You are on page 1of 14

QUALIDADE NO SERVIO PBLICO UM ESTUDO DE CASO

Jacqueline Rutkowski
Assessora da Presidncia da BHTRANS Empresa de Transportes e Trnsito de Belo Horizonte jer@metalink.com.br

v.5, n.3, p. 284-297, dez. 1998

Resumo O objetivo do trabalho discutir a questo da eficincia em organizaes do setor pblico. Identificando-se a ineficincia com as dificuldades na gesto desses rgos, analisou-se duas estratgias metodolgicas atualmente utilizadas na gerncia de instituies pblicas no Brasil. A primeira delas, a Qualidade Total (QT), metodologia j bastante difundida em nosso pas. Foi pesquisado tambm o Planejamento Estratgico Situacional (PES), estratgia metodolgica desenvolvida, a partir de fins da dcada de 70, para a gesto de rgos governamentais e que traz entre seus pressupostos a satisfao das necessidades dos cidados como objetivo maior desses rgos. Procedeu-se a comparao de ambas as metodologias e procurou-se avaliar a utilizao da segunda em um rgo pblico municipal, uma vez que acreditou-se com a anlise anterior, que o PES seria mais adequado como estratgia de gesto do que a QT para esses rgos. O estudo de caso confirmou esta hiptese, demonstrando, tambm, que a Qualidade Total pode ser utilizada em instituies governamentais em complementaridade ao PES a fim de garantir que problemas bemestruturados, caractersticos da rotina do dia-a-dia, possam ser executados e monitorados a contento. Palavras-chave: eficincia, gesto pblica, planejamento estratgico situacional, qualidade, Qualidade Total.

GESTO & PRODUO v.5, n.3, p. 284-297, dez. 1998

285

1. Introduo

efletindo sobre a ineficincia das instituies pblicas em nosso pas e vislumbrando como uma das causas desse mau funcionamento dificuldades de ordem gerencial, buscou-se aprofundar o estudo de duas estratgias metodolgicas de gesto utilizadas em rgos da administrao pblica no Brasil. Uma delas, a Qualidade Total (QT), metodologia difundida a partir da dcada de 80 em todo mundo como conseqncia do grande crescimento econmico alcanado pelo Japo do ps-guerra, pas de origem do mtodo. Outra metodologia discutida foi o Planejamento Estratgico Situacional (PES), mtodo de planejamento governamental desenvolvido pelo chileno Carlos Matus, na dcada de 70. O objetivo era verificar, a partir das caractersticas e pressupostos de cada uma, a sua adequao para consecuo de maior qualidade e eficincia nos resultados atingidos por rgos da administrao pblica. Para tanto, alm da comparao terica entre as duas metodologias, buscou-se avaliar as razes dos bons resultados atingidos por uma instituio governamental local que aplica como metodologia de gesto o mtodo PES e que teve sua gesto avaliada por dois instrumentos diferenciados: pesquisas de opinio realizadas por rgo independente e uma avaliao externa visando concorrer a um Prmio Nacional de Qualidade. 1.1 O Modelo de Gesto da Qualidade Os estudos recentes das teorias de gesto organizacional demonstram que h, em curso, um processo de mudana no sistema de organizao do trabalho (SALERNO, 1992; DANKBAAR, 1993). A partir da revoluo institucional causada pela introduo do taylorismo/fordismo, buscou-se a soluo para as crises de acumulao do capital, ao longo dos anos, com a introduo de novas tecnologias. Com o passar do tempo verificou-se que essa estratgia mostrava-se ainda insuficiente para um cenrio

marcado por rpidas mudanas no mercado e aumento de competitividade. A procura, ento, voltou-se para novas formas de organizao do trabalho e prticas de gerenciamento que atendessem a dois objetivos bsicos: tornar a produo mais flexvel e aumentar a produtividade, aumentando, ao mesmo tempo a qualidade dos produtos, fator de competitividade. Neste contexto, o grande desenvolvimento econmico atingido pelo Japo, aps a II Guerra Mundial (CHALMERS, 1982), despertou o interesse de estudiosos do assunto, que comearam a tratar as inovaes introduzidas no setor produtivo japons como modelo para a implantao de reestruturao produtiva em muitos setores da economia. Entretanto, h autores que afirmam que o Modelo Japons em seu conjunto ou Gesto da Qualidade Total, como comumente conhecido no Ocidente pela sua complexidade institucional (CORIAT, 1994; PHOSTUMA, mimeo; FLEURY, 1994; WATANABE, 1995) seria intransfervel para outros pases. Outros estudos sobre o Modelo Japons, sobretudo no Brasil, mostram que no podemos partir do pressuposto de que tais programas so aplicados de forma idntica em todos os contextos (HIRATA, 1993; CORIAT, 1994). Como nos alerta LIMA (1996): na verdade, temos uma considervel variedade de aplicaes desses programas, dependendo das condies econmicas da empresa em questo, da compreenso alcanada a respeito dos seus procedimentos ou da forma como so recebidos pelos trabalhadores e por suas instncias representativas. Atualmente, encontramos no Brasil algumas empresas...que conseguiram importar mais fielmente o modelo japons e uma grande maioria que restringiu-se apenas a adotar alguns de seus procedimentos, em geral, voltados para a qualidade do produto, a reduo dos estoques, a padronizao de processos, o controle de desperdcios, etc. Inicialmente buscando avaliar os efeitos de programas de Qualidade Total no cotidiano dos trabalhadores, TURCHI (1997) deparou-se com

