Anne Drumaux Ccilia Maes Franoise Thys-Clment

A la croise des modles du fdralisme budgtaire : Bruxelles mtropole ou rgion ?

In: Politiques et management public, vol. 9 n 2, 1991. La souverainet clate : les nouveaux cadres de l'action publique. Actes du Quatrime Colloque International Bruxelles - 11/12 octobre 1990 - (Premire partie) - Mutation des principes : du rgalien aux politiques publiques. pp. 139-155.

Rsum La rforme institutionnelle belge qui a consacr Bruxelles comme une rgion part entire a substitu au rgime de dotation antrieur principalement un rgime d'attribution d'un impt conjoint : l'impt des personnes physiques. La question se pose de savoir dans quelle mesure cette attribution de l'IPP aux rgions n'est pas porteuse d'externalits fiscales dfavorables la Rgion de Bruxelles Capitale. En effet le produit localis de l'IPP se fait sur base de la rsidence et non sur base de la source du revenu. Cela signifie que les revenus des "navetteurs" financent les quipements dans leur rgion de rsidence et non dans leur rgion d'activit. Il existerait ainsi une incitation l'migration hors de Bruxelles, ce qui accrotrait terme le dsquilibre entre ressources et dpenses d'quipements. Bruxelles, en tant que rgion mtropole, condense certaines caractristiques, selon la distinction de MIESZKOWSKI, ZODROW (1989), d'un modle mtropolitain de finances publiques locales et d'un modle rgional.

Citer ce document / Cite this document : Drumaux Anne, Maes Ccilia, Thys-Clment Franoise. A la croise des modles du fdralisme budgtaire : Bruxelles mtropole ou rgion ?. In: Politiques et management public, vol. 9 n 2, 1991. La souverainet clate : les nouveaux cadres de l'action publique. Actes du Quatrime Colloque International Bruxelles - 11/12 octobre 1990 - (Premire partie) - Mutation des principes : du rgalien aux politiques publiques. pp. 139-155. doi : 10.3406/pomap.1991.2997 http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/pomap_0758-1726_1991_num_9_2_2997

A LA CROISEE DES MODELES DU FEDERALISME BUDGETAIRE BRUXELLES METROPOLE OU REGION ?

Anne DRUMAUX* Cecilia MAES* Franoise THYS-CLEMENT*

Rsum

La rforme institutionnelle belge qui a consacr Bruxelles comme une rgion part entire a substitu au rgime de dotation antrieur principalement un rgime d'attribution d'un impt conjoint : l'impt des personnes physiques. La question se pose de savoir dans quelle mesure cette attribution de l'IPP aux rgions n'est pas porteuse d'externalits fiscales dfavorables la Rgion de Bruxelles Capitale. En effet le produit localis de l'IPP se fait sur base de la rsidence et non sur base de la source du revenu. Cela signifie que les revenus des "navetteurs" financent les quipements dans leur rgion de rsidence et non dans leur rgion d'activit. Il existerait ainsi une incitation l'migration hors de Bruxelles, ce qui accrotrait terme le dsquilibre entre ressources et dpenses d'quipements. Bruxelles, en tant que rgion mtropole, condense certaines caractristiques, selon la distinction de MIESZKOWSKI, ZODROW (1989), d'un modle mtropolitain de finances publiques locales et d'un modle rgional.

"Universit Libre de Bruxelles. Les auteurs remercient B. DAFFLON et G. GILBERT pour leurs conseils et la pertinence de leurs remarques ; ils restent bien entendu responsables du dveloppement propos dans cet article. Revue POLITIQUES ET MANAGEMENT PUBLIC, Volume 9, n 2, juin 1991. Institut de Management Public - 1 991 .

