Gesto ambiental integrada ao desenvolvimento sustentvel: um estudo de caso em Passo Fundo (RS)*

Adriana Marques Rossetto** Dora Maria Orth*** Carlos Ricardo Rossetto****

S U M R I O : 1. Introduo; 2. Sistema integrado de gesto do ambiente urbano; 3. Exemplificao em municpio de porte mdio; 4. Concluses. S U M M A R Y : 1. Introduction; 2. Integrated urban environment management system; 3. Example in a midsize town; 4. Conclusions. P A L A V R A S - C H A V E : gesto ambiental; desenvolvimento sustentvel; urbanismo; sistema integrado de gesto do ambiente urbano. K E Y W O R D S : environmental management; sustainable development; urbanism; integrated urban environment management system. A acelerada urbanizao transforma espaos naturais e interfere no meio ambiente, apresentando resultados desastrosos tanto nos ecossistemas quanto na qualidade de vida das pessoas. Este artigo prope um novo ins-

* Artigo recebido em nov. 2004 e aceito em mar. 2006. ** Doutora em engenharia de produo e mestre em engenharia civil pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC), graduada em arquitetura e urbanismo pela Universidade Federal de Pelotas (UFPEL), professora do Programa de Mestrado em Gesto de Polticas Pblicas da Universidade do Vale do Itaja (Univali). Endereo: Rua das Accias, 121, bl. B3, ap. 402 Carvoeira CEP 88040-560 Florianpolis, SC, Brasil. E-mail: arossetto@ufp.br. *** Doutora e mestre em geografia pela Universit de Nancy II, Frana, graduada em arquitetura e urbanismo pela UFPEL, professora do Programa de Mestrado em Engenharia Civil e em Arquitetura e Urbanismo da UFSC. Endereo: Rua Joo Pio Duarte Silva, s/n, bloco A, CP 476 Crrego Grande CEP 88010-970, Florianpolis, SC, Brasil. E-mail: ecv1dmo@ecv.ufsc.br. **** Doutor e mestre em engenharia de produo pela UFSC, graduado em engenharia civil pela Pontifcia Universidade Catlica de Pelotas, coordenador e professor do Programa de Mestrado Acadmico em Administrao da Univali. Endereo: Rua das Accias, 121, bl. B3, ap. 402 Carvoeira CEP 88040-560 Florianpolis, SC, Brasil. E-mail: rossetto@univali.br.

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trumento de gesto desses espaos que integra aspectos at agora fragmentados nas prticas administrativas e incorpora efetivamente as dimenses social e ambiental ao processo, direcionando os municpios para o desenvolvimento sustentvel. O sistema utiliza ferramentas que viabilizam a participao comunitria e a viso estratgica no processo decisrio, adaptando modelos de desenvolvimento utilizados na esfera empresarial, como o balanced scorecard (BSC) e a metodologia de anlise ecossistmica, que capaz de elaborar um balano ponderado multinvel de ndices obtidos em aes de monitoramento da regio observada. Uma importante discusso proposta no artigo a definio de indicadores de sustentabilidade para cada um dos aspectos abordados, considerando a necessidade de parmetros que possam identificar o grau de sustentabilidade das cidades. O municpio de Passo Fundo, no Rio Grande do Sul (Brasil), serviu de piloto para a avaliao do instrumento proposto. Environmental management integrated with sustainable development: a case study in Passo Fundo, RS, Brazil Rapid urbanization has transformed natural spaces and interfered in the environment, with disastrous results both to the ecosystems and the quality of life of the people. This article proposes a new urban management system that integrates fragmented aspects in managerial procedures and really incorporates the social and environmental dimensions into the process, leading cities toward sustainable development. The system uses tools that allow community participation and strategic vision in the decision-making process. It also adapts development models used in business, such as the balanced scorecard and the ecosystemic analysis method, which can make a multilevel pondered balance of the indices obtained while monitoring the region under observation. An important discussion proposed by the article is that of defining sustainability indicators for each studied characteristic, considering the need for parameters that can identify the cities sustainability level. The city of Passo Fundo, in the state of Rio Grande do Sul, Brazil, served as the pilot project to assess the proposed system.

1. Introduo
O ambiente urbano, entendido como uma organizao social complexa regida pela incerteza e pela possibilidade construdo pelo conjunto de relaes que se estabelecem entre suas partes , no se restringe apenas s relaes entre suas medidas e seus materiais. Como ele no vale por si prprio, seu valor ou significado surge em funo das relaes que estabelece entre o espao e seus habitantes (Rheingantz, 1990).

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Variveis sociais, econmicas, fsico-espaciais e ambientais fazem parte desse complexo emaranhado de relaes e demandas, o que requer habilidades de planejamento e gesto, de forma a gerar espaos urbanos democrticos, socialmente justos e com adequadas condies fsico-ambientais. Entretanto o que se observa no cenrio brasileiro uma rede urbana formada por cidades com caractersticas bastante diferenciadas, mas que, apesar de suas peculiaridades regionais e locais, abrigam, com maior ou menor intensidade, problemas intra-urbanos que afetam sua sustentabilidade, particularmente os decorrentes de dificuldades de acesso a terra urbanizada, dficit de moradias adequadas, dficit de cobertura dos servios de saneamento ambiental, desemprego e precariedade de emprego, violncia/precariedade urbana e marginalizao social. A concentrao fsica e o modelo de excluso territorial que marcam o desenvolvimento de nossas cidades promovem e expem a tragdia da concentrao da renda nacional (Moraes, 2002; Bezerra e Fernandes, 2000; Rolnik, 2000; Rolnik e Cymbalista, 1997). Esses desafios devem ser enfrentados, e um dos principais o de buscar novos modelos de polticas pblicas urbanas que combinem o esforo de crescimento econmico com as aes equilibradas para obteno de condies dignas de vida para as populaes, com reduo nas taxas de degradao do meio ambiente. Repensar a gesto, o planejamento e a governabilidade urbana a partir de um considervel contingente de limitaes no ser tarefa das mais fceis, entretanto precisa ser imediatamente assumida. Como soluo possvel para o enfrentamento dessas questes encontra-se a priorizao na elaborao de instrumentos que viabilizem, na prtica, as aes pblicas para o desenvolvimento sustentvel. Assim, com o objetivo de auxiliar na instrumentalizao das equipes tcnicas das diversas secretarias das prefeituras e dos rgos concessionrios ou de prestao de servios pblicos, o presente artigo, resultado de estudos desenvolvidos pelos grupos de pesquisa em Polticas Pblicas e Sustentabilidade (Programa de Mestrado em Gesto de Polticas Pblicas) e pelo Ncleo de Gesto Ambiental e Social (Programa de Ps-Graduao em Administrao) da Universidade do Vale do Itaja (Univali), em conjunto com o grupo de pesquisa em Gesto do Espao (Programas de Ps-Graduao em Engenharia de Produo, Engenharia Civil e Arquitetura e Urbanismo) da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC), prope um instrumento para a gesto estratgica urbana. O sistema baseado nos princpios da gesto democrtica do Estatuto da Cidade e do desenvolvimento sustentvel, atua a partir do nvel de planejamento e formulao de polticas pblicas, instrumentaliza a proposio de planos e auxilia na execuo dos projetos. Outro aspecto importante do sistema proposto a incluso de mecanismos de avaliao e desempenho, essencial a qualquer processo de planejamento e gesto.

