Avaliacao Das Agencias Reguladoras - Casa Civil

REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL CASA CIVIL Cmara de Infra Estrutura Cmara de Poltica Econmica
ANLISE E AVALIAO DO PAPEL DAS AGNCIAS REGULADORAS NO ATUAL ARRANJO INSTITUCIONAL BRASILEIRO
RELATRIO DO GRUPO DE TRABALHO INTERMINISTERIAL
Braslia, setembro de 2003
REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL CASA CIVIL CMARA DE INFRA-ESTRUTURA CMARA DE POLTICA ECONMICA
Presidncia da Repblica Casa Civil

MINISTRO Jos Dirceu de Oliveira e Silva
SECRETRIO-EXECUTIVO Swedenberger Barbosa
SUBCHEFE DE COORDENAO DA AO GOVERNAMENTAL Luiz Alberto dos Santos Subchefe-Adjunto para Assuntos de Infra-estrutura Rodrigo Augusto Rodrigues
SUBCHEFE PARA ASSUNTOS JURDICOS Jos Antonio Dias Toffoli
SUBCHEFE DE ASSUNTOS PARLAMENTARES Waldomiro Diniz da Silva
SUBCHEFE DE ASSUNTOS FEDERATIVOS Vicente Carlos y Pla Trevas
Stio na Internet: http://www.presidencia.gov.br
2003, Presidncia da Repblica 1

Relatrio Final do Grupo de Trabalho Interministerial Anlise e Avaliao do Papel das Agncias Reguladoras no Atual Arranjo Institucional Brasileiro
REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL CASA CIVIL CMARA DE INFRA-ESTRUTURA CMARA DE POLTICA ECONMICA SUMRIO
1 Sumrio Executivo _____________________________________________ 4 2 Aspectos Conceituais ___________________________________________ 9

2.1. Taxionomia da regulao ________________________________________________ 9 2.2. Bases e justificativa da regulao econmica e das agncias reguladoras _________ 9 2.3. Mitigao dos riscos ao bom desempenho do regulador: papel da independncia _ 2.3.1. As agncias reguladoras e a captura ___________________________________ 2.3.2. A importncia da independncia________________________________________ 2.3.3. Os limites da independncia ___________________________________________ 11 12 13 14
2.4. Formas de alcanar a independncia ______________________________________ 15 2.4.1. Mandatos como estmulo e elemento fortalecedor da independncia ___________ 16 2.4.2. As decises colegiadas como forma de respaldar as decises do regulador_______ 17 2.5. O controle social como elemento de legitimidade e eficincia na ao regulatria _ 17 2.6. A coordenao com a poltica de concorrncia como fator de bem-estar social ___ 19
3 Aspectos Institucionais das Agncias Brasileiras ____________________ 20

3.1. Consideraes gerais ___________________________________________________ 20 3.2. A posio das agncias reguladoras na organizao administrativa brasileira____ 20 3.3. Aspectos jurdicos das agncias reguladoras e implicaes para seu bom funcionamento ____________________________________________________________ 22
4 Diagnstico do Funcionamento das Agncias Brasileiras _____________ 23

4.1. Prxis e relacionamento com os ministrios e outras agncias _________________ 23 4.1.1. A relao com os ministrios: esferas de atribuies e a questo dos quadros ____ 24 4.1.2. A relao entre agncias e o incentivo concorrncia _______________________ 25 4.2. O grau de efetiva prestao de contas e controle social _______________________ 26
5 Concluses e Recomendaes ___________________________________ 27