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Bruxelles, ville europenne, capitale et devenue depuis peu, par la rforme institutionnelle de 1989, une Rgion part entire cristallise un certain nombre de questions poses aux systmes fdraux. Divers travaux ont soulign tant en termes thoriques que pratiques les difficults inhrentes aux systmes fdraux. En particulier la rpartition des comptences, l'attribution des impts aux diffrents niveaux entre juridictions, les mesures de coordination ventuelles trament toute cette discussion. Le dbat sur le point de savoir si les rgions doivent tre en comptition ou cooprer prend une consonance particulire lorsqu'une rgion mtropole est amene assurer non seulement les tches allocatives, voire redistributives 1, propres sa fonction rgionale en mme temps que son rle de mtropole. La situation du financement des mtropoles proccupe depuis fort longtemps les spcialistes de finances publiques. Ainsi l'exemple des grandes villes amricaines a servi pendant longtemps de rfrence pour la formalisation de modles dcentraliss. Paralllement, les processus de dcentralisation dans un certain nombre de pays europens ont amen une rflexion sur des modles plus proprement rgionaux. Notre contribution vise cerner dans un premier temps les caractristiques du fdralisme belge en regard des prceptes thoriques du fdralisme fiscal ou budgtaire 2 et, dans un second temps, renvisager ces questions dans le cas particulier d'une mtropole rgion : la Rgion de Bruxelles Capitale. Dans une premire partie, la discussion thorique du fdralisme budgtaire envisagera la mesure dans laquelle l'attribution d'impt au niveau rgional est une solution possible. Le deuxime point traitera de la situation de Bruxelles aprs la rforme institutionnelle organise par les lois du 8 aot 1988 et des 12 et 16 janvier 1989. Enfin, de manire plus prospective, dans une troisime partie, nous discuterons de l'quilibre du systme mis en place au regard de la situation spcifique de rgion mtropole. Cette discussion renvoie des caractristiques distinctes dans la littrature relative au fdralisme fiscal ou budgtaire.

1 Nous reprenons la classification de Musgrave (1959) qui distingue les fonctions allocatives, redistributives et de stabilisation. 2 Au terme de fdralisme fiscal, nous prfrons celui de fdralisme budgtaire en ce qu'il renvoie plus explicitement aux deux aspects dpenses et recettes du budget : d'une part les comptences transfrer, d'autre part les impts attribuer.

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Les principes du fdralisme budgtaire

Le dbat de fond dans la littrature du fdralisme budgtaire s'articule ces dernires annes sur la question de la coopration ou de la comptition fiscale entre entits (mtropoles, rgions). Un premier courant, souvent qualifi de traditionnel, est reprsent principalement par oates (1972). Le second s'appuie sur les travaux de brennan et Buchanan (1980) et est apparent la littrature du Lviathan. Ces conceptions aboutissent des recommandations politiques diffrentes en matire de dfinition de niveau de comptences et d'imposition. Ainsi, la littrature traditionnelle souligne la possibilit d'une structure optimale de dcentralisation des comptences et de partage de l'impt par des mcanismes de redistribution entre juridictions, tandis que, s'appuyant sur les bienfaits de la concurrence, le courant apparent au Public Choice considre que chaque juridiction doit dtenir le pouvoir de lever son propre revenu et que le partage de revenus par des mcanismes de transfert pervertit les fondements du principe fdraliste (brennan, BUCHANAN, 1980). Ne visant pas l'exhaustivit, nous n'voquerons dans notre rappel thorique que les aspects utiles la discussion de la rforme institutionnelle belge d'aot 1988 et janvier 1989 et la situation spcifique de Bruxelles. Soulignons qu'il existe dans la littrature du fdralisme budgtaire des distinctions entre, d'une part, modles mtropolitains qui renvoient implicitement ou explicitement aux grandes mtropoles amricaines et, d'autre part, modles rgionaux plus adapts aux entits rgionales (mieszkowski, ZOOROW, 1989). On verra que l'entit "Bruxelles" est, d'une certaine manire, un modle intermdiaire qui en combine certaines caractristiques. La rpartition des fonctions entre les niveaux de gouvernements Suite aux travaux de tie bout (1956), il est admis (musgrave, 1959, 1980 ; oates, 1972), sous l'hypothse classique de pleine mobilit des individus que les autorits rgionales doivent essentiellement exercer leur comptence au niveau des tches al locatives : un optimum allocatif peut tre atteint en assurant un approvisionnement dcentralis des biens et services collectifs. Chaque entit est en mesure de choisir une combinaison "prestationprlvement fiscal" donne et, pour autant que la diversit entre les diffrentes collectivits locales soit suffisamment grande, le bien-tre collectif peut tre augment. Les justifications conomiques de la dcentralisation allocative tiennent au respect des diffrences entre les prfrences locales. Cette adquation peut tre mieux assure par une offre dcentralise, elle-mme conditionne par la nature locale des biens et services publics concerns. La validit du principe de la dcentralisation de la fonction allocative repose sur un double jeu d'hypothses :