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O modelo, que se encontra mais bem especificado em Rossetto (2003), partiu da premissa de sustentabilidade adotada por Sachs (1986), que considera o equilbrio entre crescimento econmico, eqidade social e cuidado ecolgico. A partir dos princpios e premissas adotados, adaptou ferramentas utilizadas na esfera empresarial para o meio urbano. A estrutura do instrumento inclui a incluso efetiva da participao no processo de planejamento estratgico, a utilizao de um balanced scorecard (BSC) para a gesto urbana, uma estrutura de indicadores direcionada para a sustentabilidade e a avaliao multinvel. Essa ltima possibilita diversos nveis de anlise e agrega informaes de diferentes aspectos, uma das grandes dificuldades nos processos decisrios relacionados ao ambiente urbano.

2. Sistema integrado de gesto do ambiente urbano

Os preceitos que foram utilizados para a formulao do sistema integrado de gesto do ambiente urbano (Sigau) buscaram subsdios em trs importantes marcos de discusso da poltica urbana e ambiental no Brasil: a Agenda 21 brasileira, o movimento pela reforma urbana e as diretrizes gerais estabelecidas no Estatuto da Cidade. Nos trs casos, o debate pblico e a participao das entidades representativas tanto do setor pblico quanto da sociedade civil organizada deram autenticidade aos parmetros que devem orientar a construo da poltica urbana em todas as instncias do poder pblico. Embora o trabalho tenha partido da idia de criao de uma metodologia de apoio deciso que utilizasse indicadores de qualidade ambiental para instrumentalizar as equipes tcnicas das prefeituras na proposio de planos e projetos, a identificao de questes de abrangncia maior que interferem diretamente nessas atividades fez com que a dimenso do trabalho fosse revista. Metodologias de apoio deciso utilizadas pelas equipes tcnicas das prefeituras, mesmo que introduzidas as questes ambientais como proposto, no garantiriam que as mesmas fossem efetivadas, visto que o grande problema do processo decisrio da gesto urbana est em equilibrar as tenses existentes entre os distintos atores que interagem no mesmo e, ao mesmo tempo, harmonizar a orientao poltica, os mtodo utilizados e a consistncia da base tcnica que d suporte deciso. De nada adianta melhorar o processo decisrio somente do setor tcnico, pois no se deve imaginar que o estado catico da grande maioria de nossas cidades se deva ao despreparo dos profissionais desses escales. O que se percebe que, apesar de muitas vezes o trabalho ser de grande qualidade, o desconhecimento por parte dos decisores das implicaes tcnicas de cada

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projeto, ou o desconhecimento por parte dos tcnicos dos verdadeiros objetivos dos decisores, faz com que o sistema como um todo se torne ineficiente. Exemplo disso a formulao de leis urbansticas tradicionalmente alteradas por agentes polticos, que desconhecem implicaes tcnicas (como, por exemplo, leis de alterao de uso e ocupao do solo) e que so os maiores fatores de impacto urbano e ambiental de mdio e longo prazos. Outra constatao que, embora de indiscutvel importncia, o planejamento das cidades no tem, na maioria das vezes, cumprido seu papel, seja ele de carter fsico-territorial em sua verso convencional, marcadamente regulatria, seja na tipologia de planejamento estratgico mais difundida em nosso pas, a mercadolgica (Souza, 2003). Nem os prprios objetivos propostos pelos planos, questionveis se analisados sob a luz dos movimentos recentes para mudanas nas polticas urbanas, so alcanados de forma satisfatria. Isso se deve ao fato de que os modelos existentes operam muito bem a formatao do processo, orientam a seqncia de etapas, mas no chegam a discriminar as metas e os objetivos especficos para cada setor ou rea nem os procedimentos que cada envolvido no processo deve fazer para o alcance dos objetivos maiores. Por outro lado, no estabelecem os instrumentos e fontes de recursos (programas) para viabilizao das aes e projetos previstos. Dessa forma, mesmo que no nvel operacional e no de formulao das polticas urbanas, ou seja, nas duas pontas do processo de gesto, a administrao esteja bem direcionada, o que no comum em municpios brasileiros, a seqncia de procedimentos para que haja continuidade no existe, fragmentando as aes pblicas e tornando-as ineficazes. Acrescente-se a isso o fraco controle social para monitoramento, cobrana e avaliao dessas aes do poder pblico, o que requer o aprimoramento da participao comunitria nos processos de gesto, atravs de mecanismos como criao de fruns de discusso com carter deliberativo (a exemplo do Conselho das Cidades em formao e de outros previstos no Estatuto da Cidade), e capacitao para a participao, o que demanda democratizao das informaes, quesito que vai ao encontro dos objetivos do sistema aqui proposto. A proposta do presente artigo unificar procedimentos que so reconhecidamente vlidos, mesmo que utilizados na gesto de organismos com caractersticas distintas (empresas e rgos pblicos), e adapt-los para utilizao na administrao de cidades, integrando e enfocando as questes relativas ao desenvolvimento sustentvel e envolvendo todos os nveis da estrutura organizacional pblica. O Sigau foi estruturado para atuar nos trs nveis da estrutura organizacional:

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nvel de formulao das polticas urbanas composto por polticos, gestores, administradores, funcionrios de escales hierrquicos superiores dos rgos pblicos, empresrios, sindicatos, associaes civis, de classes, comunitrias e dos cidados em geral. Nesse nvel a proposio de introduzir na metodologia de planejamento estratgico mecanismos de efetiva participao popular, alterando a viso de cidade mercadoria para cidade fruto da construo coletiva. O instrumento foi denominado Planejamento Estratgico Participativo (PEP); nvel de elaborao de planos e propostas composto por gestores, administradores, polticos, funcionrios de escales hierrquicos superiores dos rgos pblicos e corpo tcnico. Para esse nvel foi adaptado um instrumento utilizado pela esfera empresarial para a efetivao das estratgias oriundas do planejamento estratgico, o BSC (Kaplan e Norton, 1997). nvel de elaborao de projetos e execuo de aes composto por corpo tcnico e funcionrios dos escales operacionais. Para auxiliar a execuo dos planos e projetos resultantes da aplicao das etapas anteriores, dois instrumentos de apoio deciso foram incorporados ao processo. Um voltado para a escolha de melhores opes de ao, o Mtodo Aditivo Linear (MAL) (Bramont, 1996), e o outro destinado avaliao e ao monitoramento do desempenho dos distintos aspectos do desenvolvimento urbano, baseado em metodologia utilizada pelo Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (Unep) e pela Organizao das Naes Unidas para a Educao, Cincia e Cultura (Unesco) (1987) para avaliao do desempenho ambiental de bacias hidrogrficas. Esse ltimo instrumento possibilita tambm a gerao de cenrios.