5.1. Concluses ___________________________________________________________ 27 5.2. Diretrizes para o bom funcionamento das agncias reguladoras _______________ 5.2.1. Definio dos setores que necessitam de agncias reguladoras ________________ 5.2.2. Fortalecimento dos ministrios e das instncias do governo responsveis pela formulao de polticas____________________________________________________ 5.2.3. Aperfeioamento dos rgos formuladores de polticas______________________ 5.2.4. Segurana do mandato dos dirigentes das agncias reguladoras _______________ 5.2.5. Definio da competncia da diretoria colegiada ___________________________
29 29 29 29 30 30 2
REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL CASA CIVIL CMARA DE INFRA-ESTRUTURA CMARA DE POLTICA ECONMICA 5.2.6. Controle social _____________________________________________________ 31 5.2.7. Articulao com a defesa da concorrncia ________________________________ 33 5.2.8. Articulao entre as agncias e os organismos regulatrios na esfera estadual ____ 34 5.3. Recomendaes para aes imediatas _____________________________________ 5.3.1. Recomendaes relativas ao mandato de dirigentes_________________________ 5.3.2. Ativao e aperfeioamento dos rgos e colegiados propositores de polticas pblicas ________________________________________________________________ 5.3.3. Controle social _____________________________________________________ 5.3.4. Recomendaes relativas aplicao de critrios e parmetros identificados para justificar uma agncia reguladora ____________________________________________ 34 34 35 35 37
6. Bibliografia Consultada _________________________________________ 38
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1 Sumrio Executivo
Foi constitudo, por determinao do Excelentssimo Senhor Presidente da Repblica, em maro de 2003, um Grupo de Trabalho Interministerial para analisar, discutir a organizao, e propor medidas para o aperfeioamento do modelo institucional das agncias reguladoras no mbito do Poder Executivo Federal. A criao do Grupo de Trabalho expressou as preocupaes no s do Excelentssimo Senhor Presidente da Repblica, mas de todo o Governo Federal, com relao ao adequado controle social das agncias e ao papel dessas entidades na atual estrutura do Estado brasileiro, em uma economia de mercado com preponderncia de empresas privadas em importantes reas de infra-estrutura. Os elementos coligidos pelo Grupo de Trabalho formam a base deste relatrio, que tambm foi debatido no Comit Executivo da Cmara de Polticas de Infra-estrutura e no pleno da Cmara de Poltica Econmica. Conforme detalhado no Anexo I, as principais questes suscitadas pelo Governo e representantes do Poder Legislativo foram as seguintes: Adequao do grau de autonomia ou independncia das agncias em relao aos ministrios e o papel destes atributos no bom ordenamento da economia e no fomento ao investimento produtivo; A esfera de ao das agncias reguladoras, tanto na rea de planejamento, quanto na outorga de concesses e permisses; A necessidade de fortalecimento dos ministrios e a aproximao destes rgos com respeito a atribuies bsicas de planejamento e formulao de polticas pblicas na esteira da reorientao do papel das empresas estatais nos ltimos 10 anos; Eficcia das agncias na defesa dos interesses dos consumidores e no cumprimento de suas competncias legais; Adequao dos meios para que as agncias possam cumprir seu papel, inclusive no que tange formao de um quadro de pessoal qualificado, com prerrogativas compatveis ao exerccio de seu papel de fiscalizao e regulao; e A inexistncia de mecanismo de prestao de contas por parte das agncias ao Congresso Nacional, inclusive no que tange ao poder do Congresso para convocar presidentes e diretores dessas entidades para prestar esclarecimentos. A anlise ratificou que o modelo de agncias, no obstante a clara necessidade de aprimoramentos do quadro atual, essencial para o bom funcionamento da maior parte dos setores encarregados da proviso de servios pblicos, com reflexos positivos no resto da economia. Afirmou-se, portanto, o papel das agncias, tanto do ponto de vista conceitual econmico (seo 2 do relatrio), quanto luz do direito administrativo brasileiro e seus desdobramentos institucionais (seo 3), para que os consumidores obtenham servios com qualidade, diversidade, quantidade, e modicidade tarifria, mantendo a viabilidade econmica do 4
REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL CASA CIVIL CMARA DE INFRA-ESTRUTURA CMARA DE POLTICA ECONMICA negcio e o retorno do investimento. Nesse sentido, merecem destaque as seguintes ponderaes de natureza econmica: (i) o investimento total na economia brasileira dever crescer para que se possa assegurar o crescimento econmico per capita sustentvel, aumentando sua parte no Produto Interno Bruto (PIB) dos atuais 19-20% para 22-25%;1 o governo responsvel por criar um ambiente que favorea os investimentos pblicos e privados em infra-estrutura, j que h ampla evidncia emprica da importncia crucial, no contexto de uma agenda de desenvolvimento, de uma poltica de xito para a infra-estrutura; a presena das agncias reguladoras indispensvel para o sucesso dos investimentos privados, que so centrais para suprir o dficit de investimento em infra-estrutura existente no Brasil. Isto se d porque importante parte deste investimento ter que ser arcada pelo setor privado, e investimentos em infraestrutura envolvem significativos custos irrecuperveis (sunk costs), amortizados por um longo prazo de tempo. Em qualquer pas, essa situao cria riscos de que tanto empresas quanto governo ajam de forma oportunista: de um lado, uma vez assegurada a concesso (monoplio) de um servio pblico essencial, surge para a empresa investidora a oportunidade de pleitear benefcios no previstos inicialmente. Por outro lado, pela tica do governo, uma vez que a empresa concessionria j realizou significativo investimento fixo, surge o incentivo de remuner-lo abaixo do nvel eficiente. Para contrapor-se a estes incentivos naturais, mas conflitantes e ineficientes, o governo necessita garantir e fortalecer o papel das agncias, autnomas e independentes, como reguladores desses setores. segundo o ordenamento jurdico do pas, eminentemente federal a responsabilidade de assegurar que, em diversos setores chaves, os servios pblicos sejam ofertados na maior quantidade, melhor qualidade e menor preo aos consumidores. Isso aponta para a necessidade da ANATEL, ANEEL, ANP, ANTT, ANTAQ e ANA (esta, na medida de seu papel de regulador do uso de recursos hdricos e saneamento), serem preservadas e fortalecidas; dentre as conseqncias de agncias reguladoras fortalecidas nos setores de infraestrutura esto sua contribuio para a diminuio do custo de capital nestes setores,
(ii)
(iii)
(iv)
(v)
Um aumento de 5 pontos percentuais na taxa de investimento como proporo do PIB poder proporcionar um ganho absoluto sustentvel de pelo menos um ponto percentual nas taxas de crescimento da economia como um todo.
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REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL CASA CIVIL CMARA DE INFRA-ESTRUTURA CMARA DE POLTICA ECONMICA com importante reflexos nas tarifas finais e na prpria disponibilidade e acesso aos servios2; (vi) transcendendo a necessidade das agncias regulatrias, a regulao econmica no necessariamente por meio de agncias reguladoras indispensvel onde podem existir falhas de mercado (e.g. assimetrias de informao e externalidades negativas significativas). A necessidade de regulao se aplica mesmo a setores no relacionados infra-estrutura, como a indstria farmacutica; o Brasil deve se alinhar grande maioria dos pases, onde as agncias reguladoras no so eminentemente responsveis pela formulao de polticas setoriais. Estas polticas, em especial no que diz respeito a planejamento e metas de universalizao e acesso, devem ser formuladas pelos Ministrios, com uma fronteira bem delimitada, a fim de que poltica setorial no seja tomada por regulao econmica e vice-versa. Nesse particular, note-se que, embora distintas, regulao econmica e polticas setoriais tm papis complementares e no antagnicos. Com este propsito, o Poder Executivo deve tambm assumir e ativar, com firme determinao poltica e autonomia, os fruns colegiados e interministeriais responsveis pela formulao das polticas pblicas setoriais, para inclusive poder orientar as agncias de forma clara, permitindo-lhes implementar as polticas com o mnimo de ambigidade; por outro lado, a regulao econmica deve ser constantemente aperfeioada, tendo como meta a promoo da concorrncia como mecanismo de organizao da atividade econmica. Em vista deste carter dinmico, para que se preserve a estabilidade dos setores regulados, indispensvel assegurar a transparncia nos processos decisrios tanto do formulador das polticas, como das agncias. S assim permitem-se graus de liberdade ao regulador para que, no futuro, mudanas em benefcio da sociedade sejam implementadas dentro de parmetros bem conhecidos; o desenvolvimento de instrumentos de controle social das agncias um avano imprescindvel para o bom funcionamento do modelo. De pronto, faz-se necessrio a) aperfeioar mecanismos de consulta pblica, que devem ser obrigatrios para todas as agncias, criando uma espcie de semi-contencioso administrativo: a agncia deve motivar e responder a crticas, e justificar a adoo de regras que se mostrem controversas; b) estudar mecanismos que permitam as entidades de defesa do consumidor/usurio terem a prerrogativa de indicar um representante de conhecimento notrio (expert) para acompanhar os processos de consulta pblica e outros trabalhos desempenhados pela agncia, financiado dentro das disponibilidades oramentrias - pela prpria agncia; c) criar ouvidorias no mbito
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Estimativas sugerem que o risco regulatrio responsvel por 2 a 6 pontos percentuais adicionais no custo do capital investido em infra-estrutura na Amrica Latina, implicando um aumento superior a 20% - em mdia nas tarifas dos servios de infraestrutura.
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REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL CASA CIVIL CMARA DE INFRA-ESTRUTURA CMARA DE POLTICA ECONMICA de todas as agncias; d) aumentar a transparncia das regras, incluindo a regulao de contatos ex parte entre empresas reguladas e agncias; e) de modo mais geral, instituir com presteza mecanismos de prestao de contas ao Poder Legislativo; (x) contratos de gesto ou desempenho podem somar-se aos instrumentos de controle social, principalmente para acompanhar a implementao de metas de transparncia, contribuindo ainda para a melhoria da eficincia regulatria. Hoje, contratos de gesto para agncias executivas esto disciplinados pelo Decreto n 2.487, de 02 de fevereiro de 1998, e h previso de contratos na Lei de criao da ANEEL, ANVISA e ANS, e no Decreto que aprova a estrutura regimental da ANA, havendo contratos em vigor na ANEEL, ANS e ANVISA. De forma muito especfica, um contrato de gesto, ainda que possa prever metas para o exerccio da fiscalizao, deve ser utilizado primordialmente para: acompanhar a implementao de metas de transparncia, contemplando em especial prazos para o estabelecimento de ouvidorias, padronizao dos projetos de consulta pblica e atendimento a solicitaes dos agentes e consumidores, e estabelecimento de forma e periodicidade dos relatrios a serem enviados ao Congresso. A formalizao da relao entre a administrao direta e as agncias aponta tambm para a importncia de desenvolverem-se mecanismos visando facilitar a previsibilidade do fluxo de recursos oramentrios e financeiros disponveis para as agncias. por fim, deve restar claro que, no obstante a regulao econmica seja necessria sempre que existam falhas de mercado, de modo geral esta no uma razo suficiente para a criao de uma agncia, cuja necessidade tipicamente se d apenas onde, como dito acima, sejam necessrios significativos investimentos irreversveis (e.g., na infra-estrutura, como no caso de barragens, no tocante, por exemplo, segurana da disponibilidade dos recursos hdricos). Nas situaes em que no se constata a necessidade de agncias, importante evitar que presses corporativistas e quaisquer grupos levem criao indevida desses rgos, introduzindo custos desnecessrios e improdutivos para o contribuinte.
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luz dessas consideraes e dos elementos de diagnstico trazidos pelos participantes do grupo (seo 4), este documento traz propostas de diretrizes para lidar com o tema de forma geral, e recomendaes de medidas imediatas (seo 5). Estas se fixam em: a) reforar o sistema de mandato dos dirigentes (presidentes e demais diretores), no coincidentes com o do Presidente da Repblica , b) a ativao e aperfeioamento dos rgos colegiados de definio de poltica (e.g., Conselho Nacional de Poltica Energtica CNPE e Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte - CONIT), e c) definio de novos mecanismos de controle social, especialmente no aprimoramento dos mecanismos de consulta e informao pblicas e de prestao de contas ao Legislativo. Tambm foram validados os critrios e parmetros para justificar uma agncia reguladora, deduzindo-se recomendaes especficas. 7
REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL CASA CIVIL CMARA DE INFRA-ESTRUTURA CMARA DE POLTICA ECONMICA Em suma, a preocupao deste Governo com a efetiva operao das agncias mostrou-se oportuna, inclusive como fator de consolidao das instituies do Estado. Ela permitiu aclarar uma srie de ambigidades sobre o papel e condies para o bom funcionamento das agncias reguladoras, inclusive no que tange a uma poltica de aprimoramento de quadros que se desdobre em harmonia com a poltica de recursos humanos do Governo e de maneira previsvel ao longo do tempo (Anexo II). A iniciativa de avaliao, junto aos processos de aprimoramento do marco regulatrio j em andamento em alguns setores, permite explicitar o princpio de que o papel do governo nos setores regulados no eliminar os riscos para o investidormas sim evitar que se criem riscos desnecessrios, que excedam os riscos prprios do negcio; e que estes riscos sejam conhecidos ex-ante, no se vendo alterados por caprichos do regulador. A iniciativa de avaliao do papel das agncias abriu, portanto, uma via para o Governo efetuar, de maneira coordenada, uma sinalizao coerente para os agentes de mercado, visando garantir as bases para a imparcialidade e neutralidade no exerccio dos poderes regulatrios, dando inclusive previsibilidade ao natural aprimoramento do marco regulatrio, como existe na maior parte das grandes economias. De fato, o marco regulatrio tem que ser estvel (com regras claras e previsveis), mas no estticoo que torna a transparncia por parte do regulador, advogada neste documento, fundamental para o bom funcionamento do modelo. Finalmente, a iniciativa refletida neste documento, sobretudo, sublinhou e deu relevo imperiosa necessidade de se aprimorarem os mecanismos de prestao de contas e controle social das agncias, tornando possvel exerc-los de forma sistemtica e orientada para o desenvolvimento sustentado da atividade econmica e, principalmente, do bem-estar social, em consonncia com os compromissos do atual Governo, aprovados nas eleies presidenciais de 2002.
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2 Aspectos Conceituais
2.1. Taxionomia da regulao A regulao uma forma contempornea de ao do Estado. Trata-se, em linhas gerais, do modo como a coordenao entre empresas, cidados consumidores e os diferentes rgos do governo se d quanto edio de normas, e cujo objetivo primordial o de estimular, vedar ou determinar comportamentos envolvendo determinados mercados que, por seus traos prprios, requerem a interferncia estatal. A ao regulatria se d por meio de leis, regulamentos e outras regras editadas pelo poder pblico e por entidades s quais os governos delegam poderes regulatrios ou normativos. A regulao pode ser genrica, aplicando-se economia ou sociedade como um todo, ou setorial. A regulao, dependendo das suas finalidades, pode ser econmica, social ou administrativa. A regulao econmica propicia a estrutura institucional para agentes econmicos, empresas e mercados. a regulao cujo propsito principal facilitar, limitar ou intensificar os fluxos e trocas de mercado, por intermdio de polticas tarifrias, princpios de confiabilidade do servio pblico e regras de entrada e sada do mercado. J a regulao social a que intervm na proviso dos bens pblicos e na proteo do interesse pblico, define padres para sade, segurana e meio ambiente e os mecanismos de oferta universal desses bens. A regulao administrativa, por fim, diz respeito interveno nos procedimentos administrativos e burocrticos, bem como aos procedimentos administrativos adotados pelo Poder Pblico em sua relao com os administrados. Segundo Gonalves (2002), a regulao administrativa diz respeito s normas jurdicas editadas pela Administrao Pblica no exerccio da funo administrativa, ou seja, materializa-se no prprio exerccio, pela administrao, de seu poder regulamentar, isto , de expedir regulamentos para a correta interpretao das leis, conforme prev, genericamente, o art. 84, IV da Constituio Federal. 2.2. Bases e justificativa da regulao econmica e das agncias reguladoras A regulao econmica refere-se quelas intervenes cujo propsito mitigar imperfeies, como a existncia de traos de monoplio natural, e assim melhorar o funcionamento do mercado. A justificativa econmica tradicional para a regulao diz respeito maximizao da eficincia em mercados caracterizados pela concentrao de poder econmico (e.g., monoplio ou oligoplio) e naqueles onde as barreiras entrada so significativas. Outras justificativas econmicas para a regulao so as falhas de mercado relacionadas com as
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REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL CASA CIVIL CMARA DE INFRA-ESTRUTURA CMARA DE POLTICA ECONMICA externalidades3, a correo de assimetrias de informao e poder4, e a interveno para facilitar a transio para regimes de mercado5, assim como a insuficiente proviso de bens pblicos, e.g., onde h necessidade de promoo da universalizao do acesso aos servios. Por outro lado, em alguns casos, apenas, podem requerer agncias autnomas setores onde se faa necessrio o monitoramento dos preos praticados. A regulao econmica vem para, na presena das falhas de mercado, assegurar que o resultado da interao entre produtores e consumidores de determinado bem ou servio seja eficiente, tendo como resultado adequados nveis de quantidade, qualidade e preo. Tambm se pode atribuir regulao econmica uma tarefa adicional: ela pode ser um veculo indutor da criao das prprias condies de mercado em circunstncias em que elas no existem. Quanto a este ponto, de se reter a idia de que regulao no somente uma etapa anterior ao alcance de nveis satisfatrios de concorrncia. A regulao estimula a concorrncia e procura mimetizar mercados para minimizar suas deficincias, mas deve ainda desempenhar a importante tarefa institucional de, por vezes, criar e organizar esses mercados, bem como em seu interior promover redistribuies equnimes. A regulao econmica no trivial, j que ao confeccionar e implementar esse corpo de regras, o Poder Pblico ter de (i) asseverar quais so, em cada momento, a quantidade e qualidade timas de bens ou servios a serem produzidos; (ii) criar os incentivos corretos para que os produtores atendam a essa demanda de forma eficiente; (iii) estimul-los a investir em inovao e adaptao de seus produtos; (iv) ao menor preo (ou tarifa) possvel (isto , com o preo igual aos custos marginais de longo prazo); e (v) induzir o repasse dos ganhos de produtividade para o consumidor dos servios regulados. A regulao econmica sistemtica tornou-se uma questo concreta no Brasil com as privatizaes levadas a cabo pelo governo brasileiro na dcada de 1990, que concedeu iniciativa privada diversos monoplios naturais, ou quase-monoplios que antes se encontravam sob a gide das empresas estatais. Monoplios so comumente associados a ineficincias, estticas e dinmicas. Em termos estticos, os monoplios criam ineficincias (e, portanto, perda de riqueza), cobrando preos acima dos seus custos marginais (i.e. obtendo lucros extraordinrios). Em termos dinmicos, os monopolistas tm parcos incentivos para investir em inovao tecnolgica e melhora de seus produtos ou servios. Enquanto na esfera do Estado, o monopolista controlado pelos mecanismos de regncia do Estado (e.g., representao no Conselho de Administrao das empresas pblicas e nomeao de seus dirigentes pelo Poder Pblico). Ao deixar a esfera do Estado, fica patente a necessidade da sociedade exercer seu controle por outros mecanismos e na proporo adequada nova situao. Este o papel das
Algumas transaes do origem a benefcios ou custos sociais que no so computados no mecanismo de preos do mercado. Esses custos e benefcios so ditos serem externos ao mercado. 4 Estas ocorrem onde um lado do mercado mais organizado ou mais poderoso e tem melhor acesso informao do que o outro; tipicamente, a discusso refere-se a monoplio ou oligoplio no lado da oferta, mas ela pode estender a outras situaes em que um lado est, p. ex., em uma significativa desvantagem informacional para com o outro. 5 Este tipo de interveno se aplica em mercados que previamente foram monoplios e que esto caminhando para a concorrncia, no todo ou em parte. Nessas circunstncias, o antigo monopolista estabelecido pode usar sua posio dominante no mercado para entravar ou retardar o processo de liberalizao.
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REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL CASA CIVIL CMARA DE INFRA-ESTRUTURA CMARA DE POLTICA ECONMICA agncias reguladoras. Tambm por isto que o modelo regulatrio deve procurar injetar algum grau de concorrncia entre provedores de servios, o que foi feito no Brasil, ainda que de forma incipiente e muito incompleta (e.g., na gerao da energia eltrica). A questo de como regular monoplios naturais, ou quase-monoplios, como os de energia eltrica, petrleo, gs natural e telefonia, dentre outros, apresenta, portanto, grande importncia com a passagem de frao importante de algumas dessas atividades para o setor privado. Pelo menos dois fatores militam para isto. Primeiro, o elevado custo fixo requerido por investimentos em infra-estrutura cria situaes especiais, relacionadas ao longo prazo de amortizao do investimento. Mais especificamente, a natureza capital-intensivo dos setores da infra-estrutura determinam perspectivas de mais longo prazo para as decises regulatrias, pois os investidores necessitam estar seguros do compromisso de longo-prazo do governo com a estabilidade regulatria.6 O segundo fator relaciona-se com o risco de confuso de papis que ocorre quando a autoridade regulatria , ao mesmo tempo, formuladora de poltica setorial e a acionista majoritria de empresas reguladas. Por exemplo, o governo pode ter motivaes ambguas para avanar com um projeto que aplica uma baixa taxa de retorno a uma concessionria de servios pblicos, mas que se fundamente em objetivos da poltica macroeconmica do governo. O temor do vis na regulao justificvel ou no pode ser ainda mais patente quando o operador estatal, ainda que no mais detentor de monoplio, for uma empresa estabelecida herdando forte reputao e informaes sobre o mercado. 2.3. Mitigao dos riscos ao bom desempenho do regulador: papel da independncia Os problemas dos monoplios so bem conhecidos h mais de um sculo, quando a regulao econmica comeou a se desenvolver, particularmente nos Estados Unidos da Amrica (EUA), onde se deu na esteira da extraordinria concentrao industrial observada por esse pas naquele perodo. Tambm conhecido, h muito tempo, e dado publicidade inclusive por aqueles que consideram a regulao ineficiente e mesmo desnecessria, o risco de captura do regulador, que tende a levar ao excesso de investimento e ineficincia.7 Tal risco, independente da ontologia da sua identificao, , de forma geral, atual e concreto ainda que no nico. De fato, existe uma srie de outros riscos inclusive por parte do Estado que tambm podem resultar em uma proviso ineficiente e inadequada de servios. As lies da vasta literatura disponvel, da experincia internacional das duas ltimas dcadas, e dos princpios mesmos do Direito apontam para alguns elementos basilares de um desenho institucional que possa mitigar esses riscos. Em particular, qualquer que seja a
