1. Son sostenibles las finanzas pblicas en Mxico?

La sostenibilidad fiscal significa que los ingresos pblicos netos son suficientes para cubrir los intereses que la deuda pblica. De lo contrario los intereses tendran que ser capitalizados y se elevara el monto del endeudamiento para el siguiente perodo, lo que provoca aumento de tasa de inters prxima. Si no hay un cambio en la estructura de los ingresos y gastos del gobierno, el endeudamiento crecera hasta la bancarrota, donde deber cumplir sus obligaciones financieras. La sostenibilidad se usa para determinar la liquidez de una empresa o individuo. Si estas no son capaces de cubrir los intereses de la deuda, se incrementara hasta volverse inmanejable. Si se trata de deuda para financiar un proyecto de inversin, es posible que durante la inversin la empresa no cuente con recursos para pagar ni los intereses generados; cuando el proyecto se establezca y sea rentable, deber tener ingresos netos para cumplir la deuda de los intereses capitalizados. El ingreso futuro debe ser suficiente para pagar obligaciones financieras. Matemticamente el sostenibilidad se expresa as:

St representa las utilidades antes de los intereses en el perodo t, i es la tasa de inters (constante a lo largo del tiempo) y Dt es el saldo de la deuda en t. Si se trata de las finanzas pblicas, St se refiere a los ingresos
pblicos menos los gastos, excluidos los intereses. La formula es inaplicable, ya que requiere conocer todo el flujo futuro de ingresos netos St. Una alternativa es analizar el movimiento de la deuda de un perodo a otro y proyectar dicho patrn hacia el futuro. La identidad contable: t t (t t ) D D = S iD +1 +1 indica que la evolucin del saldo nominal de la deuda est determinada por la diferencia entre el supervit primario y el pago de intereses, lo que se llama balance pblico. Si las finanzas pblicas reflejan un balance pblico deficitario, el endeudamiento se incrementar de un perodo al otro.

En las finanzas pblicas, parecera que un incremento sostenido en la deuda, resultara un balance pblico deficitario, llevara a la bancarrota, ya que en cada perodo el pago de intereses aumentara, iDt+1, sera mayor. El endeudamiento esperado en perodos futuros depender de pago de intereses, supervit primario que no siempre es constante, ni en trminos reales. Para poder proyectar la dinmica del endeudamiento, es necesario modelar algn tipo de supuesto sobre el comportamiento del supervit primario en el futuro. Generalmente se resuelve suponiendo que el supervit primario representa una parte estable del PIB, si se parte de que tanto los ingresos presupuestarios como los gastos suelen expresarse en funcin de esta variable agregada. La ecuacin anterior entre el PIB se obtiene:

Manipulando algebraicamente esta ecuacin, concluimos que:

Donde g denota la tasa de crecimiento del producto interno bruto, dt la deuda total en el perodo t como porcentaje del producto interno bruto y

st+1 el supervit primario en t +1, tambin como porcentaje del producto.

La interpretacin de esta ecuacin es, si bien un dficit en el balance pblico lleva a que Dt+1>Dt, ello no necesariamente implica que, como porcentaje del producto, la deuda haya crecido. Todo depende de qu tan rpido crece la deuda en relacin con el crecimiento de la actividad econmica. El ltimo trmino de la ecuacin anterior aplica de forma automtica esta correccin.

Por medio de esta forma se puede calcular, el supervit primario mnimo para que a partir el endeudamiento no se vea incrementado como porcentaje del producto es una herramienta terica que permite analizar de forma sistemtica el impacto que tienen los cambios en el ahorro pblico sobre la situacin de las finanzas pblicas en el largo plazo.

El crecimiento sostenido del endeudamiento pblico, expresadas en el incremento en las tasas de inters. El riesgo pas es una prima de riesgo que exigen los inversionistas en el mercado ante la posibilidad de una suspensin de pagos.

