V Encontro Nacional da Anppas 4 a 7 de outubro de 2010 Florianpolis - SC Brasil ______________________________________________________

Desafios tericos e metodolgicos para avaliao de polticas para a preservao da biodiversidade e servios ecossistmicos

Daniel Caixeta Andade Economista, professor da Universidade Federal de Uberlndia caixetaandrade@ie.ufu.br Ademar Ribeiro Romeiro Economista, professor da Universidade Estadual de Campinas ademar@eco.unicamp.br Gabriel Silveira Pena Graduando em Economia pela Universidade Federal de Uberlndia gabrielsilveirapena@hotmail.com Maria do Carmo Ramos Fasiaben Engenheira Agrnoma, pesquisadora da Embrapa Informtica Agropecuria mariaramos@cnptia.embrapa.br Sergio Gomes Tsto Engenheiro Agrnomo, pesquisador da Embrapa Monitoramento por Satlite sgtosto@gmail.com Ranulfo Paiva Sobrinho Eclogo, Doutorando pelo Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas ranulfopsobrinho@yahoo.com.br Resumo: O ano de 2010 foi institudo como o Ano Internacional da Biodiversidade como reconhecimento explcito de sua importncia na gerao de benefcios para a espcie humana. Enquanto suporte bsico para gerao dos servios ecossistmicos cada vez mais necessria a utilizao de polticas pblicas, sejam na forma de comando e controle e/ou na forma de instrumentos econmicos, capazes de atenuar a excessiva presso da escala humana sobre a diversidade biolgica do planeta. Todavia, no basta apenas aplicar os instrumentos de poltica, mas tambm deve-se procurar meios para que os mesmos sejam eficientes sob o ponto de vista ecolgico, econmico e social. O problema que meios para se avaliar a eficcia das polticas ainda so inexistentes e/ou pouco disseminados, principalmente em situaes em que se h a utilizao conjunta de mecanismos de regulao e mecanismos de mercado (mix de poltica). A partir dessa problemtica, este trabalho procura sistematizar os principais desafios tericos e metodolgicos para a avaliao das polticas que tm como objetivo a preservao da biodiversidade e dos servios ecossistmicos. Palavras-chave: biodiversidade, servios ecossistmicos, instrumentos econmicos, avaliao.

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1. Introduo
O ano de 2010 foi institudo como o Ano Internacional da Biodiversidade como reconhecimento explcito de sua importncia na gerao de benefcios para a espcie humana. Definida como a variedade das formas de vida no planeta, a biodiversidade deve ser merecedora de ateno por pelo menos dois motivos: i. ela prov uma vasta gama de servios diretos e indiretos aos seres humanos, denominados servios ecossistmicos; ii. as atividades humanas so responsveis por taxas sem precedentes de perda de biodiversidade, o que pode comprometer de forma irreversvel a resilincia dos ecossistemas, dilapidando sua capacidade de suportar as atividades humanas (MARKANDYA et al., 2008). A biodiversidade em si mesma no um servio ecossistmico. Entretanto, ela suporta a gerao dos benefcios provenientes dos ecossistemas e seu valor pode ser capturado sob a denominao de valores ticos, dentro categoria dos servios culturais. Alguns resultados listados pelo relatrio The Economics of Ecosystem & Biodiversity Study (SUKHDEV, 2008) apontam que nos ltimos 300 anos a rea global coberta com florestas diminuiu aproximadamente 40%, sendo que em 25 pases as florestas desapareceram completamente e em outros 29 pases sua cobertura original reduziu-se em mais de 90%. Trata-se de um dado preocupante, uma vez que as florestas so naturalmente grandes reservatrios de biodiversidade e, por conseguinte, grandes provedoras de servios ecossistmicos. Outro resultado alarmante que a taxa antropognica de extino de espcies tida como mil vezes mais rpida que a taxa natural de extino conduzida pelos ciclos de vida da Terra. As constataes acima reforam o argumento de que cada vez mais necessria a utilizao de polticas pblicas, sejam na forma de comando e controle e/ou na forma de instrumentos econmicos, capazes de atenuar a excessiva presso da escala humana sobre a diversidade biolgica do planeta. Dado que esta essencial para a continuidade das condies de vida na Terra, os instrumentos de poltica devem ser o mais eficaz possvel, no sentido de garantir a real proteo da biodiversidade e dos benefcios dela proveniente. No basta apenas aplic-los, mas tambm deve-se procurar meios para que os mesmos sejam eficientes sob o ponto de vista ecolgico, econmico e social. O problema que meios para se avaliar a eficcia das polticas ainda so inexistentes e/ou pouco disseminados, principalmente em situaes em que se h a utilizao conjunta de mecanismos de regulao e mecanismos de mercado (mix de poltica). A argumentao acima revela importantes desafios para a cincia no que tange preservao da biodiversidade e dos fluxos de servios ecossistmicos. Do lado terico, h que se aprimorar a compreenso das ligaes entre diversidade de espcies, processos ecolgicos (funes ecossistmicas) e servios ecossistmicos. Embora o conhecimento cientfico tenha avanado no sentido de mapear e compreender as interaes entre os diferentes componentes da