Recente relatrio da OCDE sugere que, por exemplo, sem um quadro de disciplina de longo prazo, boa parte de governos resultantes de eleies gerais tenderia a postergar aumentos nos preos dos servios pblicos, mesmo que tais aumentos fossem economicamente justificveis. 7 Cf. STIGLER (1971).
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REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL CASA CIVIL CMARA DE INFRA-ESTRUTURA CMARA DE POLTICA ECONMICA motivao para a regulao econmica, a experincia em diversos pases tem mostrado que h trs elementos crticos para o bom desenho institucional: harmonia entre as instituies regulatrias e os ambientes poltico, administrativo, social e econmico, e com o sistema de regncia no qual as agncias operam; independncia operacional; sujeio dos agentes reguladores prestao de contas8.
2.3.1. As agncias reguladoras e a captura A teoria da captura mostra que o aparato regulatrio corre o risco de ser adquirido pela indstria, com a regulao desenhada e operada primariamente para o seu benefcio9. Assim, sem correto controle social do regulador, os interesses das indstrias reguladas podem influir e moldar as prticas regulatrias de maneira distorcida. Agravam o risco de captura circunstncias como a dependncia dos tomadores de decises, a influncia poltica, a dependncia da agncia reguladora em relao ao conhecimento tecnolgico superior da indstria regulada, a seleo indiscriminada de quadros tcnicos oriundos do setor ou indstria regulada para servir agncia, a possibilidade de futuras posies ou empregos na indstria ou setor regulado, a rotatividade dos prprios dirigentes das agncias entre funes exercidas no governo e na iniciativa privada, e quando h necessidade, por parte da agncia reguladora, do reconhecimento e cooperao da indstria regulada. Obviamente o risco de captura no apangio das agncias, podendo ocorrer com qualquer rgo supervisor, inclusive ministrios, e a identificao de fatores que podem exacerb-los normalmente se traduz por um desenho institucional que procure diminu-los. Para que fossem mitigados os riscos de captura por setores regulados, a experincia anglo-sax acabou por criar as agncias reguladoras, tal como hoje conhecidas: com autonomia oramentria e financeira, mandatos fixos para os dirigentes e no-coincidentes com as eleies majoritrias; estrutura de direo e decises colegiadas, quarentena para os dirigentes na partida. Estas caractersticas, que do um grau de independncia s agncias, vm se tornando padro na maior parte dos pases desenvolvidos e j encontram reflexos definidos nas instituies brasileiras.
O conceito de prestar contas pelo feito traduz-se por accountability na lngua inglesa, palavra de forte contedo conotativo, que se refere obrigao de dar explicaes, responder e arcar com as conseqncias pela maneira com a qual algum se desincumbe de atribuies ou utilizao de recursos de outrem equivale prestao de contas sociedade). A noo no se restringe aos mecanismos de controle formal gerados no interior da burocracia, nem apenas ao controle externo limitado s dimenses financeira e oramentria. Neste Relatrio as expresses prestao de contas e controle social sero sempre empregadas em favor da palavra inglesa. Para uma discusso do significado da palavra accountability, cf. Campos (1990). 9 STIGLER (1971:3), apud SALGADO (2003:5).
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REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL CASA CIVIL CMARA DE INFRA-ESTRUTURA CMARA DE POLTICA ECONMICA 2.3.2. A importncia da independncia A vantagem de distanciar o regulador das partes interessadas, isto , dar-lhe independncia, que esse mecanismo reduz o risco de captura do regulador pelos interesses tendentes a influenciar indevidamente o processo regulatrio e impedir sua efetividade. A independncia procura dar base para a imparcialidade e neutralidade no exerccio dos poderes regulatrios. Note-se que o desenho de agncias reguladoras no procura torn-las infensa a toda influncia dos muitos atores no mercado e da sociedade que so afetados pela regulao econmica. Tentativas de influenciar o processo regulatrio com vistas satisfao de interesses prprios so legtimas. A dificuldade surge quando o sistema regulatrio influenciado em uma forma no transparente, destruindo-se a imparcialidade. A experincia brasileira demonstra a importncia destas consideraes, j que diversos observadores sublinham que estruturas no bojo da Administrao Direta com as responsabilidades de regulao econmica acabavam no passado por se degenerar, muitas vezes, nos famosos cartrios. Por outro lado, um dos fatores mais relevantes para a criao de agncias reguladoras dotadas de graus de independncia , segundo Majone (1999), a f na fora dos conhecimentos e experincia especficos como motor da melhoria social. Segundo esse autor, a especificidade tcnica requerida pela funo regulatria, que no detida nem pelos legisladores, nem pelos tribunais, nem pelos burocratas tradicionais, sempre foi uma fonte importante de legitimidade para as agncias, atendendo de forma mais adequada ao imperativo funcional da especializao em troca de um maior grau de autonomia frente ao poder poltico e necessidade de assegurar a continuidade das polticas nos setores regulados. Ressalte-se que a independncia regulatria no absoluta, mas uma questo de grau. O arcabouo constitucional pode impor limites no grau de discricionariedade, tanto dos entes polticos centralizados quanto dos entes descentralizados. A independncia regulatria constrangida pelo fato concreto de que aqueles comprometidos com funes regulatrias precisam interagir com mercados, atores polticos e sociais no exerccio eficiente de suas tarefas. Independncia tambm um conceito multifacetado. O conceito usualmente busca distanciar o desenho e execuo da funo regulatria de muitas das presses administrativas e polticas do governo. Paralelamente, independncia implica em no envolvimento da agncia com os interesses dos regulados produtores, consumidores e outros agentes no domnio regulatrio. H uma certa correlao entre cada um desses relacionamentos e o arranjo institucional a partir do qual a regulao concebida e posta em prtica. Assim, sob essa abordagem complexa, a transparncia de regras fundamental para assegurar a independncia no exerccio e no resultado das funes regulatrias.
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REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL CASA CIVIL CMARA DE INFRA-ESTRUTURA CMARA DE POLTICA ECONMICA 2.3.3. Os limites da independncia A independncia regulatria tambm no uma panacia para os desafios da ao regulatria do Estado. Estruturas regulatrias independentes tm algumas potenciais e inerentes desvantagens, que devem ser levadas em considerao no desenho de uma arquitetura regulatria. Primeiro, o organismo independente pode ser visto como um ramo tnue do Executivo. Essa percepo , muitas vezes, relacionada com a distncia do corpo regulatrio independente da funo central de formulao de poltica e, por isso, sua reduzida influncia no desenvolvimento da poltica pblica. O distanciamento com relao ao Poder Executivo pode dar origem negligncia da autoridade do regulador para com outros fortes atores polticos do Executivo ou Legislativo. Ela pode tambm reduzir a confiana na fora da entidade e na significncia do seu trabalho. A ausncia de confiana do mercado na instituio, cujo propsito sobrepujar as deficincias do mercado, por sua vez, impede-o de supervisionar e regular os mercados efetivamente. Em segundo lugar, pode ser argumentado que, sendo menor e mais focalizada que um ministrio, a instituio regulatria independente mais vulnervel captura. Isso, mais uma vez, pode ser uma questo de percepo, mais do que de realidade. Mas, em relao captura regulatria, a mera percepo de vulnerabilidade, muitas vezes, suficiente para reduzir a confiana na estrutura, o que sublinha a importncia de mecanismos que diminuam esse risco. Uma terceira fraqueza de estruturas regulatrias independentes , paradoxalmente, relacionada sua fora. H a possibilidade de uma agncia independente poder tornar-se to forte, ou to independente que venha a se comportar como um poder quase independente dentro do Estado. Se no contida, uma entidade independente pode ir alm do papel visado para ela ao tempo da sua criao, ensejando a necessidade de medidas restritivas e corretivas por parte do legislador. Ademais, podem-se considerar alguns riscos, que podem reduzir a qualidade regulatria no longo prazo: A legitimidade democrtica pode ser sacrificada independncia em excesso incoerente com o conceito de controle social e precisa ser balanceada com os seguintes elementos: requerimentos de procedimento estrito, obrigao de prestar contas, sujeio consulta pblica e determinao do escopo para reviso judicial. Com essas salvaguardas, fica evidente que a independncia pode ser coerente com o controle social democrtico; Reguladores independentes podem, eventualmente, atrasar mudanas estruturais, resultando em perdas de ganhos potenciais para os consumidores; A coerncia de polticas no conjunto do governo pode ser reduzida reguladores independentes podem contribuir para a inconsistncia entre agncias e rgos do governo 14
REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL CASA CIVIL CMARA DE INFRA-ESTRUTURA CMARA DE POLTICA ECONMICA no exerccio de polticas pblicas, em particular no caso de sua interao com as autoridades de defesa da concorrncia. Essas consideraes apontam para a importncia de mecanismos institucionais como forma de assegurar o bom funcionamento das agncias reguladoras e balizar a independncia necessria para sua efetividade. 2.4. Formas de alcanar a independncia H vrios modelos institucionais que provem diferentes graus de independncia regulatria. Em primeiro lugar, h as unidades regulatrias identificveis abrigadas dentro dos ministrios do governo central, em que a regulao ainda integra uma funo ministerial (um exemplo, no Brasil: o Departamento de Aviao Civil, do Comando da Aeronutica/Ministrio da Defesa). Em alguns sistemas, a independncia regulatria obtida por intermdio de organismos colegiados independentes. Apesar do uso desse modelo para a regulao da infra-estrutura, eles so mais comuns na rea de regulao de sade, onde grupos de especialistas em assistncia mdica e sade so constitudos para prover assessoramento tcnico aos ministrios na regulao da rea de sade. Entretanto, esses organismos podem ser vulnerveis captura, particularmente se seus membros interpretam suas tarefas como uma representao das disciplinas de suas profisses. Uma outra forma de instituio regulatria um ente executivo separado do governo central, mas sujeito a poderes de interveno ministerial a agncia ministerial, ou, no caso brasileiro, a autarquia. Tipicamente, os governos referem-se a tais entes como sendo autnomos. Entretanto, sua independncia do governo severamente constrangida se eles esto sujeitos a mecanismos que, por exemplo, exigem aprovao ministerial de certas decises (emisso de licenas, regras de preo de acesso, que tornam os ministros em instncia recursal, etc.), ou quando possvel a exonerao de dirigentes por razes de ordem poltica. Quando o escopo para a interveno ministerial removido, ou restringida proviso de consulta ou direo em matrias no econmicas, ento o regulador geralmente considerado um ente regulatrio independente. Em alguns casos, como na Itlia (um pas parlamentar) e de algumas agncias nos EUA (um pas presidencialista), a independncia pode significar que o ente se reporta diretamente ao Parlamento, sem passar pelo Poder Executivo. De modo mais geral, a independncia se reflete em atributos estabelecidos nas leis de criao dos entes. Estes atributos incluem tipicamente a existncia de mandatos fixos, com definio limitada das hipteses de remoo dos dirigentes (presidentes ou diretores-gerais e demais diretores), a adoo de mecanismos colegiados de deciso, assim como a autonomia financeira do ente e polticas bem definidas de pessoal (no caso brasileiro, enfeixado no conceito de autarquia especial). Trata-se aqui, em ltima instncia, de substituir a idia de discricionariedade 15
REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL CASA CIVIL CMARA DE INFRA-ESTRUTURA CMARA DE POLTICA ECONMICA (indesejvel), pela idia de controle social, prestando-se contas sociedade (de natureza desejvel e compatvel com o estado democrtico). 2.4.1. Mandatos como estmulo e elemento fortalecedor da independncia O mandato fixo para os dirigentes caracterstica chave para a independncia das agncias vis--vis o governo e, de forma indireta, de presses das empresas dos setores regulados. Uma forma de reforar este mecanismo e aumentar a previsibilidade das decises do rgo regulador estabelecer mandatos no coincidentes para os diretores das agncias. Um dos argumentos para a no coincidncia dos mandatos o defendido por Pires e Goldstein (2001), que argumentam: A no coincidncia de mandatos desejvel para evitar vcios administrativos e estimular a renovao administrativa dos rgos10. Alm disso, a desvinculao da coincidncia dos mandatos dos dirigentes de agncias reguladoras com o mandato do Presidente da Repblica implica a reduo da formao de expectativas dos produtores em relao a eventuais aumentos dos custos de transao, envolvidos na negociao da melhoria de uma falha de mercado. Na sua ausncia, os produtores poderiam vir a se preocupar por ocasio do processo eleitoral com uma eventual ruptura contratual, que viria a ter impacto desfavorvel na estabilidade necessria para a atratividade dos investimentos. Destarte, desvincular a nomeao dos dirigentes do processo eleitoral concorre para o objetivo de mitigar os riscos regulatrios, tornando a regulao estvel. Alm da questo da composio dos mandatos propriamente ditos, trabalhos efetuados pela Organizao para a Cooperao de Desenvolvimento Econmico (OCDE) indicam que os principais aspectos para assegurar a autonomia administrativa da agncia reguladora referem-se tambm ao processo de seleo e nomeao dos dirigentes e condies para sua demisso e substituio. A possibilidade de demisso dos dirigentes das agncias reguladoras, a critrio do Poder Executivo, por exemplo, tende a criar a percepo de enfraquecimento da autonomia administrativa da agncia, prejudicando o entendimento de que a agncia est dotada da independncia necessria para evitar a captura por grupos de interesse, perseguir os objetivos principais da misso regulatria, e ser capaz de criar expectativas favorveis em relao estabilidade do marco regulatrio. Outrossim, a literatura sugere que os dirigentes da agncia s devem ser demitidos nos casos de improbidade administrativa, no se cogitando de tal nos casos em que haja apenas discordncia em relao poltica defendida pelo governo (e.g., pelo Presidente ou pelo Ministro a que est vinculado, no caso do Brasil). Estes elementos, refletidos na proteo do mandato, tambm se expressam na definio precisa do conceito de quarentena, isto , de limites entrada
PIRES, J.C.L. e GOLDSTEIN, A. Agncias Reguladoras Brasileiras: Avaliao e Desafios. Revista do BNDES, Rio de Janeiro, Vol. 8, n 16, Dez 2001
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REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL CASA CIVIL CMARA DE INFRA-ESTRUTURA CMARA DE POLTICA ECONMICA de ex-dirigentes (ou funcionrios) no mercado de trabalho privado. Tais limitaes podem incluir a proibio permanente ou temporria de vir a trabalhar no setor regulado. 2.4.2. As decises colegiadas como forma de respaldar as decises do regulador Segundo Lucia Helena Salgado11, para as agncias que aplicam polticas e diretrizes de governo, parece funcionar bem o arranjo em que diretorias especializadas tomam decises monocrticas em sua esfera da atuao, tendo o colgio de diretores como instncia recursal. Tais decises, no entender da doutrinadora, tendem a refletir as diretrizes programticas de governo, sem mudanas bruscas, pois a diretoria renovada no decorrer do exerccio do mandato presidencial. Assim, para essas agncias, seria mais adequado o modelo de tomada de decises monocrticas, funcionando a diretoria colegiada como instncia recursal. A diviso de trabalho e a especializao das diretorias permitem uma melhor qualificao e a necessria discricionariedade para a execuo da agenda de polticas escolhidas pela maioria do eleitorado, ou seja, de forma afim aos princpios da democracia representativa. Por sua vez, para as agncias de Estado, ou agncias reguladoras propriamente ditas, deve-se dar preferncia ao processo de deciso colegiada para as questes substantivas atinentes regulao setorial. Este arranjo protege a agncia de tentativas de presso e captura por parte de interesses localizados, ou seja, fortalece a necessria impermeabilizao contra parte de interesses privados, assim como por interesses do governo, que eventualmente podem colidir com a aplicao da letra fria da lei e gerar insegurana de parte dos investidores privados. 2.5. O controle social como elemento de legitimidade e eficincia na ao regulatria Conforme descrito no item 2.3.3 acima, a independncia das agncias tem que ser balizada de maneira institucional. Nesse sentido, a experincia internacional, especialmente em vrios pases da OCDE, indica que o desenvolvimento de reguladores independentes deve ser balanceado por mecanismos mais eficientes de controle social e prestao de contas, em linha com o conceito supra de accountability. De fato, o desafio para os arquitetos de instituies regulatrias tem sido fazer com que o sistema regulatrio seja simultaneamente sensvel aos grupos sociais de interesse, sem comprometer a independncia operacional dos reguladores. A primeira linha de controle social a transparncia e o acesso informao e aos elementos que informam os processos decisrios por parte dos consumidores e dos entes regulados. Pires e Goldstein12 assinalam, por exemplo, a importncia da disponibilizao de instrumentos por parte da agncia reguladora que facilitem o acesso s informaes necessrias pelos usurios dos servios:
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Salgado, op. Cit. PIRES, J. C. L e GOLDSTEIN, op. Cit.
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REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL CASA CIVIL CMARA DE INFRA-ESTRUTURA CMARA DE POLTICA ECONMICA ... a transparncia fundamental para se garantir a legitimidade social atuao independente da agncia. Nesse sentido, ela deve assegurar, por meio de estruturas estatutrias e mecanismos prticos, a maior quantidade possvel de canais de comunicao com os consumidores e seus rgos de representao, de forma a obter uma viso pluralista e balanceada dos pontos de vista especficos dos grupos de interesse. Para auxiliar essa tarefa, a agncia deve utilizar a prtica usual de elaborao de consultas pblicas, em audincias prvias s tomadas de decises e com a publicao de documentos preliminares para a apreciao dos interessados. A seguir, a agncia reguladora deve prestar contas tambm aos diversos atores do Estado.13 Isto essencial para que o controle social possa remediar qualquer dficit de representao e legitimidade poltica criado pela necessria subtrao de funes regulatrias do centro do poder poltico 14, e que j no esteja remediado pela prpria ao da lei. No que tange ao Poder Executivo, este controle social se d pelo controle administrativo cuja norma, por exemplo, se d pelas leis de criao das agncias, onde se prev a possibilidade de um contrato de gesto ou desempenho. O controle pelo Poder Legislativo, por seu lado, se insere na Constituio Federal (art. 49, X), que estabelece que da competncia exclusiva do Congresso Nacional fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, includos os da administrao indireta. No obstante, vale lembrar que as agncias reguladoras foram criadas com a funo de melhorar a governana regulatria, sinalizando o compromisso dos legisladores de no interferir no processo regulatrio e tranqilizando os investidores potenciais e efetivos quanto ao risco, por parte do Poder Concedente, de no-cumprimento dos contratos administrativos, alm de reduzir o risco regulatrio e os gios sobre os mercados financeiros, como afirmam Pires e Goldstein (2001, p. 6). Ou seja, o controle social pelo Legislativo, para ser eficiente, tambm deve ser institucionalizado e, como na maior parte dos pases onde a regulao est definida, deve se concentrar na exigncia de prestao de contas. Alm disso, ainda que as decises finais dos reguladores prevejam apenas sua reviso por uma instncia arbitral o que tem o mrito de acelerar as decises, dentro do quadro institucional brasileiro, no se pode afastar, liminarmente, a possibilidade de reviso judicial, em vista do disposto no art. 5, inciso XXXV da Constituio Federal.
OCDE. Regulatory Governance: Improving the Institutional Basis for Sectoral Key Issues in the Design of Economic Regulatory Institutions. Dezembro de 2001. 14 Note-se que no caso da ao regulatria da Secretaria da Receita Federal (cf. 3.1 infra), a Lei prev a existncia de uma instncia recursal na figura do Conselho de Contribuintes.
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REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL CASA CIVIL CMARA DE INFRA-ESTRUTURA CMARA DE POLTICA ECONMICA Em suma, constituir um regulador independente requer que os papis de cada agente pblico reguladores, ministros, legisladores, cortes judicirias, assim como autoridades de defesa da concorrncia sejam definidos ex ante. Responde-se, assim, preocupao de que reguladores independentes se constituam em um poder paralelo. Esta preocupao legtima, pois por vezes h um elemento discricionrio nas decises dos reguladores, que podem exercer, em certos limites, funes executivas, legislativas e judicirias. A resposta serve como elemento fundamental para balizar a ao de cada agente, garantido, de um lado, o bem- estar social, e de outro, a proteo do investidor, que condio tambm para a adequada proviso do servio pblico. Esta combinao de elementos, que permitem a contraposio organizada de vises e interesses, intermediadas eventualmente pelas autoridades de defesa da concorrncia, tendem a aumentar a eficincia das atividades reguladas, que deixam de poder agir com complacncia ou serem impermeveis s demandas pblicas, mas no se vem sobressaltadas por decises imprevisveis. Como visto, o primeiro passo para se obter o equilbrio neste processo a transparncia de procedimentos e garantias de acesso no exame dos casos por parte dos consumidores e seus representantes, assim como pelas empresas.
2.6. A coordenao com a poltica de concorrncia como fator de bem-estar social
Alm das consideraes enunciadas na seo 2.5 supra, h um outro ngulo pelo qual a poltica de concorrncia pode contribuir para o bom funcionamento das atividades reguladas. Isso se d porque h muito tempo, os pases com maior experincia no campo da regulao econmica perceberam que setores dinmicos (no que diz respeito tecnologia) devem ter uma regulao igualmente dinmica. Monoplios naturais podem deixar de s-lo em funo de inovaes tecnolgicas. Isso aponta para a necessidade de que o Poder Pblico esteja sempre atento para a oportunidade de criar ou estimular concorrncia em mercados regulados, para que as normas de regulao, que no fundo buscam mimetizar os aspectos positivos do mercado na busca da eficincia, sejam reforadas pela ao do prprio, onde ele passa a poder existir. Nesse contexto, h vantagens significativas em que seja estimulada e desenvolvida a harmonizao legal e institucional das agncias com os rgos que compem o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia - SBDC. Esta combinao de concorrncia e mercados regulados tem que ser, sempre, conduzida com cuidado e transparncia, com a clara atribuio das responsabilidades de cada agente, de forma que - havendo riscos - eventuais resultados negativos no sejam sistematicamente transferidos para o consumidor, nem penalizem indevidamente os produtores. Este desafio, que se encontra em boa parte na esfera da definio das polticas e do marco regulatrio, pode constituir-se em persistente fonte de frico se tratado inadequadamente.
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3 Aspectos Institucionais das Agncias Brasileiras