O modelo permite a transio do carter das aes de forma compatvel com a essncia de cada uma das etapas do processo, sendo a primeira essencialmente poltica e a ltima, eminentemente tcnica (figura 1). O Sigau composto por trs fases e 18 etapas. A primeira fase compreende o planejamento da cidade de forma integrada, estratgica e participativa e foi denominada PEP. Essa fase vai desde a organizao do processo, o diagnstico e a anlise da cidade, at a definio de um modelo de desenvolvimento desejado pela comunidade e as estratgias para atingir o cenrio desejado. A segunda fase busca viabilizar a efetivao das estratgias definidas pela comunidade na primeira fase, utilizando um BSC e criando uma estrutura adequada, uma linguagem comum, com indicadores para informar e possibilitar um processo participativo. Nela encontram-se a definio das perspectivas a serem observadas na implementao das estratgias, a definio dos fatores crticos de cada uma das perspectivas, a identificao da relao de causa e efeito

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entre elas, a formulao de propostas, a indicao de objetivos e metas, a definio de indicadores para acompanhamento e a identificao das fontes de financiamento para suporte s aes.
Figura 1

Inter-relao do Sigau com o processo decisrio

Na ltima fase so utilizadas Metodologias Multicritrios de Apoio Deciso (MCDA) que auxiliam as equipes tcnicas a melhorar o processo decisrio apresentando e priorizando os projetos que cumpram os objetivos de curto e longo prazos definidos na fase anterior. Esses instrumentos permitiro que, de forma gradual, estratgias, objetivos e metas sejam traduzidos em planos e projetos e operacionalizados dentro de uma nica linha de ao. A estrutura do Sigau pode ser mais bem compreendida na figura 2.

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Figura 2

Estrutura do Sigau

O sistema proposto engloba o planejamento e a gesto urbana, que, embora indissociveis, referem-se a momentos distintos, pois, enquanto o planejamento trata do futuro, a gesto trabalha com o presente, com a execuo dos anseios colocados no planejamento. Cada um dos instrumentos ser descrito a seguir.

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Planejamento estratgico participativo

Neste artigo, desvincula-se do termo planejamento a idia do planejamento normativo de carter regulatrio (incluindo nesse perfil os planejamentos fsico-territoriais clssicos e o planejamento sistmico) que, segundo Brindley (1989), reinou durante muito tempo como estilo central na ideologia da profisso de planejamento, e busca-se uma postura mais crtica, na qual o planejamento e a gesto urbana sejam utilizados como ferramentas de promoo do desenvolvimento socioespacial. J em relao conotao estratgica, a proposta parte de uma viso diferenciada de planejamento estratgico em que a necessidade de pensar os destinos da cidade em longo prazo, traar estratgias maiores e buscar o consenso da comunidade em torno desses objetivos permanece. Entretanto a viso mercadolgica (utilizando a terminologia de Brindley (1989) planejamento subordinado s tendncias do mercado [trend planning]; planejamento de facilitao [leverage planning]; e planejamento de administrao privada [private-management planning], e que no Brasil ficou conhecido como urbanismo de resultado), normalmente associada ao termo estratgico, no qual as cidades so tratadas como mercadorias, a competio entre cidades incentivada e o objetivo maior est voltado ao desempenho econmico, descartada e substituda pelos objetivos do desenvolvimento sustentvel. O modelo traz conceitos e procedimentos do planejamento estratgico clssico utilizado no meio empresarial e em cidades, mas sua essncia alterada medida que assume um carter efetivamente participativo, no qual a populao no somente consultada, mas delibera sobre assuntos de seu interesse. Procura-se aproximar da linha do planejamento estratgico situacional proposto por Matus (1996) e que, conforme Souza (2003), no Brasil assumido na proposta de um planejamento politizado, inspirado no iderio da reforma urbana. Dessa forma, o planejamento se transforma em uma construo coletiva, mas mantm sua funo principal, que a de direcionar as aes da comunidade para objetivos comuns. A questo da participao tratada pelo modelo de forma a ampliar suas aplicaes, extrapolando a alada dos oramentos participativos. Buscam-se introduzir diversas esferas de participao popular, preconizadas no Estatuto da Cidade, defendendo o fortalecimento das entidades representativas dos diversos setores e, atravs delas, a participao dos cidados, desde as etapas de formulao das polticas pblicas e de planejamento das cidades.

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O PEP foi idealizado incluindo o enfoque da participao popular de forma efetiva, utilizando instrumentos disponveis na legislao vigente (em especial o Estatuto da Cidade no qual esto previstas as Conferncias das Cidades, as Audincias Pblicas e a formao de Conselhos das Cidades) e propondo carter deliberativo aos fruns em suas distintas instncias, fortalecendo entidades representativas e associaes de classe. Entretanto no se pode menosprezar nem a dimenso poltica do processo de planejamento urbano e tampouco a dimenso tcnica (Souza, 2003). Dessa forma, a proposta inclui instrumentos de anlise e diagnstico que garantem um enfoque integrado e coordenado do planejamento da cidade, visando garantir uma viso global de sua problemtica e a formulao de um modelo de desenvolvimento consistente. O fluxograma de funcionamento e hierarquia do PEP est demonstrado na figura 3.

Figura 3

Fluxograma do PEP

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Todas as etapas seguem a premissa da participao e esto mais bem detalhadas em Rossetto (2003). Elas incluem a organizao do processo, a anlise e o diagnstico urbano, a proposio do modelo de desenvolvimento para a cidade e a definio das estratgias. Tendo em vista que o planejamento sempre dever considerar a situao presente, o sistema proposto foi formulado de maneira que as informaes geradas pelas diversas fases e etapas sejam as que retroalimentam todo o processo. Assim, as informaes do PEP alimentaro as aes do BSC, que, ao mesmo tempo, fornecer as informaes para o processo decisrio das equipes tcnicas, o qual retroalimentar o PEP, o mesmo ocorrendo com o BSC em relao ao MCDA e assim por diante. Desse modo, a formulao das estratgias no fica restrita a um nico momento, sendo que as estratgias que sero definidas nessa etapa posteriormente sero desdobradas em metas (fase do BSC) projetos e aes estratgicos (fase do MCDA). A figura 4 demonstra a interligao entre as etapas e a influncia na formulao das estratgias.

Balanced scorecard
O segundo instrumento, um modelo BSC com estrutura similar do proposto por Kaplan e Norton (1997) e utilizado no ambiente corporativo, integra as medidas derivadas das estratgias das empresas, observando outras perspectivas que no somente a financeira. Na etapa do BSC as estratgias passam a ser trabalhadas em distintas perspectivas. A partir dos princpios de poltica urbana adotados como pressupostos do trabalho, o mesmo contemplou as perspectivas social, ambiental, fsico-espacial e econmica, consideradas de fundamental importncia para a avaliao do desempenho das cidades e que, se observadas, garantem equilbrio entre aspectos definidores da sustentabilidade urbana. A medio do desempenho ser feita da mesma forma que no modelo de BSC proposto por Kaplan e Norton (1997), entretanto com outras perspectivas (figura 5). Embora muitos aspectos estejam presentes e interajam com mais de uma perspectiva, por questes didticas e operacionais cada uma delas ser observada a partir de determinados aspectos que sero a seguir especificados.

