, em que todos so cidados, todos votam, todos tm acesso s informaes, todos tm tambm o direito de ser livres.
58 STEINBRUCH, Benjamin: Best friends: Folha de So Paulo, B 2,20.6.2000 59 O Liberalismo Social, Nrdica, Rio: 1996, 3 ed. Cidado Benemrito do Rio de Janeiro. Senado Federal, Secretaria Especial de Editorao e Publicaes, Braslia, 1997; Vento Sul, Christiano,1999, 2 ed.; Manifesto do Partido Liberal, Braslia, junho de 1985. 60 VALLE, Alvaro: O Liberalismo Social, Nrdica, Rio: 1996, 3 ed., p. 91
48
Se o direito liberdade, tal como o da propriedade, natural, ento se deve estender a todos. O Programa do PL d uma demonstrao prtica de aplicao do liberalismo social, ao defender intransigentemente o direito propriedade (e no apenas o direito de propriedade). Acreditamos na pessoa livre, titular de direitos naturais inalienveis, e no Estado como garantidor dos direitos humanos, protetor e guardio do Bem Comum. Somos liberais porque defendemos os direitos individuais, a liberdade e o fortalecimento da Pessoa na comunidade e diante do Estado. Mas este liberalismo no deve ser confundido com o liberalismo individualista, que no enxerga a sociedade como unidade orgnica, e v no Estado apenas um mal inevitvel. Vivi em diferentes pases do mundo. Em nenhuma parte, vi esse escandaloso convvio da misria e da fome com o luxo e a ostentao. Asseguro a vocs que essa insensibilidade diante da misria, do trabalho mal pago, da fome desapareceu das civilizaes modernas medianamente civilizadas. A dignidade humana devia ser respeitada ontem, como deve ser respeitada hoje, e como dever ser, daqui a mil anos. Ainda temos escravos que precisam ser libertados, apesar dos disfarces da opresso atual. Vamos pensar no Brasil do homem que anda nas ruas, s vezes faminto, e que, a esta hora, perto de onde estamos, est catando o lixo que vai ser sua comida. O Brasil tambm aquele irmo nosso que, em alguma parte, est trabalhando para ter menos do que tinham os escravos. Com a luta social, teremos a sensao e a certeza de estar cumprindo nosso dever. Queremos a eficincia da economia, que o liberalismo traz. Mas ns a queremos porque ela nos vai assegurar o ideal de mais justia. Por fim, aqui inclumos um pequeno trecho do pensamento de outro intelectual que, junto com Alvaro Valle, enobreceu o pensamento poltico brasileiro e que com ele partilhou a formao de uma doutrina brasileira do liberalismo social: Jos Guilherme Merquior. Em 1996, Merquior61 escreveu: No Brasil, temos, ao mesmo tempo, Estado demais e Estado de menos. Demais na economia, onde o Estado emperra, desperdia, onera e atravanca. De menos no plano social, onde so gritantes e inadmissveis tantas carncias em matria de sade, educao e moradia. Por isso, h, muitas vezes, um dilogo de surdos: de um lado liberais se esquecem, ao condenar a ao do Estado, de ressalvar nossas tremendas necessidades no campo assistencial; de outro, os que se dizem defensores do social condenam todas as posies liberais.
61 MERQUIOR,Jos Guilherme: O Liberalismo Social, Nrdica, Rio: 1996, 3 ed., p.132
49
(...) Nosso melhor liberalismo no deve ter um permanente pavor do Estado; deve sim e com crescente vigor buscar a limitao da ao do Estado a seus objetivos reais. Este o liberalismo social que o PL defende. 10. REPBLICA: CONCEITO E EVOLUO Tanto na teoria quanto na cincia poltica o termo repblica pode se referir a vrias formas de estado. O significado do termo repblica evolui e muda com o tempo, adquirindo conotaes diversas, mas sua distino fundamental feita em relao monarquia. Enquanto na repblica o chefe do Estado eleito pelo povo, direta ou indiretamente, na monarquia o chefe do Estado tem acesso ao poder por direito hereditrio. De uma maneira geral, tem-se definido a repblica como a forma de governo dos pases em que o povo tem a soberania ou a faculdade de exerccio do poder, ainda que este ltimo seja delegado soberanamente pelo povo aos governantes que elege. A repblica est baseada no imprio da lei e no no imprio dos homens: tanto os governantes como os governados se submetem por igual a um conjunto de princpios fundamentais normalmente estabelecidos em uma constituio. H duas situaes distintas que podem levar a ambigidades nas definies quando aplicamos a elas a palavra repblica. A primeira dessas situaes refere-se aos pases que tm regimes ditatoriais ou autocratas, como Cuba, China e Coria do Norte, onde o povo no soberano, mas que mesmo assim se intitulam de repblicas. A outra diz respeito s monarquias eleitas com soberania popular (praticamente inexistentes hoje), ou aquelas chamadas de monarquia constitucional, como na Inglaterra e na Espanha, que seriam repblicas no sentido tradicional, porque a soberania est no povo que a outorga, com mais ou menos atribuies, a um monarca no soberano. Mas, na prtica, jamais se poderia chamar de repblica a uma monarquia ou a uma ditadura. Os que argumentam que possvel, sim, chamar-se de repblica a uma monarquia constitucional, como PHILIP PETTIT, apiam-se em ROUSSEAU para quem uma monarquia em que o rei se submete lei e que h um estado democrtico de direito deve ser chamada repblica, pois o importante a liberdade, e liberdade no ser sdito de ningum. Os principais analistas polticos acreditam que a Primeira Guerra Mundial selou o fim das monarquias tradicionais e que a forma de Estado republicano, em sua definio clssica, se imps na maioria dos estados desenvolvidos, sejam monarquias ou no.
50
A REPBLICA DOS ANTIGOS E DOS MODERNOS
Os romanos definiram, com a res publica, a nova forma de organizao do poder aps a excluso dos reis. Res publica coloca em relevo a coisa pblica, a coisa do povo, o bem comum, a comunidade. Na Idade Mdia, para designar as formas concretas de poder ento existentes, se usou regnum e civitas, sendo que esta ltima palavra indicava, junto com communitas e populus, a existncia de pequenas Repblicas. Sobressaiu-se, tambm, como sntese poltica da Idade Mdia, a res publica christiana que visava coordenao dos dois poderes universais a Igreja e o Imprio. Na Idade Moderna, o termo repblica se seculariza mas mantm o significado ciceroneano do interesse comum e da conformidade com uma lei comum. KANT ressalta que justamente a constituio que d forma repblica uma constituio em harmonia com os direitos naturais, isto , tal que os que obedecem lei devem, reunidos, tambm legislar. O pensamento poltico moderno criou uma tipologia das formas de governo diversa da tipologia clssica. Por esta, havia a monarquia, a aristocracia, a democracia e o governo misto, enquanto aquela estabelecia (com MAQUIAVEL, primeiro, e depois com MONTESQUIEU) uma outra trade: monarquia, repblica (aristocrtica e democrtica) e despotismo. Com a Revoluo Americana (1776) o significado da palavra repblica mudou por completo. Repblica passa a significar uma democracia liberal, representativa, baseada na separao dos poderes e num sistema de pesos e contrapesos entre os vrios rgos do Estado. As primeiras grandes repblicas modernas a serem instauradas foram os Estados Unidos da Amrica (1776) e a Repblica Francesa (1792). MATTEUCCI aponta algumas diferenas tipolgicas nas repblicas modernas, a partir da organizao do poder nos Estados americano e francs, embora ressalte que tais diferenas so mais quantitativas que qualitativas e que no afetam a unidade de um tpico governo republicano. O Estado republicano, dentro do ideal expresso por CCERO e por KANT, em pocas distintas, constitui um ordenamento jurdico destinado a tutelar e garantir os direitos dos cidados . Assim, os regimes autoritrios, que possuem a aparncia de Estados republicanos, so republicanos mais de nome que de fato, j que o termo republicano esteve sempre ligado origem e legitimao populares do poder de quem substituiu o rei , j que este legitimava o seu poder pela tradio .
51
Desde o final do absolutismo, tanto o liberalismo como o socialismo, assim como as monarquias constitucionais se baseavam nos ideais republicanos surgidos durante o Iluminismo e desenvolvidos nas repblicas dos Estados Unidos da Amrica e da Frana. A autodeterminao dos povos e a dignidade da pessoa humana podem ser consideradas a expresso maior dos valores republicanos. Em uma viso mais recente, encontramos no centro da teoria republicana de liberdade poltica, de PETTIT, o conceito de no-dominao que exige que ningum , seja capaz de interferir arbitrariamente nas escolhas da pessoa livre. Essa nodominao se pode ver promovida em uma sociedade por duas direes: ou pela via de que todos cheguem a ter iguais poderes, ou pelas vias de um regime jurdico que impea os anseios de dominao das pessoas. Para o filsofo irlands, o Estado republicano deve cumprir uma srie de condies: a primeira a do imprio da lei; a segunda a disperso do poder; a terceira a contramaioria segundo a qual tem-se que dificultar e no se facilitar, a vontade , majoritria de modificar as leis fundamentais. Assim, PETTIT entende que a democracia ideal no est baseada no consentimento das pessoas, mas no fato de que qualquer ato do Estado possa ter contestao popular. O ideal, portanto, seria uma democracia contestatria, ensejando ao povo o direito a desafiar e a resistir s leis que sejam de natureza arbitrria.
52
11. CONCLUSES
Conceitos bsicos: Para finalizar este captulo, resumindo suas idias, apresentamos os conceitos bsicos envolvidos na questo do liberalismo.
Liberalismo Doutrina filosfica segundo a qual o homem livre quando no est sujeito ao arbtrio de outrem. Para ser feliz, precisa desenvolver suas capacidades individuais sem freios que impede o seu desenvolvimento. A liberdade, assim, a sua condio natural. A autoridade aceita pelo convencimento dos cidados. A igualdade jurdica, que submete ao imprio da lei governantes e governados, condio primordial para a convivncia social. Liberalismo econmico Somente o mercado livre pode garantir a liberdade poltica. A economia est regida por leis naturais imutveis que possuem mecanismos prprios de autoregulao. A lei da oferta e da procura, a livre concorrncia e os esforos individuais se coordenam por meio das foras invisveis e espontneas de regulao do mercado, as quais so capazes de corrigir os prprios desajustes do sistema. Liberalismo poltico O nico Estado legtimo o que surge de um livre contrato de seus integrantes, e a nica razo de existir o poder estatal reside em assegurar o cumprimento das leis e garantir a segurana necessria para o funcionamento da economia de mercado. O Estado, com poderes limitados, visto como um instrumento a servio dos cidados. Neoliberalismo No aceita a interferncia estatal no mercado, que deve ficar livre para a atuao dos grupos econmicos e investidores. fortemente individualista e despreocupado com a realidade social,realidade que ser corrigida,se as leis do mercado forem seguidas. Qualquer interveno do Estado prejudicial porque desequilibra a sociedade de mercado, provocando, em cadeia, outras intervenes para corrigir esse desequilbrio. Justia Social e Bem Comum so meros libis de grupo de presso, que pretendem satisfazer seus interesses custa do Estado e dos que produzem. Liberalismo social A liberdade um bem fundamental, porque permite a plena realizao do ser humano. A economia de mercado defendida, mas no sacralizada. No um fim em si mesma. vista como o meio mais eficaz para que o homem progrida e se realize, no plano econmico. A interveno do Estado defendida quando necessria para corrigir as distores do mercado. Procura conciliar os ideais de liberdade e de justia; de liberdade com igualdade real.
53
caPtulo III ProceSSoS PolticoS deMocrticoS