3.1. Consideraes gerais Nem toda a atividade regulatria estatal requer agncias reguladoras para o seu exerccio. Na verdade, o exerccio da atividade reguladora se confunde, em alguns casos, com o exerccio do poder de polcia pelo Estado, e esse poder pode ser exercido diretamente pelo ente estatal, ou atravs de entidades da chamada administrao indireta, desde que regidas pelo direito pblico. Essas entidades so, via de regra, autarquias, de tipo especial ou no. Como exemplos de rgos e entidades que exercem funo reguladora temos a Secretaria da Receita Federal, o Departamento de Aviao Civil e o Ministrio do Trabalho e Emprego (rgos da administrao direta), o Instituto Nacional do Seguro Social (autarquia), o Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (autarquia), o Instituto Brasileiro de Turismo (autarquia), o Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial (autarquia), o Conselho Administrativo de Defesa Econmica (autarquia), a Comisso de Valores Mobilirios (autarquia), a Superintendncia de Seguros Privados (autarquia), o Departamento Nacional da Produo Mineral (autarquia), e o Instituto Nacional do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (autarquia especial), dentre outros. H algumas entidades da administrao indireta, responsveis pelo exerccio de funes regulatrias, s quais a lei de criao atribui estatuto diferenciado. So as agncias reguladoras que na literatura anglo-sax, so por vezes denominadas independent regulatory comissions ou independent regulatory agencies, cujas caractersticas de organizao e funcionamento so diferenciadas em relao s demais entidades autrquicas tornando-as autarquias especiais.
3.2. A posio das agncias reguladoras na organizao administrativa brasileira Na atual organizao do Poder Executivo Federal, identificam-se trs tipos de rgos ou entidades cuja considerao vlida para os fins deste Relatrio: as secretarias formuladoras de polticas pblicas, que, no ncleo estratgico do Estado, em conjunto com os ministros e o chefe do governo, participam das decises estratgicas do governo e acompanham a sua implementao; as autarquias, que executam as polticas definidas pelo governo; e as autarquias especiais, denominadas agncias reguladoras, mais autnomas, que buscam sanar falhas de mercado, na presena de monoplio natural ou quase natural. As 20
REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL CASA CIVIL CMARA DE INFRA-ESTRUTURA CMARA DE POLTICA ECONMICA agncias reguladoras devem ser mais autnomas do que as demais autarquias porque no existem para realizar polticas do governo, mas para executar uma funo mais permanente que a de substituir-se aos mercados competitivos por meio da regulao.15 O quadro a seguir relaciona as agncias reguladoras j constitudas na atual estrutura administrativa do governo brasileiro, e suas respectivas leis bsicas: Ministrio Setorial MME MC MS MMA MT Agncia reguladora Agncia Nacional de Energia Eltrica ANEEL Agncia Nacional do Petrleo ANP Agncia Nacional de Telecomunicaes ANATEL Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria - ANVISA Agncia Nacional de Sade Suplementar ANS Agncia Nacional de guas ANA Agncia Nacional de Transportes Aquavirios ANTAQ Agncia Nacional de Transportes Terrestres ANTT Agncia Nacional do Cinema ANCINE Legislao bsica Lei n 9.427, 26.12.96 Lei n 9.478, 6.8.97 Lei n 9.472, 16.7.97 Lei n 9.782, 26.1.99 Lei n 9.961, 28.1.00 Lei n 9.984, 17.7.00 Lei n 10.233, 5.6.01 Lei n 10.233, 5.6.01 MP n 2.228, 6.9.01
Casa Civil
Alm das agncias j criadas, tramitam no Congresso Nacional os Projetos de Lei n 1.491, de 1999, que prope a criao da Agncia Nacional de Servios de Correios, encarregada da regulao, da normatizao, do disciplinamento, do controle e da fiscalizao dos servios de correios e dos operadores de servios de correios, e n 3.846, de 2000, que prope a criao da Agncia Nacional de Aviao Civil ANAC, vinculada ao Ministrio da Defesa. A distino quanto aos tipos de agncia reflete ainda, segundo Lcia Helena Salgado, os conceitos de agncias de Estado e agncias de governo. Em uma primeira etapa foram criadas as agncias voltadas para a regulao econmica no setor de infra-estrutura (agncias de Estado); posteriormente foram criadas as agncias que executam as diretrizes de governo, responsveis pela regulao social, como a ANS e a ANVISA16 e 17. A ltima agncia criada foi a ANCINE, a qual, pelas suas competncias formais, pode ser classificada, quanto ao exerccio de atividade reguladora, como uma forma intermediria.
As duas abordagem se comunicam, pois, segundo a classificao proposta por Salgado, as agncias reguladoras no setor de infra-estrutura como a ANEEL, ANATEL, ANA, ANP,
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No mbito do Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado, as autarquias podem, ainda, ser qualificadas como agncias executivas, constituindo-se num tipo especfico, dotado de maior autonomia em relao s demais autarquias. 16 A regulao social caracterizada pela definio de padres nos setores de sade, meio-ambiente e segurana. 17 Classificao de Lucia Helena Salgado in Agncias Regulatrias na Experincia Brasileira - Um Panorama do Atual Desenho Institucional. Texto para discusso n 941 - IPEA.
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REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL CASA CIVIL CMARA DE INFRA-ESTRUTURA CMARA DE POLTICA ECONMICA ANTAQ e ANTT j constitudas e eventualmente a ANAC podem ser conceituadas, facilmente, como agncias de Estado. Estes rgos atuam na regulao de servios pblicos concedidos em setores onde ocorrem imperfeies de mercado e com exigncia de grandes investimentos irreversveis. Por outro lado, as agncias sob superviso do Ministrio da Sade (ANVISA e ANS) esto bem mais prximas do conceito de agncia de governo (autarquia em sentido estrito).
3.3. Aspectos jurdicos das agncias reguladoras e implicaes para seu bom funcionamento Ainda que especiais, as agncias reguladoras, assim com as demais entidades da administrao pblica que exercem o poder de polcia, tambm integram o Poder Executivo, ainda que como entes descentralizados. Elas so dotadas de personalidade jurdica prpria, tm natureza de autarquia e, em sntese, executam atividades tpicas ou exclusivas da Administrao Pblica que, para seu melhor funcionamento, requerem gesto administrativa e financeira descentralizada, e o grau de autonomia que caracterstica indissocivel desse tipo de instituio. De fato, a ausncia de subordinao hierrquica no atributo exclusivo de autarquias especiais reguladoras, mas inerente ao prprio conceito jurdico-administrativo de autarquia, j consagrado no direito administrativo brasileiro, ainda que a prtica dos ltimos 30 anos indique nuances neste conceito. Sem embargo, a ausncia de subordinao hierrquica consentnea da autarquia, mas isso no implica que no haja relao de superviso entre a autarquia e a administrao direta. Indiretamente, portanto, medida que todo ente da administrao indireta vincula-se a um rgo da Administrao direta, h um certo grau de relao hierrquica em relao autoridade que o supervisiona. Essa relao refletida, e.g., pela possibilidade discricionria de remoo dos dirigentes das autarquias ordinrias. A leis de criao das autarquias classificadas como especiais, no entanto, alm dos atributos de autonomia administrativa e financeira habituais, estabelecem o mandato fixo para seus dirigentes. Esta , alis, formalmente, a nica caracterstica diferenciando a autarquia especial caracterizada como agncia reguladora, em relao s demais. A existncia de um mandato fixo, atrelada aos graus de autonomia que a lei proporciona agncia reguladora, pretende atender ao requisito de no interveno do governo, o que proporcionaria maior credibilidade junto aos investidores potenciais e efetivos quanto maior estabilidade, transparncia e previsibilidade do marco regulatrio do setor, diminuindo o risco de no cumprimento dos contratos administrativos pelo Poder Concedente (conforme sees 2.3 e 2.4 supra). Trata-se, portanto, de uma pedra angular do sistema.
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4 Diagnstico do Funcionamento das Agncias Brasileiras