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Figura 4

Interligao entre as etapas e a influncia na formulao das estratgias

Perspectiva social: os aspectos abordados nessa perspectiva relacionam-se s questes de sade, longevidade, educao, cultura, lazer, esporte, acesso a servios pblicos, participao poltica, justia social, segurana, cidadania, infncia, emprego, habitao, transporte pblico, nvel de renda, alimentao, marginalizao e outros que digam respeito qualidade de vida da populao. Perspectiva ambiental: os aspectos abordados na perspectiva ambiental relacionam-se s questes de meio ambiente, equilbrio ecolgico, condio dos recursos naturais, condies climticas, preservao de espcies (animais e vegetais), poluio (sonora, do ar, do solo), utilizao de energias

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renovveis, gerao e tratamento de lixo, condio de cursos dgua, preservao de matas ciliares e outros que digam respeito forma como o meio urbano afeta o meio ambiente e impacta a natureza.
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Perspectiva fsico-espacial: os aspectos abordados nessa perspectiva relacionam-se a questes de uso e ocupao do espao urbano, densidades, sistema virio, pavimentaes, poluio visual, infra-estrutura para gua, luz, telefone e saneamento bsico, problemas de enchentes, grau de impermeabilizao do solo, arborizao, insolao e ventilao dos recintos urbanos, percepo dos espaos, reas degradas, patrimnio histrico e outros que digam respeito qualidade fsica e espacial do ambiente urbano. Perspectiva econmica: os aspectos abordados aqui relacionam-se s questes de produto interno bruto (PIB), investimentos pblicos/privados, desempenho dos setores, renda per capita, arrecadao, oramento municipal, macroeconomia, economia regional, nvel de emprego e outros que digam respeito gerao de recursos para melhorar a qualidade de vida da populao e do ambiente urbano.
Figura 5

Estrutura do BSC para ambientes urbanos

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Tendo-se em vista a abrangncia das perspectivas e que o enfoque principal do trabalho o desenvolvimento sustentvel, ou seja, que exista equilbrio entre o desenvolvimento de cada uma, e considerando-se que a funo do Estado preservar o direito de todos e a justia social, compensando os pontos mais frgeis do tecido socioeconmico-ambiental da estrutura urbana, foram identificados alguns fatores crticos cujos desempenhos condicionam o desenvolvimento sustentvel.

Identificao dos fatores crticos

A escolha dos fatores crticos foi baseada nos princpios que nortearam a formulao do modelo, utilizando o diagnstico apresentado pela Agenda 21 brasileira e buscando minimizar as situaes que no se enquadram como desejveis nas linhas da atual poltica urbana e fomentar a utilizao dos novos instrumentos propostos pelo Estatuto da Cidade. Alm da identificao dos aspectos-chave a serem trabalhados no planejamento e na gesto para a efetivao das estratgias de desenvolvimento, os fatores crticos, depois de desmembrados em aspectos pontuais, facilitam a escolha dos indicadores. Os fatores crticos escolhidos para cada perspectiva so relacionados a seguir.
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Perspectiva social: incluso territorial (acesso moradia urbanizada, de forma regular, em locais adequados e integrados malha urbana, ao transporte coletivo e ao saneamento bsico); estrutura social (discriminao por racismo, sexo, idade, renda, emprego, opo sexual; trabalho infantil; crianas e adolescentes marginalizados; idosos abandonados; injusta distribuio de renda); educao (acesso ao ensino bsico e profissionalizante em idade adequada, a cursos de segundo e terceiro graus pblicos e a cursos que melhorem a chance no mercado de trabalho); cultura (acesso a livros, revistas e jornais ou outros meios de comunicao; a espetculos de teatro, dana, msica e produes cinematogrficas; a exposies de artes; e apresentaes de trabalhos cientficos. Nesse fator crtico, entretanto, tambm importante o acesso ao ensino e ao desenvolvimento de aptides em todas essas reas); sade (acesso a atendimentos de emergncia, prximo e em condies adequadas, hospitalar, quando necessrio; a atendimento preventivo e especializado; a atendimento odontolgico; a medicamentos de uso comprovadamente necessrio; baixas taxas de mortalidade infantil; altos ndices de longevidade; erradicao de doenas epidmicas e de vetores); lazer (acesso a reas verdes, a equipamentos urbanos destinados diverso e a manifestaes de cultura e de patriotismo, como desfiles e comemora-

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es; a locais de beleza cnica destinados contemplao; a locais de recursos naturais de patrimnio pblico como praias, rios, lagos); esporte (acesso a reas esportivas, treinamento especializado, competies municipais e intermunicipais); segurana pblica (significa: mobilidade na cidade independente de local ou horrio; proteo propriedade privada; pronto atendimento policial, de bombeiros e da Justia; estrutura carcerria compatvel e adequada; controle do trfico de drogas e da prtica de receptao); participao poltica (comunidade com poder deliberativo sobre as diversas escalas espaciais da participao; autonomia da sociedade civil em relao s foras polticas; existncia de mecanismos para reduo da desigualdade de condies para participao; necessidade de desenvolvimento de capacidades tcnicas, organizacionais e da sociedade civil para a participao).
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Perspectiva ambiental: preservao dos ecossistemas (manuteno de ecossistemas importantes em quantidade suficiente para manter a biodiversidade do planeta e as condies de vida tanto na escala local, quanto regional e global) e de sua qualidade (manuteno das condies adequadas dos ecossistemas preservados: qualidade dos recursos naturais). Perspectiva fsico-espacial: organizao fsico-espacial (significa a existncia de plano diretor, leis de usos e ocupao, equilbrio na distribuio espacial da populao, preservao de reas verdes, inexistncia de vazios urbanos e de ocupaes ilegais e em reas de risco, desenvolvimento institucional na rea das polticas urbanas); abrangncia e qualidade da infra-estrutura (abastecimento de gua, coleta e tratamento de esgoto e de lixo, oferta de energia eltrica, abrangncia da rede viria e pavimentao de vias, organizao do sistema de trnsito municipal, caladas; drenagem urbana adequada); qualidade dos ambientes urbanos (significa oferta compatvel de equipamentos de sade, educao, lazer, segurana, mobilirio urbano, reas verdes, espaos diversificados em termos de privacidade e de escala); conforto do usurio (significa manuteno de condies ambientais dentro das zonas de conforto para seres humanos com relao a temperatura, ventos, insolao, rudos, odores, umidade); percepo ambiental agradvel com compatvel grau de permeabilidade, identidade local, paisagem cnica, perspectivas visuais, harmonia de conjunto). Perspectiva econmica: finanas municipais (avaliadas atravs da arrecadao municipal; do percentual de investimento em obras destinadas a cada uma das perspectivas; do retorno do investimento pblico pela valorizao fundiria) e economia local (avaliada atravs do PIB, do nvel de emprego, do grau de industrializao, da renda per capita; da arrecadao oriunda de atividades tursticas).