286

Rutkowski Qualidade no Servio Pblico

o fato de que sob a mesma terminologia havia uma multiplicidade de estratgias e prticas. Na tentativa de clarear o conceito, a autora investigou pesquisas acadmicas e localizou um conjunto de princpios comuns e interdependentes entre as diversas abordagens da gesto de qualidade. O primeiro deles o foco no cliente, originado do pressuposto de que, em tempos de intensa competitividade, o sucesso a longo prazo e a conseqente possibilidade de sobrevivncia de uma organizao dependem da sua capacidade de satisfazer necessidades e expectativas de seus clientes. Para tanto, necessrio que a empresa como um todo seja organizada e estruturada em torno do objetivo de atender ao cliente. Deriva da a nfase no levantamento de informaes precisas e de comunicao no s entre a empresa, clientes e fornecedores externos, mas tambm, e principalmente, entre todos os nveis da organizao. Vale ressaltar que, neste caso, o termo cliente inclui, tambm, a organizao com seus processos, atividades e empregados (os chamados clientes internos). Isto leva ao segundo princpio estruturante, que a percepo das organizaes como uma srie de processos e atividades interligadas. Isto , a empresa um processo que contm vrios processos. Como fornecedor do prximo processo, cada trabalhador deve conhecer as demandas do seu cliente, produzir de acordo com as especificaes, tempo e quantidade requeridos, ao mesmo tempo que controla a qualidade do produto que recebe de seu fornecedor. Para garantir a qualidade de cada um dos processos, eles so padronizados, a fim de reduzir a variabilidade. O terceiro e ltimo princpio identificado pela autora o princpio de busca constante de melhorias, que s ser atingido com o comprometimento de todos, embora a grande responsabilidade por implementar tal princpio seja reiteradamente atribuda alta direo - a quem cabe definir a misso da empresa, os objetivos e as coordenadas gerais do programa de qualidade, bem como prover os recursos materiais e promover mudanas organizacionais necessrias

sua implementao. Aos gerentes e supervisores cabe um conjunto de atitudes e comportamentos que incentivem os seus subordinados a cooperar no s para detectar problemas, mas tambm para propor solues para evit-los. Para facilitar essa tarefa, recomendam-se o uso de uma srie de ferramentas como o ciclo PDCA, o diagrama espinha de peixe, diagrama de afinidade, diagrama de inter-relao, grfico de Pareto, cartas de controle, etc. A autora lembra, entretanto, que embora tanto os proponentes da qualidade quanto os consultores enfatizem que o sucesso do modelo depende de mudanas nas atitudes e no comportamento de gerentes e trabalhadores, a maioria das obras sobre o assunto concentra-se no desenvolvimento das prticas e tcnicas estatsticas. A questo social, ou seja, mtodos e dificuldades para motivar e envolver o trabalhador com essas prticas, superficialmente apresentada (TURCHI, 1997). 1.2 Uma Metodologia de Gesto para rgos Governamentais O PES Planejamento Estratgico Situacional um mtodo de planejamento estratgico governamental, desenvolvido pelo chileno Carlos Matus. O mtodo foi baseado, sobretudo, em seus estudos e crticas aos mtodos de planejamento tradicionais, particularmente o planejamento normativo e o planejamento estratgico empresarial. MATUS (1996b) defende a necessidade de mudana no estilo de fazer poltica e nos sistemas de alta direo dos governos com a reforma radical dos seus sistemas de planejamento, porque pressupe :1) que as capacidades de direo dos governos esto cada vez mais afastadas das necessidades advindas da complexidade dos sistemas sociais; 2) que as falhas do planejamento tradicional no se devem sua prtica deficiente, mas aos seus fundamentos tcnico-metodolgicos inadequados para tratar de sistemas complexos; 3) que o objetivo do planejamento no o futuro, mas o presente e

GESTO & PRODUO v.5, n.3, p. 284-297, dez. 1998

287

desta forma deve-se resgatar o sentido prtico do planejamento; e, 4) que o planejamento econmico inseparvel do planejamento poltico na teoria e na prtica. Assim, o planejamento, para Matus, exige domnio da concepo do papel poltico de quem planeja. Muito mais do que uma tcnica, planejar torna-se uma opo frente a outras formas de ao : planejar buscar uma equao tima entre ao improvisada e ao pensada e perseguida em um determinado tempo. Alm disso, o planejamento deve ser situacional, isto : o sujeito que planeja est dentro do objeto a ser planejado e existe o outro que participa com ele do sistema. No planejamento h, portanto, uma relao entre sujeitos. Assim, toda explicao dita por algum a partir de uma situao especfica. H mais de uma explicao verdadeira sobre a mesma realidade. Deve-se explicar uma situao estando consciente da explicao do outro. Desta forma, explicar implica compreender como os outros atores sociais criam suas possibilidades num sistema criativo, dentro de um clculo iterativo. Todos os atores tm poder, o poder um recurso escasso e estabelece limites polticos viabilidade do que foi planejado por um ator. Por outro lado, governar exige que se articulem constantemente trs variveis, que se constituem em um sistema triangular (o chamado tringulo de governo), no qual cada uma depende das demais: a) o projeto de governo, que se refere ao contedo propositivo dos Projetos de Ao que um ator prope-se realizar para alcanar seus objetivos; b) a governabilidade do sistema que se caracteriza pela relao entre o peso das variveis que um ator controla e as que ele no controla, no processo de governo; c) a capacidade de governo traduzindo-se na capacidade de conduo ou de direo, ou seja, acervo de tcnicas, mtodos, destrezas e habilidades de um ator e de sua equipe de governo para conduzir o processo social a

objetivos declarados, dados a governabilidade do sistema e o contedo propositivo do projeto de governo. O planejamento deve responder s necessidades de quem governa, tornando-se uma forma de organizao para a ao. Conseqentemente, o planejamento necessariamente poltico. A dimenso poltica uma varivel do plano, no um dado externo. De outra forma, no haver uma interao entre a eficcia poltica e a eficcia econmica e o planejamento no se identificar com o processo de governo. A gesto de governo ser qualificada segundo os resultados e as condies fora do controle do ator (variantes), nas quais os resultados so alcanados. Prope-se que os resultados sejam referenciados em trs balanos: 1. O balano de gesto poltica, que sintetiza os resultados positivos e negativos alcanados no mbito das demandas polticas dos atores sociais e da populao em geral. 2. O balano macroeconmico que registra, em seus benefcios e custos, as conseqncias polticas do manejo macroeconmico e os resultados econmicos alcanados nas condies polticas vigentes. 3. O balano de intercmbio de problemas especficos que se refere ao saldo de efeitos polticos positivos ou negativos, gerado pelo enfrentamento dos problemas especficos valorizados pela populao. Na anlise de cada um desses balanos devem-se considerar dois critrios: a) a eficcia formal ou tcnica, que responde necessidade de enfrentar- com rigor e respeitados os paradigmas cientficos vigentesos problemas prprios de cada balano; b) a eficcia material ou poltica, que responde necessidade de considerar o poder poltico como um recurso escasso que no deve ser consumido sem limite em funo de uma adeso infantil e tecnocrtica ao primeiro critrio. O processamento tecnopoltico que o mtodo prope, deve auxiliar a poltica na busca da compensao dos efeitos desses trs balanos, a fim de se conseguir, em cada perodo de