O diagnstico do funcionamento das agncias que emergiu da contribuio dos diversos representantes de ministrios apontou as principais insuficincias do quadro atual, inclusive luz das consideraes conceituais apresentadas acima. Conquanto algumas dessas insuficincias decorram de longos processos, algumas vezes acelerados no governo passado, um resultado interessante deste diagnstico foi que algumas delas podem ser sanadas dentro do quadro institucional esboado na seo 3 acima, conquanto outras devam requerer aes legislativas pontuais. 4.1. Prxis e relacionamento com os ministrios e outras agncias A anlise da prxis recente apontou uma srie de distores no funcionamento das agncias tanto no relacionamento com seus ministrios supervisores, quanto em termos de coordenao entre agncias. O primeiro tipo de problema, obviamente, no apangio das reformas recentes. De fato, ambigidades nos termos do relacionamento da administrao direta com as agncias reguladoras em grande parte apenas espelham as dificuldades observadas no perodo 1967-1988, quando se criaram as autarquias. A racionalidade da delegao de funes executivas e reguladoras para rgos da administrao indireta envolve a concesso de uma maior autonomia em troca do cumprimento de polticas e metas de performance contratualizadas entre ambas as partes. Trs distores ocorrem potencialmente neste processo: Primeiro, os termos de entendimento no so elaborados e as duas partes seguem operando independentemente; Segundo, a prpria agncia define os termos pelos quais entende que deva ser supervisionada; Terceiro, o ministrio no consegue interagir adequadamente com as autarquias por razes polticas ou tcnicas e passa a operar contra elas. 18
O que h de novo o enfrentamento coordenado e no setorializado destas problemticas, dentro de um quadro de plena expresso democrtica. Esta a tarefa que foi iniciada por este governo, e para a qual o diagnstico proporcionado pelo dilogo com os ministrios mostrou-se extremamente valioso para o pronto encaminhamento de propostas.
Gaetani, Francisco. Polticas de Gesto Pblica para o Prximo Governo. Res Pvblica Ano I, n 1, Setembro de 2002, p. 1132.
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REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL CASA CIVIL CMARA DE INFRA-ESTRUTURA CMARA DE POLTICA ECONMICA 4.1.1. A relao com os ministrios: esferas de atribuies e a questo dos quadros Uma das principais distores do papel das agncias detectada foi o exerccio de competncias de governo pelas agncias reguladoras, como a absoro da atividade de formulao de polticas pblicas e do poder de outorgar e conceder servios pblicos, assim como a questo da celebrao de contratos, apontadas por grande parte dos ministrios representados no Grupo de Trabalho. No caso do poder de outorga ou de concesso, entendeu-se que, nos termos da prpria Constituio Federal, e conforme aponta Luis Roberto Barroso, o Estado o titular do direito de explorar, diretamente, ou mediante concesso ou permisso, os servios pblicos. Ao Estado compete, assim, outorgar ou no a terceiros o direito de explorar e prestar servios pblicos, ou de exercer atividades econmicas mediante concesso ou permisso. Segundo Barroso, o papel das agncias, assim como das demais entidades dotadas de funo reguladora, zelar pelo cumprimento dos contratos de concesso, alm de fomentar a competitividade do setor, induzir universalizao de servios, aplicar a legislao relativa fixao de tarifas e arbitrar conflitos entre o poder concedente, os concessionrios e os usurios. Por seu lado, a faculdade da celebrao de contratos de concesso atribuda s agncias est prescrita nas leis gerais e especficas dos setores de energia (Lei n 9.427, art 3, IV), telecomunicaes (Lei n 9.472, art 19, V, VI, IX e XI), petrleo (Lei n 9.478, art 8, IV) e transportes (Lei n 10.233, art. 24, V e art. 27, V). Trata-se de liberalidade do Legislador que pode merecer alguma reflexo e ajuste, ainda que no se acolha o ponto de vista de alguns analistas que pretendem tratar-se de delegao inconstitucional de competncia. Essa reflexo deve se dar inclusive luz da capacidade operacional dos respectivos ministrios e seu fortalecimento a mdio prazo. Deve-se tambm assinalar que, no caso de algumas agncias, essa faculdade j est disciplinada, primeiro pelas diretrizes dadas pelos ministrios para a confeco dos editais das concorrncias, e segundo, tambm em alguns casos, pela exigncia de um decreto que formalize o resultado das concorrncias, antes que a agncia possa celebrar qualquer contrato. Em outros casos, a lei estabelece o papel da agncia como apenas de provedor de informaes para que o ministrio possa decidir. A questo do escopo da faculdade da celebrao de contratos e o papel no processo de outorga de concesses reveste-se, portanto, de aspectos prticos que explicam algumas variaes entre agncias. Esses aspectos so ainda mais evidentes no caso, por exemplo, das autorizaes. No caso do transporte rodovirio, por exemplo, as autorizaes so atividades corriqueiras e espalhadas por todo o pas, que a exigncia de eficincia mnima requer seja delegada agncia reguladora; o mesmo se d, ainda como exemplo, com a autorizao de rdio-txis no caso das telecomunicaes. A absoro da atividade de formulao de polticas um tema de outra natureza, tendo-se dado, geralmente, por omisso e falta de estrutura dos ministrios supervisores, responsveis 24
REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL CASA CIVIL CMARA DE INFRA-ESTRUTURA CMARA DE POLTICA ECONMICA pela formulao das polticas setoriais, no exerccio de suas competncias legais. Desse modo, em alguns casos, as agncias no s regulavam e fiscalizavam o setor, como atuavam de forma ampla na formulao de polticas pblicas. Essa falta de capacitao tcnica dos ministrios refletiu primordialmente a falta de aparelhamento do governo especialmente em um momento de crise fiscal na esteira da mudana de papel das empresas estatais. Em outras palavras, as estatais de infra-estrutura detinham o conhecimento tcnico e os quadros que tipicamente orientavam o desenvolvimento estratgico setoriais. Com a privatizao, significativa parte destes quadros migrou para o setor privado, e o governo no recrutou, para os ministrios, quadros que pudessem retomar este planejamento. Dadas as vantagens de estabilidade profissional ainda que precrias oferecidas pelas agncias, estas se viram em condio de atrair alguns daqueles profissionais, assim como recm graduados em reas de regulao e concorrncia, concorrendo com os ministrios e ainda alargando o hiato entre a sua capacitao e aquela dos ministrios. Assim, fica evidenciada a necessidade de fortalecimento dos quadros dos ministrios com tcnicos especializados capazes de produzirem anlises, relatrios, diagnsticos e cenrios para a proposio de polticas pblicas em consonncia com as diretrizes idealizadas pelo Governo eleito. Da mesma forma, o Grupo de Trabalho constatou a inadequao da composio dos quadros de pessoal das agncias reguladoras e a importncia de se estabelecer uma poltica a respeito (conforme Anexo II infra). Atualmente, os recursos humanos destes rgos so compostos, basicamente, por servidores requisitados ou em regime de contratos temporrios, pois a Lei n 9.986, de 2000, que criou os quadros de pessoal em regime de emprego pblico (CLT) para as agncias foi objeto de duas Aes Diretas de Inconstitucionalidade, com liminar deferida pelo Supremo Tribunal Federal. Portanto, o aprimoramento e estabilizao dos quadros dos ministrios e agncias deve ganhar destaque no processo de articulao da poltica para os servidores pblicos ora em curso. O encaminhamento a ser dado questo, alm de garantir a harmonizao com os objetivos gerais desta poltica, dever ter desdobramentos na eleio de prioridades para a rea de recursos humanos, inclusive no que tange aos limites oramentrios e de despesa com servidores nos prximos anos. 4.1.2. A relao entre agncias e o incentivo concorrncia A falta de iniciativas e rotinas de cooperao entre rgos antitruste e reguladores setoriais foi outra falha diagnosticada pelo Grupo de Trabalho, no obstante a importncia desta cooperao (conforme 2.5 e 2.6 supra). De fato, a prtica internacional tem demonstrado a necessidade de intensa troca de informaes e experincias entre setores encarregados da regulao setorial e rgos de defesa da concorrncia, com vistas a fomentar a concorrncia no 25
REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL CASA CIVIL CMARA DE INFRA-ESTRUTURA CMARA DE POLTICA ECONMICA prprio desenho do marco regulatrio, tendo em particular os Ministrios da Fazenda e da Justia assinalado as insuficincias atuais.
4.2. O grau de efetiva prestao de contas e controle social Outro aspecto identificado pelo grupo como fundamental para o melhor funcionamento das agncias a ampliao dos mecanismos de controle social (conforme 2.5 supra). Um exemplo da inadequao atual dos mecanismos existentes pode ser identificado no processo de consulta pblica. Na maioria dos casos, as agncias respondem s consultas sem a devida fundamentao ou simplesmente no respondem os questionamentos. No decorrer dos trabalhos do Grupo, tambm se identificou que, na prtica, os ministrios no estariam utilizando mecanismos efetivos para a aferio do grau de eficincia da utilizao dos recursos financeiros e oramentrios atribudos s agncias. O Grupo de Trabalho diagnosticou de forma clara que os rgos reguladores devem ser mais transparentes e acessveis aos controles doCongresso Nacional, do Poder Executivo e da sociedade, com a implementao efetiva de instrumentos disponveis na legislao, propostos pelos ministrios e idealizados pelos estudiosos do tema. Evidenciou-se, portanto, que o estabelecimento de mecanismos de prestao de contas deve ser priorizado.
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5 Concluses e Recomendaes
Os conceitos e aspectos institucionais apresentados nas sees 2 e 3 deste relatrio e o diagnstico do funcionamento das agncias nos anos recentes, sintetizado na seo 4, permitem estabelecer algumas concluses sobre a adequao do modelo de agncia reguladora e a necessidade de aprimoramentos neste modelo. luz destas concluses (seo 5.1), fixam-se diretrizes com respeito aos principais aspectos do tema (seo 5.2) e recomendaes de ao imediata (seo 5.3) a serem avaliadas e encaminhadas pelo Governo. 5.1. Concluses O Grupo de Trabalho concluiu que o modelo das agncias para o exerccio da funo reguladora, principalmente quando a regulao envolve a fiscalizao de servios pblicos concedidos e monoplios naturais, o modelo institucional que permite os melhores resultados em termos da promoo do bem-estar social. Esse modelo capaz de conciliar regras estveis que permitam a credibilidade dos agentes econmicos privados, a continuidade da prestao de servios aos usurios com padres requeridos de qualidade e a preos compatveis com o padro de renda da populao brasileira, e o controle social institucional pela sociedade e pelo poder pblico, tambm com vistas a assegurar o bem-estar social. O modelo das agncias reguladoras, entretanto, para ser consolidado, precisa ser aperfeioado e ter corrigidas algumas disfunes e lacunas pontuais decorrentes da introduo inovadora dessas entidades no ordenamento da Administrao Pblica Federal. O aprimoramento do desenho institucional do Estado, com o estabelecimento de um marco regulatrio perene e eficiente, fundamental. Esse aprimoramento pressupe um marco regulatrio que seja estvel (com regras claras e previsveis), mas no esttico. De outra parte, faz-se necessrio estabelecer a fronteira entre formulao de poltica setorial e regulao econmica. Tal objetivo, deve-se frisar, no implica qualquer incompatibilidade entre a atividade de regulao desempenhada pelas agncias e a formulao de polticas setoriais por parte de ministrios. Ao contrrio, o Grupo de Trabalho concluiu que ambos agncias reguladoras e ministrios podem atuar de forma harmoniosa e, do ponto de vista institucional, de modo cooperativo. Para que se possam desenhar com clareza as fronteiras que separam a poltica pblica formulada pelos ministrios da regulao propriamente dita, importante que a interao cooperativa entre ambos seja estimulada o que implica afastar, desde logo, a idia de que h rivalidade ou tenso natural entre ministrios e agncias. De fato, um modelo em que a poltica pblica no seu sentido mais amplo seja estabelecida pelo Legislativo, as polticas setoriais e respectivas diretrizes sejam 27
REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL CASA CIVIL CMARA DE INFRA-ESTRUTURA CMARA DE POLTICA ECONMICA responsabilidade do Executivo e a implementao dessas, no que tange atividades reguladas, esteja a cargo das agncias, eminentemente harmonioso e democrtico. A legislao de referncia das agncias precisa deixar claro sociedade que a formulao, avaliao e implementao de polticas setoriais cabe aos rgos da administrao direta. s agncias reguladoras cabe regulamentar e fiscalizar as atividades reguladas, implementando, no que lhes cabe, a poltica setorial. A funo da agncia reguladoras no cumprir a poltica do setor definida pelo Poder Executivo, mas sim as atribuies previstas nas respectivas leis setoriais, isto , em suas leis de criao. Em outras palavras, cabe s agncias aplicar o marco regulatrio em vigor lei, portarias, decretos, etc - e atingir os objetivos expressos nas suas leis de criao. Por outro lado, a poltica setorial em sentido mais amplo, a cargo do Executivo, e a aplicao da legislao setorial e contratos so aes que, ainda que possam afetar-se reciprocamente e guardem alguma interseco, so complementares e relativamente separadas. Assim, fundamental criar mecanismos legais e institucionais de formulao e avaliao de polticas de governo pela administrao direta, respeitando as regras estabelecidas legal e contratualmente, definindo com serenidade o papel das agncias, preenchendo vcuos e lacunas institucionais. Uma vez mais, planejamento setorial no se confunde com regulao econmica. As agncias constituem, e devem constituir, veculos de implementao de uma poltica que busque aliar trs objetivos que so ao menos primeira vista de difcil conciliao: previsibilidade, estabilidade e flexibilidade. No h marco regulatrio efetivo sem estabilidade e previsibilidade das regras. Em investimentos de infra-estrutura (onde tipicamente necessria a regulao econmica), usualmente tem-se um vultoso custo fixo inicial, amortizado ou amortizvel por mais de uma dcada e custos irrecuperveis. Nesse aspecto, os investidores precisam de um ambiente em que possam desenvolver suas atividades com vistas a ter seus ingressos e desembolsos de caixa em equilbrio e a justa rentabilidade do capital. Por outro lado, os consumidores devem beneficiar-se de ganhos de produtividade e inovao, exatamente como ocorreria se aquele determinado mercado fosse competitivo. No tocante flexibilidade, refere-se ao mencionado acima de que h muito ficou evidente que setores dinmicos (no que diz respeito tecnologia) devem ter uma regulao igualmente dinmica, j que monoplios naturais podem deixar de s-lo em funo de inovaes tecnolgicas. Refora-se, assim a importncia da harmonizao legal e institucional das agncias com os rgos que compem SBDC. Ademais, os rgos da administrao direta precisam estar estruturados e qualificados para exercer, com autonomia, as suas atribuies de formuladores e avaliadores de polticas pblicas (conforme seo 4.1 supra). Tambm devero ser precisados os mecanismos de prestao de contas das agncias. 28
5.2. Diretrizes para o bom funcionamento das agncias reguladoras 5.2.1. Definio dos setores que necessitam de agncias reguladoras Para que se analise a necessidade da existncia de agncia reguladora, primeiramente, faz-se necessrio identificar a necessidade da regulao, ou seja, do estabelecimento de meios para exercer o controle social atravs de regras explicitadas em leis, decretos, concesses, contratos e decises de rgos reguladores. O principal critrio a ser observado quando da deciso sobre a necessidade da regulao, refere-se hiptese de existncia de falhas de mercado que justifiquem a sua interveno (conforme seo 2.2 supra). Apenas nos casos em que exista necessidade de regulao, de modo geral caber a existncia de agncia reguladora. Esta definio conceitual fundamental para evitar que corporaes burocrticas ou grupos econmicos venham pressionar, futuramente, o governo para a instituio de agncias em seus setores de atuao. 5.2.2. Fortalecimento dos ministrios e das instncias do governo responsveis pela formulao de polticas Formaliza-se a recomendao que os ministrios desenvolvam e fortaleam sua capacidade de formular as polticas pblicas setoriais, bem como planejar a operao e a expanso dos setores regulados. Nesse sentido, no se pode elidir a questo da formao dos quadros para os ministrios e agncias dentro das prioridades das polticas de recursos humanos do governo e luz de seus desdobramentos na despesa com pessoal (conforme 4.1.1 supra e Anexo II infra). s agncias cabe implementar polticas de Estado e fiscalizar o funcionamento do mercado. A explicitao das polticas de infra-estrutura (de energia, de telecomunicaes, de transportes e de saneamento) pelos ministrios, luz das polticas pblicas aprovadas pelo Legislativo, fundamental para garantir que se exera o controle social da atividade regulatria e para que o Poder Executivo e outros atores sociais possam medir o desempenho das agncias reguladoras, no obstante as dificuldades inerentes a esse exerccio. Se as polticas e os marcos no forem claros, no h como se verificar se as agncias esto desempenhando devidamente suas atribuies na implementao de tais polticas. 5.2.3. Aperfeioamento dos rgos formuladores de polticas Diversas instncias colegiadas responsveis pela formulao de polticas setoriais esto previstas em lei, sendo, porm, pouco atuantes no exerccio de suas competncias. O Governo 29
REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL CASA CIVIL CMARA DE INFRA-ESTRUTURA CMARA DE POLTICA ECONMICA precisa valorizar e utilizar estas instncias colegiadas na formulao e acompanhamento das polticas setoriais, como as Cmaras do Conselho de Governo, o Conselho Nacional de Poltica Energtica CNPE, o Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte CONIT e o Conselho de Aviao Civil CONAC. A extenso dessa abordagem colegiada para a formulao da poltica setorial tambm eventualmente se justificaria no setor das telecomunicaes. A fim de garantir a credibilidade das polticas formuladas, importante que os membros de empresas concessionrias ou reguladas no possam participar, de forma privilegiada, das reunies dos conselhos. Esse tipo de participao deve ser vedada quando estiver em pauta a deliberao acerca das polticas pblicas. Isso no impede que os agentes econmicos e demais representantes da sociedade sejam ouvidos e consultados pelo governo. 5.2.4. Segurana do mandato dos dirigentes das agncias reguladoras O mandato fixo dos dirigentes (Diretor-Presidente ou Diretor-Geral e demais diretores) a principal caracterstica das agncias reguladoras, denominadas de autarquias especiais, em relao s demais autarquias. Esta prerrogativa representativa da autonomia da agncia reguladora e essencial para o cumprimento de sua misso (conforme 2.4 e 3.3 supra). Nesse sentido, reafirmou-se a importncia da existncia de mandatos fixos, e a vantagem da no coincidncia destes mandatos com os mandatos presidenciais. Tambm foi identificada a importncia da manuteno da limitao das hipteses para a perda do mandato: renncia, condenao judicial transitada em julgado ou processo administrativo disciplinar. Finalmente, foi considerada a oportunidade de reforar-se o mecanismo de quarentena, inclusive no tocante extenso do prazo em que os dirigentes fiquem impedidos de retornar a atividades privadas empresariais no setor em que regularam. 5.2.5. Definio da competncia da diretoria colegiada A questo da tomada de deciso no mbito das agncias regulatrias tem aspectos especficos (conforme 2.4.2 supra). No Brasil, na maioria das agncias (e.g. ANEEL, ANP, ANATEL e ANA) as decises so tomadas pela Diretoria colegiada, por maioria de votos. Foi entendimento do grupo que para as agncias reguladoras o processo de deciso colegiada para as questes substantivas atinentes regulao setorial tem funcionado bem, sendo desnecessrias mudanas. Por outro lado, o grupo entendeu que para as agncias executivas, que aplicam polticas de governo, como o caso da ANS e da ANVISA, pode ser mais adequado o modelo de tomada de decises monocrticas, funcionando a diretoria colegiada como instncia recursal.19
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Os representantes do Ministrio da Sade defendem que a instncia mxima dos recursos das decises da diretoria colegiada da ANVISA e da ANS seja o Ministro da Sade, acrescentando-se, assim, uma nova instncia de recurso administrativo, para esses casos.
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5.2.6. Controle social Para ampliar a transparncia e eficincia do controle parlamentar faz-se necessrio determinar que mecanismos que institucionalizem a obrigao do Presidente (ou Diretor-Geral) da Agncia prestar contas ao Congresso Nacional com regularidade (conforme 2.5 e 4.2 supra). Esta prestao de contas ao Poder Legislativo pode se dar por meio de relatrios ou apresentaes s Comisses.20 Ademais, o Congresso Nacional j pode, nos termos do artigo 49, V, da Constituio Federal, sustar atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar. Tornar essa ameaa crvel, relacionando-a prestao de contas dos dirigentes das agncias ao Congresso Nacional, estimularia a transparncia e efetividade no processo decisrio das agncias. Quanto ao Poder Judicirio, o controle deve continuar a se efetuar por meio da verificao da adequao das regulamentaes e decises dos agentes reguladores com a legislao em vigor, at porque a reviso judicial de atos de regulao , e sempre ser possvel, uma vez que estes consistem em atos de natureza administrativa, impossveis de serem infensos anlise por parte dos tribunais. Note-se, entretanto, que no obstante seja legtima a concesso, pelo Judicirio, de medidas liminares que suspendam regulamentaes de decises das agncias, essas podem, em alguns casos, representar uma barreira ao processo regulatrio, principalmente se a deciso do rgo regulador for suspensa enquanto no for proferida a deciso final em relao demanda judicial, possibilitando, em ltima instncia, aos agentes econmicos, adiar a eficcia das medidas fixadas pelo rgo regulador. Tambm destacam-se os seguintes instrumentos que devem ser implantados ou ter seu uso expandido para o aumento do controle social: utilizao de consultas pblicas como procedimento padro acerca da edio de normativos, com a publicao de notas explicativas e com o devido tempo hbil para a manifestao dos interessados; garantia s entidades de defesa do consumidor/usurios a prerrogativa de indicar um representante de saber notrio (expert) para acompanhar os processos de consulta pblica, financiada pela agncia na medida da disponibilidade oramentria; divulgao na Internet de dados e legislao do setor regulado;
A forma de prestao de contas varia de pas para pas, inclusive no mbito da OCDE: em alguns pases, como Itlia e Irlanda, a agncia reguladora deve enviar relatrios peridicos ao Legislativo, em outros h audincias .
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REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL CASA CIVIL CMARA DE INFRA-ESTRUTURA CMARA DE POLTICA ECONMICA existncia de canais institucionalizados (postos de atendimento, telefone de acesso gratuito, contatos para envio de fax e cartas, etc.) para a consulta pelos usurios dos servios; divulgao de informaes sobre a atuao da prpria agncia reguladora; aprovao de balanos sociais por meio de auditores independentes; relatrios para os ministrios a que esto vinculados.
A institucionalizao dos contratos de gesto ou desempenho tambm recomendada, uma vez que estes podem servir como importante instrumento de promoo da transparncia. Cabe aos contratos de gesto, em geral, servir como instrumento de controle/monitoramento da atuao administrativa e de avaliao de seu desempenho, estabelecendo parmetros e indicadores para esta avaliao. Note-se que, no caso de algumas agncias, a lei que as institui j prev a assinatura de contratos de gesto (e.g. ANEEL, ANVISA, ANS e ANA21 e 22). Ainda que esses contratos no sejam obrigatrios, a sua institucionalizao, aps o aprimoramento dos mecanismos de formulao de poltica pelos ministrios poderia servir como instrumento adicional de controle social. fundamental, contudo, que tais contratos no coloquem em xeque a independncia das agncias e de seus dirigentes. Nesse sentido, as condicionalidades do contrato de gesto no devem implicar a restrio de liberdade na tomada de decises para a implementao das polticas setoriais definidas no contrato ou ensejar a possibilidade de demisso dos dirigentes23. De modo mais geral, deve-se recordar que j existem, hoje, instncias de controle interno e externo da administrao pblica. Em particular, o Tribunal de Contas da Unio tem papel primordial no controle social e mesmo da gesto dos diversos rgos da administrao pblica. Note-se que, a despeito de o Decreto n 2.487, de 2 de fevereiro de 1998, trazer o contrato de gesto como instrumento de acompanhamento das agncias executivas24,
Em 2 de maro de 1998, a ANEEL e o Ministrio das Minas e Energia (MME) celebraram um contrato de gesto que tem por objeto o estabelecimento de metas de resultados de gesto da ANEEL, decorrentes das polticas e diretrizes do governo federal, determinadas atravs do MME e das funes que lhe foram atribudas na qualidade de agncia reguladora e fiscalizadora do mercado de energia eltrica, de forma a permitir a adequada coordenao e avaliao de suas atividades, respeitada a autonomia patrimonial, administrativa e financeira (Clusula Primeira). Efetivamente, as ltimas metas (2000) constantes no anexo anual ao contrato se revestiram de caractersticas de um resumo de um planejamento anual (e.g., aprovar tantas usinas, implantar tantos medidores, implantar o horrio de vero, divulgar o trabalho da ouvidoria). 22 No caso da ANA, o contrato de gesto previsto no Decreto n 3.692, de 9 de setembro de 2000, que estabeleceu a sua estrutura regimental. 23 Nesse sentido, note-se que, no obstante pela Clusula Dcima Quinta o Contrato com a ANEEL seja o instrumento de controle da atuao administrativa da Autarquia e da avaliao de seu desempenho, no existe no contrato celebrado entre a ANEEL e o MME qualquer previso especfica de sanes para a ANEEL ou seus dirigentes. H, por outro lado, a previso de que tal instrumento servir de pea de referncia em auditoria operacional a ser realizada pelo Tribunal de Contas da Unio, sendo que, para a verificao do cumprimento das metas e indicadores, bem como para sua reviso, ser criado um sistema de avaliao peridica do Contrato. Por fim, cumpre notar que, pela Clusula Stima, os diretores da ANEEL sero solidariamente responsveis pelo fiel cumprimento dos objetivos e metas do Contrato. 24 Este Decreto estabelece critrios e procedimentos para a elaborao, acompanhamento e avaliao de contratos de gesto para as Agncias Executivas, explicitando, entre outros, que o contrato de gesto definir relaes e compromissos entre os signatrios e constituir instrumento de acompanhamento e avaliao do desempenho institucional da agncia para efeito de superviso
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REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL CASA CIVIL CMARA DE INFRA-ESTRUTURA CMARA DE POLTICA ECONMICA importante ressaltar que, no caso das agncias reguladoras, difcil mensurar a qualidade do processo regulatrio25. Em virtude disso, para esses rgos, o contrato de gesto deve ser utilizado em parte como instrumento que contribua para balizar as atividades de fiscalizao e, especialmente, para acompanhar a implementao de metas de transparncia, contemplando, em particular, prazos para o estabelecimento de ouvidorias, padronizao dos projetos de consulta pblica, estabelecimento de forma periodicidade dos relatrios a serem enviados ao Congresso. 5.2.7. Articulao com a defesa da concorrncia O estmulo concorrncia deve fazer parte dos atributos da boa regulao, em vista tanto das mudanas tecnolgicas que vo diminuindo o escopo dos mercados onde realmente h um monoplio natural, quanto pelo efeito de controle social que a concorrncia exerce (conforme sees 2.5, 2.6, 4.1.2 e 5.1 supra). Assim, a cooperao entre os rgos de defesa da concorrncia e as agncias reguladoras setoriais de extrema importncia para a defesa do consumidor, o interesse pblico e um desempenho satisfatrio dos agentes econmicos nos mercados regulados. Nesse sentido, prope-se um sistema de notificao inter-agncias. De acordo com a proposta, sempre que o desenho regulatrio for alterado com potenciais mudanas nas condies de concorrncia do mercado, o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia - SBDC deve ser notificado para que apresente um parecer. A despeito de no-vinculativo, o parecer deve ser discutido, de forma explcita e motivada, pela respectiva agncia reguladora.
ministerial e de manuteno da qualificao como Agncia Executiva, Especificamente quanto ao contedo do Contrato de Gesto, o artigo 4 do referido Decreto 2.487/98 prev que, entre outros, deveriam ser includas as seguintes clusulas: (a) objetivos e metas da agncia, com seus respectivos planos de ao anuais, prazos de consecuo e indicadores de desempenho; (b) demonstrativo de compatibilidade dos planos de ao anuais com o oramento e com o cronograma de desembolso, por fonte; (c) responsabilidades dos signatrios em relao ao atingimento dos objetivos e metas definidos, inclusive no provimento de meios necessrios consecuo dos resultados propostos; (d) medidas legais e administrativas a serem adotadas pelos signatrios e partes intervenientes com a finalidade de assegurar maior autonomia de gesto oramentria, financeira, operacional e administrativa e a disponibilidade de recursos oramentrios e financeiros imprescindveis ao cumprimento dos objetivos e metas; (e) critrios, parmetros, frmulas e conseqncias, sempre que possvel quantificados, a serem considerados na avaliao do seu cumprimento; (f) penalidades aplicveis entidade e aos seus dirigentes, proporcionais ao grau do descumprimento dos objetivos e metas contratados, bem como a eventuais faltas cometidas; (g) vigncia e condies para sua reviso, renovao e resciso. Veja-se, em particular, que ficam em aberto as penalidades aplicveis s agncias executivas e aos seus dirigentes. 25 Veja-se, por exemplo, que o Contrato de Gesto celebrado entre a ANEEL e o MME (cf. nota 21), no obstante estabelea metas gerais para a atuao da ANEEL, no estabelece critrios mensurveis de seu cumprimento. Nesse sentido, consta apenas que ANEEL orientar a execuo de suas atividades finalsticas de forma a proporcionar condies favorveis para que o desenvolvimento do mercado de energia eltrica ocorra com equilbrio entre os agentes e em benefcio da sociedade, estabelecendo diretrizes que pautaro tal atividade, tais como a preveno de potenciais conflitos, regulao e fiscalizao pautadas na livre concorrncia dos agentes, criao de condies para a modalidade das tarifas, criao de ambiente para o setor que incentive o investimento, adoo de medidas efetivas que proporcionem a universalizao dos servios, transparncia etc. (Clusula Segunda). Esse contrato impe, ainda, objetivos a serem cumpridos, tais como a obrigatoriedade de desenvolver instrumentos regulamentares, promover amplo estudo da estrutura tarifria, implantar a adequada estruturao administrativa da ANEEL etc. (Clusula Quarta).
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REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL CASA CIVIL CMARA DE INFRA-ESTRUTURA CMARA DE POLTICA ECONMICA Adiciona-se a necessidade de reviso da legislao que deve ser aprimorada para permitir clareza quanto s atribuies e misso de cada rgo, evitando a repetio de tarefas e a divulgao de pareceres contraditrios. Nesse sentido, outra necessidade para a otimizao da defesa da concorrncia o cumprimento dos prazos para anlises firmados nos convnios entre agncias reguladoras e os rgos do SBDC, dentro da especificidade de cada agncia. Assinalese que, onde esses convnios no estejam previstos, e.g., no caso da ANATEL, que instrui por si os processos, a importncia da boa coordenao com o SBDC, e.g., atravs da SEAE/SDE, persiste. 5.2.8. Articulao entre as agncias e os organismos regulatrios na esfera estadual Outra proposio oriunda das discusses realizadas pelo Grupo de Trabalho e das anlises sobre o desempenho recente das agncias regulatrias no Brasil a necessidade de articulao entre entes cujas atribuies encontram pontos de contato e mesmo interseo. Faz-se necessria a articulao entre as agncias e os organismos regulatrios na esfera estadual, para garantir a compatibilidade de incentivos atuao da iniciativa privada em todos os nveis de governo. Esta determinao aplica-se prioritariamente rea de saneamento bsico, assim como distribuio de gs, atividades em que h grande interface de atuao entre os governos federal e estaduais.
5.3. Recomendaes para aes imediatas 5.3.1. Recomendaes relativas ao mandato de dirigentes Manter o atual sistema de mandato dos Conselheiros e Diretores das agncias e a forma da no-coincidncia entre os mandatos dos reguladores com o do Presidente da Repblica, uniformizando a durao dos mandatos em quatro anos, permitida uma reconduo. Requer a alterao do Art. 6 da Lei n 9.986. Esta medida implica respeitar os prazos dos atuais ocupantes de mandatos nas agncias, sinalizando ao mercado, empresas concessionrias e investidores, que o Governo preservar e resguardar a estabilidade das regras e contratos estabelecidos. Vale distinguir aqui que a nomeao de dirigente de agncia o ato poltico por meio do qual, legitimamente, o Presidente da Repblica interfere no processo de regulao, devendo ser salientado o fato de que, pelo mecanismo de sabatina, ratificado pelo Legislativo, origem primeira das linhas mestras das polticas pblicas. A possibilidade de demisso ad nutum de dirigentes, por outro lado, seria contrria premissa central de autonomia que marca o modelo de agncias que se quer aperfeioar no Brasil, no podendo, portanto, encontrar abrigo no marco regulatrio brasileiro. 34
5.3.2. Ativao e aperfeioamento dos rgos e colegiados propositores de polticas pblicas A explicitao das polticas setoriais, em especial de infra-estrutura (energia, telecomunicaes e transportes) fundamental para garantir a responsabilizao da atividade regulatria e para que o Poder Executivo possa medir o desempenho das agncias reguladoras. A inao ou omisso dos rgos propositores e formuladores de polticas setoriais tem gerado orientaes dispersas que dificultam a coordenao da ao governamental. Depende de firme disposio poltica para ativar os Conselhos responsveis pela formulao das polticas setoriais e respectivos ministrios. Transferncia da atribuio de celebrao de contratos de concesso das agncias de energia, telecomunicaes, petrleo e transportes para os respectivos ministrios, sem prejuzo dos contratos j definidos (e.g., as propostas de contratos das concessionrias dos sistemas de telefonia fixa comutada, a vigorar no perodo de 1/1/2003 a 31/12/2025, no caso das telecomunicaes)26. Alternativamente, os Ministrios poderiam ficar responsveis por estabelecer os critrios gerais para as concesses, que devem refletir as polticas e diretrizes setoriais, as quais devem constar dos editais das licitaes e dos contratos de concesso, permisso ou autorizao. Nesse caso, as agncias, em funo de sua especializao e estrutura operacional, manteriam as responsabilidades pela celebrao dos contratos. Esta alternativa apresenta algumas vantagens operacionais, que tambm so ainda mais evidentes no tocante s autorizaes (conforme 4.1.1. supra).
5.3.3. Controle social Mecanismos de consulta e audincia pblica devem ser mais intensamente utilizados pelas agncias quando estiverem em jogo questes que causem impacto relevante para grupos de interesse ou para a sociedade como um todo. Licitaes para a outorga da explorao ou concesso de servios e revises de clusulas dos contratos de concesso devem ser precedidas de audincias, consultas ou sesses pblicas que propiciem ampla participao da sociedade e as informaes devem ser divulgadas previamente em prazos suficientes que permitam a anlise prvia de todos os agentes interessados. Os rgos de representao dos consumidores devem ser fortalecidos por meio de incentivos e prerrogativas de acesso a informaes dos concessionrios e das agncias e oramento para contratao de assessoria tcnica. Regulamento dever estabelecer os critrios essenciais a serem contemplados nas referidas audincias pblicas.
26
A transferncia da atribuio de celebrao de contratos requer envio de projeto de lei alterando o inciso IV do Art. 3 da Lei n 9.427, os incisos V, VI, IX e XI do Art. 19 da Lei n 9.472, o inciso IV do Art. 8 da Lei n 9.478 e os incisos V do Art. 24 e V do Art. 27, da Lei n 10.233, transferindo essas atribuies aos respectivos ministrios (Minas e Energia, Comunicaes e Transportes).
35
Instituir a obrigao aos dirigentes das agncias de encaminhamento ao Congresso Nacional, de relatrios contendo a prestao de contas sobre o exerccio da regulao e da fiscalizao, bem como a faculdade de o Congresso Nacional convocar os dirigentes das agncias para comparecer a audincias pblicas. Depende de elaborao e aprovao de projeto de lei. Permitir a convocao dos dirigentes das agncias reguladoras pelo Congresso Nacional para prestarem informaes sobre assunto previamente determinado, como atualmente prev o art. 50 da Constituio Federal em relao aos ministros de Estado e titulares de rgos subordinados Presidncia da Repblica. Requer a aprovao de Emenda Constituio. Contratos de gesto ou de desempenho: as agncias e os respectivos ministrios supervisores devem estar sujeitos celebrao de contratos de gesto como forma de garantir o monitoramento do desempenho das agncias vinculadas. Atualmente, as nicas agncias sujeitas a essa obrigao so a ANEEL, a ANVISA, a ANS e a ANA. A obrigao, estendida em carter geral, do contrato de gesto deve ser prevista mediante projeto de lei incluindo artigo na Lei n 9.986, de 2000 ou disposio legal especfica. Uma adequada avaliao do desempenho das agncias est associada clareza das polticas setoriais, posto que uma boa atuao do rgo regulador no que se refere ao nvel de implementao das polticas e diretrizes emanadas pelo Poder Executivo e pelo Congresso Nacional depende de um balizamento estvel. Alm da previso em carter geral, deve-se considerar a convenincia de realizao de auditorias independentes para aferir a execuo ou cumprimento do contrato de gesto, a fim de contornar-se o risco de desvirtuamento desse instrumento de controle social27. Outrossim, deve-se focar tais contratos na prestao de contas, para que se evite resvalar na trivialidade, especialmente no caso em que ele essencialmente se aproxime de um reflexo do plano estratgico da agncia nas reas de desenvolvimento institucional e organizacional e qualidade do servio e satisfao dos consumidores, como exemplificado pelas metas anexas ao contrato assinado pela ANEEL em 1998 e atualizado at 2000. Fortalecimento e uniformizao dos mecanismos de Ouvidoria: todas as agncias devem prever os cargos de Ouvidor, o qual deve estar dissociado dos membros da diretoria. O Ouvidor deve ser obrigado a apresentar relatrios de atividades peridicos ao Ministro supervisor e ao Congresso Nacional. Ainda que, obviamente, no possa solucionar todos os problemas que lhe sejam apresentados, o Ouvidor dever registrar as pendncias e encaminh-las aos responsveis pelos temas dentro da agncia.
O exemplo do contrato com a ANEEL, que elegeu o Tribunal de Contas da Unio rgo auxiliar de controle externo da administrao federal indicativo do tipo de escolha a ser feito.
27
36
REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL CASA CIVIL CMARA DE INFRA-ESTRUTURA CMARA DE POLTICA ECONMICA 5.3.4. Recomendaes relativas aplicao de critrios e parmetros identificados para justificar uma agncia reguladora Apoio rpida aprovao do Projeto de Lei n 3.846, de 2000, que cria a Agncia Nacional de Aviao Civil ANAC, um setor que rene todas as condies para a devida regulao e fiscalizao por uma agncia reguladora. A Lei Complementar n 97, de 1999, que criou o Ministrio da Defesa, estabelece, em seu art. 21, que Lei criar a Agncia Nacional de Aviao Civil, vinculada ao Ministrio da Defesa, rgo regulador e fiscalizador da Aviao Civil e da infra-estrutura aeronutica e aeroporturia.... Como em outros setores que contam com uma agncia reguladora, o papel de determinao de poltica, no caso da aviao civil, dever ser desempenhado de forma ampla pelo CONAC. Submeter ao Conselho Superior do Cinema estudos e propostas de reformulao da Agncia Nacional do Cinema ANCINE, com vistas reviso de suas competncias. Promover, no mbito de Grupo de Trabalho Interministerial especfico, estudos com vistas definio do marco regulatrio do setor de saneamento, e eventual ampliao de competncias reguladoras da Agncia Nacional de guas - ANA. No contexto legal atual, as competncias da ANA so, essencialmente, de gesto de recursos hdricos.28No entanto, um grau de independncia, mesmo na regulao de recursos hdricos importante em vista do potencial impacto em projetos de infra-estrutura. Alteraes, por exemplo, na regulao no uso da gua, podem ter forte impacto na energia assegurada (fonte de renda) das usinas hidroeltricas. Alem disso, as atribuies da ANA podero ser ajustadas luz do novo marco regulatrio para o setor de gua e saneamento, cuja oportunidade indiscutvel, e que dever refletir a caracterstica constitucional da residncia do poder concedente destes servios no nvel municipal.
Estas competncias incluem a outorga e a fiscalizao do uso dos recursos hdricos, elaborao de estudos, o estmulo e apoio criao de Comits de Bacias Hidrogrfica, a implementao da cobrana pelo uso de recursos hdricos de domnio da Unio, a arrecadao, distribuio e aplicao de receitas, o planejamento e promoo de aes destinadas a prevenir secas ou inundaes, a coordenao de atividades de hidrometrologia, o estmulo pesquisa e capacitao de recursos humanos para a gesto de recursos hdricos.
28
37
6. Bibliografia Consultada
ARAGO, Alexandre Santos de. As Agncias Reguladoras Independentes e a Separao dos Poderes. Revista dos Tribunais RT, volume 786. BARROSO, Luis Roberto. Agncia no poder. Mimeo, s.e, s.d. BRASIL, Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Braslia: Presidncia da Repblica, 1995. BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. O controle externo das agncias reguladoras: questes relevantes sobre o setor eltrico e de petrleo e gs natural. Braslia: TCU, SEFID, 2003. CAMPOS, Ana Maria. Accountability: Quando poderemos traduzi-la para o portugus? In Revista de Administrao Pblica, Vol. 24, n 2, fev-abr. 1990, p. 30-50. GAETANI, Francisco. Polticas de gesto pblica para o prximo governo. Res Pvblica, Ano I, n 1, Setembro de 2002, p.11-32. GOMES, Joaquim B. Barbosa. Agncias Reguladoras: A Metamorfose do Estado e da Democracia. Disponvel em http://www.mundojuridico.adv.br/documentos/artigos/texto027.doc. GONALVES, Pedro. Regulao das Telecomunicaes. Centro de Estudos de Direito Pblico e Regulao. Universidade de Coimbra, 2002. MAJONE, Giandomenico. Do Estado positivo ao Estado regulador: causas e consequncais da mudanas no modo de governana. Revista do Servio Pblico, Ano 50, n 1, jan-mar 1999, p. 5-36. OCDE, Independent Regulators, Political Challenges and Institutional Design. OCDE, 2003. OCDE, Recommendation of the Council of the OCDE on Improving the Quality of Government Regulation. OCDE, 1995. OCDE, Regulatory Governance: Improving the Institutional Basis for Sectoral Key Issues in the Design of Economic Regulatory Institutions. OCDE, 2001. OCDE, Regulatory Performance Ex-post Evaluation of Regulatory Policies. OCDE, 2003. 38
OCDE, Regulatory Reform in OECD Countries Good governance and performing markets. OCDE, 2002. PIRES, J.C.L. e GOLDSTEIN A., Agncias Reguladoras Brasileiras: Avaliao e Desafios. Revista do BNDES, Rio de Janeiro; Vol. 8, n. 16, Dez 2001. PIRES, J. C. L. e PICCININI, M. S., A Regulao dos Setores de Infra-Estrutura no Brasil. BNDES, 1999. Disponvel em http://www.bndes.gov.br/conhecimento/livro/eco90_07.pdf. RAMOS, Murilo Csar, Agncias Reguladoras: Perspectivas para uma Nova Modelagem (anotaes para participao no Seminrio Agncias Reguladoras avaliao de performance e perspectivas, organizado pela Ouvidoria da Cmara dos Deputados, em 29/04/2003). Mimeo, 2003. ROCHA, Bolvar Moura (organizador). A Regulao da Infra-Estrutura no Brasil Balano e Propostas. So Paulo: IOB-Thomson, 2003. SALGADO, LUCIA HELENA, Agncias Regulatrias na Experincia Brasileira; Um Panorama do Atual Desenho Institucional (Texto para discusso n 941). Rio de Janeiro: BNDES, 2003. STIGLER, George. The theory of economic regulation. Bell Journal of Economics (Spring): 321, 1971.
39
ANEXO I Composio do Grupo de Trabalho e Encaminhamento dos Trabalhos