En Mxico en los ltimos 10 aos, la poltica fiscal ha sido suave a pesar del bajo nivel de los ingresos pblicos. En la reduccin en el supervit no hay un impacto importante sobre los niveles de endeudamiento, destaca la contraccin del endeudamiento externo a cambio de una mayor expansin del endeudamiento interno. De 1995 a 2002 el pago de intereses cay de 4.6% a 2.9% como porcentaje del producto interno bruto. La conduccin de la deuda pblica es una de las obligaciones del Estado, que deben considerarse al estudiar la factibilidad de las finanzas pblicas para fines del estudio de sostenibilidad, el balance presupuestal que se contrasta con el monto del endeudamiento. Para Mxico de 2002 el Fondo Monetario Internacional estima que el supervit primario corregido para 2000 se situ en 1.2% del PIB, mientras que para 2001 fue de 0.8%, y se estimaba que para 2002 sera de 0.3%.Al tener el anlisis del resto de los pasivos del Estado tiene un impacto negativo doble. 1) eleva los montos de endeudamiento y 2) corrige a la baja flujos de ahorro neto. En la sostenibilidad fiscal, la pregunta sera cual es el mximo nivel de deuda sostenible si el supervit primario corregido permanente se situara en el promedio de los ltimos tres aos de 0.77% del PIB, Los clculos del FMI, durante ese perodo dice que el promedio de los balances primarios convencionales fue de 2.31% del PIB. Los ltimos tres aos no existieron cambios de poltica que llevaran a balances extraordinarios. La deuda total del sector pblico de 41.73% del PIB a fines de 2002, la deuda pblica total se mantenga constante, bastara con generar un supervit primario corregido de 0.73% del PIB, inferior al promedio calculado por el FMI. El mximo nivel de deuda sostenible para diversos supuestos de crecimiento econmico, de balance primario y de tasas de

inters. Si se mantiene el supuesto de 5% para la tasa de inters y de 3.2% para el crecimiento del producto, si el balance pblico corregido se situara en el nivel de 0.26% como el que el FMI estima para 2002. La deuda total reconocida por el gobierno es sostenible, el endeudamiento tiene un crecimiento pero es moderado. Sin un cambio radical en los ingresos pblicos, con el objetivo de expandir el gasto pblico para atender necesidades sociales o para proveer de infraestructura pblica contradice finanzas pblicas sano. Son dos factores que dudan de la sostenibilidad de las finanzas pblicas:1) pasivos contingentes, que son responsabilidades financieras del Ejecutivo an no reconocidas. 2) Ante los nuevos y crecientes compromisos de gasto, las posibilidades de registrar balances primarios en el orden del 2% del producto parecen limitadas. Los pasivos contingentes son obligaciones del gobierno que pueden o no materializarse, en funcin de las condiciones del entorno econmico o de variables que estn fuera de control de las autoridades fiscales, la debilidad fiscal requerira el reconocimiento de provisiones para afrontar algunas ISSSTE. eventualidades. Las Entre las principales, el dficit actuarial del contingentes implcitas derivadas del obligaciones la procuracin de un entorno de

endeudamiento de los gobiernos, el dficit de los esquemas de pensiones de los organismos paraestatales, las fuerzas armadas, pueden representar hasta un 60% ms. Los pasivos contingentes no reconocidos por concepto de sistemas de pensiones para empleados pblicos pueden llegar a representar hasta un 151% del PIB. En los ltimos 25 aos el supervit primario alcanz cifras como esta, slo durante el perodo de ajuste entre 1988 y 1989. El supervit primario en 1995, despus de la crisis bancaria, fue de 4.6%. El clculo de sostenibilidad exige un supervit primario de 5% permanente, que no es viable. El supervit primario se reduce al elevar la tasa de crecimiento del producto y reducir las tasas de que son permanentes. Una reforma que elevara los ingresos pblicos sera conveniente, pero difcilmente podra