288

Rutkowski Qualidade no Servio Pblico

governo, um balano poltico global positivo, dentro das restries exigidas por um bom manejo da racionalidade formal ou tcnica. O aspecto central do Planejamento Situacional o acompanhamento permanente da realidade e a avaliao das decises tomadas, com o objetivo de verificar se os resultados produzidos convergem na direo dos resultados esperados, num processo contnuo de aprendizagem-correo-aprendizagem. O planejamento modular, composto por unidades que podem agregar-se, serem dimensionadas e combinadas conforme os objetivos que se busque e a estratgia elaborada. O mtodo prope quatro momentos, que abrangem, ao mesmo tempo, execuo, aprendizagem, clculo, explicao e desenho, resultando em aes do dia-a-dia. No momento explicativo compreende-se a realidade identificando-se os problemas que os atores sociais declaram. O momento normativo trata da formulao do plano. o momento em que os envolvidos dizem como deve ser a situao ideal, a partir do momento explicativo. Aps ter selecionado o problema, explicado suas causas, elaborado a situao objetivo e traado as operaes para alcan-la, o ator do planejamento deve-se perguntar o que possvel fazer e o que necessrio para viabilizar o plano. o momento de pensar como deve ser a articulao entre o deve ser (desejo) e o pode ser (realidade). Assim, o momento estratgico trata do modo de examinar a viabilidade poltica do plano e do processo de construo de viabilidade poltica das operaes no viveis na situao inicial. Quando um problema passou por estes trs momentos, mudou o conhecimento que a equipe de governo tem sobre o mesmo, mas a realidade continua espera de ao. O momento tticooperacional o momento do fazer. Os trs momentos anteriores so clculos, anlises, desenhos, simulaes que no alteram a realidade. Eles produzem a estratgia e projetam a nova situao que se quer alcanar, mas no produzem fatos que implicam em mudana situacional.

O momento ttico-operacional transforma a anlise acumulada em ao concreta. Tem a finalidade de criar um processo contnuo, sem rupturas, entre os trs momentos anteriores e a ao diria. Trata tambm de recalcular o plano e de aprimor-lo de acordo com as circunstncias do momento de ao e do detalhe operacional que a prtica exige, o que, certamente, muito mais do que executar o plano, como define o planejamento normativo tradicional. A comparao proposta no trabalho baseia-se na teoria pesquisada sobre o mtodo. H poucas publicaes destinadas a analisar exemplos de aplicao da metodologia, e a maioria no consegue dar um tratamento objetivo questo, impossibilitando a avaliao das possveis dificuldades e/ou diferenas encontradas na sua utilizao, em relao ao que proposto teoricamente. 2. Anlise Comparativa das Metodologias

s dois mtodos de gesto tm em comum a perspectiva de entender a gerncia essencialmente como a arte de lidar com problemas e as organizaes como entidades cujo objetivo atender a demanda de suas ambincias externas, isto , ambos os mtodos visam atender necessidades. A Qualidade Total prope atender s necessidades do cliente (mercado) e o Planejamento Estratgico Situacional necessidade declarada por um ator social (que decide enfrentar uma situao de carncia por se considerar capacitado para tanto). O PES foi idealizado como uma estratgia metodolgica de planejamento para o setor pblico, enquanto a QT um instrumento desenvolvido para empresas privadas, onde o critrio qualidade utilizado para fundamentar o lucro, e a eficincia medida pela capacidade de competir. O setor pblico tem sido considerado menos eficiente que o setor privado por no estar sujeito s presses do mercado competitivo. Discutindo esse (pr)-conceito, SCHWARTZMANN (1987) lembra que existe um mecanismo

GESTO & PRODUO v.5, n.3, p. 284-297, dez. 1998

289

alternativo ao mercado para aumentar a eficincia das instituies, que a voz e o protesto do pblico diretamente interessado em seu desempenho. O mtodo PES foi concebido tendo tal mecanismo como pressuposto para a busca de eficincia. Os dois mtodos preocupam-se com a focalizao no cliente. A diferena fundamental entre eles reside na conceituao dada ao cliente. Em ambos tenta-se processar problemas e suas solues por formas participativas, grupais, de problematizao e de exerccio da capacidade analtica, utilizando-se intensivamente a comunicao. Trabalhando com o conceito de incerteza, inerente aos problemas sociais e sua complexidade concreta, o PES trabalha com instrumentos de anlise coerentes com um sistema de final aberto, no qual, assim como num jogo, as aes e mudanas so operadas de dentro e sofrem com a inconstncia do meio que as cercam. A Qualidade Total uma modalidade de gerenciamento na qual predominam o gerenciamento da rotina do trabalho do dia-a-dia (sucedneo da programao de atividades e equivalente ao planejamento normativo de problemas estruturados, para se utilizar a linguagem do PES), alm do gerenciamento estratgico (definio das grandes diretrizes). A QT prope uma decomposio extensiva dos processos de trabalho, voltada para uma rigorosa padronizao dos mesmos. A anlise de problemas, pela lgica da Qualidade Total, prioritariamente adstrita a cada um desses processos de trabalho (FALCONI, 1996; ISHIKAWA, 1969). Assim, a Qualidade Total encara as organizaes como um sistema onde a realidade interna opera com certa regularidade e pode sofrer interferncia de fora por algum que tenta control-la. No PES, no se evidencia a orientao para uma decomposio e padronizao global dos processos de trabalho. Ele se interessa fundamentalmente por problemas que, alm de perpassar vrios processos de trabalho, transcende, s vezes, uma organizao ou setor de desenvolvimento, podendo ocorrer em outras