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Relao de causa e efeito principal

No caso da aplicao do BSC para o meio urbano, o fim maior a ser buscado o desenvolvimento sustentvel, que ser atingido quando os objetivos e metas das demais perspectivas tambm o tenham sido. Ao contrrio da rea empresarial, a perspectiva econmica no o principal objetivo das cidades, sendo uma das finalidades-meio para que seja atingido o objetivo-fim do desenvolvimento sustentvel. A perspectiva econmica dar suporte para os investimentos pblicos e privados e viabilizar a realizao das estratgias das demais perspectivas atravs da destinao de recursos de forma equilibrada. A perspectiva fsico-espacial, na qual esto contidas as questes de infraestrutura, de conforto aos usurios dos ambientes e de suporte s atividades da populao, depende do desempenho da perspectiva econmica e interfere no desempenho tanto da perspectiva social quanto da ambiental. Atravs dessa perspectiva as obras de infra-estrutura necessrias ao correto funcionamento da cidade, a definio de seus usos e forma de ocupao e o controle das condies de conforto viabilizaro a efetivao das atividades e relaes sociais em maior ou menor grau de conformidade com os princpios norteadores das polticas urbanas. As relaes com o meio ambiente tambm sero afetadas pelo grau de urbanizao e pelas prticas e tcnicas utilizadas nesse processo. As perspectivas social e ambiental posicionam-se no topo da estrutura de causa e efeito e se relacionam de forma horizontal, sendo que ambas podem ser causa ou efeito uma da outra, dependendo do fenmeno observado. Entretanto as quatro perspectivas so objetivos-meio para o objetivo maior, que o desenvolvimento sustentvel da cidade. A figura 6 mostra a cadeia de causa e efeito do BSC proposto, exemplificando alguns dos fatores crticos de cada perspectiva.

Sistema de indicadores para o desenvolvimento sustentvel

Para este artigo, a escolha dos indicadores que faro parte do modelo proposto foi feita com base nas abordagens da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OECD, 1993) e da Environmental Protection Agency (EPA, 1995), que se tm constitudo em marcos direcionadores, em especial para a rea ambiental. O sistema conceitual de indicadores proposto e adotado pelos pases da OCDE baseia-se no entendimento comum de seus pressupostos, servindo como referncia e sendo o mais adotado atualmente no mundo. O sistema

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presso-estado-resposta, como denominado, est baseado no conceito da causalidade (OECD, 1993):

Atividades humanas exercem presso sobre o meio ambiente e mudam sua qualidade e a quantidade dos recursos naturais (estado). A sociedade responde a essas mudanas atravs de polticas ambientais, econmicas e setoriais (resposta social). (...) Esses passos formam parte de um ciclo (poltica) ambiental que inclui a percepo dos problemas, a formulao de polticas, o monitoramento e a avaliao poltica.

Figura 6

Relao de causa e efeito do BSC para gesto urbana

Os indicadores na estrutura de sistema presso-estado-resposta esto representados na figura 7.

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Figura 7

Sistema presso-estado-resposta

Fonte: OECD, 1993.

A partir dos fatores crticos foram identificados indicadores essenciais que retratam o panorama de cada fator crtico em relao aos aspectos que exercem presso sobre a atividade observada; ao estado, ou seja, situao em que se encontra esse fator; e em relao s respostas que esto sendo dadas pelo poder pblico ou pela comunidade atravs de polticas e programas. De fundamental importncia para a compreenso da proposta que os indicadores escolhidos so frutos de um primeiro processo de aproximao, tendo em vista a abordagem construtivista do sistema e o carter de participao que se busca inserir no processo de planejamento e de gesto. Um dos conceitos adotados pelo trabalho a estratgia utilizada pela Environmental Monitoring and Assessment Programs (Emap) (EPA, 1995), que prioriza a natureza interativa entre os grupos envolvidos no uso dos indicadores e no processo de desenvolvimento dos mesmos, demonstrando, com isso, a necessidade continuada de reavaliar e desenvolver, sistematicamente, indicadores apropriados aos usurios. Devido abrangncia dos aspectos observados, foi proposta uma gama bastante extensa de indicadores, os quais podem ser encontrados em Rossetto (2003).

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Avaliao integrada da sustentabilidade urbana

A prtica tem mostrado que a ao de medir auxilia tanto os decisores quanto os cidados comuns a conceitualizar objetivos, estudar alternativas e operacionalizar a implementao de polticas norteadoras do desenvolvimento humano. A abordagem setorial, entretanto, compe-se de uma barreira para o desenvolvimento de indicadores sistmicos e de ndices de agregao em ordem superior, a partir dos mesmos (Bollmann, 2001; Bollmann e Marques, 2001). No caso do ambiente urbano, o entendimento das alteraes nele provocadas tem sido historicamente abordado sob o ponto de vista reducionista, sendo estudados os fenmenos isoladamente ou, no mximo, agrupados por campo do conhecimento. Nesse sentido, uma abordagem proposta pelo Scientific Expert Group, grupo de trabalho de projeto da Unep/Unesco para a avaliao integrada de bacias hidrogrficas, apresenta uma estratgia de gesto ambiental baseada na anlise ecossistmica, que capaz de elaborar um balano ponderado multinvel de ndices obtidos em aes de monitoramento da regio observada (Unep/Unesco, 1987). Em uma anlise efetuada sobre a metodologia, Bollmann (2001) considera que a grande inovao do modelo consiste em agregar indicadores de variveis pertencentes a distintos grupos do conhecimento, atravs de aproximaes sucessivas, at gerar um nico indicador de desempenho geral da rea. A aplicao deste instrumento, com base no modelo proposto pela Unep/Unesco (1987) e adaptada para o sistema de indicadores proposto por Rossetto (2003), permite uma apreciao multidimensional do desenvolvimento municipal, fornecendo anlises mais abrangentes do impacto das distintas aes e fatos urbanos em cada um dos fatores crticos, nas perspectivas separadamente ou na cidade como um todo. O mtodo baseia-se explicitamente no conceito da programao por compromisso, que faz parte de um grupo de metodologias multicritrio de apoio deciso conhecido como de articulao progressiva das preferncias do gestor. A composio dos indicadores feita a partir da normalizao dos resultados entre os valores 0 e 1 e as formulaes matemticas e as rotinas operacionais foram mantidas iguais ao modelo Unep/Unesco (1987). A estrutura de composio multinvel utilizada, tendo sido alteradas a quantidade de nveis e a diviso dos sistemas observados. O modelo Unesco considera o meio ambiente fonte de recursos para o sistema socioeconmico. A metodologia prope gerenciar ou monitorar um sistema atravs da quantificao dos indicadores e da definio do estado atual, da melhor e da