O Grupo de Trabalho contou com representantes de todos os ministrios aos quais vinculam-se agncias reguladoras Ministrios dos Transportes, da Sade, de Minas e Energia, das Comunicaes e do Meio Ambiente ou aos quais vinculam-se rgos ou entidades que exercem funes assemelhadas de regulao ou fiscalizao de atividades econmicas, mesmo que em formato institucional distinto do de agncia, caso dos Ministrios da Fazenda (CVM e SUSEP), da Defesa (Projeto de Lei de criao da ANAC) e da Justia (CADE). Contou, tambm, com representantes do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, a quem cabe a formulao de polticas e diretrizes para a modernizao do Estado, e da Advocacia-Geral da Unio. O Grupo tambm recebeu valiosa colaborao do Tribunal de Contas da Unio. A Subchefia da Coordenao da Ao Governamental da Casa Civil da Presidncia da Repblica tambm ouviu os Deputados Federais Telma de Souza, Fernando Ferro, Walter Pinheiro e Luciano Zica. O teor deste documento foi discutido no Comit Executivo da Cmara de Polticas de Infra-Estrutura e pela Cmara de Poltica Econmica, antes de ser enviado ao Excelentssimo Senhor Presidente da Repblica. O Grupo Interministerial estabeleceu a seguinte agenda de trabalho: I analisar o atual formato institucional da atividade regulatria estatal no mbito do Poder Executivo Federal; II avaliar a adequao do modelo das agncias reguladoras ao sistema administrativo do Governo Federal e aos objetivos da regulao econmica e social; III propor medidas para o aperfeioamento da legislao de referncia da funo reguladora; e IV propor poltica de recursos humanos destinada a assegurar a efetividade da ao reguladora do Estado. As tarefas do Grupo de Trabalho foram divididas, basicamente, em duas etapas, tendo em vista os objetivos visados: a primeira, da busca de um diagnstico da situao atual a partir do prprio papel das agncias em uma economia predominante de iniciativa privada e da realidade dos ministrios e de seu relacionamento com as agncias; e, a segunda, de proposio das alteraes identificadas como necessrias para o aperfeioamento do arranjo institucional para que as agncias reguladoras funcionem de forma transparente, eficaz e responsvel. Para o levantamento do quadro completo da situao, foi solicitado que os representantes de cada ministrio elaborassem relatrios contemplando, quando possvel, os seguintes aspectos: 40
REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL CASA CIVIL CMARA DE INFRA-ESTRUTURA CMARA DE POLTICA ECONMICA I - grau de autonomia administrativa, oramentria e financeira da agncia reguladora; II - nvel de adeso da agncia reguladora s polticas pblicas definidas pelo ministrio supervisor e grau de participao da agncia na formulao da poltica pblica para o setor respectivo; III - avaliao do contrato de gesto como instrumento de alinhamento entre as polticas e prioridades estabelecidas para o setor e as atividades delegadas agncia; IV - instrumentos de participao e controle social e sua aplicao no exerccio das competncias da agncia reguladora; V - grau de eficincia e eficcia da agncia reguladora no uso de recursos administrativos, oramentrios e financeiros; VI - grau de efetividade dos instrumentos de controle interno e externo e de avaliao de desempenho da agncia reguladora; VII - grau de satisfao dos usurios dos servios pblicos regulados pela agncia reguladora; VIII - adequao da poltica de recursos humanos praticada pela agncia no exerccio da funo reguladora, abrangendo regime jurdico, qualificao profissional, rotatividade e autonomia funcional. Alm do levantamento dos principais problemas na gesto das polticas pblicas setoriais, o Grupo de Trabalho Interministerial reuniu e consultou amplo referencial bibliogrfico representando diferentes pontos de vista e expressando um trabalho de reflexo acerca do formato institucional das agncias reguladoras no Brasil, envolvendo o pensamento do meio acadmico e de juristas, tcnicos e especialistas, do Direito Econmico e Administrativo, e da Teoria Econmica da Regulao. Apesar dos problemas identificados, reconheceu-se que o modelo de agncias para a regulao de setores no-competitivos o que mais contribui para a correo das falhas do mercado e para alcanar-se o ponto timo de proviso de servios pblicos. Verso preliminar deste Relatrio foi submetida aos rgos representados no Grupo de Trabalho, assim como ao Ministro de Estado Chefe da Casa Civil e aos participantes convidados. Posteriormente, o trabalho foi discutido no mbito do Comit Executivo da Cmara de Polticas de Infra-estrutura e da Cmara de Poltica Econmica e as sugestes encaminhadas Subchefia de Coordenao da Ao Governamental da Casa Civil da Presidncia da Repblica foram analisadas e incorporadas ao presente Relatrio.
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Anexo II O Fortalecimento dos Quadros dos Ministrios e Agncias Reguladoras