organizaes ou setores. E, embora simplifique a realidade, selecionando o que relevante para os atores sociais, nega-se a deform-la em seus traos mais importantes, como a criatividade e subjetividade dos atores sociais, a multiplicidade de recursos escassos e racionalidades, a unidade do qualitativo e do quantitativo, e a coexistncia de atores com vises e objetivos distintos, que agem conforme as diferentes formas de insero no processo de produo social (MATUS, 1996). Na verdade, os problemas sociais so diferentes dos problemas objetivos ou bem estruturados, justamente os que, de modo geral, predominam nas organizaes empresariais produtoras de bens, que seriam o locus privilegiado de anlise e interveno da QT. Neste caso, os problemas definem-se como tal em relao a padres (itens de controle) que visam, fundamentalmente, homogeneizao de produtos claramente identificados. Para o PES no se pode avaliar um plano e cobrar pelo desempenho em relao s suas metas, tratando-o como um plano determinista que no influenciado pelo cenrio no qual ele se desenrola. A avaliao s ter significado se o texto do plano avaliado for acompanhado do seu contexto. O objetivo central da Qualidade Total a reduo da variabilidade de produtos individuais, o que implica como pressuposto a possibilidade de padronizao de produtos e dos processos de trabalho necessrios para concretizar esses produtos. O controle de processos ou a atuao sobre as causas de efeitos indesejveis identificam-se aqui com o estabelecimento de procedimentos-padro de produo que visam reduzir a variabilidade. No setor social, esses pressupostos no podem ser satisfeitos facilmente, sobretudo os que se referem possibilidade de uma padronizao mecanicista dos processos. Isto porque no servio pblico predominam algumas caractersticas como a imprevisibilidade da demanda e seu carter compulsrio (que a diferencia da idia da livre escolha) e a simultaneidade entre produo e consumo, que faz do trabalho um processo iterativo entre o produtor e o consumidor, e que

290

Rutkowski Qualidade no Servio Pblico

revela a importncia do fator comunicacional, atribuindo a cada ato uma especificidade irredutvel. Nessas organizaes, os produtos nem sempre so claramente identificveis ou necessrios e nem sempre so claramente traduzveis em termos de uma relao custo-benefcio. Tudo isso dificulta a normatizao produtiva e o uso da racionalizao econmica como principal mote. Alis, neste contexto, recomendvel que haja um bom nvel de autonomia profissional, o que inerente a este determinado tipo de produo. Como descreve MINTZBERG (1993) existem algumas organizaes onde nem o trabalho, nem o produto desse trabalho pode ser padronizado. Nestes casos, a soluo padronizar o trabalhador, isto , formar a fora de trabalho com profissionais que ou possuem uma qualificao especfica adquirida anteriormente ou que, dentro da prpria organizao, adquiram um conhecimento especfico no s tcnico, mas sobretudo sobre as diretrizes que devem nortear o trabalho. Esse tipo de configurao organizacional classificada pelo autor como uma burocracia profissional. Nelas, os profissionais trabalham com autonomia e a coordenao necessria execuo do trabalho obtida pelo que ele denomina padronizao de conhecimentos (MINTZBERG, 1993). No h padronizao de tarefas, pois estas so complexas; nem da produo, pois no fcil medir o trabalho realizado. Nestas organizaes, o profissional tem duas tarefas bsicas: 1) categorizar ou diagnosticar as necessidades dos clientes a fim de localizar qual programa aplicar e, 2) aplicar ou executar tal programa. Assim, a partir da anlise do problema que se busca a soluo criativa para resolv-lo. No nosso modo de ver, organizaes do servio pblico, como a empresa estudada, ou mesmos organizaes da rea de sade e educao, podem ser classificadas dentro dessa taxonomia proposta por MINTZBERG (1993). Nelas, os padres devem assumir o carter de

recomendaes gerais ou de prticas recomendadas para contrabalanar efeitos indesejveis virtualmente decorrentes do princpio da autonomia profissional, recomendando-se a definio de mecanismos de avaliao e de acompanhamento que permitam aumentar a responsabilidade e evitar os riscos ligados concesso de maior autonomia. Tambm tornase fundamental a internalizao de uma estratgia comum, a fim de garantir resultados compatveis com o desejado. Em termos gerais, os dois enfoques preocupam-se com a avaliao do desempenho, com a clara definio de indicadores, com a negociao de compromissos e com um tipo de prestao de contas regular e sistemtica como base para o aumento da responsabilidade institucional. Assim como as cartas de controle e anlise de capabilidade de processos, ferramentas da QT para monitorao, o sistema de monitorao do PES um sistema descentralizado, que procura fornecer informao, em tempo prximo do real, aos dirigentes dos vrios nveis gerenciais, visando alimentar diretamente a ao (no sentido de permitir que seja redesenhada). Mas, o PES trabalha com o monitoramento de diversos elementos componentes de um problema (descritores, ns crticos, ambos com seus indicadores), das operaes encetadas para enfrent-los (oportunidade, eficcia, eficincia), dos atos de fala gerenciais que as acionam (decises, diretivas, aprovaes legais, etc.) e dos atores relevantes (interesse, valor, etc). A proposta de gesto do PES implica o desenho de um sistema de direo estratgica fundamentado em uma teoria das macroorganizaes que corresponde metfora do jogo social e uma aplicao da teoria da produo social anlise organizacional. MATUS (1996c) se utiliza desta teoria para propor uma determinada estratgia de reforma administrativa vertical, voltada para a potencializao da capacidade de governo das instituies pblicas e da alta direo nos pases latino-americanos. Sua reflexo dirige-se ao setor pblico e a instrumentalizao de situaes de mudana social.