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pior situao que estiver sendo medida pelo indicador. Assim eles se tornam valores-padro que medem o relacionamento entre os valores desejados e os observados pelas medies no sistema. Nessa proposta, a composio dos indicadores feita a partir da agregao dos indicadores bsicos de cada fator crtico e, aps, entre as perspectivas social e econmica e fsico-espacial e ambiental. Esses dois indicadores compostos geram o indicador de sustentabilidade da cidade. Essa etapa permitir que sejam tambm efetuadas simulaes de situaes, arbitrando resultados para indicadores ou para qualquer um dos nveis de composio (figura 8). Por exemplo: os indicadores de moradia urbanizada, transporte pblico e saneamento bsico so agregados, fornecendo um indicador de incluso territorial. Esse, por sua vez, agregado aos indicadores de estrutura social, educao, cultura, sade, esporte, lazer, segurana pblica, participao popular, j agregados em seus itens bsicos, fornecendo o grau de sustentabilidade da perspectiva social. Esse indicador ser agregado ao indicador econmico, gerando um indicador de terceiro nvel. O mesmo processo feito para os indicadores das perspectivas ambiental e fsico-espacial, sendo que o ltimo nvel de agregao ser o que inter-relacionar os indicadores de terceiro nvel e fornecer o ponto de sustentabilidade da cidade. Embora seja uma formulao matemtica e oferea parmetros numricos para a avaliao dos diversos nveis, a essncia do modelo ainda qualitativa, pois os resultados so diretamente dependentes das decises relativas definio de parmetros e pesos de importncia para cada item, decises essas que antecedem a aplicao das rotinas matemticas. Sua mtrica baseiase em uma noo geomtrica de melhor, devendo ser definido para cada um dos indicadores bsicos o que a equipe de trabalho ou a comunidade considera a situao ideal e o que considera a pior situao possvel. Outro momento em que a linha de atuao poltica ir direcionar os resultados na atribuio dos pesos de cada item nos nveis de agregao. Desse modo, se os gestores e a comunidade considerarem que a questo social possui maior relevncia que a ambiental, ou que a fsico-espacial possui a mesma importncia que a econmica, os pesos para avaliao da sustentabilidade foram estipulados seguindo essa preferncia. Cabe lembrar que, para ser considerado sustentvel, segundo definio que norteia o presente trabalho, o desenvolvimento deve apresentar equilbrio entre as quatro perspectivas escolhidas. Assim, os pesos atribudos procuraram sempre imprimir um carter de igualdade de relevncia entre elas. O modelo fornece o ponto de sustentabilidade para cada uma das etapas intermedirias e ainda viabiliza a gerao de cenrios e simulaes para auxiliar a gesto e o planejamento urbano.

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Modelo de gerenciamento do grau de sustentabilidade da cidade

Figura 8

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Mtodo aditivo linear

O quarto instrumento que compe o Sigau uma metodologia de apoio deciso para a qual foi utilizado um mtodo desenvolvido por Bramont (1996) em sua tese de doutoramento na Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) denominado Mtodo Aditivo Linear (MAL). Cabe salientar que, como os demais instrumentos, a estrutura proposta permite que os modelos possam ser alterados ou substitudos por outros que desempenhem o mesmo papel e que se adaptem a situaes especficas. Ou seja, outra metodologia MCDA poder ser utilizada desde que incorpore os indicadores utilizados para o acompanhamento das metas estipuladas no BSC. Este mtodo foi escolhido em virtude de sua estrutura ser extremamente simples, o que viabiliza que municpios de qualquer porte possam utilizlo. As rotinas matemticas so operacionalizadas em uma planilha Excel de fcil manuseio. A utilizao do mtodo deve estar vinculada s estratgias definidas no PEP e gerenciadas pelo BSC. A partir da definio para cada estratgia dos objetivos, metas e iniciativas, uma srie de projetos pode ser elencada a fim de solucionar os problemas apresentados ou para alcanar as metas estabelecidas. O mtodo permite a definio de critrios e a incorporao de valores ditos sociais, que guiaro a escolha ou a priorizao de execuo dos mesmos. Por exemplo, em relao ao fator crtico denominado criana e adolescncia marginalizada pertencente estrutura social da perspectiva social, um dos projetos para reduo do percentual de crianas e adolescentes envolvidos em infraes pode ser o da implantao de uma granja comunitria que retire da rua as crianas e os adolescentes, amplie a renda familiar dos envolvidos e promova sua profissionalizao e de seus familiares. Outro projeto pode ser a ampliao da estrutura de unidades correcionais. A priorizao entre esses projetos ser feita a partir da identificao dos critrios que norteiam o desenvolvimento das estratgias e das polticas urbanas adotadas pelos gestores a partir dos seguintes passos: estimativa da importncia dos critrios pontos em unidade de valor que levam em conta a importncia relativa dos critrios e, assim, refletem os trade offs entre eles; clculo dos valores dos projetos; priorizao inicial dos projetos;

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anlise de robustez feita atravs da variao dos coeficientes dos critrios, aleatoriamente e independentemente ao mesmo tempo, segundo uma funo distribuio de probabilidade especificada pelo decisor; o ltimo passo consiste na priorizao final.

3. Exemplificao em municpio de porte mdio

Em virtude de constituir-se em um sistema flexvel e adaptar-se realidade de qualquer cidade, a exemplificao poderia ter sido inteiramente fictcia. Entretanto optou-se por um exemplo real, mesmo que inmeros procedimentos tenham que ter sido simulados, tendo em vista que uma situao conhecida forneceria melhores subsdios para as anlises. A escolha por Passo Fundo ocorreu em funo do acesso a inmeros dados e por ter a cidade passado por um processo de planejamento recente que, aps uma anlise crtica sobre as diferenas entre ele e o processo de planejamento proposto (PEP), serviu de pano de fundo para as demais fases do sistema. Cidade de porte mdio do Rio Grande do Sul, Passo Fundo possua, em 2000, uma populao de 168.440 habitantes, sendo que, desses, 163.748 residiam na rea urbana (IBGE, 2003). Com rea total de 759,4 km2, rea rural de 63.900 hectares e um permetro urbano de aproximadamente 120 km2, dos quais em torno de 70 km2 encontram-se urbanizados, sua densidade mdia de 221,8 hab./km2. O processo de planejamento que ocorreu durante o ano de 2000 no municpio de Passo Fundo foi analisado a partir de material coletado nas secretarias da prefeitura e de entrevista com diversos tcnicos envolvidos na efetivao do Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado (PDDI), com lideranas polticas e com representantes de entidades e associaes da comunidade. O termo de referncia (Prefeitura Municipal de Passo Fundo, PMPF, 2000) serviu como espinha dorsal para a anlise, sendo a seguir apresentada uma sntese do documento. Os objetivos gerais so aqueles referentes ao desenvolvimento de Passo Fundo e aos processos de administrao e planejamento do municpio. So eles:
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promover o desenvolvimento integrado do municpio de Passo Fundo; propiciar a melhoria da qualidade de vida no que se refere a servios e infra-estrutura pblicos postos disposio da comunidade;

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propiciar o desenvolvimento das atividades produtivas urbanas e rurais, preservando o equilbrio ambiental; garantir que a propriedade cumpra sua funo social, atendendo as exigncias fundamentais de ordenao da cidade e do municpio; racionalizar os investimentos do setor pblico atravs da participao comunitria na fixao das prioridades das polticas e programas a serem implantados; propor uma poltica de desenvolvimento para Passo Fundo.