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1) l'absence d'effets de dbordement 1 et d'conomies d'chelle, 2) le dplacement des individus qui "votent avec les pieds". On verra plus loin combien l'hypothse du modle de base relative aux effets de dbordement pose un rel problme pour une mtropole rgion comme Bruxelles. Bien que plus traditionnellement attribues aux autorits centrales, par leurs effets externes et de la mobilit des facteurs de production, les fonctions de redistribution (oates, 1977) et de stabilisation (engerman, 1965 ; CEE, 1977) ont fait l'objet de nombreuses discussions. Il existe un large consensus entre les auteurs traditionnels pour ne pas attribuer la fonction de redistribution au niveau local. Ceci est justifi par les contraintes lies la mobilit mais aussi par les effets pervers d'une redistribution inefficiente conduisant la polarisation des riches et des pauvres dans certaines rgions. Rsumant la discussion, boadway et wildasin (1984) soulignent que la dcentralisation de la fonction redistributive n'est compatible avec une allocation optimale que moyennant une hypothse oppose celle de tiebout, savoir l'immobilit des contribuables et des bnficiaires des transferts et conservant l'hypothse contraignante d'absence d'effets de dbordement entre les rgions. L'analyse n'est cependant pas close : initie par pauly (1973) pour lequel certaines mesures redistributives peuvent tre considres comme des biens publics locaux, elle est reprise rcemment par goodspeed (1989) que nous voquerons par la suite. Du point de vue de la stabilisation, oates (1968) souligne que l'utilisation effective d'une politique budgtaire indpendante par les gouvernements locaux est strictement contrainte par le degr d'ouverture de la rgion. Celui-ci implique des multiplicateurs trs faibles cause de la fuite en importations et de l'endettement externe. Enfin, l'intgration montaire, c'est--dire l'absence d'une politique rgionale du taux de change, impose des contraintes aux emprunts publics et empche des ajustements rgionaux spcifiques, en dehors des politiques d'emploi et de revenus. Il faut signaler que cette argumentatbn prend d'autant plus de poids dans le contexte d'une politique budgtaire supranationale l'horizon de l'intgration accrue de 1 993 (catinat et al., 1988). Enfin il faut remarquer que, quoiqu'il s'agisse des prescriptions les moins discutes dans la littrature, les contraintes de la dette publique apparaissent comme un problme-cl conditionnant l'quilibre de la rforme car pouvant exercer des effets nfastes sur l'union conomique et montaire (sur cette question voir drumaux, thys-clement, 1990).

L'effet de dbordement renvoie une situation dans laquelle le bnfice de l'offre d'un bien public dont l'allocation est dcentralise s'tend aux collectivits voisines.

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Les impts dans un systme fdral Sans doute la question la plus essentielle du fdralisme budgtaire est de savoir quels niveaux de gouvernement doivent tre prlevs les impts et comment doivent tre dfinis les taux de taxation. C'est ici que tout le dbat sur la coopration ou la comptition prend sa mesure. Le problme de la coopration ou de la comptition fiscale entre juridictions a t rcemment renvisag par p. musgrave (1990) en liaison tant avec les principes d'imposition (taxes selon le bnfice, taxes selon la capacit contributive 1 ) qu'avec les comptences exerces par les diffrents niveaux de juridictions. Cet auteur rappelle qu'une taxation selon la capacit contributive intgre des proccupations de redistribution tandis que l'imposition selon le bnfice retir revient poser le problme en terme d'allocation uniquement. La redistribution est entendue ici comme le mcanisme s'oprant par le biais des transferts montaires directs et par les impts et non par le biais du paiement du prix des biens publics par les bnficiaires.

Impt et flux interjuridictionnel

La littrature traditionnelle suggre que les impts rpondant au principe de la capacit contributive (impt sur le revenu, la fortune ou la dpense) relvent du niveau le plus centralis de gouvernement (oates, 1972), (break, 1980). L'argumentation repose tant sur des arguments d'efficience que d'quit : l'impt local sur le revenu peut induire une localisation inefficiente des individus et exercer des effets de distorsion sur les flux de localisation des facteurs de production ; l'impt local sur le revenu empche l'objectif social de redistribution du revenu puisqu'il suppose une fuite des personnes riches et un afflux des pauvres ds qu'une politique de redistribution est mise en place.

En raison des effets de la taxation rgionale ou locale sur les flux inter juridictionnels de facteurs de production, oates (1 977) considre ainsi qu'il convient de conserver l'autorit centrale la fonction de collecteur d'impts, complte d'une fiscalit rgionale et d'y adjoindre un systme de redistribution par des transferts inter-juridictions tout en favorisant si possible les transferts aux individus. Cette proposition correspond des formes d'harmonisation ou de coordination des politiques fiscales des entits fdrales. Il est noter que des formes d'harmonisation formelle (mme dfinition de l'assiette de l'impt, du cercle des assujettis et du barme des taux) ne conduisent pas ncessairement une harmonisation matrielle Rappelons : - le principe de la capacit contributive selon lequel le contribuable participe au financement public en fonction de ses capacits conomiques et financires ; - le principe du bnfice ou d'quivalence selon lequel le contribuable est impos en fonction des avantages qu'il retire des prestations publiques.