Coordenao: Ricardo Wahrendorff Caldas e Sergio Tamer Textos: Alvaro Valle, Ricardo Wahrendorff Caldas e Leonardo Barreto
1.
OS PARTIDOS POLTICOS
Entende-se como Partido Poltico a diviso do povo de uma nao em vrios agrupamentos, cada um deles possuindo seu prprio pensamento no que diz respeito maneira como a Nao poder ser governada. Os partidos servem para formar e para exprimir a opinio pblica62. Uma definio mais rgida postula que os partidos sejam uma organizao durvel cuja esperana de vida poltica seja maior que a dos dirigentes que esto no poder, bem como mantenha uma sede bem estabelecida e durvel, mantendo relaes com o escalo nacional; alm disso, os partidos devem ainda procurar suporte popular por meio das eleies ou de outra maneira.63 A origem dos partidos polticos modernos deu-se na Inglaterra, com a diviso dos que defendiam a Coroa e os que pretendiam a defesa do Parlamento, depois de 1689. No incio, eram grupos que dividiam o Parlamento. Tories (conservadores) e whigs (oposio), fundados principalmente em prerrogativas reais, na poltica econmica e nos privilgios da Igreja. Os partidos polticos partem do princpio de que funcionam como uma associao civil constituda pela reunio de pessoas com objetivos polticos determinados, ou seja, a participao na vida poltica. A idia de associao parte da coincidncia dos elementos caractersticos de uma associao civil personalidade jurdica, organizao, fins e objetivos prprios. Hoje os partidos polticos se inserem no corpo das constituies. Os partidos se tornam instituies oficiais, que recebem subsdios de agncias governamentais e se convertem em rgos do poder estatal, embora revistam-se de personalidade jurdica de direito privado. Os partidos, portanto, tm sempre o mesmo objetivo de organizao do grupo poltico. Somente se diferenciam quanto sua estrutura interna, autoritria ou no, e pela unidade ou multiplicidade, de acordo com o tipo de sociedade. Os Partidos Polticos possuem trs funes bsicas, de acordo com Frank SOURAUF em Political Parties in the American System: a atividade eleitoral, a de controle e presso sobre as autoridades no poder ( agindo como um grupo de interesse) e a de mobilizao dos homens em torno de determinadas idias e certas vantagens polticas.
62 Charlot, Jean. Curso de Introduo Cincia Poltica Partidos Polticos, UNB. 1984 63 Duverger, Maurice. Os Partidos Polticos. UNB. 1980
54
No entanto, pode-se ainda classificar como funo partidria a formao ideolgica dos participantes e o trabalho de organizao do partido. A estrutura dos partidos caracteriza-se pela sua diversidade. Usualmente, os partidos se formam pelos seus elementos-base, pelo seu arcabouo, pelos seus atributos comuns e at pelas suas instituies dirigentes. A flexibilidade de sua organizao define um maior ou menor grau de autoridade de seus membros, tornando-o um partido mais totalitrio ou mais democrtico e liberal. Os partidos podem, ainda, dentro de sua estrutura, escolher o sistema que melhor lhes parecer para designao de seus candidatos, como conveno mediante delegados eleitos apenas para o ato, ou com mandatos, ou escolha de candidatos mediante votao da militncia. Podem estabelecer os requisitos que entenderem sobre filiao e militncia. Podem disciplinar do melhor modo, a seu juzo, seus rgos dirigentes. Podem determinar o tempo que julgarem mais apropriado para durao do mandato de seus dirigentes. As fontes de financiamento da atividade dos partidos polticos compreendem suas receitas prprias e outras provenientes de financiamento privado e de subvenes pblicas, variando de acordo com a Constituio de cada pas. Essas receitas podem ser provenientes de diversas fontes distintas, como contribuies dos seus filiados, ou angariao de fundos institudos pelos partidos, ou emprstimos, heranas e legados, ou ainda donativos de pessoas singulares, entre outras possibilidades. Percebe-se, pois, que os partidos tm um papel muito importante e crucial para a democracia, seja na preparao das eleies, seja na escolha dos candidatos, tendo em vista que esses devem levantar, perante o eleitorado, todos os problemas a serem resolvidos e, alm de apresentar os problemas, devem apresentar o plano de programa que propem realizar, caso conquistem o poder. Alm disso, o partido apresenta tambm o candidato, o que significa fazer a primeira triagem para a deciso do eleitorado. 2. OS PARTIDOS POLTICOS NO BRASIL Texto de ALVARO VALLE 64 A Importncia dos Partidos No h democracia sem partidos polticos slidos. Foram os partidos que consolidaram a democracia no ltimo sculo e tornaram-se os maiores responsveis por sua estabilizao. Em sua forma atual, os partidos so recentes na Histria. Surgiram com caractersticas de grupos organizados nos Estados Unidos e s depois de 1850, no resto do mundo.
64 Do livro O Liberalismo Social, p. 111/127.
55
Um partido poltico um grupo voluntrio, organizado e com hierarquia, que procura representar parte da sociedade, e se destina a lutar pelo poder poltico com o apoio popular. As origens No passado, no havia partidos. Como o poder se concentrava nas elites, tornava-se mais fcil o entendimento pessoal entre os que o disputavam ou entre os que o desfrutavam. Com o passar do tempo, o povo passou a participar das decises polticas, a ser ouvido e a criticar. As decises j no podiam ser tomadas em pequenos grupos. Era indispensvel organizar a participao popular, e, assim, comearam a formar-se os partidos, para representar correntes de opinio. Grupos que representavam correntes de opinio reuniam-se em clubes, em hotis, ou surgiam espontaneamente nos parlamentos. Na Inglaterra, formavam-se grupos inspirados por princpios religiosos ou por interesses econmicos. Mais tarde, no Parlamento, eles comeam a dividir-se entre os que apoiavam o governo e os que faziam oposio. Em 1714, cria-se uma secretaria (ministrio) que tinha por funo distribuir favores aos parlamentares governistas (Patronage Secretary) e manter unida a maioria do governo. Mas estavam longe de pensar em um partido com organizao e hierarquia. Na Frana, como em todo mundo, desde a velha Grcia, havia grupos unidos por seus interesses ou ideais, que at recebiam, algumas vezes, o nome de partidos, mas sem as caractersticas dos partidos polticos atuais. Alguns indcios do que seriam os partidos modernos comeam a aparecer na Frana em 1789, quando os representantes vinham de todo o pas para discutir e votar a Constituio. Comeavam a formar-se grupos naturais, inicialmente, de representantes da mesma regio. Reuniam-se para trocar idias e fixar posies. Quando a Constituinte se reuniu em Paris, esses grupos procuraram locais onde se pudessem encontrar. Muitos comearam a ser conhecidos pelo nome da rua ou do hotel onde se reuniam (rue de Castiglione, rue de Poitiers etc.) Rapidamente, no perodo tumultuado da Revoluo Francesa, os grupos comeam a ganhar certa unidade ideolgica ou doutrinria. Surgem os jacobinos (cujo ncleo foram os representantes da Bretanha), os girondinos e tantos outros que passaram Histria. Mas ainda nada tinham a ver com os partidos polticos atuais. Esto na sua pr-histria. Com o crescimento do socialismo e a necessidade de se organizarem os movimentos proletrios que se acelera a histria dos modernos partidos polticos. Na Inglaterra, os sindicatos comeam a transformar-se em organizaes polticas, levandolhes sua estrutura. Na Alemanha e na Frana, os socialistas organizam-se em partidos. Em reao, os grupos adversrios comeariam tambm a se estruturar. O Funcionamento da Democracia Em sociedades com milhes de habitantes, os partidos polticos so fundamentais para que possa haver democracia. Os governos totalitrios buscam o apoio direto das massas. Esse apoio mais fcil de obter do que o de grupos polticos ou partidos. As reaes da multido so
56
emocionais e repentinas. Com veculos de comunicao disponveis, os governantes podem obter adeses tumultuadas e incondicionais. Quando o povo se manifesta por intermdio de partidos autnticos, a adeso, se houver, incondicional, como deve ser numa democracia. Em grupos menores, os debates podem aprofundar-se, as minorias so mais respeitadas. Seria possvel a participao direta, por exemplo, de todos os brasileiros, na administrao do pas. Milhares de decises so tomadas, a cada momento, em diferentes escales. No h como o povo ser consultado em cada situao e nem fiscalizar todas as aes dos governantes. A prtica da democracia, no mundo moderno, exige a organizao de instituies que possam desempenhar esse papel em nome do povo. So os partidos, sem os quais a democracia seria impossvel. Legitimidade Para que os partidos desempenhem esse papel, indispensvel que sejam legtimos, que representem algum setor da sociedade. No basta que haja partidos polticos, preciso que eles estejam atuando de acordo com a vontade e as aspiraes daqueles que representam. Para a legitimidade dos partidos, no basta que seus representantes e lderes tenham sido escolhidos pelo povo. Tambm h oligarquias nascidas do voto popular. Um grupo pode ter sido eleito pelo povo e afastar-se dele para beneficiar-se do poder ou realizar suas prprias aspiraes. A histria, inclusive no Brasil, est repleta de exemplos. Os governantes podem tambm ter sido eleitos em condies histricas excepcionais (guerras, calamidades etc.), deixando de ser representativos to logo essas condies se alterem. Se os partidos polticos no representarem seus eleitores, todo o edifcio da democracia estar em perigo. Tipos de Partidos H diferentes classificaes de partidos polticos. So resultantes da observao da vida poltica. Os partidos no seguem modelos tericos, pois nascem e atuam de acordo com as circunstncias. Considerada a realidade da vida poltica, podemos classificar da forma a seguir os partidos polticos: 1 Partido nico; 2 Partidos de Ocasio; 3 Partidos de Interesse; 4 Partidos Ideolgicos; 5 Partidos Doutrinrios. Partido nico Na realidade, os partidos nicos so uma contrafao dos partidos polticos. Assumindo integralmente o poder, eles se confundem com o prprio Estado. Como a democracia moderna s possvel com os partidos polticos, a existncia do partido nico impossibilita a democracia, ainda que haja separao de poderes.
57
Evidentemente, s h partidos nicos quando no h eleies, ou elas so fraudulentas. Como qualquer sociedade dividida em diferentes grupos, com idias e aspiraes diversas, eleies nunca poderiam resultar no domnio exclusivo de um s grupo. Ou existe fraude na manipulao dos votos, no cerceamento da propaganda eleitoral, ou ela nem necessria, porque outros partidos so simplesmente impedidos de concorrer. Os partidos nicos nascem em decorrncia da tomada do poder por um grupo autoritrio (ex.: Unio Sovitica, Alemanha nazista, Ir) e destinam-se manuteno do controle do Estado. Em alguns casos, h a convivncia de vrios partidos, mas um deles assume o integral controle da vida poltica, e, pela fraude ou pela coao, termina por retirar seus concorrentes do cenrio. So geralmente alto-falantes ou mquinas burocrticas de lideranas pessoais (Hitler, Mussolini, Khomeini, Fidel Castro, Stroessner). Em alguns pases africanos, o partido apenas um brao poltico do exrcito no poder. Partidos de Ocasio So partidos que se formam para um momento da vida nacional ou para a defesa de uma aspirao especfica. Encerrado aquele perodo histrico ou conseguido o objetivo (ou se ele se tornar invivel), o partido desaparece. Tais partidos so freqentes nos Estados Unidos. Graas facilidade da legislao, organizam-se partidos locais para a melhoria de uma escola ou at para abertura de uma estrada. Os partidos que se formaram, no Brasil, para combater o sistema de 1964 e apressar a democratizao (MDB-Arena) so outros exemplos. Inclumos neste grupo os partidos que se formam exclusivamente para operacionalizar uma liderana pessoal, como o PRN. Se essa liderana chegar ao poder e consolidar o partido, ou se transmitir forte contedo ideolgico ou doutrinrio, o partido sobrevive ao lder e deixa de ser de ocasio, caso contrrio, o partido desaparece com o fim de seu lder. Os partidos de ocasio so os que mais freqentemente abrigam frentes temporrias de diferentes formaes doutrinrias. Elas se renem por terem um objetivo comum imediato (no caso do MDB, apressar a democratizao; da Arena, dar sustentao poltica ao regime de 1964). Uma vez atingido ou esgotado o objetivo, desaparece o motivo que justificava a coeso, e o partido, inevitavelmente, se divide. Partidos de Interesse So, tipicamente, os grandes partidos polticos americanos. J Aristteles falava, na Constituio de Atenas, nos partidos de pescadores e marinheiros, de agricultores e artesos. No incio da vida partidria moderna, surgem partidos sindicalistas (o Partido Trabalhista Ingls), com o objetivo especfico de defender o proletariado. Modernamente, os partidos classistas submergiram ou transformaram-se em partidos ideolgicos ou doutrinrios. medida que a luta de classes foi desaparecendo
58
ou perdendo suas caractersticas, eles perderam tambm sua motivao. Os elos que hoje existem entre sindicatos e partidos so tnues. Mesmo o Partido Comunista Francs, historicamente ligado Confederao Geral do Trabalho (CGT), hoje tem, na sua direo, representantes da direo da Confederao apenas em respeito tradio. No Brasil, formou-se o Partido dos Trabalhadores (PT) quando organizaes partidrias semelhantes j desapareciam em todo o mundo. Nasceu como um partido de interesses, mas tornou-se um partido ideolgico, passando, curiosamente, a procurar sustentao nas classes mdias urbanas. Quando se fala em partido de interesse, pensa-se hoje em outro tipo de partido. Eles so simbolizados pelos grandes partidos dos Estados Unidos. Nos Estados Unidos, os partidos comearam a formar-se quando nascia o prprio pas, formado pelas antigas colnias. Alguns queriam ceder poucos poderes Unio, fortalecendo as colnias. Uniram-se em torno de Jefferson. A est a semente do atual Partido Republicano. Outros, com idias mais progressistas, queriam fortalecer a Federao. Unidos sob a liderana de Hamilton, criaram o ncleo do que hoje o Partido Democrata. Com o correr do tempo, tais referncias tornaram-se meramente histricas. Os representantes e eleitores de cada partido americano no obedecem a qualquer programa ou doutrina. Os partidos existem exclusivamente em funo das eleies. Em cada local ou regio, formaram-se grupos que tinham como afinidade o interesse de disputarem juntos eleies parlamentares ou para outros cargos. Reuniamse, ento, no Partido Republicano ou Democrata. A tradio iria consolidando o grupo e seus sucessores, sempre se reuniriam apenas com o objetivo de chegar ao poder. Os partidos americanos freqentemente no tm sedes locais e no se renem fora de perodos eleitorais. Suas direes so nomeadas, sem contestao, pelos candidatos aos cargos majoritrios, nos diferentes nveis. A burocracia no exerce influncia sobre os candidatos; ao contrrio, ela escolhida e dirigida por eles. A fisiologia No Brasil, criou-se a expresso partido fisiolgico para designar os , partidos que se estruturam e sobrevivem s custas de cargos e financiamento pblico. Essa expresso no traduzvel para outros idiomas, e nem conhecida no portugus de Portugal. Simplesmente porque nas democracias modernas, tal hbito condenado pela Justia comum, com pena de priso para os que o praticam, criminosos que so. Os diferentes cdigos e leis caracterizam como crime de prevaricao a utilizao de dinheiro pblico para beneficiamento pessoal. No se confundam esses partidos fisiolgicos com os partidos de interesse. Os fisiolgicos no mereciam sequer fazer parte da classificao dos partidos.Desaparecem quando se aprimoram os costumes polticos e so meros e lamentveis acidentes na vida poltica.
59
Em todo o mundo, ao assumir o poder, os partidos ocupam cargos polticos com os seus quadros, para que sua poltica execute seu programa. No para beneficiar os indivduos, para que aliciem votos ou se apropriem de verbas. Os cargos tcnicos, mesmo em regimes presidencialistas, raramente so atingidos quando muda o governo. Apenas seus ocupantes passam a executar a poltica do novo governo. Se um partido poltico existe para disputar o poder e executar seu programa, natural, ento, que ocupe os cargos com seus militantes e dirigentes. Caracteriza-se a fisiologia quando as pessoas so nomeadas no com esse objetivo, mas apenas para obter vantagens pessoais e eleitorais. Partidos Ideolgicos Convm ler, no captulo anterior sobre o Liberalismo Social, as consideraes que fizemos a respeito da diferena entre ideologia e doutrina, se o leitor no estiver lembrado do assunto. Os partidos ideolgicos tm uma viso integral do mundo, uma atitude definida e preconcebida diante do fato social e poltico. Com sua cosmoviso, procuram chegar ao poder para pr em prtica suas idias. No necessitam da crtica ou do debate com outras correntes, porque imaginam terem a verdade, descoberta em suas anlises e formulaes tericas. Os partidos nazistas, fascistas e comunistas so ideolgicos. At pouco tempo atrs, os partidos socialistas eram ideolgicos. Hoje, os melhores partidos socialistas europeus perderam essas caractersticas e comportam-se como partidos doutrinrios. A vitria de partidos ideolgicos conduz inevitavelmente autocracia e ditadura. Ela est na prpria essncia do autoritarismo ideolgico. Vivemos hoje o fim das ideologias, que no se devem confundir com doutrinas. A complexidade do mundo moderno, o desenvolvimento das cincias, a necessidade de se desenvolverem as tcnicas de administrao, fizeram com que as ideologias fossem superadas. Ao cidado no interessa se uma providncia rotulada como de direita ou de esquerda, socialista ou liberal, interessa que seja eficiente e o beneficie. Despreocupados de modelos, os governantes procuram dar eficincia ao Estado, sem se preocuparem com rtulos. Com isso, os partidos ideolgicos se esvaziaram ou transformaram-se em partidos doutrinrios. Os partidos socialistas, por exemplo, assentavam todo o seu modelo na premissa da luta de classes. Interesses de patres e empregados seriam sempre opostos, e esse fato deveria ser o tema, como em uma sinfonia, de todo programa de ao poltica. De repente, descobriram que a luta de classes era apenas uma expresso vazia de contedo nas sociedades mais desenvolvidas. O operrio europeu ou americano quer a sua empresa forte para que lhe pague melhor, e o patro quer operrios bem pagos para que comprem seus produtos. Cada vez mais, os partidos ideolgicos foram reduzindo seu discurso a slogans, a pequenas frases que tm apelo meramente emocional. O apelo emocional sempre foi caracterstica dos partidos ideolgicos, mas, agora, com um discurso incapaz de
60
enfrentar a realidade concreta, a emoo passou a ser no um instrumento adicional para a ao, mas o nico. O slogan no mais resume um raciocnio lgico; ele o substitui. Partidos Doutrinrios O liberal Benjamim Constant (1787-1830) pensava nos grupos doutrinrios e no nos partidos com as caractersticas atuais, quando disse: Um partido um agrupamento de pessoas que professam a mesma doutrina poltica . Mas a sua frase vlida para os atuais partidos polticos. Um partido doutrinrio tem um sistema coerente de idias que inspira o seu programa, estimula e limita a sua atuao. O nosso Partido Liberal (atual Partido da Repblica PR) tipicamente um partido doutrinrio. Tem um programa coerente, defende a doutrina liberal social e realiza cursos para que seus filiados e militantes conheam e estudem seu Programa. Ao contrrio dos partidos ideolgicos, os doutrinrios no pretendem ter uma idia acabada do fato poltico e social. Suas posies vo-se formando ao longo de estudos e debates. O partido doutrinrio estimula a crtica e a anlise e, por isso, tende a fortalecer a democracia. Um partido socialista ter sempre uma viso coletivista da sociedade, tal como um partido social-democrata tender a crer na viabilidade do Estado providencial. Um partido liberal estar sempre defendendo o indivduo contra a opresso do Estado ou das maiorias. Coerentemente, estar enxergando os diferentes problemas e propondo solues, de acordo com a sua doutrina. Mas, nesses casos, a doutrina no o estar cegando para a realidade concreta e nem impondo decises acabadas. Um partido social liberal como o nosso PL (atual PR), defende o liberalismo, mas no o liberalismo egosta ultrapassado. Ns temos conscincia de que, em um pas como o Brasil, com estruturas sociais to injustas, o Estado ainda essencial em vrios setores, para apressar as reformas. Fora dos Estados Unidos, que tm uma histria poltica com caractersticas peculiares, so os partidos doutrinrios os que tendem a dominar o cenrio partidrio em todo o mundo, representando diferentes segmentos da opinio pblica. Neste trabalho, analisaremos, basicamente, a estrutura dos partidos doutrinrios. Os Membros do Partido No estudo dos partidos polticos, h uma clssica diviso entre partidos de massa e partidos de quadros. O partido de massa procura ter grande nmero de filiados e, geralmente, dispe de lideranas carismticas, que fazem seus apelos, diretamente, s bases do partido. Os partidos nicos so quase sempre partidos de massa.
61
Os partidos de quadros tm maior preocupao de formar dirigentes e militantes, que servem tambm de ponte entre as lideranas maiores e suas bases. Participantes, Militantes e Dirigentes Podemos classificar os filiados a um partido em participantes, militantes ou dirigentes. Os participantes so aqueles que preencheram ficha de filiao, participam de convenes e das maiores reunies do partido, mas no lhe dedicam um tempo especial. O participante pode ser um entusiasta e propagandista do partido, mas seu trabalho no est coordenado com o dos dirigentes. Os militantes trabalham de acordo com a ttica e a orientao dos dirigentes. No a intensidade do entusiasmo que caracteriza um militante. sua dedicao, sua eficcia e sua disciplina. Ele executa tarefas, trabalha de acordo com a estratgia do partido. Filiados militantes participam de reunies, dos conselhos e dos cursos do partido, freqentam sua sede. So particularmente importantes nos perodos eleitorais, quando organizam as bases partidrias, fazendo chegar a elas a mensagem do partido e de seus candidatos. Os partidos brasileiros, salvo o PL (atual PR), e os partidos socialistas, no tm a tradio de forte militncia, sobretudo nos maiores centros urbanos. Neles, os militantes so geralmente recrutados entre pretensos candidatos a eleies futuras e preocupam-se mais com seus prprios interesses do que com o partido. Com isso, enfraquece-se a disciplina, caracterstica fundamental do bom militante partidrio. Em situaes especiais, o militante pode no se identificar em seu meio como filiado ao partido, se isso lhe permite maior eficincia na execuo de tarefas que o partido lhe tenha confiado. Os dirigentes so os que ocupam os mais altos cargos da direo partidria. So tambm os responsveis, em cada nvel (municipal, estadual ou nacional), pela mquina burocrtica do partido. A Disciplina Partidria Para que um partido poltico seja eficiente, fundamental que seus membros, sobretudo seus militantes e funcionrios, sejam fortemente disciplinados. Ao contrrio de um clube, um partido nasce e existe para a luta contra adversrios. O combate est na prpria essncia do partido poltico. No se luta sem disciplina. MICHELS, o primeiro terico de organizao partidria, comparava, no princpio de nosso sculo, o partido indisciplinado e desestruturado a um exrcito selvagem e amorfo, incapaz de fazer frente a um simples batalho onde haja disciplina Pensando . sobretudo nos partidos socialistas de seu tempo, chega a recomendar, com exagero:A democracia no para consumo interno; artigo de exportao dos partidos .
62
DUVERGER, mais moderno, dir que no catecismo das obrigaes partidrias, a observncia de regras hierrquicas chega a ser o artigo 1. A hierarquia nasce como conseqncia das condies tcnicas, e sua formao um postulado essencial da mquina partidria que funciona bem Filiados indisciplinados podem ser, no mximo, . bons agitadores, mas nunca militantes eficientes. Se a disciplina fundamental para a eficincia de qualquer organizao, nos partidos polticos ela se torna mais importante. Partidos trabalham com lderes e estimulam sua usual vaidade. Sem disciplina, impossvel conciliar os interesses e conduzir a mquina a atuar com eficincia. Os interesses pessoais e a vontade de sobressair-se cria uma natural tendncia para conflitos internos que enfraquecem os partidos. O hbito da disciplina e do respeito s lideranas reduz esses riscos. Por outro lado, no mundo moderno, a eficincia de um partido depende, cada vez mais, do bom emprego de tcnicas de comunicao e organizao. Nem todos os militantes e candidatos de um partido so capazes de compreender a sua utilizao, sobretudo quando buscam votos individuais. Para que o partido chegue a melhores resultados, precisar, ento, estar disciplinado, pois s assim haver uma utilizao tecnicamente correta dos recursos disponveis. Lnin sempre atribuiu disciplina grande parte do xito de seu partido. Sem ela, massas de revoltosos haviam sido metralhadas pelos cossacos (em janeiro de 1905). S com disciplina e organizao, o partido dele conquistou o poder. Por isso, ele afirma que, sem a obedincia de todos a uma direo ttica, pode-se formar um grupo de tericos, mas no uma unidade poltica eficiente . Liderana, Solidariedade e Convvio Partidrio Para que a indispensvel disciplina interna no conduza ao autoritarismo, fundamental que as lideranas partidrias sejam legtimas e que haja mecanismos internos que estimulem a conscientizao, o estudo e o respeito doutrina do partido. Um dos maiores riscos da indisciplina interna o de enfraquecer a fidelidade aos princpios. Nos partidos nicos, freqentemente, a chefia meramente carismtica. O chefe o chefe porque ; apenas por questes naturais (Fhrerprinzip). Ele no elege e no votado: reconhecido. Nos partidos democrticos, a liderana emerge pelo voto, mas naturalmente. S os falsos lderes procuram obter cargos, exaltam suas prprias qualidades, dizem suas virtudes, tentam impor sua vontade. Os lderes democrticos reais no se preocupam em impor sua liderana, porque ela descoberta e reconhecida no correr da atividade partidria. grande a responsabilidade das lideranas partidrias,porque,na realidade,elas tm uma ampla delegao para agir em nome dos militantes e do povo que representam. Rousseau j lembrava que soberania no se delega Quando se indicam lderes . para atuar em nome dos filiados (e do povo), h uma renncia. Os filiados no so
63
consultados a cada momento e antes de cada deciso tomada em seu nome. Uma elite partidria decide por eles. S anarquistas recusam-se ao reconhecimento das elites nos grupos sociais. De WEBER a SCHUMPETER, h o reconhecimento de que, na democracia, elas existem, inevitavelmente. Devem ser representativas e, sobretudo, todos devem ter acesso a elas. A estar a caracterstica do sistema democrtico. Num partido democrtico, as elites partidrias e dirigentes so formadas pelos quadros mais competentes e eficazes, reconhecidos pela massa e pelos militantes do Partido. No haver autoritarismo, se, no Partido, for desenvolvido o esprito de solidariedade, que, nos seus vrios nveis de direo, estimula o debate e a autocrtica. a solidariedade horizontal, que assegura o estudo da doutrina, o bom convvio entre os militantes, uma solidariedade que inspira e limita as lideranas. H trs tipos de convvio partidrio: ideolgico; societrio; comunitrio. Nos partidos totalitrios e ideolgicos, os militantes comportam-se como se pertencessem a uma Ordem (Bund). Obedecem porque o chefe sempre tem razo. o convvio ideolgico. Outras vezes, o militante sente-se como se pertencesse a uma sociedade (Gesellschaft), uma espcie de empresa. Como se fosse um acionista, aceita o que os dirigentes decidiram, em seu benefcio. o mais comum, em partidos de interesse ou de ocasio. o convvio societrio. Num partido doutrinrio democrtico, o militante sente-se parte de uma comunidade (Gemeinschaft). Ele o est influenciando por sua atuao. O partido uma comunidade da qual ele faz parte e com o qual solidrio. Ele sabe, ento, que, para o bom funcionamento do seu partido, necessria a obedincia s normas hierrquicas. o convvio comunitrio. As lideranas partidrias, em partidos democrticos, so sempre eleitas e participantes dos debates internos, em permanente contato com suas bases. Cursos de Formao Os modernos partidos doutrinrios mantm permanentes cursos de formao poltica. Eles comearam a se desenvolver nos partidos socialistas. A primeira organizao de cursos partidrios aconteceu no Partido Socialista Alemo, em 1906 (Parteischule). Logo tais cursos se estenderam aos partidos democrata-cristos e liberais de toda a Europa Ocidental. Atualmente, os partidos europeus, sobretudo os alemes, austracos, italianos e franceses, mantm verdadeiras escolas de poltica, destinadas ao estudo de