GESTO & PRODUO v.5, n.3, p. 284-297, dez. 1998

291

Um aspecto muito citado na descrio de programas de Qualidade Total a importncia dada liderana comunicativa, que deve incentivar a motivao, agregar, estimular a criatividade e criar um contexto cooperativo e eficaz. J o caso estudado de aplicao do PES evoca a participao de todos aqueles responsveis pelo gerenciamento da empresa, nas definies e anlises do que e como fazer, bem como nas avaliaes peridicas do plano e sua reformulao, como forma de agregar e motivar a criao de um contexto cooperativo e eficaz. Assim, os enfoques coincidem quanto relevncia de potencializar a capacidade analtica dos recursos humanos e quanto expectativa de que uma gerncia baseada na problematizao grupal venha a gerar slidos compromissos. A Qualidade Total vincula o interesse em ampliar a capacidade analtica e de raciocnio dos funcionrios educao permanente e treinamento, que apresenta tambm um outro carter funcional, ligado padronizao do processo de trabalho. O PES no fala explicitamente desse aspecto, mas MATUS (1996a) alerta para o limite imposto pela capacidade intelectual de quem governa, sugerindo que esta sempre produto da experincia e da formao terica, filosfica e ideolgica do dirigente. Alm disso, a preocupao com a mudana das formas organizativas, que supe teoria, treinamento e novas formas de gesto, tambm caracterstica do PES, que atribui ao trabalho educativo, ou, em outras palavras, ao agir comunicativo carter menos instrumental que o simples treinamento voltado para a padronizao de processos, ligando-o mudana nas estruturais mentais da organizao. Para o autor a qualidade da gesto pblica mantm uma relao direta com as prticas de trabalho enraizadas na organizao. A chave para compreender uma organizao consiste em determinar com preciso a cultura institucional, em sua relao com as prticas de trabalho vigentes (MATUS, 1996b). Em sua fase normativa, o PES utiliza a tcnica de cenrios, que aponta a necessidade de que

se faam planos alternativos em funo de uma anlise prospectiva dos cenrios possveis. A Qualidade Total tem como objetivo sistemas ou realidades deterministas, o que implica numa presuno de forte governabilidade sobre processos, nos nveis microorganizacionais. Esta presuno, por sua vez, advinda da crena em uma existncia assegurada, a priori, de ambientes de colaborao e no conflituosos, o que faz com que a QT no se preocupe com a pr-anlise estratgica do plano. Em contrapartida, o componente estratgico perpassa os diversos momentos do PES. Os nicos aspectos estratgicos considerados pela QT esto ligados ao gerenciamento superior de diretrizes e leva em conta as necessidades dos clientes e o comportamento do mercado, bem como a situao interna da empresa, a partir dos dados fornecidos pelo gerenciamento da rotina do dia-a-dia. Com essas informaes em mos, cabe alta direo definir a viso da empresa, que dever ser traduzida em metas de mdio e curto prazo com os respectivos meios para atingi-las. No se pode dizer que este processo implica no desenvolvimento de instrumentos e formas de raciocnio que o PES prope para a sua anlise estratgica. Uma empresa pode determinar muito bem a que segmento de mercado quer atender e quais as possveis tendncias deste mercado, em termos de consumo. Mais que isso, pode estar continuamente influenciando este segmento de mercado, tornando-o cada vez mais interessado naquilo que ela tem a oferecer (MSZROS, 1989). Uma organizao governamental, por definio, deve universalizar, ao mximo, o acesso aos servios por ela prestados. Alm do mais, no nos parece correto tratar o cidado, razo maior da existncia das instituies de servio pblico, como um cliente que em troca do bom atendimento gerar o lucro que garantir a sobrevivncia da empresa. Como enfoques de planejamento, os dois modelos estabelecem fases ou etapas. A diferena que o PES privilegia a idia de momento, superando a viso de etapas e a

292

Rutkowski Qualidade no Servio Pblico

Tabela 1 Principais diferenas entre o mtodo PES e a Qualidade Total ITENS DE COMPARAO Objetivo das organizaes Organizaes-alvo Eficincia das organizaes Conceituao do cliente Foco do gerenciamento PES Atender necessidade declarada por um ator social. Setor pblico. Comprovada por um balano global positivo. Cliente como cidado. Gerenciamento de problemas que perpassam vrios processos de trabalho. Problemas sociais, do tipo quase estruturados, imprevisveis como a realidade e com produtos nem sempre claramente identificveis. A mudana situacional o objetivo maior da estratgia. A realidade mutvel e os planos so feitos a partir da anlise prospectiva de cenrios. Ferramentas para anlise coletiva de situaes e problemas, visando mudana situacional. Utiliza o conceito de momentos, constantemente em elaborao. QT Atender necessidade do cliente (mercado). Empresas privadas. Comprovada pela manuteno do lucro. Cliente como consumidor. Gerenciamento da rotina do diaa-dia pela padronizao dos processos. Problemas definidos como tais em relao a padres que visam homogeneizao de produtos claramente identificados. Necessidades do cliente e comportamento do mercado determinam a estratgia, o que pressupe uma viso determinista da realidade. Ferramentas para anlise coletiva de problemas identificados em funo da variao em relao a um padro. Trabalha com o conceito de etapas e conseqentemente com a linearidade implcita nesta viso.

Tipo de problemas-alvo

Anlise estratgica

Mtodo

linearidade implcita nesta viso, uma vez que os quatro momentos definidos pelo mtodo so constantemente elaborados, sobrepondo-se uns aos outros. A QT trabalha com o ciclo PDCA. Em termos comparativos, podemos dizer que a etapa P da Qualidade Total inclui os dois primeiros momentos dos PES (momento explicativo seleo, descrio e explicao de problemas e normativo desenho do plano para enfrentar o problema, por intermdio de operaes). A etapa D corresponderia ao momento ttico-operacional (gesto e implementao do plano), que, do ponto de vista do PES, incluiria as etapas C e A da Qualidade Total. Por fim, vale observar que ambos os mtodos apresentam uma certa tendncia prescritiva e tm tambm em comum ferramentas utilizadas na

definio de prioridades, na explicao de problemas e na avaliao e acompanhamento de resultados, que embora no sejam exatamente as mesmas, em muito se assemelham. A Tabela 1 resume a comparao entre os dois mtodos. 3. O Caso Estudado

s modelos de gesto citados foram analisados face aos resultados obtidos em uma instituio da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte/MG, mais precisamente na BHTRANS Empresa de Transportes e Trnsito de Belo Horizonte durante a gesto do prefeito Patrus Ananias (1993-1996).