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(pression fiscale strictement identique). Le partage des ressources publiques entre entits dcentralises dbouche sur des considrations relatives la coordination verticale et horizontale. Ainsi la coordination verticale ou l'attribution des diffrents impts par niveau juridictionnel, soit suppose une sparation nette dans les sources de revenus des juridictions et conduit rserver chaque juridiction une base de taxation propre, soit envisage une rpartition des recettes prleves sur les mmes assiettes fiscales. La coordination horizontale concerne quant elle toutes les mesures susceptibles de mettre les rgions galit par des transferts inter juridictionnels. Sur le problme de l'attribution des impts aux diffrents niveaux, mac lure(1983) souligne d'une manire gnrale que les recommandations normatives sont peu conformes aux pratiques courantes. A l'exception de l'attribution quasi-universelle des taxes sur la proprit au niveau local, la rpartition des autres impts varie considrablement selon les pays fdraliss (heylen, van rompuy, 1986, goodspeed, 1989). Sur l'existence de transferts, l'analyse du financement pratiqu dans les faits montre que les entits fdralistes tirent une bonne part de leurs ressources de techniques de prquation financires (heylen, van rompuy, 1986). Notons seulement que les allocations peuvent prendre la forme soit d'aides inconditionnelles (part aux recettes fdrales), soit d'allocations conditionnelles affectes certains buts spcifiques.

Fiscalit et responsabilit budgtaire

Ainsi, selon la rgle de la responsabilit budgtaire ou financire des rgions, chaque individu bnficiant de l'utilisation des prestations publiques doit payer un "prix", le prlvement fiscal qui peut diffrer d'une rgion l'autre. L'individu peut ds lors prfrer une rgion si, cot fiscal donn, il retire un bnfice suprieur celui qu'il pourrait obtenir dans une autre juridiction, ou si, prestation dtermine, la rgion choisie prlve un impt infrieur. Cette situation correspond une comptition sans coordination entre les juridictions. Le refus du principe de la centralisation de l'imposition conduit recommander la dcentralisation de la fonction de collecteur d'impt, voire la comptition fiscale totale par l'tablissement de bases et de taux de taxation diffrents. Selon tulkens (1984) qui s'appuie sur une hypothse de perception de l'impt selon l'origine ou la territorialit, un quilibre fiscal interrgional pourrait s'tablir sur base d'une fiscalit rgionale diffrencie rsultant des prfrences collectives respectives et des caractristiques d'lasticit et de mobilit des assiettes fiscales, boadway et wildasin (1984) considrent par contre que si toutes les dpenses locales sont de type bien public pur et sont finances par des taxes fondes sur la rsidence (application du principe de la destination ou du domicile), il y aura dans ce cas des migrations inefficientes. Pour d'autres auteurs, une solution peut tre trouve condition de diffrencier certains modles. Une distinction a t tablie rcemment par mieszkowski et zodrow (1989) entre modles mtropolitain et rgional. Quoiqu'il s'agisse de modles thoriques simplifis quant leurs hypothses, il est intressant de s'y arrter quelques instants pour noter certaines

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diffrences essentielles utiles notre discussion : - dans le modle mtropolitain, le rsident des zones suburbaines est travailleur dans la mtropole tandis que, dans le modle rgional, le rsident est travailleur dans sa juridiction ; - dans le modle mtropolitain, les migrations restent optimales en raison de l'absence d'effets de dbordement 1 ; dans le modle rgional, il existe des migratbns sous-optimales ; - alors que, dans le modle mtropolitain, l'impt par tte assure l'efficience, c'est--dire une allocation adquate de biens publics au cot moyen minimum, dans un modle rgional, c'est l'impt sur la proprit immobilire qui assure l'optimum.