Uma das questes mais debatidas no Grupo de Trabalho foi o esvaziamento dos ministrios, principalmente em relao aos seus recursos humanos. Tal esvaziamento, no obstante tenha sido concomitantemente criao das agncias, no decorrncia necessria desse fato. Assim, possvel e, na realidade fundamental, fortalecer os Ministrios, mantendo-se as agncias como implementadoras das polticas pblicas, no mbito da regulao. Para que os rgos formuladores de polticas (ministrios) possam exercer suas atribuies, faz-se necessrio o fortalecimento de seus quadros com pessoal capacitado e especializado. Da mesma forma, o processo de seleo do ncleo do corpo tcnico das agncias reguladoras deve ser realizado por meio de concurso pblico e faz-se necessria a implantao de um plano de carreira que represente um fator de atratividade de tcnicos com conhecimento adequado sobre o setor regulado, remunerados de forma condizente com as funes e responsabilidades a serem exercidas, de forma a, se no evitar, pelo menos inibir a possibilidade de captura pelos interesses das empresas reguladas. Ressalte-se que a prtica de requisitar servidores dos ministrios contribui para o desestmulo ao desenvolvimento de capacidades independentes e autnomas dentro dos rgos reguladores, o que prejudica o processo de formao de um corpo tcnico devidamente qualificado e com o devido comprometimento com a misso da agncia. Alm disso, a transferncia dos servidores s agncias pode ser interpretada pelos agentes do setor como mera continuidade da poltica executada pelo ministrio antes da criao da agncia reguladora, o que poderia resultar no insucesso regulatrio devido incapacidade administrativa e falta de credibilidade junto ao setor regulado. O tratamento da questo de pessoal das agncias, alm de dever se harmonizar com a poltica geral de pessoal e com as perspectivas de despesa com servidores pblicos nos prximos anos, dever dirimir as incertezas sobre a forma de contratao do todo ou parte dos quadros dessas autarquias (isto , a questo da possibilidade de contratao no regime de emprego pblico). Qualquer alterao nesta rea ir requerer modificao na Lei n 9.986, de 18 de julho de 2000 que dispe sobre a gesto de recursos humanos das agncias reguladoras. No caso de criao de carreira para o ncleo dos cargos, dever-se-o ser criados cargos efetivos, regidos pela Lei n 8.112, de 1990. Identificados o quantitativo necessrio, as atribuies e denominao dos cargos, devero ser alocados recursos oramentrios e estabelecido cronograma para realizao de concursos pblicos e preenchimento dos referidos cargos. O ingresso nessas carreiras dever dar-se exclusivamente mediante concurso, posto que se trata de quadros novos, inexistentes no servio 42
REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL CASA CIVIL CMARA DE INFRA-ESTRUTURA CMARA DE POLTICA ECONMICA pblico federal, sendo ainda inconstitucional qualquer forma de aproveitamento de servidores que j estejam no exerccio de atividades nas agncias, sejam eles comissionados, contratados em carter temporrio, requisitados ou redistribudos de outros rgos. Os servidores de carreira das agncias reguladoras devem ter remunerao fixada nos mesmos nveis das demais carreiras tpicas de Estado j constitudas, devendo ser composta de uma parcela fixa (vencimento bsico), a ser acrescida de parcela varivel, sob a forma de gratificao de desempenho. Com respeito aos ministrios, a despeito da tradicional resistncia destes, pode-se considerar o preenchimento dos cargos vagos da Carreira de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental, criados pela Lei n 7.834, de 6 de outubro de 1989, cujas atribuies so as de formulao, implementao e avaliao de polticas pblicas nos escales superiores da administrao federal. Neste caso, alocar-se-iam os ocupantes, preferencialmente, para os Ministrios das Comunicaes, de Minas e Energia, dos Transportes, da Defesa e da Sade, para dotar estes ministrios de quadros prprios voltados formulao e avaliao de polticas pblicas setoriais.
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REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL CASA CIVIL Cmara de Infra Estrutura Cmara de Poltica Econmica