64
seus programas e formao de militantes. So poderosos instrumentos para a conscientizao e para o fortalecimento da democracia interna. O Partido Liberal (atual Partido da Repblica PR) trouxe para o Brasil a instituio dos cursos de formao poltica. No continente sul-americano, eles existem, sobretudo na Venezuela e no Chile. A Burocracia do Partido Os partidos modernos dispem de tcnicos e funcionrios permanentes que formam o que conhecido como aparelho partidrio. Em alguns partidos, o aparelho assume tais propores que se torna responsvel no s pela organizao burocrtica, mas at pela estratgia poltica. Nesses casos, ele geralmente comandado pelo Secretrio-Geral do Partido. As atuais tcnicas de organizao e de comunicao vo tornando cada vez mais importante a burocracia do Partido. ela que dispe das informaes fundamentais para as decises dos dirigentes. Em 1921, Lnin j dizia: Teramos todos desaparecido se no houvesse o aparelho . O desenvolvimento do nazismo na Alemanha dependeu, fundamentalmente, da organizao partidria, que se foi tornando uma mquina de Estado. A partir de certa poca, no se permitia a existncia de qualquer associao no pas, mesmo um inocente grupo recreativo juvenil, sem a presena de militantes nazistas em sua direo. Essa fantstica coordenao (Gleichshaltung) exigia um aparelho partidrio extremamente disciplinado e eficiente. Por intermdio dela, o Partido estava presente em todas as clulas da sociedade. Nos partidos democrticos modernos, a burocracia tem seus membros selecionados por sua capacitao profissional. Ao contrrio do que acontece com os militantes, o entusiasmo e o devotamento partidrio so menos importantes que a capacidade tcnica e a eficincia. A burocracia no toma decises; informa s lideranas e executa as suas determinaes. No deve participar da poltica interna do partido. Por isso, funcionrios no devem ser recrutados entre antigos ou futuros candidatos. Na Europa, alguns partidos dispem de grandes sedes e centenas de funcionrios pagos com verbas pblicas. Os recursos so distribudos de acordo com os votos que o partido tenha obtido nas ltimas eleies. Partidos no Brasil O Imprio At a abdicao de D. Pedro I (1831), mal se conseguiram organizar grupos polticos permanentes. Os debates eram sobre circunstncias, e a poltica era dominada pela liderana pessoal dos que haviam lutado pela Independncia. No Segundo Reinado, comeam a separar-se os liberais dos conservadores. S nas ltimas dcadas do Imprio os grupos passam a ganhar caractersticas de partidos polticos. Embora liberais e conservadores pouco se distinguissem quando estavam
65
no poder, possvel encontrar tendncias diversas de comportamento, sobretudo nos ltimos anos, quando os discursos nos dois partidos ganhavam consistncia. J naquela poca, o Partido Republicano tambm levava sua mensagem praa pblica. Eram partidos que se baseavam no numa organizao nacional, mas, exclusivamente, em bancadas parlamentares. O Partido Liberal lana seu Manifesto em 1869, um ano aps o aparecimento dos liberais radicais, que propunham uma profunda transformao na estrutura poltica do pas. O Manifesto inspirava-se no Partido Liberal belga e propunha uma reforma eleitoral que aumentasse o colgio eleitoral (Ou a Reforma, ou a Revoluo!). Defendia a emancipao dos escravos e propunha vrias medidas que fortaleceriam a liberdade individual, repetindo antigos temas dos polticos liberais. Enquanto o Partido Conservador tendia, sobretudo, para a defesa do Imprio e das instituies tradicionais, os liberais se iam orientando para as causas mais populares. No ltimo Gabinete do Imprio, seu chefe, o liberal Visconde de Ouro Preto sugere um programa que continuaria atual muitos anos depois de proclamada a Repblica. Inclui a extenso do direito de voto, autonomia dos municpios e provncias, liberdade de ensino, e at uma lei de terras que facilitasse a sua aquisio, alm de um cdigo civil para o pas. Com a Proclamao da Repblica, desaparecem os velhos grupos partidrios, inclusive o Partido Republicano. A Repblica Na Primeira Repblica, os partidos so regionais. Em poucos momentos, surgem sistemas nacionais, quase sempre procurando apenas coordenar a ao dos partidos regionais. Destacam-se os diferentes Partidos Republicanos, como em Minas, So Paulo e Rio Grande do Sul. Durante muito tempo, foram o eixo da atividade poltica, que se fazia em torno do poder regional (Presidentes dos Estados) ou federal (Presidente da Repblica). Fora do poder no havia salvao, inclusive porque o sistema eleitoral permitia depuraes. No existia justia eleitoral, e as fortes lideranas partidrias, ligadas aos governantes, alm de escolher os candidatos, poderiam obter que fossem eleitos na apurao e no reconhecimento dos eleitos. Todas as tentativas de romper o sistema dominante foram inteis, inclusive as campanhas de Rui Barbosa e de Nilo Peanha. A estrutura s iria ruir com o movimento poltico e militar de 1930. Em 1910, Pinheiro Machado forma o Partido Republicano Conservador, talvez o primeiro de carter nacional, se no se considerar a breve experincia do Partido Republicano Federal, no tempo de Prudente de Morais. Com o PRC, Pinheiro Machado
66
torna-se o homem forte do governo Hermes da Fonseca. O Partido desaparece aps a morte de Pinheiro Machado. No Rio Grande do Sul, surgiram os primeiro partidos doutrinrios do pas. O Partido Republicano Histrico foi a semente de uma organizao conservadora, inspirada no positivismo. Jlio de Castilhos foi seu primeiro lder. De outro lado, com um discurso liberal, surgia, em 1892, o Partido Federalista, chefiado por Silveira Martins, que tinha como principal meta a adoo do parlamentarismo. Em 1928, ele ser substitudo pelo Partido Libertador, de Assis Brasil, que se concentra na luta pelo voto secreto. Rui Barbosa cria o Partido Republicano Liberal, que ser apenas uma legenda para lhe servir de alto-falante. Na segunda campanha de Rui para a presidncia da repblica (1919), o PRL ganha forte contedo social, na linha do que viria a ser o liberalismo social que hoje o PL (atual PR) defende. O Partido Comunista do Brasil fundado em 1922, aps vrias tentativas de organizaes partidrias de esquerda. A primeira fora em 1890 (Partido Operrio do Brasil). O Partido Socialista fora fundado em 1902, cinco anos depois da criao do primeiro partido socialista regional, o do Rio Grande do Sul. No Brasil, o PC teve apenas trs meses de vida, sendo logo proibido. Em 1930, a Revoluo faz desmoronar toda a estrutura de poder partidrio. Teoricamente, o discurso poltico era liberal: foi uma Aliana Liberal que levou Getlio Vargas ao poder. Mas, na prtica, esse poder se concentrar nas mos dos militares vitoriosos e, depois, nas do prprio Vargas, todos com forte vocao totalitria. So convocadas eleies para a Assemblia Nacional Constituinte de 1934. J em 1932, um decreto regula o funcionamento dos partidos, dividindo-os em permanentes e provisrios (s para disputar alguma eleio). Novamente, as organizaes sero apenas regionais, e poucas (como o Partido Constitucionalista de So Paulo e o Partido Autonomista do Distrito Federal) tero alguma expresso. Na Constituinte, a maior fora poltica nacional organizada seria a da Liga Eleitoral catlica, que elegeria candidatos em todo o pas, conseguindo incluir na Constituio todo o seu programa. Quando o pas se preparava para as eleies de 1938, Vargas d o golpe e implanta o Estado Novo. O Estado Novo foi precedido de intensa campanha dos partidos comunista e integralista, que lutavam um contra o outro. Em 1935, os comunistas tentam um golpe de estado (Intentona), que s serviria para aumentar a represso comandada por Vargas. Os integralistas liderados por Plnio Salgado adaptavam ao Brasil as ideologias nazi-facistas, ento em voga na Europa. Promoviam intensa agitao popular e iriam tambm procurar a conquista do poder pelo golpe armado. Os candidatos presidenciais Armando Sales e Jos Amrico (alm do prprio Plnio Salgado) desenvolviam campanhas pessoais. O liberalismo e o discurso social de Jos Amrico preocupavam o exrcito e as oligarquias, que no tinham desaparecido.
67
No de estranhar que o Estado Novo surgisse em novembro de 1937, com forte mensagem antipartidria. Em 2 de dezembro, o ditador extingue todos os partidos. Ele prprio no se anima a imitar as ditaduras europias que criaram seus partidos nicos. Os Partidos de 1945 Na Repblica de 1945, surgem os primeiros grandes partidos efetivamente nacionais. A primeira campanha presidencial j iria separar correntes com maior nitidez. Eduardo Gomes representava o liberalismo, os novos ideais que entusiasmavam o mundo aps a derrota do nazi-facismo. Eurico Dutra, Ministro da Guerra de Vargas, reunia as antigas oligarquias polticas e o conservadorismo agrrio. A extrema esquerda apoiava Yedo Fiza, candidato do Partido Comunista. O Partido Social Democrtico (PSD) foi o maior partido desse perodo. Fundado por Vargas, tornou-se uma federao de oligarquias locais. Conservador, com vocao de poder, no tinha maiores preocupaes doutrinrias, desde que no se agredisse a sua ideologia conservadora. Em alguns momentos, chegaria a aliar-se com grupos populistas, mas por questes eleitorais. Nos momentos decisivos, apenas sua ao e sua opo sempre seriam conservadoras. O PSD deu estabilidade Repblica de 45. Com seu pragmatismo e graas experincia de seus lderes, assegurava maioria a governos estaduais e ao presidente, servindo de freio ao liberalismo udenista e aos partidos socialistas e trabalhistas. Modernizou-se com Juscelino Kubitschek, que, com habilidade, conseguiu conciliar os interesses oligrquicos com uma nova viso progressista de desenvolvimento para o pas. A Unio Democrtica Nacional (UDN) nasceu das lutas liberais contra a ditadura de Vargas. Reuniu alguns dos nomes mais brilhantes da intelectualidade e da poltica de seu tempo: Virglio Melo Franco, Prado Kelly, Raul Fernandes, Mlton Campos, Pedro Aleixo, Odilon Braga, Jlio de Mesquita Filho. Iria ainda reunir figuras expressivas como Carlos Lacerda, Afonso Arinos, Bilac Pinto, Aliomar Baleeiro e Gabriel Passos. Ao mesmo tempo, juntava algumas poucas oligarquias regionais (em luta contra os adversrios locais, abrigados no PSD) como os Caiados, em Gois, ou os Konders, em Santa Catarina. Abrigou tambm o tenentismo de 1930 (Juarez Tvora, Juracy Magalhes). A UDN surgiu como partido nitidamente liberal nas campanhas presidenciais de Eduardo Gomes. Suas grandes bandeiras eram as lutas pelas liberdades individuais e pela moralidade na administrao pblica. A qualidade de suas lideranas fez com que, j em 1945, se preocupasse com o desenvolvimento econmico e tecnolgico do pas, temas que, em outros partidos, s surgiram dcadas depois. O Brasil desenvolvimentista da era Kubitschek desatualizou a UDN. Os grandes centros urbanos foram-se proletarizando e a questo social tornou-se o maior tema de debates no pas. O discurso udenista era dirigido classe mdia e burguesia. Empolgava a opinio pblica nos perodos no-eleitorais, mas no dava votos suficientes para a conquista do poder.
68
Naturalmente, a UDN tendeu para o golpismo, quando sentiu sua incomunicao com as grandes massas eleitorais. Carlos Lacerda assumiu sua liderana e, com o seu carisma, deu ao Partido caractersticas ideolgicas. Era a ideologia da moralidade pblica. A personalidade fulgurante e personalista de Lacerda acabou representando um risco natural para os governantes que empolgaram o poder em 1964. A UDN, que tanto contribura para o movimento militar, foi tambm extinta pelo Ato Institucional n 2, de 1965. O Partido Trabalhista Brasileiro (PTB) foi o brao popular de Vargas, fundado por ele, tal como o PSD. Aproveitando o desenvolvimento industrial brasileiro, o PTB cresceu rapidamente (24 deputados em 1945 e 136 em 1962) mas vcios de origem impossibilitaram que o PTB desempenhasse, no pas, o papel a que se propunha: representar o movimento obreiro e ser a vanguarda das grandes conquistas sociais. Tornou-se apenas uma espcie de partido peronista, sem a ideologia e o carisma do partido argentino, com lideranas caudilhescas, no melhor estilo dos pampas, e sem doutrina. O PTB nasceu sombra de cargos da Previdncia Social e de favores governamentais.Getlio Vargas e Joo Goulart,seus maiores lderes,no tinham angstia proletria, mas um comportamento populista. O partido no levava as aspiraes de suas bases sindicais ao poder. Ao contrrio, era um instrumento para narcotizar as lideranas sindicais, que recebiam favores para levar at as bases a mensagem dos caudilhos. Esses lderes sindicais governistas eram chamados de pelegos . Alguns dos lderes do PTB ainda tentaram, sem xito, corrigir a tendncia. Alberto Pasqualini procurou criar um trabalhismo srio, no-socialista, coerente e doutrinrio. Fernando Ferrari buscava um trabalhismo utpico e com caractersticas moralizantes. Ambos esforaram-se por uma reao contra os hbitos corruptos das lideranas partidrias, mas resvalaram para um discurso de estilo udenista. Por outro lado, Srgio Magalhes e Leonel Brizola tentavam rechear o partido de contedo socialista. Mas a falta de consistncia e de preparao terica do Partido tornou esses discursos inconseqentes e contraditrios. Os outros partidos de 45 no tiveram oportunidade de ocupar maiores espaos, tal a predominncia do PSD, UDN e PTB. O Partido Democrata Cristo (PDC) comeava a surgir como um promissor partido doutrinrio e formador de quadros quando foi surpreendido, em pleno crescimento, pela radicalizao do debate da questo social, que dividia at a Igreja. Passara de dois deputados, em 1945, para 20, em 1962, mas dividiu-se em grupos que tiraram do Partido toda a coeso interna. O Partido Social Progressista (PSP) era a organizao que dava estrutura poltica liderana pessoal de Ademar de Barros, sem qualquer contedo doutrinrio. Uma verso brasileira dos partidos americanos de interesse, o PSP reunia os que acreditavam
69
na gerncia de seu lder, que no escondia o desprezo por exigncias ticas ou doutrinrias. Como partido doutrinrio, restava o Partido Libertador, de Raul Pila, sucessor de Silveira Martins e intransigente defensor do parlamentarismo. Liberal, limitado praticamente ao Rio Grande do Sul, o Partido Libertador defendia a iniciativa privada e afirmava, no seu programa, que a razo nica do Estado era a necessidade da garantia dos direitos individuais. O Partido de Representao Popular (PRP), chefiado por Plnio Salgado, reunia os remanescentes do integralismo. O Partido Republicano restringia-se a Minas Gerais, onde elegeu seus nicos quatro deputados em 1962, sob a chefia respeitada de Arthur Bernardes. O Partido Socialista Brasileiro (PSB), nascido da Esquerda Democrtica que lutara contra a ditadura de Vargas, reunia intelectuais, como num clube, sem qualquer vocao eleitoral. Sob a liderana legendria de Joo Mangabeira, reuniram-se nomes expressivos como os de Osrio Borba, Guilherme Figueiredo, Joel Silveira, Srgio Buarque de Holanda, Raimundo Magalhes Jr. e Jos Honrio Rodrigues. Em momento nenhum conseguiu qualquer resultado eleitoral expressivo. O general Castelo Branco, em 1965, no teria a menor dificuldade para extinguir esta estrutura partidria. Para substitu-la, os governantes tentam criar um partido semelhante ao PRI mexicano, que desse sustentao poltica ao regime. Uma espcie de partido nico, responsvel pelo governo, mas num regime que mantivesse a aparncia e as caractersticas formais das democracias. Os Partidos de 1964 Em 1964, o Estado perdera a confiana da opinio pblica brasileira. Desacreditadas as instituies, torna-se fcil s Foras Armadas assumir o poder, com um discurso de busca da eficincia e da moralizao da administrao. Entregaram-no a burocratas de confiana, tradicionalmente hostis a partidos e a polticos. Extinguem-se os partidos e procura-se criar um sistema bipartidrio. Por um lado, o governo teria sustentao poltica e, por outro lado, seria dada uma satisfao opinio pblica internacional, mantendo-se a aparncia democrtica. Criam-se a Aliana Renovadora Nacional (Arena), que seria o brao poltico do governo e o Movimento Democrtico Brasileiro (MDB), que lhe faria oposio. Nas eleies de 1966 e 1970, a Arena parecia consolidar sua tendncia de transformar-se no partido nico do pas. Em 1966, obtivera 64% dos votos para a Cmara Federal, chegando a 70% em 1970, em plena expanso do chamado milagre econmico brasileiro. Mais do que o protesto contra a represso poltica ou a defesa das liberdades, a crise econmica iria fazer desmoronar o domnio arenista. Em 1974, o MDB conseguiria 14,5 milhes de votos para o Senado, contra 10 milhes da Arena. Uma srie de medidas casusticas foram, ento, tomadas para garantir a maioria governamental e o predomnio arenista.
70
Em 1979, extingue-se o bipartidarismo, como nova manobra para evitar a caracterizao da minoria governamental e como tentativa de diviso da oposio. Os ncleos da Arena e do MDB incorporam-se prioritariamente ao Partido Democrtico Social (PDS) e ao PMDB (Partido do Movimento Democrtico Brasileiro). Criam-se, assim, outros novos partidos. 3. A CULTURA POLTICA
Entende-se por cultura poltica o conjunto de atitudes, crenas e sentimentos que do ordem e significado a um processo poltico, pondo em evidncia as regras e os pressupostos nos quais se baseia o comportamento de seus atores. Trata-se, inicialmente, de avaliar a sua identificao, a sua adeso ou no aos valores e instituies democrticas, para depois propor uma interpretao alternativa acerca dos resultados. A noo de cultura poltica atribui grande importncia ao processo de socializao (que tem lugar em espaos sociais distintos como a famlia, a escola e o trabalho), na definio do comportamento poltico. Cultura poltica, portanto, remete a uma orientao subjetiva em relao a determinado sistema poltico. preciso ressaltar, porm, que a utilizao da noo de cultura poltica est vinculada a uma preocupao quanto s condies de desenvolvimento dos sistemas polticos democrticos. Dessa forma, em sua prpria gnese, esse conceito no pode ser dissociado da idia de um modelo de comportamento poltico nas democracias participativas. Da cultura poltica pode-se analisar uma srie de instituies polticas, bem como entender o porqu de seu funcionamento. De maneira geral, os estudos sobre cultura poltica procuram mostrar que a democratizao, quando atinge apenas o sistema poltico-institucional e no se faz acompanhar de mudanas nos processos de socializao, tende a gerar regimes mais instveis e de baixa legitimidade. No ocidente, a racionalizao da cultura poltica veio desembocar nas democracias liberais modernas, as quais se caracterizam pela defesa de princpios de justia que tm como foco os direitos individuais dos cidados e so crticas a qualquer tentativa de se associar a identidade poltica da comunidade a valores no universalizveis. A cultura poltica de um Estado democrtico deve buscar o desenvolvimento e a sedimentao de canais de comunicao entre os diversos grupos sociais (sociedade civil organizada, principalmente atravs do suporte organizao e funcionamento de organizaes no-governamentais, entidades de classe, etc). Em sociedades complexas, cada indivduo, na medida em que participa de diferentes tipos de instituio (famlia, classe, associao, partidos polticos, sistema educacional etc.), estaria exposto a distintas formas de socializao que podem ser
71
congruentes ou no entre si. Valores e atitudes frente ao sistema poltico e social constituem objetos tpicos dos estudos sobre cultura poltica: moderao ideolgica, tolerncia poltica (mesmo com a oposio violenta), confiana na eficincia das instituies polticas e alta confiana interpessoal so sempre relacionadas, nos estudos empricos sobre a democracia, como atributos tpicos da cultura poltica democrtica. Na perspectiva dos estudos de cultura poltica, ento, a estabilidade e a consolidao dos regimes democrticos encontram-se relacionadas tambm s atitudes, s normas e aos valores manifestados pelos atores polticos e pelo pblico.
4.
GRUPOS DE INTERESSES E AO COLETIVA Texto de Ricardo Wahrendorff Caldas
Define-se ao coletiva como sendo qualquer atividade de um grupo que, base de um ou vrios comportamentos de participao, leva adiante certas reinvidicaes em relao a outros grupos sociais com a finalidade de alcanar um bem coletivo. Na esfera poltica, a ao coletiva se faz por meio dos grupos, que se definem como grupos de interesses. O objetivo desses grupos, que agem como um conjunto de pessoas que compartilham interesses comuns, influir nas polticas governamentais para assegurar decises favorveis a seus interesses, ou que no vo na contramo deles. As preferncias individuais dos membros desses grupos se vinculam ao governamental. Podem ser grupos econmicos e profissionais, grupamentos tnicos e religiosos, praticantes de um esporte, fraes de classe e estrato social, habitantes de uma regio ou bairro etc., que se mobilizam e operam deliberadamente para defender e reafirmar seus interesses. Os grupos de interesse so associaes voluntrias com objetivos especficos de esquerda ou de direita, moderados ou radicais, locais ou internacionais. E podem representar um interesse particular (uma corporao), de um segmento do pblico (aposentados) ou um valor (antiaborto). Eles so a expresso do ideal democrtico de que todos os cidados se organizem conforme seus prprios interesses para participar da vida poltica. Os principais grupos polticos para a expresso dos interesses da sociedade so os partidos e os grupos de interesse. Os primeiros debatem o tema de uma poltica geral para a sociedade, elaboram programas, designam candidatos e planejam estratgias de luta para obter e exercer o poder. Precisam do Estado para realizar seu projeto. J os segundos enfocam seletivamente decises polticas que lhes importam, negociam problemas especficos, formulam estratgias para conseguir solues favorveis
72
concretas, esforam-se para ganhar o atendimento dos meios em massa, para que se inclua o que lhes interessa na agenda pblica. Os grupos de interesse podem ser grupos de presso (se perseguem um interesse especfico s para seus membros, como uma concesso ou contrato), grupos de tenso (se o interesse mais amplo e significa benefcio, no s para seus membros, seno para todos os que renam certas condies, como a educao gratuita), grupos de interesse pblico ou promocionais (se seu interesse geral para toda a sociedade, como a ecologia), grupos de uma s questo (se seu interesse se enfoca num s tema, como a luta a favor do aborto) etc. A principal estratgia dos grupos de interesse identificar as instituies e as pessoas-chave mais acessveis a sua influncia para conseguir seus propsitos. Se o chefe no acessvel, procuram nos nveis seguintes. Suas tticas podem ser legais e ilegais, segundo se trate de pressionar o Executivo, o Legislativo, os partidos poderosos ou a opinio pblica. Nos partidos, os grupos de presso podem fazer tratos com seus membros destacados, financiar as atividades partidrias, fazer lobby nos rgos dirigentes. Em teoria, os grupos de interesse complementam a tarefa dos partidos e alguns deles at se converteram em partidos, como o Trabalhista ingls; representam uma gama de interesses que no so tomados em conta por eles, enfatizam as ideologias partidrias e recolhem problemas de interesse s para setores especficos, no para a comunidade em seu conjunto, de modo que, conforme COLHOUN, se todos os grupos participam com paridade na poltica, todos os interesses individuais estaro representados nas decises polticas (Colhoun, A Disquisition on Government). O fato que as decises polticas, cada vez mais, tendem a ser resultado da interao entre os grupos de interesse, as burocracias pblicas e a classe poltica, que, s vezes, esto longe de perseguirem o interesse pblico. Sendo assim, os grupos de interesse se equilibram um com outro de maneira a se evitar que algum deles exera uma influncia dominante. 5. OS MOVIMENTOS SOCIAIS
De maneira geral, pode-se definir movimentos sociais como um conjunto de pessoas motivadas por um objetivo e/ou identidade comum que formam uma rede de relaes informais e buscam a mudana das prprias regras do jogo poltico, a transformao da realidade a partir da imposio da sua viso particular do mundo. Dessa maneira, os movimentos sociais sempre adotam uma posio de conflito contra a autoridade, o governo ou modo de organizao social estabelecido, pois pretendem mudar o prprio status quo vigente. Podem-se dar inmeros exemplos de movimentos sociais que marcaram a evoluo histrica do homem. O cristianismo um movimento social bem-sucedido, pois transformou as bases de organizao das sociedades antigas e ofereceu direo
73
moral maioria das sociedades ocidentais. A Inglaterra do sculo XVIII foi marcada por movimentos sociais em torno da universalizao dos direitos civis, ou seja, do princpio que define que todos so iguais perante a lei. Numa sociedade que ainda sofria com resqucios do modo de organizao feudal e marcada principalmente pela diferenciao de direitos gozados por senhores e servos, pode-se afirmar que o objetivo desses movimentos era uma profunda transformao das normas que regiam o grupo no qual viviam. Da mesma maneira, o movimento feminista no s luta por leis que valorizem a mulher, mas tambm pela mudana de padres machistas que orientam a conduta de muitas pessoas. Outra caracterstica importante dos movimentos sociais a identidade coletiva que se forma entre seus participantes, dado que compartilham dos mesmos ideais de mudana e percebem-se como principais atores dessa transformao. Os movimentos sociais se diferenciam dos grupos de presso e interesse pelo fato de lutarem pela transformao do prprio sistema poltico, definio de novas normas, de novos atores de outras instituies e processos decisrios. Tambm no podem ser confundidos com partidos polticos, pois esses visam a conquista do poder poltico sobre a base j estabelecida. Dessa maneira, seu alcance mais amplo que qualquer outro tipo de ao social com fins polticos. Grupos de interesse, partidos polticos e movimentos sociais distinguem-se ainda em outros aspectos, quais sejam, quanto a seus objetivos finais, quanto a sua relao com a democracia representativa, ao tipo de organizao e s estratgias adotadas para alcanar as metas estabelecidas. Pedro Ibarra e Francisco Letamendia, na obra MANUAL DE CINCIA POLTICA, organizam as principais diferenas desses movimentos num quadro que reproduzido a seguir.
Partidos Orientao em relao ao poder poltico estabelecido Relao com os Partidos Polticos Organizao Interesses/ grupos representados Meios de representao Tipo de ao coletiva Exerc-lo Hierrquica, formalizada Eleitorais Eleitorais Agregar interesses gerais Competncia Sistmicos Grupos de Interesse Pression-lo Complementar Formalizada Convencionais Convencionais Agregar interesses setoriais Cooperao No previstos no sistema Movimentos Sociais Transform-lo
Conflitivo
Horizontal, informal, rede comunitria Indeterminados/ indeterminveis No convencionais