Une possible bell (1 989) a tent un rapprochement au niveau empirique en montrant que le rconciliation ? schisme apparent entre l'approche de la coordination et de la comptition se rsume des points de vue diffrents quant l'ampleur dans la structure fiscale des compromis sur la redistribution entre juridictions. Dans une mme optique, P. musgrave (1990) tablit une distinction entre les procdures d'harmonisation qui conduiraient recommander le recours des taux identiques de taxation dans les rgions et les critres susceptibles de prserver la diversit des politiques fiscales rgionales. Ce faisant, elle indique une voie mdiane entre l'harmonisation complte et la comptition totale. La possibilit effective de maintenir une diversit fiscale en vitant les comportements de "free-riding" 2 et en maintenant une politique de redistribution peut tre combine selon cet auteur une juste distribution des bases taxables entre rgions et une juste distribution de la charge entre personnes pour autant que des mesures de coordination soient mises en place afin d'viter les effets ngatifs de migrations sous-optimales. Un cas particulier dans la migration du facteur travail est celui de l'effet pendulaire ou de la "navette" qui correspond la sparation de la localisation de la rsidence du lieu de travail. Pour P. musgrave (1990), ce cas conduit recommander une taxation des rsidents et des non-rsidents 3 en mme temps que des mesures de coordination. Celles-ci, du type des conventions internationales de double imposition, visent assurer l'quit inter-juridictionelle et viter une rosion fiscale au dtriment de certaines rgions, ventuellement 1 Cette hypothse simplicatrice pose problme dans certains cas. On verra qu'il n'est pas possible de postuler l'absence d'effets de dbordements et qu'il faut relier ce point la question de la dcentralisation du financement. 2 Le comportement de cavalier seul renvoie la situation du consommateur qui bnficie d'un bien public sans avoir contribu par le prlvement de l'impt son financement. 3 Avec des taux diffrencis de taxation qui assurent ainsi l'quit inter-personnelle.

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aggrave lorsque les rgions se trouvent en situation de pleine comptition fiscale.

La Rgion de Bruxelles Capitale aprs la rforme institutionnelle de janvier 1989

Notre contribution n'entre pas dans le dtail de l'organisation institutionnelle de la Belgique, renvoyant pour cela d'autres tudes (mabille.1 986) (collectif, 1 990), mais tente de cerner la situation de Bruxelles en regard des dbats thoriques au sein du fdralisme budgtaire. Notre propos s'attache principalement la Rgbn de Bruxelles Capitale qui correspond au territoire administratif de Bruxelles, savoir les dix-neuf communes de l'Agglomration. La rforme de l'Etat dans sa dernire phase a finalement attribu cette Rgbn des comptences identiques et un mode de financement analogue ceux des deux autres Rgions, exception faite nanmoins de certaines particularits. La Rgion a ainsi acquis une autonomie financire dont elle ne disposait pas auparavant puisque les recettes affectes Bruxelles taient centralises dans le budget national des voies et moyens. Soulignons que les nouvelles modalits de financement sont fortement diffrentes du systme prcdent, c'est--dire des dotations inconditionnelles calcules sur trois cls, savoir la population, la superficie et le rendement de l'impt direct sur le revenu, et qui reprsentaient prs de 85% des recettes dcentralises (van rompuy, 1984). En vertu du principe de la responsabilit budgtaire ou financire, la Rgion de Bruxelles Capitale et les deux autres Rgions disposent, pour leur financement, de recettes non fiscales propres, des impts propres, du produit des impts rgionaux, de l'attribution d'une partie de l'impt des personnes physiques (IPP) localis chez elles et des emprunts qu'elles peuvent contracter sous leur propre garantie. La principale innovatbn par rapport au rgime antrieur est d'avoir substitu au rgime des dotations un rgime d'attribution d'un impt conjoint, l'IPP. Un impt conjoint est un impt national peru de manire uniforme, dont le produit est partag entre Rgions mais sur lequel les Rgions sont autorises percevoir des centimes additionnels et accorder des remises. Une prbde de transitbn a t prvue pour l'attribution de l'IPP aux rgions : partir de 1 990, on passera progressivement en dix ans d'une rpartition selon les dpenses actuelles (les montants de base) des rgions une rpartition lisse suivant le produit localis de l'IPP1. La rpartition des comptences entre les rgbns et l'Etat rejoint partiellement les prceptes du fdralisme budgtaire. Notre but n'tant pas l'analyse des comptences, nous reprenons le schma synthtique de drumaux, thysclement (1990) pour les rgions et l'Etat en introduisant une distinction relative aux fonctions allocatives susceptibles de gnrer des effets de

En outre, Bruxelles dispose de facteurs propres tels que la dotation de la mainmorte, une dotation spciale du Fonds de rnovation industrielle (non rcurrent), la possibilit d'une intervention de l'Etat dans le financement d'infrastructures europennes ou internationales, un transfert du pouvoir central visant le financement de programmes de remise au travail des chmeurs....