RELATRIO DO GRUPO DE TRABALHO INTERMINISTERIAL

Braslia, setembro de 2003

Presidncia da Repblica Casa Civil

SECRETRIO-EXECUTIVO Swedenberger Barbosa

SUBCHEFE PARA ASSUNTOS JURDICOS Jos Antonio Dias Toffoli

SUBCHEFE DE ASSUNTOS PARLAMENTARES Waldomiro Diniz da Silva

SUBCHEFE DE ASSUNTOS FEDERATIVOS Vicente Carlos y Pla Trevas

Stio na Internet: http://www.presidencia.gov.br

2003, Presidncia da Repblica 1

1 Sumrio Executivo ___ 4 2 Aspectos Conceituais _ 9

3 Aspectos Institucionais das Agncias Brasileiras ____________________ 20

4 Diagnstico do Funcionamento das Agncias Brasileiras _____________ 23

5 Concluses e Recomendaes ___________________________________ 27

6. Bibliografia Consultada _________________________________________ 38

Salgado, op. Cit. PIRES, J. C. L e GOLDSTEIN, op. Cit.

2.6. A coordenao com a poltica de concorrncia como fator de bem-estar social

3 Aspectos Institucionais das Agncias Brasileiras

4 Diagnstico do Funcionamento das Agncias Brasileiras

ANEXO I Composio do Grupo de Trabalho e Encaminhamento dos Trabalhos

Anexo II O Fortalecimento dos Quadros dos Ministrios e Agncias Reguladoras

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