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biodiversidade, ainda se faz necessrio um esforo para se avaliar o papel de diferentes componentes da biodiversidade na proviso dos servios ecossistmicos. O preenchimento desta lacuna fundamental para se entender as ameaas aos fluxos de servios ecossistmicos baseados no declnio da biodiversidade. Do lado metodolgico, o principal desafio a consolidao de um conjunto de ferramentas acessveis que suportem os processos de avaliao das polticas que tem como objetivo a preservao da biodiversidade. Os mecanismos de avaliao devem contemplar critrios ecolgicos, econmicos e sociais e a juno de quesitos de natureza distinta sugere que uma importante ferramenta operacional a anlise multicriterial. O presente trabalho tem como objetivo fazer uma discusso inicial sobre os desafios acima referidos, qualificando o debate sobre polticas para preservao da biodiversidade e servios ecossistmicos e destacando ao mesmo tempo o papel dos instrumentos econmicos como mecanismos geradores de incentivos e amplificadores da atratividade de atividades de conservao. A inteno precpua contribuir para o aperfeioamento do arcabouo terico e metodlogico subjacente ao que pode ser chamado de Economia dos Ecossistemas e da Biodiversidade. Alm de sistematizar e apresentar de maneira sinttica informaes disponveis sobre o estado da biodiversidade e sua relao com os servios ecossistmicos, so descritas algumas ferramentas de avaliao dentro do campo do conservation planning (CHAN et al., 2006), as quais utilizam protocolos especficos para identificar reas prioritrias nas quais os esforos de conservao da biodiversidade devem ser concentrados, aumentando-se, assim, a eficcia ecolgica das polticas. Apesar do fato de que a qualidade das informaes disponveis sobre a biodiversidade e o escasso conhecimento sobre como as propriedades e funes ecossistmicas so ligadas proviso de servios ecossistmicos podem se tornar importantes constrangimentos na avaliao da eficincia e viabilidade de instrumentos econmicos para a conservao da biodiversidade, so tambm discutidas possveis opes metodolgicas capazes de atenuar os gaps informacionais. Por fim, o trabalho argumenta que as tradicionais ferramentas de anlise custo-benefcio e valorao no mercadolgica so necessrias, porm no suficientes. Discute-se quais so as possibilidades de complementaridade entre tais metodologias e a abordagem dos sistemas socioecolgicos (OSTROM, 2007), destacando-se as convergncias no processo de elaborao de polticas (BARTON et al., 2009)