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dbordement. Le tableau 1 ci-aprs indique : - les responsabilits dvolues principalement au pouvoir central ou aux rgions ; - la qualification de l'attribution suivant les principes du fdralisme budgtaire : allocation (Ae lorsque la fonction est du ressort de l'Etat, Ar lorsqu'elle est dvolue la Rgion, Ab lorsqu'elle donne lieu des effets de dbordements), redistribution (Re ou Rr selon la dcentralisation opre), stabilisation (Se ou Sr). Tableau 1 La rpartition des comptences entre l'Etat central et les rgions Comptences P n I N C I P A L E IV MI E N T P R 1 N C 1 P A L E M E N T c f T A T C E N T 1 R A L Justice, dfense, gendarmerie Scurit sociale Politique montaire, des prix et des revenus Intrieur Affaires trangres Administration Fonctions Ae Re Se Ae, Ar Ae, Ar Ae, Ar Etat central * * * *n * Rgions

R E G 1 O N S

Urbanisme et amnagement du territoire Logement Environnement Rnovation rurale Eau Economie Energie Pouvoirs subordonns Emploi Travaux publics

Ar Ar, Rr Ae, Ar, Ab Ae, Ar, Ab Ae, Ar, Ab Se, Sr Ae. Ar Ar Re, Rr Ae, Ar, Ab

*n * *n *n *n *n *n

n Ae-Ar Re-Rr Se-Sr Ab Source

normatif fonction d'allocation respectivement du ressort de l'Etat et des rgions fonction de redistribution respectivement du ressort de l'Etat et des rgions fonction de stabilisation respectivement du ressort de l'Etat et des rgions fonction d'allocation engendrant des effets de dbordement A. Drumaux, F. Thys-Clment, op. cit

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Le graphique 1 donne pour Bruxelles la part des comptences rgionales de nature allocative, de l'ordre de 77 % en 1991 : urbanisme et amnagement du territoire, environnement, rnovation rurale, eau, nergie, pouvoirs subordonns, travaux publics, transports. En opposition la vision traditionnelle, la rgionalisation porte galement sur certaines matires conomiques impliquant des fonctions de redistribution : logement et emploi faisant ainsi cho dans la pratique aux discussions thoriques prcdemment mentionnes. Pour Bruxelles, il s'agit d'environ 17 % des crdits inscrits au budget 1991 (voir graphique 1). Graphique 1 Crdits d'ordonnancement Rpartition des comptences selon Musgrave 5.47* 17.61% 37,01%

39.91% es 2 S 3 ES 4 fonction de Habilitation fonction de edismbunon fonction d'allocation entranant de effet! de dbordement fonction d'allocation n'entranant pu d'effet de dbordement

Les rgions disposent galement de comptences qui s'apparentent la fonction de stabilisation. En liaison avec la problmatique de la dcentralisation conomique, il faut rappeler les contraintes svres de l'Union Economique et l'Unit Montaire qui lie les rgions : la convergence micro-conomique inhrente l'Union limite de fait les divergences en matire de subventions et de taux d'imposition. On remarquera cependant que le principe n'est pas pris en compte compltement dans la rforme : ainsi, comme mentionn prcdemment, les politiques montaire, des prix et du revenu restent du ressort de l'Etat central alors que certaines fonctions de stabilisation de la politique conomique relvent des rgions, notamment la politique de crdit et les aides d'expansion conomique, s'cartant des principes traditionnels du fdralisme budgtaire. Pour Bruxelles, cela correspond 5 6 % des inscriptions budgtaires en 1991.

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En conclusion et contrairement ce qui est traditionellement admis dans la thorie, la rforme belge ne recourt plus fondamentalement un systme de dotation de prquation. En cela on peut considrer qu'elle intgre certaines des prescriptions de buchanan et brennan (1 980). Elle se rapproche par contre de certaines autres prescriptions de oates (1977), en particulier celle de conserver au niveau central la fonction de collecteur de l'impt, du moins en ce qui concerne les impts partags et conjoints. Il s'agit dans ce cas d'harmonisation formelle et non matrielle puisque la rforme conserve une flexibilit de la pression fiscale. Qu'on ne s'y trompe pas, le systme n'est plus terme dans la philosophie du "revenue sharing" l'exception du mcanisme de solidarit sur lequel nous reviendrons.