generar un supervit primario de la magnitud. Un pasivo contingente es una obligacin que puede darse en un futuro, debe a contratos colectivos excesivamente generosos al menos a las pensiones de empleados pblicos, estos pasivos se podran reducirse modificando la edad de jubilacin. Son dos componentes que pueden elevar an ms el endeudamiento pblico. 1) Las obligaciones contingentes que se derivan de la deuda de los gobiernos. 2) El crecimiento de los proyectos de infraestructura productiva de largo plazo en PEMEX y en la CFE. El endeudamiento estatal representa de forma agregada aproximadamente de 3% del PIB. Los dos principales rubros de esta naturaleza son: el incremento en el gasto de la transicin en el Sistema de Ahorro para el Retiro y las nuevas disposiciones legislativas que establecen niveles mnimos de gasto pblico en sectores. La reforma al sistema de pensiones garantiza a todos los trabajadores que haban cotizado bajo el rgimen anterior una pensin mnima sea insuficiente para la jubilacin. La presin que este gasto va a significar en el futuro depender de la dinmica demogrfica y de las condiciones de la economa ya que determinan la evolucin de las remuneraciones. La presin fiscal de las nuevas disposiciones legislativas es muy considerable. El gasto del sector pblico federal en educacin se estima en 4.4% del PIB. La deuda pblica reconocida por el gobierno es todava sostenible. Sin embargo, el escenario cambia radical y gravemente cuando se consideran los pasivos contingentes no reconocidos y los compromisos de gasto en el futuro. Las lneas de accin ms razonables seran dos. Por un lado, una reforma tributaria que permita hacerle frente a dichos compromisos de gasto ms otras necesidades que la sociedad reclama. Por el otro, llevar a cabo, con la mayor brevedad posible, reformas de fondo en los sistemas de pensiones para empleados pblicos para lograr que el monto de los pasivos contingentes se reduzca significativamente. 2. Necesidades de gasto Por qu una reforma fiscal?: el punto de vista del gasto

En Mxico hay rezagos importantes que requieren atencin: los rezagos sociales y rezagos de la infraestructura para el desarrollo, para ello el Estado dispone de la poltica fiscal.

a) Pobreza y distribucin del ingreso

Mxico tiene una alta proporcin de poblacin pobre, a pesar de sus ingresos medios-altos. En el ao 2000, una de cada dos personas era pobre y una de cada cinco era extremadamente pobre, de acuerdo Secretara de Desarrollo Social, calcula en 53 millones el nmero de pobres y en 19 millones el de extremadamente pobres. El Distrito Federal, el Estado de Mxico y Nuevo Len producen poco ms del 40% del PIB del pas, Chiapas, Guerrero, Hidalgo y Oaxaca alcanzan alrededor de 7% del mismo indicador. EL Banco Mundial y Naciones Unidas, no consideran a Mxico como un pas pobre debido a que su PIB per cpita se ubica alrededor de los 5 000 dlares, el desarrollo humano de Mxico se encuentra muy por debajo de los estndares internacionales. Las crisis financieras de los aos ochenta y noventa son el origen de la pobreza y mala distribucin del ingreso. En la poca de mayor crecimiento econmico de Mxico (1950-1970) tambin prevalecan la desigualdad y la pobreza. El coeficiente de Gini, en 1950, oscilaba entre 0.501 y 0.533; en 1963, entre 0.512 y 0.571; en 1975, entre 0.54 y 0.601; en 1984, el rango se contrae y se ubica entre 0.478 y 0.509, mientras que en 1992 vuelve a incrementarse para ubicarse entre 0.511 y 0.545, en 1996 y 2000. Con la informacin de CONAPO, las tasas de natalidad y el envejecimiento de la poblacin son elementos que agravan y hacen ms compleja la situacin que puede caer en problemas sociales ms profundos. Si se considera la correlacin que existe entre pobreza y habitante rural, este indicador sugerira que en el sur del pas se localiza un mayor nmero de pobres. Si se toma el ndice de pobreza desarrollado por los economistas Foster, Greer y Thorbecke que se basa en el ingreso, encontramos que el sur alcanza un 36%, mientras que en el resto de la