Agregar interesses com uma identidade coletiva Conflito
Estratgia Objetivos finais
Anti-sistmicos
74
Dessa forma, os movimentos sociais podem ser compreendidos como um fenmeno inerente aos processos de mudana, resultados de um conflito que gera mudanas no funcionamento da sociedade. Geram conflito, porque indivduos ou grupos que no esto de acordo com determinada situao, buscam maneiras de modific-la. Ento, o conflito pode ser entendido como um elemento formador dos movimentos sociais. Os conflitos surgem porque existe uma incapacidade do Estado de atender s necessidades da sociedade civil, o que leva carncia e gera, conseqentemente, o conflito. Tambm importante notar que os movimentos sociais possuem uma relao de conflito com o Estado, pois este deveria dar os meios possveis para que a sociedade civil pudesse trabalhar, instruir-se e, com isso, viver dignamente. Um movimento social s se faz ouvido quando tem uma proposta que concentre os objetivos almejados. A ideologia tambm um elemento importante para os movimentos sociais, pois ela reflete a viso de mundo que os grupos sociais que fazem parte de um movimento possuem, que perspectivas, que mudanas eles querem, em que mundo eles desejam viver. A ideologia de movimentos sociais, que possui como objetivo a renovao poltica movimentos polticos uma das vertentes transformadoras da estrutura do Estado. Os movimentos polticos no se contentam com a prtica poltica vigente e, por via de debate de idias, promovem uma forte transformao social, que pode chegar a mudanas de regimes polticos, bem como econmicos. No Brasil, pocas distintas foram marcadas pelas transformaes realizadas por movimentos polticos, seja por meio de motins de militares ou levantes de civis. No perodo regencial, o pas foi estremecido por revoltas bem estruturadas, com participao ativa das camadas populares livres e de escravos. Algumas, como a Cabanagem, a Guerra dos Farrapos, a Sabinada e a Balaiada, ameaaram romper a ordem social e poltica construda desde a colnia e mantida intacta na poca do Imprio. Posteriormente, a polarizao ideolgica da esquerda e da direita brasileira proporcionou movimentos nacionalistas que mudaram a histria do pas, como a Revoluo Tenentista de 1932 e o golpe militar de 1964, quando o pas passou a vivenciar o regime militarista. Um fator constitutivo dos movimentos polticos, que tambm desde a poca do Imprio esteve presente em reivindicaes ao Estado, o voto. A histria do voto no Brasil comeou 32 anos aps Cabral ter desembarcado no pas e desde ento, sofreu diversas restries em seu exerccio, quando no sua interrupo. A busca pelo direito do voto proporcionou a formao de diversos movimentos polticos, que acabaram por ajudar o estabelecimento da democracia no pas. Essa
75
busca acabou por aumentar a vontade de participao na construo poltica do Estado, isto , aumentou a participao poltica dos indivduos da sociedade. Atualmente, a participao poltica da sociedade no Brasil visualizvel na formao dos diferentes movimentos sociais e polticos, como o movimento sindical, o movimento partidrio, o movimento social de mulheres, de negros, sem-terra, entre outros. Esses movimentos lutam por um objetivo comum, popular e, ao mesmo tempo, responsabilizam aquelas pessoas que ocupam cargos pblicos, sejam eleitos ou no, por seus atos frente das instituies do Estado. Sendo assim, os movimentos sociais e polticos seguem uma estrutura evolucionista democrtica, ao defender que a participao poltica instrumento fundamental para a construo de uma nova e mais humana sociedade. Esses mesmos movimentos proporcionaram a busca da sociedade por uma maior participao na estruturao da poltica nacional, desenvolvendo, portanto, a diversificao da cultura poltica brasileira.
6.
SISTEMAS ELEITORAIS Texto de Leonardo Barreto
Ao longo do tempo, provou-se que o homem tem a necessidade de viver em comunidade. Entretanto, a prpria diversidade de interesses individuais e a atual complexidade da vida em comum impossibilitam a convivncia, se no houver uma organizao capaz de realizar as aspiraes da sociedade, bem como dirigi-la. As pessoas que participam dessa organizao, com o intuito de atender aos indivduos da comunidade, devem sempre ser escolhidas, no importando o mtodo sistema eleitoral a ser empregado para tal votao. Esses sistemas devem buscar resultados que expressem o desejo da maioria da comunidade. Para tal, entretanto, torna-se necessrio definir uma srie de condicionantes antes de se tomar a deciso sobre qual o melhor mtodo a ser adotado. Algumas condicionantes, portanto, devem ser estabelecidas para um melhor funcionamento do sistema eleitoral como um todo. Entre essas, esto a obrigatoriedade ou no do voto dentro da sociedade, a abrangncia da eleio, a publicidade do voto etc. Sendo assim, cada eleio aplica determinado sistema eleitoral, fixando quem pode votar e ser votado, o tipo de mandato, o nmero de turnos ou grau de cotao, a tipologia do voto e o sistema de apurao.
76
Como exemplos de modelos de sistemas eleitorais, podem ser citadas as diferenas no grau de eleio, que diz respeito votao direta ou indireta. No caso da votao direta, o eleitor aponta diretamente o representante que vai assumir o cargo. Na indireta, o eleitor aponta um mandatrio ou delegado que ir escolher o representante. Outra diferena est no sufrgio, ou seja, quem possui o direito de votar. Esse pode ser universal ou restrito. Os restritos, geralmente, no do margem ao voto da mulher ou do analfabeto. As excluses invocam sempre o argumento de que h um desejo de uma representao qualificada, acima da mdia comunitria. Uma importante diferena que demarca o sistema eleitoral de um pas est no voto. Os diferentes tipos de votos. A forma de escolher os representantes j seguiu diversos critrios ao longo da histria, passando por acmulo de experincias pessoais, desgnio divino, sorteio, consenso, entre outros meios. Entre as principais tipicidades de votos esto: a publicidade se a pessoa deseja ou no declarar sua opinio a limitao, a valorao ou cumulatividade, entre outros. Aps a definio das diferentes modalidades que um sistema de votao pode adotar, define-se o sistema de apurao para, por fim, totalizar o sistema eleitoral. Os dois sistemas de apurao mais comuns so o majoritrio e o proporcional. O sistema majoritrio baseia-se na premissa segundo a qual a opinio da sociedade deve ser expressa simplesmente pela maioria apurada. A maioria exigida pode ser simples ou absoluta. A maioria simples a dos votos colhidos. J a absoluta a metade mais um dos eleitores inscritos. A noo de maioria absoluta est relacionada maior representatividade do eleito. Numa eleio presidencial, por exemplo, possvel que o candidato vena sem alcanar 30% dos votos. O outro sistema o proporcional, que teve como princpio buscar maior participao da minoria, pouco representada no sistema majoritrio. Entre as diversas tentativas de achar a frmula mais justa, adotou-se a frmula do quociente eleitoral. O quociente eleitoral geralmente obtido por meio da diviso do nmero de votos pelo nmero de cadeiras a preencher, contando, para o representante, apenas os votos at o limite do quociente. Os votos excedentes iro para outros candidatos na ordem da lista. Os sistemas eleitorais brasileiros65 (Texto de Ricardo Wahrendorff Caldas) A legislao eleitoral no Brasil, embora consagre modelos ou sistemas eleitorais que tambm so aplicados em outros pases, tem variaes que so tpicas de nossa histria, refletidas pelo contexto da poca economia, foras polticas etc.
65 AMADO, Gilberto. Eleio e Representao. Conselho Editorial do Senado Federal. Braslia, 1999.
77
O sistema majoritrio previsto na Constituio brasileira para a eleio dos chefes do Executivo municipal, estadual e da Unio, tendo sido adotada no Brasil aps 1988 a eleio em dois turnos para esses cargos. No municpio, ser de um turno apenas, quando este ente federado tiver populao inferior a 200.000 (duzentos mil) eleitores. O sistema majoritrio tambm utilizado para as eleies de senadores, que, de acordo com nossa Constituio, tm mandato de oito anos, havendo eleies de quatro em quatro anos, onde se renovam, sucessivamente, dois teros e um tero daquela casa. Sistema extremamente simples adotado no Brasil de duas formas: eleio majoritria em um turno para prefeitos de cidades com menos de duzentos mil eleitores e para o cargo de senador; e eleio majoritria em dois turnos para prefeitos, em cidades com mais de duzentos mil eleitores, governadores e Presidente da Repblica. O sistema proporcional brasileiro em dois turnos assegura aos dois candidatos mais votados no primeiro turno de votao, uma segunda rodada de votao popular, com perodo de campanha e debates, desde que nenhum deles tenha conseguido mais que cinqenta por cento dos votos vlidos. Este sistema pode evitar, j no primeiro turno, que o eleitor se afaste de sua verdadeira opo, deixando para o segundo turno, caso a sua proposta no esteja entre as duas mais votadas, a escolha daquela que mais se assemelhe s suas convices polticas, sociais e econmicas. O sistema proporcional, segundo a Constituio de 1988, utilizado para a composio do Legislativo, com exceo de uma casa, o Senado. Desta forma as Cmaras Municipais, as Assemblias Legislativas dos estados e a Cmara dos Deputados Federais seguem este sistema. Esse sistema procura valorizar o voto na legenda, levando o eleitor a escolher uma proposta poltico-partidria, e no apenas o nome do candidato. No Brasil, alguns partidos polticos que tm eleitores com este perfil vm recebendo cada vez mais votos apenas na legenda ou na sigla do partido, no escolhendo, o eleitor, muitas vezes, nenhum dos nomes dos candidatos. Teoricamente, o sistema vincula o nome e a sigla e deveria levar o eleitor a observar tanto a proposta e o programa partidrio, como a pessoa do candidato que ele acredita ser capaz de realizar, com competncia, este programa e sua representao poltica. Entretanto, o sistema proporcional, uma vez no acompanhado de uma legislao eleitoral adequada, que permita a estruturao de partidos polticos slidos, evitando o surgimento de legendas de aluguel e candidatos independentes, pode sofrer distores graves. A conseqncia deste fato pode ser, muitas vezes, a de conferir a um partido poltico sem estrutura e sem expresso, apoiado em apenas um nome, representao no Legislativo que no corresponda ao equilbrio desejado e que no se legitima por essa distoro. Dessa forma, vemos candidatos, com grande votao individual, no serem eleitos, perdendo sua vaga para candidatos com votaes inexpressivas, eleitos com a votao de seu colega de partido que teve uma quantidade de votos muito grande.
78
Os sistemas eleitorais e suas possibilidades de evoluo para mecanismos que permitam ao povo maior participao no seu prprio destino visam uma melhoria na qualidade de vida e se tornam instrumentos importantes para a compreenso da Democracia, eis que, se no condicionam, pelo menos tm forte relao com os sistemas partidrios e com os sistemas de governo, pois suas diversas modalidades influenciam o eleitor, restringindo ou no sua liberdade de escolha, dando-lhe maior ou menor expresso, no restando dvidas, portanto, de que todas essas questes no sero resolvidas meramente com apelos ticos ou partidrios. Torna-se necessrio enfrentar a reforma do sistema que gera as distores. E isto s ser possvel com a construo de partidos representativos coesos e capazes de operar o processo poltico competentemente, dentro das regras do jogo democrtico, que d direito s maiorias de governar e s minorias de fazer oposio e lutar por meios pacficos para tornarem-se maioria no decurso das sucessivas eleies. Como se pode observar, os sistemas eleitorais podem ser classificados em vrios modelos, que tero incontveis variaes, se confrontado seu funcionamento nas mais variadas regies do planeta. A legislao eleitoral no Brasil, embora consagre modelos que tambm so aplicados em outros pases, possui variaes que so tpicas de nossa histria e que correspondem, muitas vezes, a situaes especficas do jogo de poder. importante este referencial porque, mais que em qualquer outro ramo do Direito, ele se faz sentir no Direito Eleitoral brasileiro. No se pode ter, portanto, a errada sensao de que se pode conhecer o funcionamento de um sistema eleitoral apenas pela leitura de suas linhas gerais de funcionamento. Para o seu conhecimento, necessrio o estudo criterioso de toda a legislao eleitoral em vigor, em determinado momento, confrontando-a com a realidade histrica vivida naquele instante e nos seus precedentes. 7. CONCLUSES
Pde-se depreender ao longo deste captulo que por Cultura Poltica compreendese o conjunto de atitudes, crenas e sentimentos que do ordem e significado a um processo poltico, pondo em evidncia as regras e pressupostos nos quais se baseia o comportamento de seus atores. Os atores esto sempre representando interesses. Quando os interesses so privados ou particulares, diz-se que os atores so Grupos de Presso. Os grupos de interesse so associaes voluntrias com objetivos especficos de esquerda ou de direita, moderados ou radicais, locais ou internacionais. E podem representar um interesse particular (uma corporao), de um segmento do pblico (aposentados) ou um valor (antiaborto). Eles so a expresso do ideal democrtico de que todos os cidados se organizem conforme seus prprios interesses para participar na vida poltica.
79
Quando os interesses representam a vontade da sociedade, diz-se que se transformam em movimentos sociais. Definiram-se movimentos sociais como um conjunto de pessoas motivadas por um objetivo e/ou identidade comum, que formam uma rede de relaes informais e buscam a mudana das prprias regras do jogo poltico e a transformao da realidade a partir da imposio da sua viso particular do mundo. Dessa maneira, os movimentos sociais sempre adotam uma posio de conflito contra a autoridade, o governo ou modo de organizao social estabelecido, pois pretendem mudar o prprio status quo vigente. A histria dos movimentos sociais do Brasil inicia-se com o movimento abolicionista, ainda no Imprio. Outros movimentos marcaram perodos importantes da histria do pas: o tenentismo colaborou para o ocaso da Repblica Velha. O nacionalismo forneceu as bases ideolgicas do Estado construdo por Vargas. J os movimentos Eclesiais de Base, o movimento sindical do ABC paulista e o movimento Diretas J! contriburam para a redemocratizao do pas. Atualmente, os principais movimentos sociais brasileiros so voltados para a realizao de reformas na estrutura agrria do pas (Movimento dos Sem-Terra), para a afirmao de gneros e raa e para universalizao de direitos bsicos (educao, justia e assistncia social) de todos os brasileiros. Os movimentos sociais tendem a se organizar politicamente em partidos polticos, que lutam para a chegar ao poder. Os partidos buscam representar os interesses da sociedade. Eles debatem o tema de uma poltica geral para a sociedade, elaboram programas, designam candidatos e planejam estratgias de luta para obter e exercer o poder. Precisam do Estado para realizar seu projeto. J os grupos de interesse enfocam seletivamente nas decises polticas que lhes importam, negociam problemas especficos, formulam estratgias para conseguir solues favorveis concretas, esforam-se para ganhar o atendimento dos meios em massa, para que se inclua o que lhes interessam na agenda pblica. As normas que estabelecem a forma como os partidos lutam para conquistar o poder so os sistemas eleitorais. Os Sistemas Eleitorais so as regras do jogo. Eles estabelecem como se dar a competio entre os partidos polticos pelo Poder. Os sistemas eleitorais so entendidos como processos ou mtodos que permitem a melhor aferio da vontade do eleitorado66. Esses sistemas buscam obter resultados que devem expressar o desejo da maioria da comunidade. Para que se faa essa aferio, entretanto, necessrio definir uma srie de condicionantes antes de tomar a deciso de qual o melhor mtodo a ser adotado.
66 FERREIRA, Manoel Rodrigues. A Evoluo do Sistema Eleitoral Brasileiro. Secretaria de Documentao e Informao do TSE. Braslia 2001.
80
caPtulo iV organizao Poltico-adMiniStratiVa naS deMocraciaS