Les effets de dbordement

Le facteur essentiel prendre en considration afin d'valuer terme l'quilibre du systme mis en place pour la Rgion de Bruxelles Capitale est, comme le souligne la thorie, l'existence d'effets de dbordement susceptibles de conditionner l'quit entre juridictions. L'volution de la mobilit est influence par diffrents facteurs dmographiques ; on verra ainsi diffrents lments qui peuvent influencer terme ces effets de dbordement. Le modle bruxellois Dans le cadre d'une dcentralisation de la fonction allocative, rappelons que lorsque les bnfices de l'offre d'un bien public une collectivit s'tendent aux collectivits voisines, on parle alors d'effets de dbordement. Ils concernent principalement les comptences en matire d'environnement, de rnovation rurale, d'eau, de travaux publics et de transports. D'aprs une valuation de MAES (1990, poursuivie en 1991), ils reprsentent environ 40 % des dpenses en Rgion Bruxelloise en 1991 (voir graphique 1). Ce systme de financement met-il l'abri de certaines perturbations ? Il pourrait encourager, voire susciter en cas de comptition fiscale 1 , dans le chef de rsidents d'autres rgions des comportements de Iree rider". Ce phnomne est relativement accentu pour la Rgion de Bruxelles Capitale qui combine la qualit de rgion (territoire de dix-neuf communes) et de mtropole, centre national et international, par consquent ple d'attraction et centre crateur d'emploi. Tous ces lments concourent intensifier la densit des relations avec les autres rgions et accentuent potentiellement les effets de dbordement. La Rgion de Bruxelles Capitale condense en quelque sorte les

Un exemple intressant est fourni dans le cas de la collecte des ordures. Certaines communes de la priphrie bruxelloise, rpondant des motivations cologiques, ont lev la taxation par le biais de dsincitants pnalisant les volumes importants d'ordures mnagres. Pour y chapper , certains navetteurs dposent directement leurs ordures en Rgion Bruxelloise qui n'applique pas un tel systme. Au del du ct trivial de l'exemple, on peut cependant mettre en vidence un comportement de Iree rider".

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caractristiques des modles thoriques mtropolitain et rgional. Ainsi, Bruxelles s'apparenterait un modle mtropolitain si les dplacements travail-domicile se faisaient uniquement entre les dix-neuf communes, car il y aurait dans ce cas concordance entre consommation et financement des quipements collectifs, donc pas d'effets de dbordement. On ne peut ignorer l'existence d'une "navette" extrargionale importante ( de l'ordre de 50 % de la population active en Rgion Bruxelloise ) et les effets de dbordement qui en rsultent du fait de la dcentralisation du financement des quipements 1 , ce qui rapproche Bruxelles Capitale d'un modle rgional. Comme il a t rappel prcdemment, il y a risque de provision sous-optimale de bien public dans la rgion productrice d'externalits cause d'une rosion fiscale provenant de la dlocalisation de la rsidence par rapport au lieu de travail. La thorie enseigne ainsi qu'il arrivera un moment o les pertes dues la sous-optimalit de la provision en biens publics compenseront les gains de l'offre dcentralise. Effets de dbordement et coordination Ce point nous amne la question de l'quit du systme de rpartition prvu par la loi de financement et d'une ventuelle coordination suggre par la thorie. Il est intressant de se demander dans quelle mesure l'attribution de l'IPP aux rgions n'est pas porteuse d'externalits fiscales dfavorables la Rgion de Bruxelles Capitale, ce qui aurait pour effet de menacer sa viabilit financire. En effet, la base lgale de la localisation de l'IPP est la rsidence et non la source du revenu. Cela signifie que les revenus des "navetteurs" financent les quipements dans leur rgion de rsidence et non ceux de la rgion d'activit c'est- dire de cration de la valeur ajoute. Ceci est paradoxal dans la mesure o ils occasionnent des dpenses publiques tant leur lieu de travail qu' leur domicile. Sur base du constat fait par boadway et wildasin (1984) cit prcdemment, il existerait de surcrot une incitation l'migration hors de Bruxelles, ce qui accrotrait terme le dsquilibre entre ressources et dpenses d'quipements. Indirectement, le critre de localisation de l'IPP pourrait amener Bruxelles contracter des emprunts pour financer des dpenses dpassant le cadre rgional bruxellois et bnficiant aux habitants des deux autres rgions.