Repblica este nmero se reduce a 17% es evidente que el rea con ms atraso es el sur del pas. Durante el sexenio zedillista, el ms importante fue el Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (Progresa, actualmente Oportunidades), que consisti en invertir fondos pblicos para incrementar el capital humano de la regin. Se ha invertido en el fortalecimiento de capital humano en la regin sureste del pas los resultados no se han reflejado en el desarrollo econmico de la regin, esto es porque el capital humano no encuentra trabajo en su regin, as que emigrar al norte del pas, el Bajo, Centro y EU. Es necesario crear empleos, principalmente en el sureste del pas, es necesario reconocer que la inversin se ha dirigido al norte y al Bajo del pas debido a que existe la suficiente infraestructura y existe una serie de subsidios al agua, al bombeo agrcola y a la electricidad que favorecen fuertemente al norte y que distorsionan los precios relativos, con lo que se elimina la ventaja comparativa.

b) La infraestructura
La dcada de los setenta, la inversin fsica pblica promedio fue de 6 % como proporcin del PIB. En la dcada de los 80s, el promedio fue de alrededor de 4.2 % y se obtuvo un crecimiento econmico muy bajo. En los aos setenta y ochenta existan demasiadas empresas paraestatales. Mxico hay grandes disparidades en la disponibilidad regional de agua. Hay crecientes problemas de escasez y desequilibrios en el consumo. La inversin pblica en sectores clave para la economa no puede seguir posponindose. Krugman y Venables, demuestran que la construccin de infraestructura, con equilibrio regional y respeto de las ventajas comparativas de las propias regiones, puede contribuir al crecimiento, generar empleos, factor determinante en el combate a la pobreza. Al gasto en la educacin, se encuentra en el umbral mximo histrico, mientras que los indicadores de desempeo del sector educativo han permanecido estancados y limitan su capacidad de disminuir la distribucin del ingreso.

c) Los pasivos contingentes

De no contar con financiamiento, se corre el peligro de seguir reasignando recursos destinados a programas sociales y de inversin. Es una necesidad aplicar los recursos de manera planeada, eficiente y racional para que de ellos se obtenga el impacto adecuado, pero no se puede aplicar una reforma fiscal sin antes conocer el sistema actual. 3. Comparaciones internacionales de carga tributaria A travs de ellas, se busca identificar las fortalezas y las debilidades de los distintos regmenes buscando la equidad, eficiencia y la competitividad. Juzgar, la progresividad de una estructura tributaria, a travs de la importancia de los impuestos al consumo, suele resultar errneo ya que, la incidencia efectiva de los impuestos difiere de la estatutaria. Si una carga en los ingresos empresariales retrae la inversin, provoca fugas de capital y disminuye la creacin de empleos. Determinado el nivel de recaudacin puede, corresponder a una base estrecha y tasas elevadas en contraste con un mismo nivel de ingresos pblicos generados por una base amplia y tasas moderadas resultan menores distorsiones, el sector pblico asume tareas muy diversas en cada pas. Las comparaciones internacionales pueden sirven para identificar

deficiencias en los sistemas tributarios, se puede considerar la forma de organizar los programas de seguridad social, la abundancia relativa de recursos naturales y el rgimen de comercio exterior. 3.1 Carga tributaria y desarrollo econmico Las comparaciones internacionales entre las economas exitosas, son la carga tributaria que se concentra en un nmero limitado de Impuestos sobre la renta. Las transacciones financieras son limitadas, la concentracin de la carga fiscal en un nmero reducido de gravmenes que se descanse en una sola fuente de recaudacin, que permite tasas impositivas bajas para la recaudacin. En los pases industrializados la carga tributaria es casi dos veces mayor a la de los pases en desarrollo.

Una diferencia significativa en las contribuciones a la seguridad social, junto con los impuestos al ingreso de las personas fsicas, implica que las diferencias salariales expliquen las disparidades en la carga tributaria.