Tendo em vista a impossibilidade de desencadear um processo de planejamento com todos os requisitos expostos pelo PEP sem uma deciso comunitria, a exemplificao do Sigau foi feita considerando como primeira fase o PDDI efetuado pela prefeitura e o planejamento estratgico implementado pelo Conselho de Desenvolvimento. A partir da escolha de algumas das estratgias geradas nos processos anteriormente citados, as fases seguintes do Sigau foram simuladas a fim de facilitar o entendimento da estrutura e da abrangncia do sistema proposto. Na exemplificao do Sigau foi considerada a premissa maior colocada pelo trabalho, tendo sido adotadas as perspectivas, os fatores crticos e os indicadores propostos no texto. As perspectivas observadas para o desenvolvimento sustentvel foram a social, a ambiental, a fsico-espacial e a econmica. A estratgia selecionada para desdobramento neste artigo foi garantir que a propriedade cumpra sua funo social, atendendo as exigncias fundamentais de ordenao da cidade e do municpio (o cdigo designado para essa estratgia foi E1). Foram simulados para a estratgia objetivos, metas e iniciativas. Tambm foram identificados fatores crticos e fontes de financiamento, como pode ser observado na planilha de acompanhamento do BSC. Os fatores crticos direcionaram a escolha pelos indicadores que oferecem subsdio para as anlises pontuais e, ao mesmo tempo, alimentam o sistema de avaliao integrada. Para exemplificar da utilizao do MAL, a perspectiva social teve como objetivo promover o acesso terra urbanizada desdobrado na meta de implantar cinco loteamentos de interesse social em reas desocupadas dentro do permetro urbano.

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Foram avaliadas diferentes reas para a implantao dos loteamentos, cujos critrios utilizados para a priorizao foram: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. Distncia da rea ao Centro 80 Nmero de domiclios previstos 100 Recursos necessrios para saneamento bsico e energia eltrica 80 Recursos necessrios para infra-estrutura viria 50 Distncia da rede pblica de ensino 80 Distncia do atendimento ambulatorial 50 Proximidade de nascentes ou cursos dgua 50 Distncia do local de origem 25

Planilha de acompanhamento do BSC por estratgia

Estratgia E1: garantir que a propriedade cumpra sua funo social, atendendo s exigncias fundamentais de ordenao da cidade e do municpio Perspectivas Social Objetivos Promover o acesso terra urbanizada Moradia, de forma regular, em locais adequados e integrados malha urbana Fsico-espacial Garantir usos sociais em locais adequados da malha urbana Ocupaes ilegais em reas de risco Econmica Gerar emprego e distribuio de renda

Fatores crticos

Metas

Iniciativas

Nvel de emprego Desenvolvimento setorial, gerao e distribuio de renda Gerar 500 postos de trabalho Implantar um loteamento de Retirar as ocupaes das na construo civil (base da reas de risco interesse social em reas pirmide) at 2005 Realocar as famlias at desocupadas dentro do Organizar uma cooperativa 2005 permetro urbano por ano de catadores de lixo at agosto de 2004 1. Financiar a construo de 1. Cadastrar as famlias e 1. Identificar reas avaliar a estrutura social dos mil unidades habitacionais passveis de aplicao de 2. Criar incentivos fiscais agrupamentos legislao especfica para para a implantao de utilizao com loteamentos 2. Implementar infraempreendimentos que gerem estrutura nas reas populares escolhidas para realocao empregos 2. Atualizar legislao 3. Destinar rea para a das famlias urbanstica, incluindo a construo de uma 3. Construir as unidades demarcao das zonas de cooperativa para catadores habitacionais uso especiais para fins de de lixo habitao de interesse social
continua

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Estratgia E1: garantir que a propriedade cumpra sua funo social, atendendo s exigncias fundamentais de ordenao da cidade e do municpio Perspectivas Social Indicadores (os indicadores sero acompanhados pela planilha especfica de indicadores que alimenta a avaliao integrada da sustentabilidade urbana) Presso: crescimento populacional, insuficincia mdia de renda familiar Estado: dficit habitacional, nmero de domiclios em favelas ou assemelhados (cortios, diviso de lotes), nmero de loteamentos irregulares, distncia dos loteamentos populares ao Centro (ou centro de bairros), nmero de pessoas sem moradia vivendo em reas pblicas, percentual de populao que vive em domiclios com densidade mdia acima de duas pessoas por dormitrio, percentual da populao que vive em domiclios durveis Resposta: montante de recursos aplicados em financiamentos de habitaes e loteamentos populares, existncia de programas de urbanizao de favelas, nmero de moradias produzidas com financiamentos concedidos a empresas, cooperativas populares, associaes populares Fsico-espacial Presso: taxa de urbanizao, expanso fora do permetro urbano, percentual da populao vivendo abaixo da linha de pobreza Estado: nmero de habitaes/pessoas morando em reas de risco, nmero de habitaes/ pessoas morando em reas irregulares, nmero de loteamentos irregulares e clandestinos Resposta: existncia e abrangncia de polticas de reestruturao da propriedade e uso do solo urbano, existncia de programas de preveno ocupao de reas de risco, nmero de beneficiados por programas de regularizao fundiria Econmica Presso: populao economicamente ativa, composio setorial do PIB, taxa de desemprego, ndice de concentrao de renda, percentual de pobres, percentual de pessoas com RFPC abaixo de 0,5 SM Estado: rendimento mdio mensal, taxa de atividade, taxa de desocupao, ndice de Gini, pessoal ocupado de empresas com CGC, por setor de atividade, grau de desigualdade, insuficincia mdia de renda, composio setorial do PIB, percentual de pessoas ocupadas em empresas com CGC por setor de atividade, renda familiar per capita mdia Resposta: investimentos em infra-estrutura e incentivos fiscais nos setores produtivos, de servio, cultural e de sade, de fluxo de investimento pblico, regularidade de fluxo de investimento privado, aes para efetivao da reforma agrria, incentivo agricultura familiar, reforma trabalhista, programas de microcrdito e incentivos fiscais CEF programas: Prodec, Pr-Moradia, PrSaneamento BNDES SGPC Ministrio da Ao Social Programa Gerao de Renda MEC Projeto Alvorada

Fontes de CEF programas: Gesto financiamento Urbana, Morar Melhor, PrMoradia, Pr-Infra, PAT Prosanear/Bird BNDES Programa de Desenvolvimento Urbano

CEF programas: Gesto Urbana, Morar Melhor BNDES Programa de Desenvolvimento Urbano

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A partir da primeira definio dos critrios, dos valores e dos pesos, as rotinas matemticas, conforme descrito na fundamentao terica e implementadas pela planilha Excel, promovem o clculo do desempenho das reas perante cada critrio, a anlise de robustez e a priorizao final. As reas 2 e 3 foram as que apresentaram melhor desempenho ante os critrios estabelecidos (figura 9).
Figura 9