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2. Biodiversidade e servios ecossistmicos
De acordo com a Conveno sobre Diversidade Biolgica (CBD, 1992), a diversidade biolgica, ou simplesmente biodiversidade, refere-se varidade de vida sobre a Terra e os padres naturais por ela formados. Resultado de bilhes de anos de evoluo emoldurados por processos naturais e por influncias humanas, a biodiversidade forma a rede de vida sobre a qual todas as sociedades humanas so profundamente e irrefutavelmente dependentes. , pois, a base vital de suporte das condies mnimas de vida do planeta Terra e suas contribuies para o bem-estar humano, embora inegveis, so muitas vezes no conhecidas e/ou quantificveis. Conforme Markandya et al. 2008, a biodiversidade engloba 4 nveis bsicos de diversidades (genes, espcies, ecossistemas e funcional). Quanto diversidade gentica, ela denota a variabilidade existente dentro das espcies e as informaes carregadas dentro do DNA dos diferentes indivduos. A diversidade de espcies naturalmente se refere variabilidade de espcies, cujas estimativas, embora com alto grau de incerteza, mostram que a Terra abriga entre 5 a 10 milhe de espcies, sendo que deste total apenas 1,5 milho tem sido catalogada e descrita. Quanto diversidade dos ecossistemas (diversidade ecossistmica), ela se refere variabilidade em um nvel de comunidades, que tambm pode ser referido como nvel supraespcies, o que consegue capturar condies no apenas individuais, mas coletivas. Isto , em um nvel ecossistmico possvel estudar as espcies diferentes em cada habitat e suas condies fsicas especficas. Por fim, a diversidade funcional diz respeito s muitas funes desempenhadas pelos ecossistemas, principalmente aquelas que so conhecidas como life support functions. Esse tipo de diversidade revela qual a base de gerao dos chamados servios ecossistmicos e o suporte dado pela biodiversidade para a oferta contnua de um fluxo de benefcios proveniente do meio natural e que na maioria da vezes no percebido pelas prprias comunidades humanas. Segundo resultados obtidos pela Avaliao Ecossistmica do Milnio, a biodiversidade, incluindo o nmero, a composio e a abundncia de populaes, espcies, tipos funcionais e comunidades, influencia fortemente a gerao dos chamados servios ecossistmicos. Estes so considerados os benefcios diretos e indiretos para o bem-estar humano provenientes dos processos e dinmica ecolgica (DAILY, 1997; COSTANZA et al., 1997). Dentre eles, pode-se citar a proviso de alimentos, a regulao climtica, a formao do solo, etc. A extino de populaes locais ou sua reduo a um nvel em que as mesmas se tornam funcionalmente extintas tem dramticas implicaes em termos da proviso de servios ecossistmicos (MEA,

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ser enfrentado para a preservao dos fluxos de servios ecossistmicos.

2003). Devido a isso, a preservao da biodiversidade , em ltima instncia, o principal desafio a

De fato, como apontam Naeem et al. (1999), a perda da biodiversidade representa a maior ameaa aos ecossistemas e sua capacidade em sustentar processos ecolgicos bsicos que suportam a vida no planeta. Enquanto objeto de pesquisa, o interesse pelos ecossistemas e seus servios relativamente recente, tendo ganhado importncia considervel devido crescente preocupao sobre as interconexes entre o estado dos ecossistemas, o bem-estar das populaes humanas e os impactos negativos que mudanas drsticas nos fluxos de servios essenciais prestados pelos ecossistemas podem ter sobre o bem-estar das sociedades. Os ecossistemas so sistemas que englobam as complexas, dinmicas e contnuas interaes entre seres vivos e no vivos em seus ambientes fsicos e biolgicos, nos quais o homem parte integral (MEA, 2003). Trata-se de sistemas adaptativos complexos, nos quais propriedades sistmicas macroscpicas como estrutura, relao produtividade-diversidade e padres de fluxos de nutrientes emergem de interaes entre os componentes, sendo comum a existncia de efeitos de retroalimentao (feeedback) (LEVIN, 1998), numa combinao de efeitos negativos e positivos responsveis por um equilbrio dinmico evolutivo. Eles incluem no apenas as interaes entre os organismos, mas entre a totalidade complexa dos fatores fsicos que formam o que conhecido como ambiente (TANSLEY, 1935). A vida no planeta Terra est intimamente ligada contnua capacidade de proviso de servios ecossistmicos (MEA, 2005; SUKHDEV, 2008). A demanda humana pelos mesmos vem crescendo rapidamente, ultrapassando em muitos casos a capacidade de os ecossistemas fornec-los. Em sendo assim, faz-se premente no apenas o esforo de compreenso da dinmica inerente aos elementos estruturais dos ecossistemas, mas tambm de fundamental importncia entender quais so os mecanismos de interao entre os fatores de mudana dos ecossistemas e sua capacidade de gerao dos servios ecossistmicos, bem como seus impactos adversos sobre bem-estar humano (ANDRADE & ROMEIRO, 2009). Seguindo a classificao da Avaliao do Milnio, os servios ecossistmicos podem ser agrupados em quatro categorias, quais sejam: i) servios de proviso (ou servios de abastecimento, incluindo a oferta de alimentos e gua, madeira para combustvel, etc.); ii) servios de regulao (como a regulao climtica e biolgica, por exemplo); iii) servios culturais (valores espirituais, estticos, etc.); e iv) servios de suporte (como produo de oxignio, formao dos solos e ciclagem de nutrientes). Estes tambm podem ser classificados de acordo com suas caractersticas funcionais, organizacionais e/ou descritivas (NORBERG, 1999).