Coordenao: Ricardo Wahrendorff Caldas e Sergio Tamer Textos: Ricardo Wahrendorff Caldas e Sergio Tamer
1.
REPRESENTAO E PARLAMENTO
A representao no Estado moderno. Os parlamentos modernos. O mandato representativo. As funes dos parlamentos: representativa, legitimadora, controle legislativo, controle poltico.
O poder do Estado legitimou-se pela representao. Ela delimita a ruptura entre a sociedade medieval e a sociedade moderna. A representao emana do povo, assim como o poder do Estado. A idia de representao proposta desde o momento em que se estabelece a origem humana e no divina do poder estatal.67 Sob o ponto de vista etimolgico, representar significa fazer presente algo ou algum que no est presente fato que impulsionou a teoria da representao,segundo Sartori,68 em trs direes opostas: 1) com a idia de mandato ou de representao; 2) com a idia de representatividade, ou seja, de semelhana ou similitude; e 3) com a idia de responsabilidade. Os parlamentos modernos Os parlamentos modernos tm seus precedentes nas assemblias medievais, as quais tinham a caracterstica comum de prestar apoio econmico ao prncipe. O sistema bicameral era composto por duas instncias. Na chamada cmara alta ficavam os representantes da alta nobreza e do alto clero, enquanto nacmara baixareuniam-se a baixa nobreza e a burguesia, em representao dos condados e das cidades. Esse processo teve sua origem na Carta Magna de 1215, resultado do movimento de resistncia dos estamentos frente poltica da coroa inglesa, tendo-se consolidado a partir de 1343.69 A monarquia absoluta estabeleceu uma descontinuidade histrica entre os parlamentos medievais e os parlamentos modernos, em face do processo unificador e centralizador do poder estatal, tendo, ainda, provocado outro efeito importante: a mudana na idia de representao. Enquanto os parlamentos medievais eram estamentais e estavam vinculados conservao dos privilgios dos braos feudais, os parlamentos modernos eram nacionais e representavam o conjunto dos cidados livres e iguais em direitos.70
67 Conf. BADIA, Miquel Caminal, La Representacin y el Parlamento, Tecnos, Madri, 2004, p. 405 68 SARTORI, Giovani, Representacin, in Elementos de Teoria Poltica, Madri, Alianza, 1999, p. 257 69 BADIA, Miquel Caminal, ob.cit., p.407 70 BADIA, Miquel Caminal, ob. cit., p.408
81
No Estado moderno, a representao se fundamenta no princpio de que todos os homens nascem iguais em direitos e, por conseguinte, que o poder pblico s pode constituir-se de acordo com o reconhecimento prvio dessa igualdade jurdica. Como expresso da vontade geral, existe a lei, a qual vincula todos os cidados. Assim, nem mesmo o rei poderia situar-se margem ou estar acima do direito.71 Fundamentado nas idias de LOCKE, (para quem o povo no pode ser obrigado a obedecer a outras leis que no sejam as ditadas por aqueles que ele escolheu e autorizou para legislar) o poder legislativo era tido como o poder supremo entre os poderes do Estado. O mandato representativo Para a representao poltica moderna h sempre trs perguntas bsicas em relao sua legitimao: quem, o que e como. O quem corresponderia aos governantes; o que nao, sobre a qual exercida a soberania, e o como, que a forma mediante a qual a nao elege os governantes. Para KELSEN (1925), em sua teoria negativa da representao, os eleitores, por meio do voto, concedem plenos poderes a quem os representa e estes, em conseqncia, esto autorizados a falar e decidir em nome da nao A vontade da nao vem determinada pela vontade de seus representantes.72 O mandato representativo foi a forma de legitimao do sistema de governo dos Estado liberais e que, mais tarde, determinou sua evoluo para as democracias representativas. As funes dos parlamentos Na base de todas as funes, est a funo representativa de uma sociedade com toda a sua estrutura social, pluralista, suas crenas, valores e opinies polticas. Da ser o parlamento o receptor e canalizador de demandas, opinies, peties e iniciativas polticas ou legislativas de cidados e cidads.73 A funo legitimadora derivada da condio representativa do parlamentar. Tanto na forma de governo presidencialista quanto na parlamentarista, as assemblias legislativas intervm na designao e renovao de outras instituies do Estado. A funo de controle legislativo indica que tem o parlamento a deciso ltima sobre as leis, embora compartilhe a funo legislativa com o governo. Ou seja: podem as leis ser elaboradas, como o so, em grande parte, fora do parlamento, mas no podem ser aprovadas sem passar pela anlise e o controle deste. Por fim, a funo de controle poltico, que inclui diversas atividades, como as de perguntar, informar, propor, interpelar ou apresentar moes. Para BADIA, a relao institucional dos poderes num Estado democrtico se converteu essencialmente numa funo de controle sobre o governo e a administrao: controle poltico do parlamento sobre o governo e a administrao e controle da legalidade por parte dos tribunais sobre o governo e a administrao74 .
71 _______, ob. cit., p. 409 72 _______, ob. cit., p. 412. 73 _______, ob. cit., p. 421. 74 BADIA Miquel Caminal, ob., cit., p.423
82
Voto e representao poltica (texto de Ricardo Wahrendorff Caldas) A democracia um regime poltico que se traduz na conquista de certo nmero de direitos do povo de participao na organizao dos poderes do Estado. Essa participao se d, principalmente, por meio do voto, entre outras prerrogativas. O voto seria, ento, o instrumento de representao poltica dado ao povo no sentido de melhor organizar os poderes do Estado e melhor representar a vontade da, populao. A representao pressupe, por conseguinte, um complexo de direitos polticos (liberdade de imprensa, de associao, de propaganda etc.) os quais permitem a formao e a manifestao da vontade poltica dos representantes. A idia de representao de um indivduo por outro surgiu na Grcia antiga, quando as cidades-estado mandavam seus embaixadores para certas negociaes, atividades que consistiam de certa forma numa representao. No entanto, a origem do termo representao vem do latim repraesentare, que significa trazer presena algo ausente75. O primeiro autor a trazer esfera poltica o sentido de representao foi Thomas HOBBES em seu livro O Leviat. HOBBES parte da diferenciao entre pessoas naturais e pessoas artificiais, sendo estas as que falam representando as palavras e aes de outro. Essas relaes se deram, num primeiro momento, de forma privada, nascida de acordos entre indivduos e relacionada a assuntos privados. Ao relacionar com o mbito da esfera pblica, pode-se conceituar representao poltica como sendo a relao existente entre o cidado e o governante, na qual a ao do governante est de acordo com a vontade do cidado. Estava estabelecido o contrato social, defendido por HOBBES. O governo representativo, por sua vez, ser aquele que utiliza tcnicas para assegurar a concordncia entre as decises governamentais e a vontade dos governados. A representao no Estado liberal O Estado liberal fundamenta-se, basicamente, em quatro pilares de sustentao: o da liberdade, o da igualdade poltica, o da propriedade e o da segurana76. Entretanto, o papel da propriedade que mais se destaca entre as estruturas sociais dos Estados liberais. O direito de propriedade constitui o principal alicerce da sociedade liberal, tendo em vista que a autoridade existia para preservar a liberdade e a propriedade do indivduo. Para tal, tornava-se necessrio um sistema de leis no qual se regulasse a ao do indivduo (novamente a premissa de um contrato social). O Estado liberal define-se justamente pela representao expressada pela vontade dos cidados. Essa representatividade se deu, no incio, no pela vontade de todos, mas por aqueles que possuam nveis mnimos de renda. No entanto, ainda que
75 BARRETO, Vicente. Curso de Introduo Cincia Poltica. UNB. 1984 76 BARRETO, Vicente. Curso de Introduo ao Pensamento Poltico Brasileiro. Primrdios do Liberalismo. UNB. 1982
83
limitada, a representao seria o instrumento de organizao poltica da sociedade e do estado de direito77. A noo de estado de direito influenciou todo o pensamento brasileiro da poca da Independncia. Todavia, inseria-se num contexto que garantia aos indivduos o livre gozo de sua propriedade em paz e segurana. A garantia da propriedade seria o marco da delegao de poderes ao Estado, que, por sua vez, garantiria a ordem dos indivduos na sociedade poltica liberal. De acordo com John LOCKE, o estado de natureza, anterior existncia da sociedade, criou os homens de forma livre, igual e independente78. O poder poltico seria, ento, legtimo na medida em que nascesse do consentimento dos indivduos que transfeririam o direito individual de governo para o social. Se criaria, portanto, a sociedade poltica.79 A sociedade poltica liberal foi formada para assegurar a felicidade individual por meio de um consenso entre os indivduos, ou seja, o exerccio do poder por alguns cidados resultava do consentimento da populao. A partir dessa idia, definiu-se que a passagem da sociedade natural para a poltica ocorreu com o estabelecimento de uma relao de poder. O problema central da representao poltica no Estado liberal sua limitao. Apesar de o liberalismo propor o respeito aos direitos individuais de todos os membros da sociedade poltica, sua histria demonstra que nem sempre isso aconteceu. O liberalismo teve, ento, de passar por um processo de democratizao do Estado liberal, que ocorreu a partir da segunda metade do sculo XIX.80 Os valores democrticos nessa poca nada mais eram que a redistribuio de valores e dos bens sociais, retirando do indivduo grande parte de seus direitos individuais e coletivizando-os. No entanto, na medida em que o Estado fortalecia suas instituies coletivas em relao aos indivduos da sociedade, deveria prover a maior participao da populao nas decises polticas. Essa relao fortalecia e legitimava, portanto, as decises da coletividade. O princpio da maioria permite o equilbrio das vontades individuais com o interesse geral, pois todos participam em igualdade de condies na formao da vontade coletiva. Mas o princpio da maioria tambm exige a obedincia ao da igualdade. Essa relao entre a liberdade e a igualdade que constitui a base do sistema democrtico que se identifica com o das relaes entre a ordem social e a vontade individual.
77 78 79 80
BARRETO, Vicente Curso de Introduo ao Pensamento Poltico Brasileiro. Primrdios do Liberalismo. UnB. 1982 CHEVALIER, Jean-Jacques. As Grandes Obras Polticas de Maquiavel a Nossos Dias. Rio de Janeiro. 1966 ____, obra citada Para uma leitura mais completa sobre este tema, ver a ampla anlise feita no captulo II deste Manual (O pensamento liberal)
84
O problema estava em como garantir uma participao mais justa dos indivduos na coletividade. A participao do povo por meio do voto, sem discriminao por classe ou grupos sociais, parecia a forma mais democrtica para alcanar tais objetivos. A aceitao do voto da maioria um pressuposto do sistema poltico para eliminar as distores do estado de direito, segundo STUART Mill, um dos expoentes da teoria do estado de direito. Da a teoria de que o eleitorado, os que integram o corpo eleitoral, constitui seu verdadeiro poder, tendo em vista que nele reside a soberania nacional, e que os representados integram seus representantes como a expresso de um nico poder.81 Em princpio, a submisso ao voto da maioria importa na reduo ou na limitao da autonomia ou autodeterminao do indivduo. Mas a ordem social exige uma compreenso melhor de cooperao, pois a liberdade poltica pressupe acordo no campo social. O princpio da maioria , portanto, aquele que melhor assegura a liberdade poltica.82 O voto Como em qualquer coletividade humana, muitas decises de interesse comum devem ser tomadas e, uma vez que o consenso entre a maioria dos membros um preceito bsico para a legitimao do Estado democrtico de direito, uma pessoa (ou grupo formado por interesses comuns) deve escolher-se de forma majoritria a fim de que represente os demais cidados. A forma de escolher os representantes j seguiu diversos critrios ao longo da histria, passando por acmulo de experincias pessoais, desgnio divino, sorteio, consenso, entre outros meios. Na democracia ateniense havia, uma votao que era pblica e consistia na contagem dos braos levantados quando o assunto no era importante, pois, caso contrrio, as votaes realizavam-se secretamente, com opinies registradas em pedaos de pedra depositados em urnas.83 Muitas maneiras de registro de voto secreto continuaram existindo desde antes de Cristo, mas os eleitores eram selecionados por caractersticas de poder, que excluam a maior parte da populao. O voto no Brasil Comeou 32 anos aps Cabral ter desembarcado no pas. Foi no dia 23 de janeiro de 1532 que os moradores da primeira vila fundada na colnia portuguesa So Vicente, em So Paulo foram s urnas para eleger o Conselho Municipal.
81 MILL, John Stuart. Consideraes sobre o Governo Representativo. 3 ed. 1877. 82 BARRETO, Vicente. Curso de Introduo ao Pensamento Poltico Brasileiro. Primrdios do Liberalismo. UnB. 1982. 83 BARRETO, Vicente. Curso de Introduo Cincia Poltica. UnB. 1984.
85
A votao foi indireta: o povo elegeu seis representantes, que, por sua vez, escolheram os oficiais do Conselho. Naquela poca, era proibida a presena de autoridades do Reino nos locais de votao, para evitar que os eleitores fossem intimidados. As eleies eram orientadas por uma legislao de Portugal o Livro das Ordenaes, elaborado em 1603. Somente em 1821, as pessoas deixaram de votar apenas no mbito municipal. Na falta de uma lei eleitoral nacional, foram observados os dispositivos da Constituio espanhola para eleger 72 representantes junto corte portuguesa. Os eleitores eram os homens livres e, diferentemente de outras pocas da histria do Brasil, os analfabetos tambm podiam votar. Os partidos polticos no existiam e o voto no era secreto. Com a independncia do Brasil, foi elaborada a primeira legislao eleitoral brasileira, por ordem de Dom Pedro I. Essa lei seria utilizada na eleio da AssembliaGeral Constituinte de 1824. Os perodos colonial e imperial Foram marcados pelo chamado voto censitrio e por episdios freqentes de fraudes eleitorais. Havia, por exemplo, o voto por procurao, no qual o eleitor transferia seu direito de voto para outra pessoa. Tambm no existia ttulo de eleitor e as pessoas eram identificadas pelos integrantes da Mesa Apuradora e por testemunhas. Assim, as votaes contabilizavam nomes de pessoas mortas, crianas e moradores de outros municpios. Somente em 1842 foi proibido o voto por procurao. Em 1855, o voto distrital tambm foi vetado, mas essa lei acabou revogada diante da reao negativa da classe poltica. Outra lei estabeleceu que as autoridades que se candidatassem deveriam deixar seus cargos seis meses antes do pleito e que deveriam ser eleitos trs deputados por distrito eleitoral. Em mais uma medida moralizadora, o ttulo de eleitor foi institudo em 1881, por meio da chamada Lei Saraiva. Mas o novo documento no adiantou muito: os casos de fraude continuaram a acontecer, porque o ttulo no portava a foto do eleitor. Depois da Proclamao da Repblica Em 1889, o voto ainda no era direito de todos. Menores de 21 anos, mulheres, analfabetos, mendigos, soldados rasos, indgenas e integrantes do clero estavam impedidos de votar. O voto direto para presidente e vice-presidente apareceu pela primeira vez na Constituio republicana de 1891. Prudente de Morais foi o primeiro a ser eleito dessa forma. Foi aps esse perodo que se instalou a chamada poltica do caf-com-leite, em que o Governo era ocupado alternadamente por representantes de So Paulo e Minas Gerais. O perodo da Repblica Velha, que vai do final do Imprio at a Revoluo de 1930, foi marcado por eleies ilegtimas. As fraudes e o voto de cabresto eram muito comuns, com os detentores do poder econmico e poltico manipulando os resultados das urnas.
86
Numa eleio desse perodo, ocorrida no Rio de Janeiro, tantos eleitores votaram duas vezes que foi preciso empossar dois governadores e duas Assemblias Legislativas. A dcada de 30 Iniciou-se com o pas em clima revolucionrio. A queda da Bolsa de Valores de Nova Iorque, em 1929, contaminou as finanas de todo o mundo, provocando a suspenso dos crditos internacionais no Brasil. O principal produto de exportao, o caf, perdeu seu maior mercado consumidor, o norte-americano, levando o setor a uma crise sem precedentes. Em meio insatisfao que tomou conta da populao, Getlio Vargas protagonizou o golpe que tirou o presidente Washington Lus do governo. Apesar da crise, havia esperanas de que a cidadania seria ampliada e de que haveria eleies livres e diretas. A presena feminina, cada vez mais marcante, chegou s urnas. Em 1932, foi instituda uma nova legislao eleitoral e as mulheres conquistaram o direito ao voto. Foi tambm no incio da dcada de 30 que o voto passou a ser secreto, aps a criao do Tribunal Superior Eleitoral e dos Tribunais Regionais Eleitorais. Mas esses avanos duraram pouco. No final de 1937, aps o golpe militar, Vargas instituiu o Estado Novo, uma ditadura que se prolongou at 1945. Durante oito anos, o brasileiro no foi s urnas uma nica vez. O Congresso foi fechado e o perodo ficou marcado pelo centralismo poltico. Aps a Segunda Guerra Mundial Era grande a presso pela volta democracia, o que levou Vargas a permitir a reorganizao partidria e a convocar eleies. Em dezembro de 1945, o general Dutra foi eleito com 54,2% dos votos. Foram utilizadas cdulas eleitorais impressas com o nome de apenas um candidato, que eram distribudas pelos prprios partidos. Somente em 1955 a Justia Eleitoral encarregou-se de produzir as cdulas. E para diminuir as fraudes, comeou a ser exigida a foto do eleitor no ttulo eleitoral. O golpe militar de 1964 Impediu a manifestao mais legtima de cidadania, ao proibir o voto direto para Presidente da Repblica e representantes de outros cargos majoritrios,como governador,prefeito e senador.Apenas deputados federais,estaduais e vereadores eram escolhidos pelas urnas. O regime que destituiu o Presidente Joo Goulart fechou emissoras de rdio e televiso, e a censura tornou-se prtica comum. Em 1968, o general Costa e Silva decretou o Ato Institucional n 5, o AI- 5, que deu plenos poderes ao Executivo. O Congresso foi fechado e diversos parlamentares tiveram seus direitos cassados. Partidos polticos foram extintos e o bipartidarismo foi adotado no pas: foram criados a Arena, que reunia partidos do governo, e o MDB, que aglutinava as oposies Em 1972, foram restauradas as eleies diretas para senador . e prefeito, exceto para as capitais. Os chamados anos de chumbo na dcada de 70, desgastaram a imagem dos governos militares, que, em 1974, assistiram ao crescimento do MDB nas urnas.
87
Na tentativa de calar a oposio, o governo baixou em 1976 o decreto apelidado de Lei Falco, em referncia ao ministro da Justia Armando Falco. Na propaganda eleitoral pela TV, foram permitidas apenas fotos dos candidatos e a voz de um locutor anunciando seu currculo. Em 1984 Milhares de pessoas foram s ruas exigir a volta das eleies diretas para presidente. O deputado Ulysses Guimares foi uma das principais lideranas da campanha e tornou-se um dos maiores opositores ao regime militar, passando a ser chamado de Senhor Diretas. Apesar da presso popular, a proposta de emenda Constituio que restitua o voto direto, de autoria do deputado Dante de Oliveira, foi rejeitada. Em 1985 O primeiro presidente civil aps o golpe de 64 foi eleito: Tancredo Neves. Apesar de indireta, sua escolha entusiasmou a maioria dos brasileiros, marcando o fim do regime militar e o incio da redemocratizao do Pas. Com a morte de Tancredo logo aps sua eleio, a presidncia foi ocupada pelo vice, Jos Sarney, que, ironicamente, era um dos principais lderes da Arena, partido que apoiava o regime militar. Apesar disso, o perodo conhecido como Nova Repblica trouxe avanos importantes. Ainda em 1985, uma emenda constitucional restabeleceu eleies diretas para a presidncia e para as prefeituras das cidades consideradas como reas de segurana nacional pelo regime militar. A emenda tambm concedeu direito de voto aos maiores de 16 anos e, pela primeira vez na histria republicana, os analfabetos tambm passaram a votar. Esse foi um dos grandes avanos das eleies. Voto digital Graas ao avano tecnolgico ocorrido nas ltimas dcadas, o registro do voto no Brasil passou a ocorrer por meio de urnas eletrnicas, um pioneirismo brasileiro. Apesar de ser usado desde o fim da dcada de 90, foi somente em maio 2003 que se tornou um Projeto de Lei do Senado, o PLS 172/03, por intermdio do Senador Eduardo Azeredo. Com a consolidao do regime democrtico brasileiro, o eleitorado passou a ter condio primria para o exerccio da democracia, sendo considerado poder poltico que integra o sistema geral dos poderes do Estado.84 A obrigatoriedade ou no do voto dentro da sociedade Se o voto for obrigatrio, exige-se dos prprios eleitores a participao no processo sob alguma sano, excluindo a omisso. Se houver no-obrigatoriedade, o pensamento que prevalece o da liberdade individual, na qual os membros que vivem em conjunto respeitam e admitem o alheamento na participao poltica.85
84 NICOLAU, Jairo Marconi. Sistemas Eleitorais: uma introduo. FGV, Rio de Janeiro. 2001. 85 RIBEIRO, Renato Janine. Sobre o Voto Obrigatrio. Fundao Perseu Abramo. 2003.
88
Outro ponto o da abrangncia da eleio. Isto , quem pode ou no votar e qual o nmero de eleitores. H de se pensar que, para a escolha dos dirigentes de cada regio, faz-se necessrio certo grau de cultura ou um mnimo de renda, por exemplo. Isso, claro, varia de acordo com a vontade e com os costumes da regio e, na verdade, est relacionado ao pensamento da valorao da prpria representao, ou seja, cobrase o cumprimento de uma exigncia para que, por sua vez, os representantes sejam escolhidos altura.86 Por outro lado, a populao deve decidir sobre a extenso da capacidade do representante. E deve avaliar se este desliga-se do eleitor uma vez eleito, ou se, ao contrrio, cumpre as promessas eleitorais e presta contas do exerccio do mandato. Os graus e os turnos das eleies Quando se fala no grau da eleio, a referncia diz respeito votao direta ou indireta. No caso da votao direta, o eleitor aponta diretamente o representante que vai assumir o cargo. Na indireta, o eleitor aponta um mandatrio ou delegado (primeiro grau) que escolher o representante (segundo grau). A grande maioria tem por preferncia a escolha direta de seus representantes. No entanto, alguns pensam que, se a eleio for por meio indireto, a escolha ser mais tcnica, cabendo aos eleitores de primeiro grau escolher um colegiado mais qualificado. A eleio, embora de um s grau, poder ser realizada em mais de um turno, deve ser repetida quando nenhum dos candidatos atingir determinada quantidade de votos. No atingindo um mnimo exigido, a eleio ser repetida at que se obtenha o resultado que eleja o candidato. o caso, por exemplo da maioria absoluta dos votos vlidos (50% + 1)87. O sufrgio universal e o restrito A eleio poder ser aproveitada para restringir o acesso votao de pessoas ou grupos que, apesar de atingirem a idade mnima necessria para votar, no votam por no serem aptos, de acordo com as restries impostas. Um exemplo clssico a proibio do voto dos analfabetos, bem como o voto feminino. Ambas as restries sempre vm com o argumento de que h um desejo de uma representao qualificada, acima da mdia comunitria. evidente que, na universalidade do voto, so feitas excluses naturais, como a dos que no possuem idade necessria e os que no tm condies de exprimir sua vontade. Tipicidade de votos88 Publicidade do voto como mencionado, varia de acordo com o que a sociedade achar mais justo. Se no houver problema relacionado opinio do eleitor, o voto tender a ser aberto; caso contrrio, se ele no estiver disposto a declarar abertamente sua opinio, ser secreto.
86 NICOLAU, Jairo. A Reforma da Representao Proporcional no Brasil. Fundao Perseu Abramo. 2003. 87 PAIM, Antnio. Partidos Polticos e Sistemas Eleitorais no Brasil. UnB. 1982. 88 PAIM, Antnio. Partidos Polticos e Sistemas Eleitorais no Brasil. UnB. 1982.
89
Voto limitado a preocupao com a representatividade da minoria criou o voto limitado, no qual o eleitor vota num nmero menor que o de vagas a serem preenchidas. Sendo assim, se a predominncia da maioria fosse realmente significativa, a minoria poderia ficar excluda. Voto cumulativo o sistema pelo qual o eleitor pode valorar o voto dado em funo das vagas a preencher. Usualmente, o eleitor tem mais de um voto a distribuir em qualquer dos candidatos, podendo at votar num mesmo candidato mais de uma vez. Voto plrimo o eleitor vota numa lista em que os candidatos tm maior valor na ordem de colocao. A apurao se far dos colocados em 1 lugar e sucessivamente, segundo a ordem de preferncia. Votos por pontos o mesmo sistema que o plrimo, entretanto atribui-se maior nmero de pontos ao 1 da lista, e nmeros sucessivamente menores aos subseqentes. Voto diferenciado em relao ao eleitor tambm chamado de voto plural, aquele que vale mais ou menos conforme os atributos do eleitor. Voto diferenciado em relao ao candidato se trata da valorao em funo das qualidades do candidato. Sendo o candidato portador de determinados ttulos ou qualidades, o voto ter mais ou menos valor. O duplo voto simultneo o eleitor deposita duas cdulas distintas, uma pelo partido e outra pelos candidatos. Voto transfervel o eleitor vota em lista, significando que os votos excedentes, acima do quociente eleitoral, sejam transferidos para o 2 nome da lista. Os dois sistemas de apurao mais comuns so o majoritrio e o proporcional. O sistema majoritrio baseia-se na premissa segundo a qual a opinio da sociedade deve ser expressa simplesmente pela maioria apurada. A maioria exigida pode ser simples ou absoluta. A maioria simples a dos votos colhidos. J a absoluta a metade mais um dos eleitores inscritos. A noo de maioria absoluta est relacionada maior representatividade do eleito. Numa eleio presidencial, por exemplo, possvel que o candidato vena sem alcanar 30% dos votos. O sistema proporcional que teve como princpio buscar maior participao da minoria, pouco representada no sistema majoritrio. Entre as diversas tentativas de achar a frmula mais justa, adotou-se a frmula do quociente eleitoral. O quociente eleitoral geralmente obtido por meio da diviso do nmero de votos pelo nmero de cadeiras a preencher, contando, para o representante, apenas os votos at o limite do quociente. Os votos excedentes iro para outros candidatos na ordem da lista.