Priorizao final das reas para implantao de loteamento popular

Cabe salientar que em um primeiro momento somente foram avaliadas reas pertencentes ao poder pblico e em locais com vocao residencial. Assim, no foi considerado o critrio custo da terra. Caso a prefeitura considere tambm a possibilidade de aquisio de reas, o que poder ocorrer para as prximas implantaes, esse novo critrio dever ser includo ou substituir um dos existentes. Para a avaliao integrada, devido dimenso da tarefa de levantamento de dados, que dever ser obrigatoriamente efetuada envolvendo inmeras equipes de trabalho, e demonstrando que a estrutura proposta permite um crescimento a partir do desenvolvimento das capacidades institucionais de cada municpio, algumas informaes foram coletadas em diversos bancos de dados, outras o foram in loco, umas foram estimadas, e outras deixadas em branco, situao que poder ocorrer na realidade. Deve ficar claro que o objetivo da exemplificao no foi avaliar a condio real de sustentabilidade do municpio, mas a utilizao do Sigau em condies mais prximas da realidade, visando identificar as dificuldades. O resultado obtido, que est disponvel em Rossetto (2003) atravs dos indicadores coletados e estimados, foi o de que o municpio de Passo Fundo

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encontra-se em uma situao ainda bastante incipiente de desenvolvimento sustentvel (figura 10). O pior desempenho apresentado foi o da perspectiva fsico-espacial, e seu fator crtico mais deficiente foi a organizao fsico-espacial. Entretanto, ao se avaliar a planilha de indicadores compostos de segundo nvel, observase que o resultado pode ser explicado em funo do baixo desempenho em todos os fatores crticos. J a perspectiva social, embora tenha ficado com um indicador levemente superior, seus indicadores compostos de segundo nvel demonstram que alguns fatores crticos esto com pior desempenho, como, por exemplo, segurana pblica, lazer e incluso territorial. Esses fatores foram compensados pelo desempenho da sade, da educao e da cultura. Seu melhor desempenho foi apresentado na perspectiva econmica, no fator crtico economia local.

Figura 10

Estado atual da sustentabilidade de Passo Fundo

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O sistema permite ainda que as avaliaes sejam desdobradas para os indicadores de segundo nvel e indicadores bsicos, fornecendo um rico material de anlise. Ao se utilizar o sistema em Passo Fundo ficou evidente a desarticulao das informaes geradas pelos diversos rgos. A atualizao dos dados variou entre 1996 e 2003, as unidades de anlise no se sobrepuseram (o IBGE e a PMPF utilizam distintas divises setoriais) e alguns dados, necessrios para exemplificar os fatores crticos para cada perspectiva, tiveram que ser coletados, como, por exemplo, as condies ambientais e a interferncia da urbanizao no microclima.

4. Concluses
O presente artigo foi motivado pela necessidade de alterao das prticas atuais de planejamento e gesto de espaos urbanos. A problemtica apresentada na realidade brasileira assume propores assustadoras, visto que se propagam de forma geomtrica os problemas sociais e ambientais na grande maioria das cidades, independentemente de seu porte ou nvel de desenvolvimento. Criar um caminho que melhore o processo decisrio na gesto municipal de forma a possibilitar o aumento da qualidade do ambiente urbano foi o que direcionou o desenvolvimento deste artigo. A utilizao de um BSC observando as perspectivas social, ambiental, fsico-espacial e econmica de forma integrada representa um avano no processo decisrio, esse voltado busca pelo desenvolvimento sustentvel. Essa observao feita a partir de uma estrutura de indicadores baseada em um sistema de presso-estado-resposta fornece os subsdios necessrios para uma avaliao integrada do panorama da cidade, avaliao essa de fundamental importncia para as escolhas coletivas. Uma contribuio bastante significativa em termos de operacionalizao da avaliao do desenvolvimento da cidade o instrumento que se baseou na metodologia proposta pela Unep/Unesco, cuja integrao de indicadores de diferentes perspectivas e sua composio em nveis sucessivos garantem uma anlise abrangente da situao em que se encontra a cidade a partir dos parmetros que a prpria comunidade estabelecer como limites para cada questo. A possibilidade de avaliar cenrios para cada uma dessas questes disponibiliza um rico material de trabalho e de comunicao. Com este instrumento, a transparncia e a facilidade de comunicar a posio da cidade auxiliam na conduo dos trabalhos de planejamento e fornecem credibilidade aos trabalhos de gesto. A flexibilidade do sistema possibilita que as caractersticas de cada municpio sejam consideradas desde a

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escolha das perspectivas a serem observadas, que aceitam desdobramentos ou subtraes, desenhando o perfil da cidade at a escolha dos indicadores. O artigo prope uma sistemtica de escolha de indicadores considerados importantes para o desenvolvimento sustentvel, os quais devem ser adaptados a cada caso, pois sua prpria escolha j direciona a comunidade para seus objetivos maiores. Cabe salientar que este artigo recomenda a manuteno no mnimo dos indicadores que direcionam aes para a busca da justia social e do equilbrio ecolgico, correndo o risco, em caso contrrio, de o desenvolvimento tornar-se sustentvel somente no rtulo. A definio dos parmetros e pesos da etapa de avaliao integrada da sustentabilidade urbana demanda estudos interdisciplinares, definindo intervalos aceitveis de oscilao das prioridades, de modo a no distorcer o objetivo maior do trabalho, que direcionar o crescimento de forma sustentvel, ou seja, com equilbrio entre as perspectivas. Por ltimo, ao se propor um mtodo de priorizao de projetos, que pode ser substitudo por outros mais elaborados e complexos medida que as equipes aprimoram suas capacidades tcnicas, fecha-se o ciclo do processo decisrio, viabilizando que os projetos sejam escolhidos a partir das estratgias maiores, definidas pela comunidade e ratificadas pelos gestores e agentes pblicos e privados que iro efetiv-las. Embora desempenhem a importante tarefa de direcionar e equilibrar as aes de planejamento e gesto, os instrumentos escolhidos para as trs fases do Sigau so de fcil operacionalizao e compreenso, buscando viabilizar sua utilizao em qualquer municpio da rede urbana brasileira. Outros estudos indicados para a continuidade das proposies sobre a aplicabilidade do sistema so o de sua utilizao no formato de municpios consorciados de uma regio, na perspectiva da retomada do planejamento regional ou de utilizao em regies metropolitanas e aglomerados urbanos e no mbito de bacia hidrogrfica. Considerando o delicado momento por que passa a rede urbana brasileira, no qual a mudana das prticas de planejamento e de gesto est condicionada ao total colapso das cidades, o sistema proposto encaminha uma nova postura ao enfocar as questes que interagem no espao urbano de forma integrada e incorporar os conceitos de sustentabilidade. As prprias mudanas no cenrio nacional apontam para uma maior autonomia dos municpios e, ao mesmo tempo, maior articulao entre municpios se solidarizando em forma de consrcios, como contra a tendncia guerra fiscal, em novas formas de organizao supramunicipal no marco da busca de um novo pacto federativo. Em contrapartida aumenta a responsabilidade em gerir seus prprios destinos, ambiente propcio para a mudana de paradigmas.

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E, por fim, em relao utilizao do sistema, recomenda-se que um processo de planejamento consolidado em bases participativas seja o direcionador das estratgias, que todo o sistema seja uma conquista coletiva e que seja utilizado para aumentar a transparncia das aes pblicas. Que cada comunidade procure incorporar suas caractersticas peculiares, mas que preserve como seu maior objetivo a melhoria efetiva da qualidade de vida das populaes de forma justa e equilibrada e que o desenvolvimento seja garantido para todos.

Referncias bibliogrficas
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