En los impuestos al consumo, el contraste entre los pases industrializados y las economas en desarrollo (ED) es menos marcado pero no porque el sistema fiscal sea regresivo. 3.2 El caso de Mxico Las comparaciones de carga tributaria se realicen entre pases con un grado de desarrollo similar. Muestra que la carga tributaria en Mxico no difiere de manera importante de lo que se observa en pases con un grado de desarrollo similar y est por encima de la media. La carga fiscal en Mxico resulta relativamente baja en pases que cuentan con recursos petroleros, la dependencia de los ingresos petroleros introduce complicaciones en el manejo de las finanzas pblicas, debido a la volatilidad asociada a los ingresos por petrleo. Los impuestos que gravan una base amplia del consumo, como el IVA, y los impuestos al ingreso o impuestos directos. El impuesto sobre la renta en Mxico sea relativamente gravoso si se considera, que slo 30% de la fuerza de trabajo est sujeta a l. La grfica ilustra la deficiencia muy marcada en los que gravan el consumo, la carga que prevalece en Mxico resulta muy inferior a la media y es incluso la menor entre los pases considerados. La recaudacin de los impuestos especiales, los impuestos al ingreso, niveles elevados de recaudacin en el caso de Mxico. 4. Insuficiencia del ingreso y equidad fiscal Es imposible realizar una reforma sin antes conocer las cualidades y las fallas del actual sistema fiscal. Se evaluara el sistema en Mxico desde tres perspectivas. 1) El punto de vista de la eficiencia y la eficacia.

2) El punto de vista de la incidencia, para conocer como se ha redistribuido el ingreso y las oportunidades que ofrece la poltica. 3) El punto de vista institucional y legal, para conocer si hay los incentivos y mecanismos adecuados para que los recursos pblicos se obtengan y se gasten de la manera deseada.

Se pagan muchos impuestos? Se puede decir que en el pas se pagan

demasiados impuestos, pero si lo comparamos con las sociedades ms avanzadas del mundo que recaudan ms del 40% del PIB en impuestos es muy poco lo se recauda en Mxico con 10% del PIB. Se recauda muy poco en el pas, una de las razones: i) En un Sistema complejo con muchos tratamientos especiales, que crea demasiados huecos en la ley que facilita la elusin y evasin fiscal y dificulta la administracin. ii) Un insuficiente sistema de administracin de la recaudacin. La mayor carga de tributaria la reciben las personas fiscales al que se le suman los bienes y servicios pblicos que se pagan adems. En 1995 se incrementa 15% se excluyeron alimentos y productos de un medicinas. En algunos canasta amparo quedaron con tasa cero y/o exentos. Es necesaria una reforma fiscal que incluya los ingresos, para elevar la recaudacin para las necesidades mnimas del pas y el del gasto para alcanzar una verdadera progresividad. 4.1 Incidencia fiscal: el lado del ingreso Un impedimento para llegar a una reforma hacendaria son los impuestos al consumo que son difciles de modificar al llevan un tratamientos especiales, por su naturaleza regresiva. El IVA es de naturaleza regresiva. La poca recaudacin afecta los programas sociales y la inversin que se bsica

procesados no introducidos en a medio

ven aplazados, los tratamientos especiales crean espacios en la ley que facilitan la evasin y la elusin fiscal, una ventaja para los ms acaudalados. Con la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares del INEGI (ENIGH) podemos decidir si la estructura del IVA es progresiva o regresiva, en principio, sta es una estructura progresiva absoluta, donde paga ms quien ms tiene. El sistema se convierte en proporcional significa que el ms rico paga aproximadamente la misma proporcin (5.7%) en IVA del total de su con pobre consumo, del ms

respecto al ingreso (5.22%). El ISR para personas fsicas es progresivo. Slo a partir del decil 6 se paga el ISR. Esta distribucin del ingreso no es la adecuada econmicamente si no se considera el gasto. Como se observa: Del ISR recaudado en nuestro pas 70% proviene de personas fsicas y slo el 30% de personas morales. El impuesto especial sobre produccin y servicios, IEPS, para la poblacin no es una carga alta ya que su consumo en gasolina es bajo, y para los deciles altos, porque la relacin ingreso consumo de gasolina es reducida, aun siendo ste un bien inelstico, por esta razn es insuficiente para la progresividad o la regresividad de la poltica hacendaria.