90
2.
O GOVERNO
Conceito bsico. Direo do poder executivo. Direo poltica geral do Estado. Formas de governo. Parlamentarismo. Presidencialismo. Outras formas. Organizao. Concentrao de poder.
Conceitos abstratos tais como poder, autoridade e Estado materializam-se nas sociedades como instituies. Tais instituies formam estruturas especficas em cada pas onde so estudadas. Por exemplo, impossvel dizer que existem repblicas ou monarquias idnticas. O objetivo desta seo discutir as diversas formas de organizao que as sociedades polticas podem assumir. Dado que as instituies variam de pas para pas, no factvel estud-las uma a uma, determinando todas as suas especificidades e frmulas. Opta-se, ento, pela sua discusso a partir de suas caractersticas gerais, pelos traos comuns que podem ser encontrados nessa pluralidade de modelos. Por exemplo, Estados Unidos e Brasil so considerados pases que se organizam segundo um molde federalista devido ao fato de possurem duas ou mais esferas de governo, que atuam sobre uma mesma populao localizada num mesmo territrio, num mesmo espao de tempo. Apesar das enormes diferenas existentes entre esses dois pases (principalmente no que se refere diviso de competncias entre os entes federativos), pode-se afirmar que eles possuem um trao geral comum que os define. Dessa maneira, sero abordados modelos de organizao a partir de suas caractersticas gerais. Tais discusses sero ilustradas com exemplos concretos de pases que adotam uma ou outra forma. A primeira preocupao distinguir Estado e governo. Posteriormente, tratar-se- dos tipos de governo, das suas formas de constituio e das suas principais finalidades (imposio de normas, tomada de decises sobre assuntos pblicos, manuteno da coeso interna, promoo da integrao entre vrios grupos sociais e defesa mediante ameaas externas). Sero debatidas as principais caractersticas do presidencialismo e do parlamentarismo, assim como seus mecanismos de funcionamento. Caracterizarse-o federalismo, Estados unitrios e os regimes poltico dos tipos democrtico e autoritrio. O conceito de governo Na concepo de LEVI (1986), governo (...) O conjunto de pessoas que exercem o poder poltico e que determinam a orientao poltica de determinada sociedade (...).89
89 LEVI, Lcio. Governo. In BOBBIO, Norberto, MATTEUCCI,N. & PASQUINO, G. Dicionrio de Poltica. Braslia, UnB, 1986. 2 ed. p. 553-555. Os conceitos que se seguem so baseados em grande parte no Dicionrio de Poltica j citado..
91
Existe, porm, outra perspectiva que predomina em Cincia Poltica, segundo a qual o conceito de GOVERNO est relacionado com o conjunto de rgos e instituies aos quais cabe o exerccio do poder poltico. Em nosso dia-a-dia, porm, e no Brasil, em particular, costumamos nos referir ao governo como sinnimo das pessoas e das estruturas que fazem funcionar o Poder Executivo. J nos pases de lngua inglesa, no entanto, como a Inglaterra e os Estados Unidos, a palavra Government tem um significado mais amplo: o sistema formado pelos chamados trs poderes (Legislativo, Executivo e Judicirio), incluindo as regras que orientam as funes de cada um e o relacionamento entre eles algo que em lngua portuguesa mais apropriadamente denominado regime poltico como ser , visto ao final do captulo. Por sua vez, os ingleses chamam seu Executivo de cabinet (o gabinete formado pelo primeiro-ministro e os demais ministros), e os norte-americanos de administration (integrada pelo presidente e pelos secretrios responsveis pelos departamentos, equivalentes aos nossos ministrios). Ao longo da histria, os poderes de governo concentrados em cidades-Estado, monarquias e imprios, bem como nos Estados nacionais modernos e contemporneos, tiveram como suas principais razes de ser as tarefas ligadas segurana interna e defesa contra inimigos externos. Formas de governo Agora, ser preciso recuar novamente no tempo, a fim de debater um aspecto central da teoria poltica que conserva seu interesse e sua importncia desde a antiga Grcia at os nossos dias. Filsofos como os j mencionados PLATO e ARISTTELES, alm de historiadores como HERDOTO (484 aC/420 aC), na tentativa de compreender a variedade dos esquemas de poder poltico no mundo mediterrneo daquela poca, elaboram uma classificao genrica, desde ento bem conhecida: o governo poderia ter um nico titular (Monarquia), poucos titulares (Aristocracia) ou muitos titulares (Democracia). Estas as formas de governo consideradas saudveis, isto , no corrompidas pelo desejo dos governantes de se servirem dos governados, ao invs de servirem a eles. As formas patolgicas, ou doentias de governo, por sua vez eram: a TIRANIA (governo de um), a OLIGARQUIA (governo de poucos) e a ANARQUIA (governo de muitos). Essa classificao resiste bravamente ao tempo, sendo revisitada por praticamente todos os autores posteriores, tais como os j referidos MAQUIAVEL, HOBBES, LOCKE, bem assim o original pensador de Genebra (Sua), Jean-Jacques ROSSEAU (1712/1778), autor, entre outras, da importante obra O Contrato Social, de grande influncia entre os lderes mais radicais da Revoluo Francesa. Uma inovao marcante na teoria clssica
92
das formas de governo introduzida pelo filsofo alemo Immanuel KANT (1724/1804). Ele simplifica o esquema tripartite de governo de um/poucos/muitos, adotando uma classificao binria DESPOTISMO/REPBLICA. Para KANT, o governo ser republicano, independentemente de quantos governem, se os poderes estiverem divididos entre legislativo, executivo e judicirio, e permitirem uma representao adequada dos interesses legtimos da sociedade, o que se traduzir em governo limitado pelas leis e pelos costumes, garantias dos direitos dos cidados. O despotismo, segundo KANT, no conhece nenhum desse limites, e o soberano oprime os sditos governando conforme seus prprios caprichos. KANT chega, assim, concluso de que no importa a forma externa do governo (monarquia, aristocracia ou democracia) e sim se ele est estruturado e funciona de modo republicano ou desptico. Para dar razo ao grande filsofo basta observar a prspera e slida cultura poltica de liberdade alcanada por monarquias contemporneas como as da Dinamarca, Holanda, Noruega e Sucia, mais republicanas (no sentido de KANT) do que outras repblicas do mundo. Na atualidade poltica mundial, porm, quando se discutem formas de governo, as atenes se voltam para dois modelos bsicos: O PARLAMENTARISTA E O PRESIDENCIALISTA. Parlamentarismo O parlamentarismo se origina da experincia histrica inglesa, tendo-se espalhado pela maioria dos pases da Europa, alm de ex-colnias inglesas como a Austrlia, o Canad e a Nova Zelndia. Nesse sistema, no existe formalmente uma distino clara entre os poderes legislativo e executivo, pois este ltimo nasce do prprio Parlamento: o governo controlado pelo partido ou aliana de partidos que consegue a maioria dos votos populares nas eleies legislativas. O chefe de governo o lder dessa maioria parlamentar, e seu gabinete de ministros formado por membros do Parlamento, tambm pertencentes maioria. O chefe de Estado, limitado a funes cerimoniais, smbolo vivo da unidade nacional: um monarca hereditrio (rei, rainha) ou presidente da repblica eleito indiretamente pelo Parlamento. O parlamentarismo ganhou fora na Europa do ps-guerra (I Guerra Mundial) onde se buscou a racionalizao do poder atravs do constitucionalismo. Os pases europeus adotaram constituies que introduziram o parlamentarismo. Principais caractersticas Conforme mencionado acima, a principal caracterstica do parlamentarismo em relao ao presidencialismo a distino entre chefe de Estado e chefe de Governo. O chefe de Estado, seja ele monarca ou Presidente da Repblica, no participa das decises polticas, exceto o convite para a formao de um governo. O Presidente (ou Monarca) exerce, portanto, a funo de representao do Estado.
93
O chefe de Estado coloca-se acima das disputas polticas e exerce fundamental papel quando necessrio indicar um novo Primeiro-Ministro, indicao que ser submetida aprovao do Parlamento. O Chefe de Governo, por sua vez, figura poltica central do parlamentarismo. Ele indicado pelo Chefe de Estado para compor o governo e seu nome tem que ser aprovado pelo Parlamento. Muitos consideram o Chefe de Governo um delegado do Parlamento, mas, na verdade, ele possui poderes que vo alm dos que possuem cada um dos parlamentares. Chefia de governo com responsabilidade poltica O chefe de Governo no tem mandato com tempo determinado, pode permanecer no cargo por alguns dias ou por muitos anos. Dois so os motivos que podem determinar a demisso do Primeiro-Ministro e de seu gabinete (queda do governo, segundo jargo poltico): perda da maioria parlamentar ou voto de desconfiana. Num sistema pluripartidrio, depois de eleies, necessrio verificar se a coligao partidria permanece ou foi desfeita, se pode ainda tornar-se minoritria em virtude de desentendimentos. Em ambos os casos de perda da maioria parlamentar, o chefe de Governo deve demitir-se, pois perdeu sua base de sustentao poltica. Outro motivo determinante da demisso do Primeiro-Ministro a aprovao, pelo Parlamento, de voto de desconfiana. Um parlamentar, desaprovando a poltica do P. M., prope voto de desconfiana, o que significa que o Chefe de Governo est desrespeitando a vontade da maioria do povo que os parlamentares representam. Hiptese que raramente ocorre: o Primeiro-Ministro considera que o voto de desconfiana produto de um desentendimento ocasional ou secundrio e no se considera obrigado a se demitir. Nessa hiptese, so feitas novas votaes, e a maioria quem decide. No sistema bipartidrio, a perda da maioria nas eleies implica,automaticamente, a perda da chefia de governo. A possibilidade de dissoluo do Parlamento Essa uma das caractersticas do sistema ingls. Dissolve-se o Parlamento considerando todos os mandatos extintos antes do prazo normal. Em geral, ela ocorre quando o Primeiro-Ministro recebe um voto de desconfiana, mas entende que quem est em desacordo com a vontade popular o prprio Parlamento, ento pede ao Chefe de Estado que declare extintos os mandatos e, no mesmo, ato convoque eleies gerais. Realizadas as eleies, ser seu resultado que determinar se o Primeiro-Ministro continua ou no no cargo. Continuar no caso de obter maioria, e se demitir caso no a obtenha (se contar com a minoria dos votos dos novos parlamentares eleitos). Pode ocorrer ainda a dissoluo do Parlamento quando o Primeiro-Ministro percebe que
94
conta com a minoria dos votos e acredita que chamar novas eleies gerais ser uma forma de ampliar a base de sustentao poltica. Essas so as diretrizes fundamentais do parlamentarismo. Em torno delas surgiram vrios outros sistemas que, no entanto, guardam suas caractersticas fundamentais. No parlamentarismo, as funes legislativas so exercidas por uma casa em sua plenitude: Cmara dos Comuns (Reino Unido) Assemblia Nacional (Frana) etc. Variaes introduzidas no parlamentarismo Alguns sistemas admitem que o chefe de Estado exera tambm algumas funes polticas. A esta forma chama-se dualista, e outra, monista. Regime de gabinete sistema monista em que o executivo representante da maioria do Parlamento forma que corresponde ao parlamentarismo num sistema bipartidrio. Regime de Assemblia o executivo uma espcie de delegado do Parlamento, atuando em comum acordo com ele. Essa forma tpica do parlamentarismo num sistema pluripartidrio. Presidencialismo O presidencialismo contemporneo inspira-se no modelo poltico dos Estados Unidos e copiado, com graus variados de fidelidade, pelos pases da Amrica Latina, entre os quais o Brasil. Nesse sistema, o poder claramente dividido entre Legislativo, Executivo e Judicirio, e o presidente da Repblica, titular do Executivo, eleito pelo voto popular, concentra as funes de chefe de Estado e de governo. Os votos para presidente legitimam uma representao dos interesses mais gerais da nao, enquanto os votos para o Legislativo legitimam os interesses setoriais dos diferentes grupos e segmentos da sociedade (Cmara dos Deputados) ou os interesses dos estados da Federao (Senado Federal). As caractersticas principais do presidencialismo so: A tripartio de poderes: legislativo, executivo e judicirio (Congresso Nacional, Presidente da Repblica, Supremo Tribunal Federal). No Brasil temos um sistema legislativo bicameral: Cmara dos Deputados e Senado. H pases em que o sistema unicameral. A chefia do executivo unipessoal o presidente chefe de governo e chefe de Estado. O presidente da repblica escolhido pelo povo (diretamente ou indiretamente EUA), e por prazo determinado (mandato fixo). Outras caractersticas do sistema presidencialista so: O presidente eleito para representar toda a populao (e no a maioria), pois, uma vez eleito, o presidente no precisa mais representar a maioria, j que o seu mandato fixo;
95
O presidente pode ser eleito em um grau (diretamente, como no Brasil e na Frana) ou em dois graus (por um colgio eleitoral, representando os estados de uma federao, como nos EUA); O governo limitado por especificaes da constituio (mecanismo de pesos e contrapesos); H uma temporariedade dos mandatos; O mandato fixo (tem durao limitada, em geral pode haver apenas uma reeleio); O presidente o nico responsvel pela direo do governo; H um acmulo de funes: o presidente ao mesmo tempo chefe de Estado e chefe de governo. O presidente tambm representa o pas (no exterior); e O presidente continua sendo o lder de um partido, um conjunto de idias e interesses, domesticamente. A questo poltica Um dos temas mais importantes dos regimes presidencialistas a questo poltica. O presidente responsvel legalmente por atos cometidos no seu governo (princpio da responsabilidade). Em caso de quebra da lei ele pode ser processado por crime de responsabilidade. No entanto, o presidente no responsvel politicamente por seu governo, ou seja, pelas promessas que ele fez em campanha. Caso o presidente deixe de representar a maioria da populao, continuar governando, o que no ocorreria num sistema parlamentar. O presidente no pode ser destitudo por falta de direcionamento poltico ou por quebra de promessas e compromissos polticos. O presidente da repblica e o poder de veto Para que o presidente da repblica no se transformasse em mero executor de leis, instaurando-se uma ditadura do legislativo, e para que as medidas possam ser tomadas de forma rpida e eficaz, atribuiu-se ao presidente o poder de veto. O presidente pode rejeitar leis elaboradas pelo poder legislativo. O executivo pode enviar matrias legais ao legislativo. Assim, o presidente interfere no processo legislativo atravs do veto. O presidente pode vetar algum projeto de lei aprovado pelo legislativo; entretanto, o legislativo pode rejeitar o veto presidencial numa votao por dois teros de maioria no congresso. O veto um ato de cooperao entre os poderes. A votao do oramento, por exemplo, exige cooperao entre o presidente e o parlamento. A falta de cooperao pode gerar crise poltica entre os dois poderes. O presidente no tem responsabilidade poltica efetiva, tendo em vista que seu mandato por tempo determinado, somente em ocasies excepcionais ele poder perd-lo, como o caso do impeachment, que uma figura penal, pois s permite o afastamento em caso de crime. Vantagens e desvantagens As principais vantagens do sistema presidencialista so: O mandato presidencial fixo. Esse fato impede uma permanncia demasiadamente longa no poder;
96
Em geral, h direito reeleio. Isso permite que bons presidentes sejam reeleitos; e O presidencialismo procura equilibrar o poder do legislativo via veto, impedindo uma ao indevida do parlamento. As principais desvantagens do Sistema Presidencialista so: O sistema presidencialista no facilita a resoluo de disputas. Uma disputa poltica pode gerar uma crise institucional; O mandato presidencial pode ser muito longo, como no caso da Frana (sete anos) e Mxico (seis anos); e No h como remover um presidente impopular ou mau administrador. preciso aguardar o final de seu mandato. Por outro lado, as vantagens do parlamentarismo so: Nele se resolvem mais facilmente as crises; O primeiro-ministro, quando competente, pode permanecer frente do governo; e O sistema estimula a responsabilidade do parlamento. As desvantagens do parlamentarismo seriam: Dependendo do sistema eleitoral, pode levar a uma desestruturao do sistema poltico e dos partidos polticos; Pode levar irresponsabilidade poltica; e Permite o surgimento de partidos extremistas. Outras consideraes sobre presidencialismo e parlamentarismo: Como vimos anteriormente, ambos os sistemas tm vantagens e desvantagens. Em termos de equilbrio, o sistema presidencialista se contrape melhor ao legislativo. Portanto, ele pode ser considerado superior em termos de diviso do poder. Do ponto de vista do funcionamento do sistema poltico, para serem evitadas crises institucionais, o sistema parlamentar superior ao presidencialismo. No entanto, do ponto de vista da legitimidade, os cidados normalmente acham o presidencialismo mais transparente, pois a votao para presidente tende a ser direta. Nesse sentido, o presidencialismo mais representativo da vontade da populao. No entanto, o parlamentarismo mais representativo da opinio pblica do que o presidencialismo, e tambm mais acessvel ao eleitor comum que o presidencialismo (o presidente uma figura distante e inacessvel no presidencialismo). Nesse sentido, o parlamentarismo tende a ser mais efetivo e justo. Antes de concluir esta seo, preciso lembrar que pases como Frana e Portugal (este, inspirado no modelo francs) ostentam um sistema hbrido: semipresidencialista
97
ou semiparlamentarista, dependendo do ngulo de viso do observador. Tanto o presidente da repblica, chefe de Estado, quanto o primeiro-ministro, chefe do governo, extraem sua legitimidade do voto popular. Isso, por vezes, provoca um choque de legitimidade, principalmente quando o presidente, de um lado, e o primeiro-ministro com seu gabinete, de outro lado, so de partidos diferentes e, por isso, vem-se forados a uma coabitao (termo do vocabulrio poltico francs) incmoda. 3. A ADMINISTRAO PBLICA
Modelos. Pessoal. Organizao administrativa. Funo poltica e funo administrativa.
Para governar preciso ter, como apoio, uma organizao que assegure o cumprimento das decises polticas. Os Estados modernos, assim, desenvolveram estruturas encarregadas de administrar o poder poltico e evoluram para sistemas administrativos prximos ao modelo ideal de burocracia pblica concebido por WEBER.90 Para ele, entre os tipos de dominao legal prprios das sociedades capitalistas modernas, o mais racional se baseava na idia de que o Estado deve regerse por um ordenamento jurdico que contemple normas de atuao abstratas e que estabeleam direitos e deveres de maneira impessoal. Tudo isso dentro de um princpio de hierarquia administrativa e com uma atuao burocrtica feita por escrito e em forma de expediente, tendo por objetivo garantir a sua sujeio ao direito vigente. A finalidade ltima assegurar a no-arbitrariedade e a neutralidade do processo, em defesa do cidado. Mesmo seguindo tais princpios, cada Estado acabou por gerar um modelo de burocracia pblica especfica, de acordo com a sua realidade histrica. Os modelos Dois fatores predominam quando se trata de analisar as causas da apario de um aparato administrativo estatal: a) a necessidade de centralizar a dominao, e b) a exigncia de realizar certas tarefas.91 Na Europa, a defesa do territrio a partir da criao de exrcitos profissionais permanentes e a arrecadao de impostos para sustentar financeiramente o Estado deram origem s primeiras administraes institucionalmente diferenciadas. Surgiram, assim, a administrao tributria e a administrao militar. Ainda no sculo XVI, a Frana iniciou a criao progressiva de uma administrao fortemente hierarquizada, centralista e de carter profissional, chegando a fazer uma diviso administrativa do territrio em departamentos, circunscries e municpios. A partir das reformas de Napoleo, desenhou-se na Frana um modelo continental de administrao pblica onde se compatibilizava uma intensa centralizao administrativa com um alto grau de descentralizao poltica. Na Inglaterra e nos EUA se construiu o segundo modelo de administrao pblica com caractersticas mais flexveis e diferenciadas entre si.
90 M. Weber, Economia y sociedad, v. I, Fondo de Cultura Economica, Mxico, 1944, p. 225 ss., conf. Ana Sanz in La Administracin Pblica, Tecnos, Madri, 2004, p.444 91 R. Mayntz, Sociologia de la Administracin Pblica, Alianza Universidad, Madri, 1985, p. 26 ss., conf. Ana Sanz, ob. cit., p. 445
98
No modelo ingls original, por exemplo, havia uma administrao descentralizada, residual e desprofissionalizada. As mesmas funes eram realizadas em nvel local por aristocratas, de modo voluntrio e no remunerado. Com a democratizao do seu sistema parlamentar, comea a ser criada uma das mais profissionalizadas, elitistas e fechadas burocracias do mundo, ao mesmo tempo em que se inicia o desenvolvimento de uma moderna administrao central92 O modelo americano, embora tenha herdado . alguns traos da administrao inglesa, desenvolveu suas prprias especificidades, sobretudo em razo de sua estrutura territorial federal (que resulta numa fragmentao administrativa maior) e no seu regime de governo presidencialista (no qual as funes de governo e administrao esto intimamente ligadas). Tambm ali se acentua a idia de que a hierarquia na organizao se estrutura a partir de sua capacidade de controle financeiro e no meramente administrativo. Nas ltimas dcadas, verificaram-se, em todo o mundo, processos de reforma administrativa com o objetivo de corrigir as disfunes e patologias de uma administrao excessivamente rgida e alheia, especialmente no que concerne s novas demandas sociais.93 O pessoal Os servidores pblicos tm, de forma geral, um tipo de relao de emprego diferente da do mbito privado. A regulao especial est contida no chamado estatuto da funo pblica, da a denominao de estatutrio Por trabalharem para . o Estado, sua atuao deve reger-se por princpios de atuao pblica, baseada no interesse geral. A idia de WEBER para um servidor neutro tinha por motivao o fato de que burocratas e polticos pertencem a esferas separadas, com responsabilidades de natureza distinta. Se os servidores deviam obedecer com eficincia s ordens dos polticos, nicos legitimados a tomar decises pblicas, por sua vez esses mesmos servidores, por assegurarem a continuidade e o funcionamento mecnico do Estado, deveriam ser protegidos das possveis oscilaes polticas do governo, por intermdio da manuteno do seu posto de trabalho de forma vitalcia. Em todas as administraes, sempre existiu uma diferena entre o pessoal administrativo de carter tcnico e especializado, e aqueles de direo pblica pertencentes aos altos nveis da administrao. Os primeiros sempre tiveram uma situao mais permanente e alheia s mudanas polticas. Como as administraes pblicas s existem em funo da atividade poltica, administrao e poltica so cada vez reas mais intimamente vinculadas. H hoje um reconhecimento no sentido de que a administrao se converteu num componente integral da estrutura de deciso do aparato governamental.94 A organizao O bom cumprimento das decises, bem como um esperado desenvolvimento das polticas pblicas em reas to distintas quanto complexas, como educao, sade, segurana, seguridade social, urbanizao etc., requer
92 Conf. Ana Sanz, ob. cit., p. 446 93 _______, Ob. cit., p. 447 94 SANZ, Ana, ob. cit., p. 450
99
uma administrao que conte com um desenho organizativo adequado. Assim, as administraes pblicas devem estar normativamente abertas realidade polticosocial, uma vez que tm de cumprir metas e objetivos polticos sob o enfoque do interesse pblico. Pelo fato de, nas administraes contemporneas, existirem atividades acentuadamente heterogneas, inevitvel, e at mesmo necessrio, que dentro de uma mesma administrao convivam modelos organizativos diferentes. Mas no se pode perder de vista as noes de eficcia adequao dos meios aos fins , e de eficincia conseguir os objetivos com os mnimos custos, que so conceitos hoje muito exigidos por parte da administrao pblica. Porm, a excessiva burocratizao gerou uma srie de patologias nesse setor, prejudicando os graus de eficcia e eficincia j conseguidos. De qualquer forma, alm dos princpios tradicionais de legalidade, moralidade, impessoalidade e publicidade constitucionalmente firmados exige-se tambm, da administrao, o cumprimento do preceito de eficincia, sem perder de vista que 1) a administrao deve estar a servio dos cidados, considerados como usurios; e 2) a relao custo-benefcio das prticas administrativas deve ser desenvolvida em nossa cultura. Poltica e administrao Vimos que poltica e administrao esto intimamente ligadas. No entanto, deve-se estabelecer uma diferena entre ambas, o que no significa separ-las, j que uma no pode subsistir sem a outra. Recorramos, para tanto, lio de um dos clssicos sobre o assunto:95 1) a poltica caracteriza-se por ser um domnio de relativa indeterminao no qual cabem as opes fundamentais para orientao dos destinos da coletividade; enquanto 2) na administrao tambm existem muitas oportunidades de optar, mas j num domnio determinado, condicionado pelas grandes decises polticas traadas nas leis ou por outros meios vlidos Assim, as . opes primrias ou fundamentais pertencem poltica; as secundrias (ou derivadas) so atinentes administrao. Das opes fundamentais depende o carter liberal, intervencionista ou socialista de um Estado; e a sua realizao , ao mesmo tempo, o desenvolvimento de uma poltica e o exerccio da administrao. Dessa forma, estando a funo poltica separada da funo administrativa, o ponto de encontro entre ambas se faz com a lei, que a intermediria necessria entre ambas as funes. A funo administrativa no se confunde com a funo poltica, cabendo a esta a ponderao e a escolha quanto s principais resolues de conflitos de interesses, traduzidas em leis. funo administrativa compete apenas escolhas de segundo grau, subordinadas legalidade vigente.96 Tanto os atos de persecuo dos interesses essenciais da coletividade, quanto a realizao das escolhas envolvendo interesses tambm essenciais do Estado, integram a funo poltica. J a funo administrativa inclui os atos que executam mediatamente, as opes polticas, e imediatamente os atos legislativos, verificando-se, dessa forma, os princpios norteadores dessa funo, a saber: os princpios da subordinao poltica e da legalidade.97