Toutes les mtropoles sont confrontes au phnomne de la navette. L'effet de dbordement n'a de consquence qu'au cas o le financement est dcentralis. Ainsi la situation comparative de la ville d'Anvers, par exemple, qui relve elle d'un modle mtropolitain avec une priphrie large, est moins difficile dans la mesure o la Rgion Flamande d'o proviennent les navetteurs est l'autorit de tutelle de la ville, ce qui en cas de problme peut se rsoudre par un arbitrage intra-rgional.

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Dans une perspective d'allocation optimale, on a vu que la thorie recommande dans le cas du modle rgional une taxation sur la proprit immobilire. Un parallle peut ce niveau tre tabli avec la taxe sur la surface des bureaux instaure depuis 1990 dans diverses communes bruxelloises. Dans une perspective d'allocation et de redistribution, il a t par ailleurs mentionn la ncessit de recourir une taxation des rsidents et des non-rsidents pour assurer l'quit interjuridictionnelle ou tout au moins de mettre en uvre des cooprations propres assurer un partage quitable des assiettes fiscales. Sur ce point il est ncessaire de discuter les mcanismes de solidarit mis en uvre par la loi.

La rponse des Si on retrouve bien dans l'esprit et dans la formulation de la loi du 17 janvier mcanismes de 1989 les principes thoriques noncs prcdemment, savoir le principe de solidarit ? la responsabilit budgtaire, on y trouve galement celui de l'quit par la solidarit interrgionale rversible. En effet, une intervention de solidarit nationale a t introduite dans le mcanisme de financement des rgions. Il s'agit d'un moyen de financement auquel peut prtendre une rgion quand il est constat que le produit moyen de l'impt des personnes physiques par habitant est infrieur au produit moyen de l'IPP par habitant pour l'ensemble du pays 1 . Il s'agit clairement d'un mcanisme assurant l'quit horizontale entre rgions par le biais d'un transfert d'ajustement 2 qui prmunit contre un cart trop important en termes d'assiette fiscale rgionale et donc en termes de revenu tax dans les rgions. Cette mesure assure l'quit interjuridictionnelle par rapport au problme de la redistribution de revenu mais ne fournit pas de rponse par rapport aux effets de dbordement qui sont lis l'application du principe de taxation selon la rsidence et non sebn la source. Le mcanisme de solidarit prvu propose une solution au niveau du partage des assiettes fiscales sans relation aucune aux externalits engendres dans une rgion particulire, la Rgion de Bruxelles Capitale. Rappelons toutefois que nonobstant les transferts de comptences la Rgion de Bruxelles Capitale, certaines dotations budgtaires restent charge du budget de l'Etat, notamment celles relatives aux charges de la fonction de capitale et de sige des institutions europennes et aux dpenses d'infrastructures raliser en faveur de ces institutions. Il s'agit cependant de dotations non directement lies une valuation des effets de dbordement. Afin d'viter des drapages de la rforme, il serait souhaitable qu'en sus des mcanismes de solidarit corrigeant les effets du partage de l'IPP et des faiblesses de l'assiette fiscale, des transferts correctifs soient prvus entre 1 Le montant de base de l'intervention attribu partir de 1990 s'lve 468 FB (base 1988, indexs annuellement) multipli par le nombre d'habitants et par le diffrentiel de % entre produit moyen de l'IPP rgional et produit moyen de l'IPP national. La solidarit interpersonnelle est par ailleurs garantie par la Scurit Sociale qui est reste de comptence nationale.

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les rgions pour compenser les effets de dbordement. On pourrait ainsi imaginer que des dispositions lgales au niveau central dfinissent un cadre dans lequel les rgions coordonnent et dfinissent les transferts financiers compensatoires adquats et prvoient, dfaut d'entente entre rgions, des taux de compensation. Il est signaler qu'un tel systme avec pe de Damocls menaant les rgions "pique-assiette" est en cours de proposition au gouvernement du canton de Fribourg pour obliger les communes de l'agglomration du Grand Fribourg rsoudre la question de l'encombrement urbain et participer financirement la mise en place d'une politique de transports rgionaux. Par del les mcanismes correcteurs existants ou mettre en place, c'est bien entendu la question de l'quilibre financier des entits fdralises qui est en jeu. L'inquitude, en ce qui concerne la Rgion Bruxelloise ne peut tre que grande si l'on sait que le scnario le plus probable (SAVAGE,1990) pour Bruxelles 1 semble tre une non-rupture durable de l'emballement de la dette sous des hypothses relativement optimistes de prvision dmographique et de mobilit interrgionale.

1 Pour l'ensemble du diagnostic, voir aussi (Installe, Peffer, 1988; Installe, Peffer, Savage, 1989).

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