GESTO & PRODUO v.5, n.3, p. 284-297, dez. 1998

293

Em 1993, a Administrao Patrus Ananias assumiu tendo como compromisso promover um profundo processo de valorizao do cidado, resgatando sua dignidade e respeitando os seus direitos, alm de garantir o direito elementar de justia em todos os nveis indistintamente para todos (FRENTE BH POPULAR/PROGRAMA DE GOVERNO, 1992). A BHTRANS, empresa municipal criada em 1991, dado o objeto de sua interveno na cidade (planejar, coordenar, executar e controlar a prestao de servios pblicos de transporte, trfego, trnsito e sistema virio municipal) apresentavase como um dos mais importantes instrumentos de promoo e efetiva realizao desses compromissos registrados na campanha municipal. Cumprindo as diretrizes do programa de governo da Administrao DemocrticoPopular, a nova direo da empresa buscou construir uma estratgia empresarial que fosse capaz de orientar as atividades de todos os seus nveis administrativos, tcnicos e operacionais, segundo os valores e diretrizes formulados no programa de governo. Com o propsito de efetivar estes compromissos dentro do perodo de gesto de governo e iniciar a implantao de um processo de crescimento contnuo e duradouro de construo desses valores, buscou-se estruturar e equipar a BHTRANS com um sistema de planejamento e de gesto de suas atividades que, no menor espao de tempo, dotasse a empresa de um instrumento capaz de consolidar com eficcia as orientaes e objetivos estabelecidos para a gesto 93-96. Para tanto, a Direo da empresa interrompeu o Programa de Qualidade Total iniciado em 1992, por entend-lo insuficiente para os desafios colocados, e buscou o assessoramento da Escola Sindical Sete de Outubro, que em seu programa de gerncia e gesto de governo utilizava o mtodo PES. Definiram-se, ento, as metas a serem atingidas durante os quatro anos de gesto e a forma de atingi-las. Em 1995, a ANTP Associao Nacional de Transportes Pblicos criou o Prmio ANTP de

Qualidade, com o objetivo de incentivar a busca da excelncia nas empresas prestadoras de servio de transporte urbano e nos rgos pblicos gerenciadores do sistema de transporte pblico. Vislumbrando uma oportunidade de avaliao externa da gesto desenvolvida, a Direo da empresa decidiu inscrev-la para concorrer ao Prmio. Inscreveram-se mais 17 organizaes de todo o Brasil, das quais cinco foram finalistas, sendo a BHTRANS premiada, juntamente com duas outras instituies, durante o XI Congresso Nacional de Transportes Pblicos, realizado em Belo Horizonte, em agosto de 1997. O relatrio elaborado pela banca de examinadores do Prmio ANTP de Qualidade, resultante da visita tcnica feita empresa, reconheceu os esforos da gesto no que tange focalizao do cliente, inclusive a preocupao da alta direo com as questes relativas comunidade e com as condies de trabalho, bem-estar e motivao dos funcionrios. Reconheceu-se tambm os bons resultados obtidos pela empresa, seja nos servios de apoio que demonstraram uma busca de eficcia principalmente aplicao de recursos pblicos, seja no servio prestado populao. Entretanto o relatrio criticou a falta de instrumentos ligados ao controle de processos, como o estabelecimento de indicadores-chave para a monitorao e avaliao dos servios, estabelecimento de metas de melhorias de desempenho ou dos requisitos de qualidade por meio de processos sistemticos de avaliao da qualidade de todos os processos-chave, comparao com referenciais de excelncia, o uso de metodologias estatsticas para anlise das informaes relativas s operaes realizadas e qualidade das mesmas, entre outros. A partir dessa anlise, foi criado um Programa de Gesto pela Qualidade na empresa visando a definio e acompanhamento de indicadores para os principais processos, definidos como tal em funo de sua relao com o atendimento s prioridades indicadas pelos cidados e fomento melhoria na gesto de processos, buscando garantir a qualidade dos resultados obtidos. Para tal foram realizados

294

Rutkowski Qualidade no Servio Pblico

treinamentos em algumas ferramentas da Qualidade e iniciou-se processo para contratao de profissionais em estatstica, para auxiliar na organizao e utilizao dos diversos dados gerados nas reas e ainda pouco utilizados como instrumento de monitoramento. Tambm a busca de referenciais de excelncia em outros rgos gerenciadores foi incentivada. Pode-se dizer que os examinadores apontaram a inexistncia daquilo que tem sido mais fortemente valorizado em programas de Qualidade Total: a decomposio das organizaes em uma srie de processos, cujo controle visando mant-los estveis, dentro dos padres, garantiria a qualidade do produto ou servio gerado pelos mesmos (ISHIKAWA, 1969). O PES qualifica uma organizao pela sua capacidade de atingir mudanas situacionais, que atendendo s necessidades do cidado, so mutveis no tempo e no espao, assim como a realidade. A qualidade da gesto da coisa pblica se identifica pela capacidade de se produzir um balano global positivo mediante compensaes entre os trs balanos citados anteriormente. Como cita MATUS (1996b): A cidadania o juiz que avalia, a cada dia, o impacto da gesto pblica nestes trs mbitos. No se deve perder de vista a necessidade peridica de calcular esses trs balanos, de projet-los at o fim de governo e de avaliar suas causas e conseqncias. Assim, a cada mudana situacional atingida pela ao deste Estado, cabe uma nova definio de metas e prioridades, ou seja, um ajuste conjuntural. O resultado de pesquisas de opinio encomendadas pela empresa junto ao Instituto Fonte Pesquisa e Anlise, nos anos de 1995 e 1996, demonstram uma aprovao do trabalho da BHTRANS frente do sistema de transporte coletivo por nibus superior a 70% (timo/ bom/regular positivo). A pesquisa realizada em 1996 verificou tambm a avaliao da populao em relao atuao da empresa no gerenciamento do trnsito. Os dados indicam a aprovao (timo/bom/regular positivo) de 79% dos pesquisados. A premiao ANTP outro indicativo de que o balano global da gesto foi positivo.