95 CAETANO, Marcelo. Manual de Direito Administrativo, v. I. Almedina, Coimbra, 2001, 10 ed., p. 8-10. 96 SOUSA, Marcelo Rebelo de, in Lies de Direito Administrativo, LEX, Lisboa, 1999, p. 109, v. I. 97 _______, ob.cit., p.10-13.
100
De fato, a lei no apenas um limite atuao da Administrao, mas tambm o fundamento da ao administrativa, isto , vigora a norma de que a Administrao s pode fazer aquilo que a lei lhe permitir que faa. Alguns conceitos bsicos O Estado, assim, para dar consecuo aos seus fins, desdobra-se em trs funes bsicas: a funo poltica, a funo administrativa e a funo jurisdicional classificao que, em geral, feita pela maior parte dos autores. Cuidaremos aqui somente das duas primeiras, em face dos objetivos de nosso trabalho. Miranda98, por exemplo, classifica a funo poltica em legislativa e governativa, distinguindo-lhe os critrios materiais, formais, e orgnicos99. Sob os critrios materiais verificam-se: a) definio primria e global do interesse pblico; b) interpretao dos fins do Estado e c) escolha dos meios adequados para os atingir em cada conjuntura. No tocante aos critrios formais, admite-se liberdade ou discricionariedade mxima, o que no significa no subordinao a normas jurdicas, nomeadamente as da Constituio. Na perspectiva dos critrios orgnicos, os rgos polticos ou governativos atuam em conexo direta com a forma e o sistema de governo, inexistindo entre eles hierarquia, mas somente relaes de responsabilidade poltica.100 A funo administrativa recebeu desse autor o mesmo tratamento metodolgico anterior, verificando-se, assim, sob os critrios materiais, a) satisfao constante e quotidiana das necessidades coletivas, e b) prestao de bens e servios. Os critrios formais caracterizam a iniciativa (indo ao encontro das necessidades), e a parcialidade (na persecuo do interesse pblico), o que no impede a imparcialidade no tratamento dos particulares. E os critrios orgnicos indicam a existncia de dependncia funcional a ordens e instrues e a recurso hierrquico, alm de coordenao e subordinao. Distines sob o aspecto material e formal No Brasil alguns autores101 distinguem o 1) aspecto objetivo ou material da Administrao Pblica do seu 2) aspecto subjetivo ou formal. Assim, o primeiro aspecto, em sentido amplo, abrange a funo poltica (que traa as diretrizes governamentais) e a funo administrativa que as executa. Em sentido estrito, distingue-se de Governo, que abrange as trs funes estatais, enquanto nesse aspecto mais especfico a Administrao trata to-somente de uma delas, ou seja, a prpria funo administrativa, esteja ela sendo exercida em qualquer dos Poderes
98 MIRANDA, Jorge. Teoria do Estado..., p. 344-345 99 MIRANDA destaca que a conceituao ex professo das funes acompanha o desenvolvimento das teorias gerais do Estado e do Direito Pblico. No entanto, de forma explcita ou implcita, o problema vem de h muito, conexo (como, de resto, continua a estar) com os problemas das caractersticas, dos fins e dos poderes do Estado. A este respeito recorda as teorias das partes ou das faculdades da soberania de Aristteles a BODIN, a GRCIO e a PUFFENDORF e, sobretudo, as teorias ou doutrinas de separao dos poderes de LOCKE e MONTESQUIEU. E acrescenta: designadamente, os trs poderes referidos por MONTESQUIEU legislativo, executivo e jurisdicional correspondem a funes; e tambm a distino, em cada poder, de uma facult de statuer e de uma facult dempcher prefigura algumas das anlises mais recentes sobre a funo de fiscalizao ou controle. Alude, contudo, que em seu trabalho, quanto s funes do Estado, iria referir-se somente a algumas classificaes doutrinais dos ltimos cem anos, a exemplo das de JELLINEK, DUGUIT, HANS KELSEN, GEORGES BURDEAU, KARL LOEWENSTEIN, M.J.C. VILE E MARCELLO CAETANO. (MIRANDA, Jorge. Teoria do Estado e da Constituio. Coimbra, 2002, p. 340). 100 Conf. Miranda, ob. cit., p. 344-345 101 Entre eles, LUS HENRIQUE MARTINS DOS ANJOS e WALTER JONE DOS ANJOS Manual de D. Administrativo, Livraria do Advogado, p. 49, 2001 DI PIETRO M. Sylvia Z., Dir. Adm., 1994, p.49 a 56; e CARVALHO FILHO, Man. de Dir. Adm., 199, p. 6 e 7
101
institudos. No tocante ao segundo aspecto, esto compreendidos tanto os rgos governamentais (aos quais incumbe traar os planos de ao, dirigir), como os rgos administrativos (subordinados, dependentes), aos quais incumbe executar. Por sua vez, o sentido estrito de Administrao compreende apenas as pessoas jurdicas, rgos e agentes pblicos que exercem a funo administrativa. Poder Executivo e administrao BASTOS102 entende que a atividade poltica continua a ser a razo essencial do Estado, que existe para resolver os problemas da coletividade por critrios polticos. Dessa forma, no Poder Executivo que vo alojar-se por excelncia os rgos administrativos,mas,como bvio,embora predominantemente sediada no Poder Executivo, a Administrao Pblica no se confunde com este. Os seus rgos de cpula so de natureza poltica; conseqentemente, no integram a Administrao Pblica103. O Poder Executivo tem, na expresso por ele utilizada, uma faceta de fronte: de um lado, submetido lei e a praticar atos de execuo e, de outra parte, a imprimir atravs do chefe desse poder, do seu secretariado, diretrizes e comando movimentao poltica do Estado. , assim, conforme leciona, um Poder polimrfico tendo por cabea o agente mais predestinado a exercer as funes de , comando poltico do pas, mas que, por outro lado, comanda uma mquina burocrtica que deve submeter-se a normas tanto legais, como ditadas pelo prprio Executivo, que disciplinam com grande mincia o seu comportamento . Atividade poltica e atividade administrativa Um dos fundamentos dessa dicotomia entre poltica e administrao, segundo MEDAUAR104, est associado tradicional frmula democrtica de confiar o poder poltico a representantes eleitos; separa-se, ento, a atividade de pessoas com carter representativo, investidas no cargo por escolha do corpo eleitoral, e a atividade de pessoas no eleitas (monarca, funcionrios de carreira). Essa idia, por sua vez, teria a ver com a preocupao de manter razovel continuidade na atividade estatal nos perodos de crise ou transio poltica A par de uma Administrao executora e neutra h uma Administrao que . possuiampla margem de discricionariedadee que, mesmo subordinada e dependente da atividade poltica, a Administrao, em cerca de meio sculo adquiriu grande peso entre as instituies estatais a ponto de surgir a denominao Estado Administrativo. A influncia dos servidores pblicos de carreira e de outras categorias, no originadas de eleio, passou a ser notria, sendo unnime a incluso da burocracia entre os centros efetivos de poder poltico, ao agir de dentro da organizao estatal.105 Governo e administrao MEIRELLES106 tambm faz uma didtica e bem apropriada distino entre Governo e Administrao Pblica, naquele incluindo o sentido formal (conjunto de poderes e rgos constitucionais); o sentido material (complexo de
102 BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva, 1996, p. 57- 65 103 A qual diz ser exercida pelos trs poderes, consoante o Captulo VII no Ttulo III,da Constituio de 1988, denominado Da Organizao do Estado especificamente voltado disciplina da Administrao Pblica , conforme art. 84, II da CF. 104 MEDAUAR, Odete. O Direito Administrativo em Evoluo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1992, p. 134 105 _________, ob. cit., p. 135-136 106 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 27 ed., 2002, atualizado por EURICO ANDRADE AZEVEDO, DLCIO BALESTERO ALEIXO e JOS EMMANUEL BURLE FILHO, p. 63
102
funes estatais bsicas); e o sentido operacional (a conduo poltica dos negcios pblicos). Ele afirma que o Governo ora se identifica com os poderes e rgos supremos do Estado, ora se apresenta nas funes originrias desses poderes e rgos como manifestao da soberania. Mas a sua constante est na expresso poltica de comando, de iniciativa, de fixao de objetivos do Estado e de manuteno da ordem jurdica vigente. O Governo atua mediante atos de soberania ou, pelo menos, de autonomia poltica na conduo dos negcios pblicos. A Administrao tambm possui um sentido formal (conjunto de rgos institudos para consecuo dos objetivos do Governo; um sentido material (conjunto das funes necessrias aos servios pblicos em geral); uma acepo operacional (desempenho perene e sistemtico, legal e tcnico, dos servios prprios do Estado ou por ele assumidos em benefcio da coletividade). Portanto, em concluso, MEIRELLES afirma que a Administrao no pratica atos de governo; pratica, to-somente, atos de execuo, com maior ou menor autonomia funcional, segundo a competncia do rgo e de seus agentes. So os chamados atos administrativos. O Governo comanda com responsabilidade constitucional e poltica, mas sem responsabilidade profissional pela execuo; a Administrao executa sem responsabilidade constitucional ou poltica, mas com responsabilidade tcnica e legal pela execuo; a Administrao o instrumental de que dispe o Estado para pr em prtica as opes polticas do Governo. A Administrao tem poder de deciso somente na rea de suas atribuies e nos limites legais de sua competncia executiva, s podendo opinar e decidir acerca de assuntos jurdicos, tcnicos, financeiros ou de convenincia e oportunidades administrativas, sem qualquer faculdade de opo poltica sobre a matria. Em que pese o enorme esforo da doutrina, conforme visto, h dificuldade para uma ntida distino entre as funes governamentais e as funes administrativas, embora em alguns casos ganhe visibilidade a funo governamental, a exemplo da adoo de uma poltica econmica e as posies internacionais assumidas pelos Estados nacionais. Saliente-se, ademais, no panorama atual, a crescente autonomia da administrao, o que levou o pensador americano TOFFLER107 a qualific-la de Partido Invisvel da burocracia .
107 Diz ALVIN TOFFLER: Burocratas, e no autoridades eleitas democraticamente, dirigem essencialmente todos os governos numa base diria, e tomam a esmagadora maioria das decises publicamente creditadas a presidentes e primeiros-ministros. Todos os polticos japoneses (...), escreve Yoshi Tsurumi, diretor da Pacific Basin Center Foundation,tornaram-se totalmente dependentes dos burocratas centrais para projetar e aprovar leis. Eles montam peas de cabqui de debates sobre leis, segundo os cenrios criados pelos burocratas de elite de cada ministrio. Descries similares aplicam-se, com variados graus de fora, aos servios pblicos da Frana, da Inglaterra, da Alemanha Ocidental e dos outros pases rotineiramente descritos como democracias. Lderes polticos lamentam, regularmente, a dificuldade que enfrentam para fazer com que suas burocracias realizem seus desejos. O fato que, no importa quantos partidos concorram uns com os outros nas eleies, e no importa quem recebe a maioria dos votos, um nico partido vence sempre. o Partido Invisvel da burocracia TOFFLER, Alvin. Powershift As mudanas do poder. Um perfil da sociedade do sculo XXI pela anlise . das transformaes do poder. Rio de Janeiro: Record, 2 ed., trad. de Luiz Carlos do Nascimento Silva, 1990, p. 278279
103
4.
AS POLTICAS PBLICAS
Origem. O que so polticas pblicas. O pblico e o privado. A eficcia governamental. Os problemas pblicos. Formulao de alternativas. A tomada de decises. A implementao. A funo da burocracia. A avaliao. Finalizao e sucesso de polticas pblicas.
O Estado desempenha, por meio de seus rgos com funes especializadas, uma complexa atividade voltada para o bem comum, sob o impulso de polticas pblicas108 especialmente planejadas as quais, por sua vez, so implementadas conforme o enfoque de determinada ideologia e mediante a escolha feita pelo poder poltico dominante. Da muitos entenderem, como MIRANDA109, que as funes do Estado tm dois sentidos: como fim e como atividade. Sob o primeiro aspecto, a funo estatal no tem apenas que ver com o Estado tido como poder, pois para a consecuo de suas funes alm dos rgos constitucionais toda a sociedade dela pode participar. Sob o enfoque da atividade, a funo no outra coisa que a manifestao especfica do poder poltico. Desdobra-se, ento, a funo estatal, em ambos os sentidos, como tarefa e como atividade. Numa e noutra acepo manifesta-se um elemento finalstico.110 Ricardo Wahrendorff CALDAS entende que toda poltica pblica envolve, necessariamente, quatro fases ou etapas. Na primeira fase d-se a formao da agenda, momento no qual os que dispem de poder de deciso selecionam quais os temas ou problemas que sero discutidos dentro do aparelho do Estado. Transformam-se as demandas da sociedade numa agenda pblica de ao. Essa a fase das prioridades ou da seleo das prioridades. A formulao de polticas corresponde ao segundo estgio das polticas pblicas. Nessa fase, so estudadas as possveis solues para os problemas apontados na fase anterior. As polticas apresentadas so, portanto, alternativas de ao. Cada problema apresenta a possibilidade de ser resolvido de diferentes formas. Nessa fase, as alternativas so conhecidas e analisadas. A terceira etapa corresponde ao processo de tomada de deciso. Nessa fase, as pessoas que decidem recorrem aos diferentes instrumentos e recursos que possuem para a tomada de decises. H diferentes modelos de processos de tomada de deciso
108 Conf. PASQUINO, Gianfranco. Curso de Cincia Poltica. Cascais: Principia, 2002, trad. de Ana Sassetti da Mota, p. 272-276 - a conturbada expanso do papel, das competncias e das funes do Executivo fez com que LOWI (1964) apresentasse uma proposta de classificao, interpretao e explicao de polticas pblicas, caracterizadas antes de mais nada por referncia ao seu objecto: distributivas, reguladoras, redistributivas e constitutivas. No Brasil, em interessante trabalho, BUCCI escreve: As polticas pblicas so instrumentos de ao dos governos - o government by policies que desenvolve e aprimora o government by law. A funo de governar - o uso de poder coativo do Estado a servio da coeso social o ncleo da idia de poltica pblica, redirecionando o eixo de organizao do governo da lei para as polticas (...) E por isso que se entende que o aspecto funcional inovador de qualquer modelo de estruturao do poder poltico caber justamente s polticas pblicas - BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito Administrativo e Polticas Pblicas. So Paulo: Saraiva, 2002, . p. 252 109 MIRANDA, Jorge. Teoria do Estado e da Constituio. Coimbra: Coimbra, 2002, p. 335-339; e do mesmo autor: Funes, rgos e Actos do Estado. Lisboa: Petrony, 1990, p. 3-23 110 ________, ob. cit., p.337
104
de acordo com o formato adotado e a utilizao de recursos. Assim, por exemplo, quando se recorre a estudos, anlise de mercado e a toda informao disponvel, analisando as conseqncias de cada possvel soluo, diz-se que o processo de tomada de deciso racional. Por outro lado, quando as decises so tomadas baseadas principalmente na intuio do decisor, diz-se que o processo extrarracional. Quando as decises so uma mera adaptao ou continuidade de medidas tomadas anteriormente, diz-se que o processo incremental. A quarta e ltima fase do ciclo de polticas pblicas a fase denominada de implementao. Nessa fase, as polticas pblicas so efetivamente executadas ou levadas a cabo. No entanto, sabe-se que muitas polticas pblicas no obtm xito devido a falhas no processo de execuo. Portanto, essa fase concentra-se tambm no estudo dos problemas que podem inviabilizar a implementao de polticas pblicas. Ao final, faz-se uma avaliao dos resultados obtidos, aferindo-se a reao s aes desencadeadas e emitindo-se um juzo de valor sobre os seus efeitos. Conforme o caso, a avaliao permitir um reajuste da poltica, ou, simplesmente, o seu trmino. 5. CONCLUSES
Conceitos bsicos: Representao. Parlamento. Governo. Administrao Pblica. Polticas Pblicas.
Representao O poder do Estado legitimou-se pela representao. A representao emana do povo, assim como o poder, do Estado. A idia de representao proposta desde o momento em que se estabelece a origem humana e no divina do poder estatal.111 Representar significa fazer presente algo ou algum que no est presente. No Estado moderno, a representao se fundamenta no princpio de que todos os homens nascem iguais em direitos e, por conseguinte, que o poder pblico s pode constituir-se de acordo com o reconhecimento prvio desta igualdade jurdica. Como expresso da vontade geral existe a lei, a qual vincula todos os cidados. Assim, nem mesmo o rei poderia situar-se margem ou estar acima do direito.112 Parlamento Na base de todas as demais est a funo representativa de uma sociedade com toda a sua estrutura social, pluralista, suas crenas, valores e opinies polticas. Da ser o parlamento o receptor e canalizador de demandas, opinies, peties e iniciativas polticas ou legislativas de cidados e cidads.113 A funo legitimadora derivada da condio representativa do parlamentar. Governo Governo (...) O conjunto de pessoas que exerce o poder poltico e que determina a orientao poltica de determinada sociedade (...).114
111 112 113 114 BADIA, Miquel Caminal, La representacin y el parlamento, Tecnos, Madri, 2004, p. 405 _______, ob. cit., p. 409 BADIA, Miquel Caminal, ob. cit., p. 421 LEVI, Lcio. Governo. In BOBBIO, Norberto, MATTEUCCI,N. & PASQUINO, G. Dicionrio de Poltica. Braslia, UnB, 1986. 2 ed. p. 553-555. Os conceitos que se seguem so baseados em grande parte no Dicionrio de Poltica j citado.
105
Existe, porm, outra perspectiva que predomina em Cincia Poltica, segundo a qual o conceito de GOVERNO est relacionado com o conjunto de rgos e instituies aos quais cabe o exerccio do poder poltico. Em nosso dia-a-dia, porm, e, no Brasil, em particular, costumamos nos referir ao governo como sinnimo das pessoas e das estruturas que fazem funcionar o Poder Executivo. Administrao pblica A Administrao, em seu sentido formal, o conjunto de rgos institudos para consecuo dos objetivos do Governo; no sentido material, o conjunto das funes necessrias aos servios pblicos em geral; tambm h o sentido operacional, que o desempenho perene e sistemtico, legal e tcnico, dos servios prprios do Estado ou por ele assumidos em benefcio da coletividade. A Administrao no pratica atos de governo, mas sim atos de execuo, com maior ou menor autonomia funcional, segundo a competncia do rgo e de seus agentes. A Administrao o instrumental de que o Estado dispe para pr em prtica as opes polticas do Governo.115 Polticas pblicas So as atividades estatais mais concretas em campos especficos como a sade, educao, habitao, segurana etc. Assim, uma poltica pblica o resultado da atividade de uma autoridade investida de poder pblico e autoridade governamental. um programa projetado de valores, fins e prticas. So polticas implementadas conforme o enfoque de determinada ideologia e mediante a escolha feita pelo poder poltico dominante.
115 Conf. Meirelles, ob. cit., p.63
106
bibliograFia
ALMOND, G. The Return to the State, American Political Science Review, n 82 AMADO, Gilberto. Eleio e Representao. Conselho Editorial do Senado Federal. Braslia, 1999. ANJOS, Lus Henrique M. dos, e Walter Jone dos. Manual de Direito Administrativo. Livr.do Advogado, 2001. ANTON, Joan. El Liberalismo, in Manual de Ciencia Poltica. Madri. Tecnos. 2004 Madri.Tecnos. ARAJO, Carlos Roberto Vieira. Histria do Pensamento Econmico.SP, Atlas, 1988, p.111 ARON, Raymond. Estudos Polticos, Braslia, UnB, 1980 traduo de Srgio Bath. BADIA, Miquel Caminal. La Politica como Ciencia, in Manual de Ciencia Politica, 2 ed., Madri. Tecnos. 2004. BARRETO, Vicente. Curso de Introduo Cincia Poltica..Braslia, UnB, 1984. ______________ Curso de Introduo ao Pensamento Poltico Brasileiro. Primrdios do Liberalismo. Braslia, Unb. 1982. BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Administrativo. S.Paulo. Saraiva,1996. BOBBIO, Norberto. As Ideologias e o Poder em Crise.4 ed. Braslia. UnB. 1995. ______________ Teoria das Elites, in Introduo ao Curso de Cincia Poltica, UnB. 1984. ______________ Direito e Estado no Pensamento de E. Kant, 4 ed., Braslia, UnB, 1997, p. 37 BONAVIDES, Paulo. Cincias Polticas. S.Paulo. Forense.1976. BOUZA-BREY, Luiz. El Poder y los Sistemas Polticos, in Manual de Ciencia Politica. Madri. Tecnos. 2004 BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito Administrativo e Polticas Pblicas. S.Paulo. Saraiva. 2002. CAETANO, Marcelo. Manual de Direito Administrativo, v. 1. 10 ed., Coimbra. Almedina. 2001 CALDAS, Ricardo. Diversos ttulos. CAMPOS, Roberto. Pr-moderno ou Ps-moderno, artigo na Folha de S.Paulo, 28.3.99. CARVALHO Filho, Manual de Dir. Adm. CHARLOT, Jean. Curso de Introduo Cincia Poltica Partidos Polticos. Braslia. UnB. 1984. CHEVALIER, Jean-Jacques. As Grandes Obras Polticas de Maquiavel a nossos dias. Rio de Janeiro, Agir, 8 ed.,1996 CONSTANT, Benjamn. Politica Constitucional. Taurus. Madri. 1968, apud Joan Antn, ob.cit. COSTA NETO, Valdemar. O Liberalismo Social Curso de Formao Poltica, RJ, Nrdica, 1996. Social Curso de Formao Poltica, DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. SP, Saraiva, 20 ed., 1998, p.102 DALMASES, Jordi Matias. Manual de Ciencia Politica. Madri. Tecnos. 2004. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na Administrao Pblica.SP, Atlas, 1996 DRAIBE, Snia M., in As Polticas Sociais e o Neoliberalismo. Revista da USP, mar/abr/mai 1993. DUVERGER, Maurice. Os Partidos Polticos. Braslia. UnB. 1980. FERNANDES, Antonio. Manual de Ciencia Politica, 2 ed., Madri. Tecnos. 2004. FERRAN, Jaume Mgre. Manual de Ciencia Politica, 2 ed., Madri. Tecnos. 2004. FERREIRA, Manoel Rodrigues. A Evoluo do Sistema Eleitoral Brasileiro. Secretaria de Documentao e Informao do TSE. Braslia. 2001. GOZZI, Gustavo, in Estado Contemporneo, Dicionrio de Poltica, 9 ed., v.1, UnB, Braslia. 1997. HERRERA, Enric Martinez. Manual de Ciencia Politica, 2 ed,. Madri. Tecnos. 2004. HOUAISS, Antnio. Dicionrio Houaiss da Lngua Portuguesa. Rio de Janeiro. Objetiva. 2001. HUGON, Paul. Histria das Doutrinas Econmicas, 14 ed., S.Paulo. Atlas. 1995. IBARRA, Pedro. Manual de Ciencia Politica, 2 ed., Madri. Tecnos. 2004 JORDANA, Jacint. Manual de Ciencia Poltica. 2 ed., Madri. Tecnos. 2004.
107
LETAMENDIA, Francisco. Manual de Cincia Poltica. 2 ed., Madri. Tecnos. 2004. LEVI, Lcio. Governo, in Bobbio, Norberto, Matteucci & Pasquino, ob.cit. LLEIX, Joaquin. Manual de Cincia Poltica. 2 ed., Madri. Tecnos. 2004 LOCKE, John. Segundo Tratado sobre Governo Civil. Petrpolis (RJ). Vozes. 1994, traduo de Magda Lopes e de Marisa L. da Costa. MEDAUAR, Odete. O Direito Administrativo em Evoluo. S. Paulo. Rev. dos Tribunais. 1992. MERQUIOR, Jos Guilherme. O Liberalismo antigo e moderno. 2 ed., Rio de Janeiro. Nova Fronteira. 1991, traduo de Henrique de A. Mesquita. ______________Socialismo e Liberalismo, in Liberalismo Social, Rio de Janeiro, Nrdica. 1996. ______________O argumento liberal. RJ, Nova Fronteira, 1983, p.91 MIRANDA, Jorge. Teoria do Estado e da Constituio. Lisboa, Coimbra, 2002. ______________ Funes, rgos e Atos do Estado. Lisboa. Petrony. 1990. NICOLAU, Jairo Marconi. A Reforma da Representao Proporcional no Brasil. Fundao Perseu Abramo. 2003 ______________ Sistemas Eleitorais: uma Introduo. Rio de Janeiro. FGV. 2001. PAIM, Antnio. Partidos Polticos e Sistemas Eleitorais no Brasil. Braslia. UnB. 1982. PASQUINO, Gianfranco. Curso de Cincia Poltica. Cascais. Principia. 2002. traduo de Ana S. da Mota. 1964 PETTIS, Michael. O Protecionismo e as Novas Indstrias, artigo na Folha de S.Paulo, 15.11.1998. ROSANVALLON, Pierre. A Crise do Estado-Providncia. Braslia. UnB. 1997, traduo de Joel P.de Ulhoa. SARTORI, Giovanni. A Poltica Lgica e Mtodo nas Cincias Sociais. Braslia. UnB. 1997, traduo de Srgio Bath. ______________ Elementos de Teoria Poltica. Madri, Alianza, 1999 SKIDELSKY, Robert, apud Campos, Roberto, in O Mistrio do Desenvolvimento, artigo na Fl. de S.Paulo, 15.11.1996. SMITH, Adam. A Riqueza das Naes. S.Paulo. Nova Cultural. 1996, traduo de Luiz Joo Barana. STEWART, Dugal, apud Canan, Edwin, in Account of the Life and Writings of Adam Smith : Hugon, Paul, Histria das Doutrinas Econmicas, SP, Atlas, 1995, 14a ed. STOPPINO, Mario. Poder, in Bobbio, Norberto, Matteucci, N. & Pasquino, G., Dicionrio de Poltica. 2 ed., Braslia, UnB. 1996. TAMER, Sergio. Fundamentos do Estado Democrtico e a Hipertrofia do Executivo no Brasil. Porto Alegre (RS). Fabris. 2002. TOMAZZI, Nlson Dcio. Iniciao Sociologia. So Paulo. Atual. 1993 TORENS, Xavier. Manual de Ciencia Politica. 2 ed., Madri. Tecnos. 2004. VALLE, Alvaro. O Liberalismo Social. Rio de Janeiro. Nrdica. 1996, e outros textos. WEBER, M. Economia y Sociedad. v. 1. Fondo de Cultura Economica. Mxico. 1994.
108