4.2 Incidencia fiscal: el lado del gasto

Puede

medirse utilizando la ENIGH, la incidencia del gasto social en

Mxico es proporcional, mientras que en Chile es altamente progresiva. Los gobiernos no han sido capaces de asignar el gasto hacia los sectores ms necesitados, subsidia a los estratos medios y altos de la poblacin. En el CIDE se realizan estudios para ver el impacto del gasto social sobre la poblacin. Los coeficientes de concentracin de los principales programas actualmente, redistributivos del gasto pblico operados en Mxico presenta valores negativos para distribuciones progresivas

en trminos absolutos. Un programa puede ser regresivo en trminos absolutos pero progresivos en trminos relativos. Slo siete de los dieciocho programas analizados son progresivos en trminos absolutos, pero slo un programa (las pensiones del ISSSTE) es regresivo en trminos relativos al ingreso (autnomo) de los hogares. Algunos programas son ms efectivos como instrumentos redistributivos que otros. Slo siete programas llegan en forma prioritaria a la mitad ms pobre de la poblacin, slo tres de ellos (Oportunidades, SSA y DIF) dan prioridad, entre la poblacin pobre. Se incluyen slo las transferencias federales hacia estos programas, sin que se incluyan las aportaciones que realizan los trabajadores. Los beneficios de las instituciones de seguridad social, no sera invlido tratar por separado el gasto pblico ejercido y su financiamiento por medio de impuestos generales, como se hace en el caso de los otros rubros de gasto pblico en este estudio, y como es prctica comn en el anlisis de la incidencia corriente de beneficios y de impuestos. En el del subsidio elctrico entre otros rubros de gasto pblico analizados, el origen histrico de las transferencias actuales, en derechos adquiridos o fallas de gobierno, es importante para entender las causas, pero no gasto pblico. En Educacin: se vuelven regresivos cada vez que se incrementa el nivel educativo. la magnitud, de su impacto redistributivo corriente como instrumentos de

En Salud: el gasto es regresivo porque hay inequidad entre la poblacin y los servicios ofrecidos. En Seguridad social: las pensiones y seguros son regresivos por su cobertura limitada y desigual sobre todo a los pensionados. En Gasto dirigido: Hay un contraste progresivo LICONSA mas pobre. En otros subsidios y trasferencias: PROCAMPO llega prioritariamente a los pobres aun que es levemente progresiva. El subsidio elctrico es regresivo a pesar de tarifas progresivas. El gasto pblico tiene un potencial redistributivo muy importante y aumenta en65% el gasto del decil ms pobre. El estudio demuestra que la poltica de gasto es cuatro veces ms efectiva al redistribuir el ingreso en relacin con la poltica tributaria. Los impuestos que son progresivos en el agregado para convertirse en un poltica fiscal progresiva que a los pobres les regresan 68 veces de lo que pagan por impuesto y a los ricos solo 10%. El sistema fiscal no cumple su potencial redistributivo por: 1) No recauda recursos necesarios para atender necesidades de gasto pblico. 2) No canaliza recursos sin progresividad. 3) No hay trasparencia y rendicin de cuenta que garantice la calidad de los servicios. El reto es establecer los mecanismos adecuados para alcanzar la estructura optima de programas de gasto redistributivo y asi disminuir la desigualdad de oportunidades. entre Oportunidades y que tienen efectividad comparativa para detectar la poblacin

Bibliografa Foro Consultivo Cientfico y Tecnolgico (2003), Anlisis de las finanzas

pblicas en Mxico, Parte I, Diagnostico de las Finanzas Publicas en

Mxico, pp. 3-57.