Utilizando-se os princpios norteadores da QT, possvel dizer que a metodologia PES adotada permitiu o direcionamento dos esforos da empresa para o foco no cliente e para a obteno de melhorias contnuas do servio prestado a esse cliente, preocupando-se em internalizar tal estratgia nas prticas de trabalho da empresa. O PES privilegia, na verdade, a formao da estratgia, sendo essa uma das principais diferenas entre os dois mtodos. 4. Concluso

avaliao dos resultados obtidos com a aplicao da metodologia PES na empresa estudada demonstrou ser esta capaz de levar as organizaes a obter bons resultados. A capacidade de organizar as estratgias existentes, e de internalizar estas estratgias nos coraes e mentes da organizao, a grande vantagem desta metodologia em relao Qualidade Total. A nosso ver, essa vantagem deriva-se do processo participativo, referenciado na realidade, e da defesa em conceber cada projeto como tcnico e poltico, propostos pela metodologia. As limitaes encontradas nas metodologias de gesto da qualidade, referentes sua origem nas organizaes industriais, com conseqente nfase no controle de processos para a busca de menor variabilidade e maior lucratividade dentro de um mercado, cujo comportamento razoavelmente previsvel, diminuem a sua adequao aplicao em rgos do servio pblico. Ou melhor dizendo, a gesto da qualidade por si s no ser capaz de criar ou difundir estratgias que possam direcionar a organizao pblica para a eficincia, no sentido que defendemos aqui- eficincia relacionada ao atendimento das necessidades do cidado, e balizada por uma avaliao poltica e tcnica desse atendimento. Mas, a metodologia da Qualidade Total poder ser utilizada para auxiliar o controle de processos rotineiros de trabalho, liberando esforos para a construo da mudana situacional necessria, bem como auxiliando no controle de custos e resultados das atividades de rotina.

GESTO & PRODUO v.5, n.3, p. 284-297, dez. 1998

295

A Qualidade Total d uma nfase maior forma do que substncia. A rigidez proposta pela padronizao de processos, supe ser possvel regulamentar o ideal da atividade humana. Sabemos que um sistema formal somente um meio para se atingir um fim, no garantindo necessariamente que ele ocorra. Ao se ater demasiado forma pode-se mesmo evitar a consecuo deste fim. Isto se d porque h sempre uma diferena entre o resultado idealizado e o realizado, pois no processo de realizao, o idealizado se modifica, havendo sempre uma inadequao entre o modelo ideal e sua realizao (VSQUEZ, 1968). Por isso, a conscincia do que se almeja tem que permanecer ativa ao longo de todo o processo, no s tratando de impor o objetivo original, mas tambm modificando-o em prol de sua realizao. Ento, torna-se mais importante a clareza de saber o que se quer fazer, que resultados se quer alcanar e por que alcan-los, do que determinar, por meio de padres, o como fazer. O PES traz entre seus pressupostos esta teoria da prxis. A adequao constante do plano conjuntura, feita com a participao coletiva, e referenciada nos diversos atores envolvidos proposta exatamente para que o realizado seja constantemente cotejado com o idealizado e este, constantemente cotejado com a realidade. A assuno do governo democrtico-popular permitiu ao aparelho de estado municipal readequar a sua clientela, deixando clara a necessidade de prevalecer os interesses dos habitantes no controle da cidade. O PES reforou essa postura, pois insiste em clarear com quem e de que forma o planejador se relaciona. Juntou-se a o foco claro no cidado e a conseqente democratizao do aparelho de Estado, advindos das diretrizes do governo, com a referncia na prxis e na transparncia de objetivos propostos pelo mtodo utilizado. A Qualidade Total utilizada como estratgia metodolgica de gesto de organizaes pblicas traz os pressupostos da iniciativa privada, o que interfere nos resultados, pois dificilmente organizaes com objetivos diferentes podem ser

administradas da mesma forma, obtendo-se os mesmos resultados. A racionalidade proposta pela QT baseia-se essencialmente na tcnica. Qualidade Total falta o vis poltico claro da fiscalizao do usurio como garantia de eficincia da gesto. Em geral, os critrios de avaliao internos como propostos pela QT s secundariamente consideram os interesses do pblico-alvo. De que valeria definir-se indicadores de controle de processos se esses em si mesmos no contribuem para a eficcia tcnica e poltica necessria aos resultados do servio pblico? As metodologias de qualidade existentes foram desenvolvidas para o setor de manufatura, o que justifica sua nfase na padronizao de processos, pois o que se pretende, em ltima instncia, a garantia da qualidade do produto oferecido ao consumidor a um preo satisfatrio. No setor de servios os resultados da produo so intangveis. O cliente participa da produo, fazendo com que os processos e resultados sejam muito heterogneos e de alta variabilidade. Nas empresas pblicas, a qualidade associase muito mais com a funo social dos servios pblicos prestados relacionando-se com a melhoria da qualidade de vida de todos os cidados, inclusive daqueles que nela trabalham. Assim, jamais haver qualidade nessas empresas se esta no estiver fortemente ligada realizao das expectativas e desejos dos usurios. Sendo assim, a construo de canais de comunicao direta com o cliente e de uma cultura de respeito a essas expectativas e desejos certamente uma maior garantia de eliminao das discrepncias entre o que esperado e oferecido ao usurio, ou em outras palavras, garantia de maior qualidade no servio prestado. Isto no significa que os custos de desperdcios e retrabalhos sejam menos importantes para os servios do que para a manufatura. Estes e outros custos da no qualidade, associados ao conforto e ao tempo perdidos pelos clientes durante os processos, podem significar a perda do cliente ou srios riscos credibilidade da organizao junto populao, para o caso da