Manual de Formacao Politica - 2008

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Manual de Formacao Politica - 2008

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Manual de ForMao Poltica do Partido da rePblica

caPtulo ii o PenSaMento liberal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30

caPtulo III ProceSSoS PolticoS deMocrticoS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54

Instituto Alvaro Valle Manual de Formao Poltica do Partido da Repblica

caPtulo iV organizao Poltico-adMiniStratiVa naS deMocraciaS . . . . . . . . . . . . . . . . 81

Instituto Alvaro Valle Manual de Formao Poltica do Partido da Repblica

Instituto Alvaro Valle Manual de Formao Poltica do Partido da Repblica

ManiFeSto do Partido da rePblica Pr

Instituto Alvaro Valle Manual de Formao Poltica do Partido da Repblica

Instituto Alvaro Valle Manual de Formao Poltica do Partido da Repblica

Instituto Alvaro Valle Manual de Formao Poltica do Partido da Repblica

o ideal rePublicano, onteM e Hoje

Instituto Alvaro Valle Manual de Formao Poltica do Partido da Repblica

Instituto Alvaro Valle Manual de Formao Poltica do Partido da Repblica

Instituto Alvaro Valle Manual de Formao Poltica do Partido da Repblica

caPtulo i Poder e SiSteMaS PolticoS: conceitoS

Instituto Alvaro Valle Manual de Formao Poltica do Partido da Repblica

Instituto Alvaro Valle Manual de Formao Poltica do Partido da Repblica

Instituto Alvaro Valle Manual de Formao Poltica do Partido da Repblica

Instituto Alvaro Valle Manual de Formao Poltica do Partido da Repblica

Instituto Alvaro Valle Manual de Formao Poltica do Partido da Repblica

Instituto Alvaro Valle Manual de Formao Poltica do Partido da Repblica

Instituto Alvaro Valle Manual de Formao Poltica do Partido da Repblica

Instituto Alvaro Valle Manual de Formao Poltica do Partido da Repblica

Instituto Alvaro Valle Manual de Formao Poltica do Partido da Repblica

Instituto Alvaro Valle Manual de Formao Poltica do Partido da Repblica

Instituto Alvaro Valle Manual de Formao Poltica do Partido da Repblica

Instituto Alvaro Valle Manual de Formao Poltica do Partido da Repblica

Instituto Alvaro Valle Manual de Formao Poltica do Partido da Repblica

Instituto Alvaro Valle Manual de Formao Poltica do Partido da Repblica

O SISTEMA POLTICO E SEUS COMPONENTES

Instituto Alvaro Valle Manual de Formao Poltica do Partido da Repblica

Instituto Alvaro Valle Manual de Formao Poltica do Partido da Repblica

Instituto Alvaro Valle Manual de Formao Poltica do Partido da Repblica

Conf. a lio de Caminal Badia, ob. cit., p.19

Instituto Alvaro Valle Manual de Formao Poltica do Partido da Repblica

caPtulo ii o PenSaMento liberal

A BASE COMUM DOS LIBERALISMOS

Instituto Alvaro Valle Manual de Formao Poltica do Partido da Repblica

Instituto Alvaro Valle Manual de Formao Poltica do Partido da Repblica

Instituto Alvaro Valle Manual de Formao Poltica do Partido da Repblica

Instituto Alvaro Valle Manual de Formao Poltica do Partido da Repblica

Instituto Alvaro Valle Manual de Formao Poltica do Partido da Repblica

Instituto Alvaro Valle Manual de Formao Poltica do Partido da Repblica

Instituto Alvaro Valle Manual de Formao Poltica do Partido da Repblica

Instituto Alvaro Valle Manual de Formao Poltica do Partido da Repblica

Instituto Alvaro Valle Manual de Formao Poltica do Partido da Repblica

Instituto Alvaro Valle Manual de Formao Poltica do Partido da Repblica

Instituto Alvaro Valle Manual de Formao Poltica do Partido da Repblica

Instituto Alvaro Valle Manual de Formao Poltica do Partido da Repblica

Instituto Alvaro Valle Manual de Formao Poltica do Partido da Repblica

LIBERALISMO SOCIAL E NEOLIBERALISMO: DISTINES

Instituto Alvaro Valle Manual de Formao Poltica do Partido da Repblica

Instituto Alvaro Valle Manual de Formao Poltica do Partido da Repblica

Instituto Alvaro Valle Manual de Formao Poltica do Partido da Repblica

Instituto Alvaro Valle Manual de Formao Poltica do Partido da Repblica

Instituto Alvaro Valle Manual de Formao Poltica do Partido da Repblica

Instituto Alvaro Valle Manual de Formao Poltica do Partido da Repblica

Instituto Alvaro Valle Manual de Formao Poltica do Partido da Repblica

Instituto Alvaro Valle Manual de Formao Poltica do Partido da Repblica

A REPBLICA DOS ANTIGOS E DOS MODERNOS

Instituto Alvaro Valle Manual de Formao Poltica do Partido da Repblica

Instituto Alvaro Valle Manual de Formao Poltica do Partido da Repblica