296

Rutkowski Qualidade no Servio Pblico

empresa pblica. O que queremos dizer que de nada vale, no setor de servios pblicos, diminuir custos de processos que geram resultados que no atendem s expectativas dos usurios. Ou seja, antes de se pensar em melhorias de processos necessrio avaliar a adequao e a validade dos mesmos. Lembrando a discusso anteriormente feita que caracteriza as instituies governamentais como uma burocracia profissional, podemos dizer que mtodos de gesto capazes de internalizar uma estratgia ou diretriz so mais eficazes nessas instituies do que aqueles baseados em padres, mais adequados para organizaes do tipo mquina. Uma gesto comunicativa, descentralizada, negociativa, que respeite a autonomia profissional e que no se imponha aos agentes produtivos, baseada numa coordenao do tipo ajustamento mtuo, em uma formulao consensual, que busque a eficcia a partir da potencializao do compromisso parece mais adequada. Assim, a nfase primeira deve ser a busca do atendimento s necessidades do cidado. Como nos lembra MATUS (1996c), a cidadania o juiz que avalia o impacto da gesto de governo. E exatamente por organizar sua gesto a partir de diretrizes focadas no cidado, utilizando metodologias de gesto governamental cujo pressuposto principal o critrio de eficcia centrado tambm no cidado, que a BHTRANS construiu uma gesto de alto desempenho, fazendo jus premiao recebida. A necessidade de maior formalizao de processos sentida hoje na empresa, leva-nos a sugerir que ferramentas da Qualidade Total Referncias Bibliogrficas
CORIAT, B.: Pensar pelo UFRJ/REVAN, RJ, 1994.

podem ser teis nessas instituies quando utilizadas como instrumentos de apoio organizao de uma gesto cujos objetivos coadunem com uma viso de aparelho de Estado a servio do atendimento ao cidado. O prprio mtodo PES sugere como um dos dez sistemas componentes da direo estratgica, o sistema de gerncia por operaes que opera sob regras e critrios superiores que deve acatar, mas dentro desse marco pode planejar operacionalmente com criatividade para garantir os resultados esperados (MATUS, 1996b). As ferramentas da Qualidade Total podero auxiliar esse sistema na busca constante de melhorias nas rotinas de trabalho de cada rea operacional, aumentando sua eficincia/eficcia e promovendo instrumentos de controle de processos que, por sua vez, facilitaro a criao de espaos para novos esforos criativos em cada rea. Assim, desde que a concepo da organizao pblica como instituio para a qual a cidadania o juiz seja assumida e difundida no interior da Qualidade Total, ela poder se tornar uma boa ferramenta para se buscar maior racionalidade de processos rotineiros, atendendo preocupao de se utilizar bem os recursos pblicos e garantir a agilidade e qualidade necessrias a esses processos, base para que outros, estratgicos, possam se concretizar. Isto , um sistema de controle desses processos por parte da Alta Direo, poder auxili-la, uma vez que o acompanhamento de indicadores poder mostrar possveis desvios em relao s metas, e por conseqncia em relao s prioridades estratgicas.

Avesso,

Editora

HIRATA, H. (org.): Sobre o modelo japons,

EDUSP, SP, 1993.


ISHIKAWA, K.: Introduction to quality control, 3A

DANKBAAR, B.: Economic Crisis and Institutional

Change: the crisis of Fordism from the perspective of the automobile industry, Universitaire pers Maastricht, 1993.
FALCONI,

Corporation, Tokyo, 1990.


LIMA, M.E.A.: Programas de Qualidade Total e seus

Gerencimento pelas Diretrizes, FCO/UFMG, 1996.


V.:

impactos na subjetividade, Anais Seminrio Interinstitucional Qualidade da Produo, Produo dos Homens, EEUFMG, BH, 1996.

GESTO & PRODUO v.5, n.3, p. 284-297, dez. 1998

297

MATUS, C.: Poltica, Planejamento e Governo. 2v,

RUTKOWSKI, J.: Clientes ou cidados? Qualidade

IPEA, BSB, 1996a.


MATUS, C.: Adeus, senhor presidente: governantes

e Eficincia no Servio Pblico. Dissertao Mestrado, PPGEP-EE/UFMG, 1998.


SALERNO, M.S.: Reestruturao Industrial e Novos Padres de Produo. In: So Paulo em Perspectiva. vol.6, n.3, pp.100-108, 1992.

governados, FUNDAP, SP, 1996b.


MATUS, C.: Chimpanz, Maquiavel e Ghandi:

estratgias polticas, FUNDAP, SP, 1996c.


MATUS, C.: El Sistema Altadir de Monitoreo (SAM),

SCHWARTZMANN, S.: A abertura poltica e a

Fundao Altadir, Caracas, 1994.


MATUS, C.: Sobre la teoria de las macroorga-

nizaciones, Fundao Altadir, Caracas, mimeo.


MSZROS, I.: Produo destrutiva e Estado

dignificao da funo pblica, Estado e Administrao Pblica: reflexes, SEDAPPR/FUNDEP, 1987.


TURCHI, L.M.: Qualidade total:afinal de que

capitalista, ENSAIO, 1989.


MINTZBERG, H.: Structure in Fives, Prentice-Hall,

estamos falando? IPEA, Texto para discusso n.459, BSB, 1997.


VSQUEZ, A.S.: A filosofia da Prxis. Editora Paz e

1993.
MINTZBERG, H.: The rise and fall of strategic

Terra. 1968.
WATANABE, S.: The Japanese Model:its evolution and transferibility, Anais Simpsio Internacional Gesto, Economia e Tecnologia., USP, SP, 1995.

planning., The FreePress, NY, 1994.


POSTHUMA, A.C.: Japanese production techniques

in brazilian automobile components firms:a best practice or basis for adaptation?, mimeo.

QUALITY IN PUBLIC SERVICES


Abstract This study examined two administration strategies used by public organizations in Brazil. The objective was to verify which of them is most efficient, considering that their principal function is to satisfy citizens needs. A literature review indicated that the Situational Strategic Planning PES method is best suited for state institutions. In order to verify this, we conducted a study in a municipal institution that uses this methodology to organize its administration. The results proved our hypothesis but also showed that Total Quality Management could help these companies to obtain better management of their routine processes, which are important for the administration as a whole. We conclude, therefore, that these methodologies could complement each other. Key words: efficiency, public management, situational strategic planning, quality, Total Quality Management.

You might also like