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O simples fato de uma pessoa descansar sob a sombra de uma rvore ou apreciar uma

bela paisagem faz com que ela, sem perceber, esteja desfrutando dos servios oferecidos pelos ecossistemas. Por serem muitas vezes imperceptveis e no incorporados nas transaes econmicas convencionais, as aes antrpicas vem afetando o delicado equilbrio dos ecossistemas, comprometendo sua capacidade de gerar benefcios teis aos seres humanos. Esta afirmao revela a necessidade de medidas de polticas pblicas voltadas para a preservao da biodiversidade e tambm dos servios ecossistmicos.

3. Polticas pblicas para a preservao da biodiversidade e servios ecossistmicos

Dentro do contexto da problemtica de preservao dos servios ecossistmicos e, em primeira instncia, da conservao da biodiversidade, a poltica ambiental vem sendo altamente demandada como um meio para se amenizar as presses sobre os ecossistemas. Todavia, ainda no so totalmente conhecidos os impactos dos instrumentos de poltica sobre a preservao ambiental, o que indica um campo frtil de pesquisas. De interesse particular, encontram-se os instrumentos econmicos de poltica, aos quais se atribui nfase no processo de conteno da depleo dos recursos naturais. Conforme Lustosa et al. (2003, p. 135), a poltica ambiental o conjunto de metas e instrumentos que visam reduzir os impactos negativos da ao antrpica aquelas resultantes da ao humana sobre o meio ambiente. Ela necessria na medida em que os ecossistemas possuem uma capacidade limite para absoro dos impactos advindos das atividades humanas, alm de os recursos naturais utilizados como insumos no sistema econmico serem finitos. preciso, pois, uma utilizao racional e parcimoniosa dos bens e servios ecossistmicos, a fim de que as geraes futuras tambm possam usufruir dos benefcios oferecidos pela natureza. A poltica ambiental subdivide-se em dois grandes grupos, a saber: i. instrumentos de comando e controle (Command and Control Policies ou C&C); e ii. instrumentos econmicos (Economic Instruments ou IE). Instrumentos de comando e controle, tambm conhecidos como instrumentos de regulao direta, dizem respeito ao controle/monitoramento direto sobre os agentes (firmas ou famlias, no jargo econmico) que emitem poluentes no meio ambiente. Cabe ao rgo regulador o estabelecimento de normas, procedimentos, bem como a fiscalizao dos agentes poluidores. Os instrumentos de comando e controle podem ser eficazes no controle dos impactos ambientais, mas sua desvantagem est no fato de que todos os agentes poluidores so

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significar altos custos de manuteno.

igualmente tratados, desconsiderando-se suas diferenas, tais como porte e quantidade de poluentes emitidos. Alm disso, a fiscalizao do cumprimento das normas estabelecidas pode Quanto aos instrumentos econmicos, tambm conhecidos como instrumentos de mercado, estes visam formao de incentivos para que os agentes poluidores internalizem custos ambientais (ou externalidades) que normalmente no seriam contabilizados em sua estrutura de custos na ausncia de tais incentivos (LUSTOSA et al., 2003). Para Motta & Mendes (2001), os instrumentos econmicos so considerados uma abordagem complementar e mais eficiente de poltica ambiental. Dentre as suas vantagens, pode-se citar o fato de que diferenas de custo e controle entre os agentes so consideradas, alm do que evita dispndios judiciais para aplicao de penalidades. Independente do tipo de instrumento de poltica ambiental utilizado, este idealmente deve seguir os seguintes princpios: i. ser custo-efetivo; ii. demandar minimamente o governo; iii. fornecer sinais claros ao pblico de que as metas ambientais estabelecidas sero cumpridas; iv. utilizar preveno poluio sempre que possvel; v. considerar temas de equidade e justia ambiental; vi. ser adaptvel a mudanas; vii. estimular a inovao e difuso tecnolgica (U.S. CONGRESS, 1995). Todavia, h o debate sobre a superioridade dos instrumentos econmicos (ou de mercado) sobre os instrumentos de regulao direta, sendo os primeiros sido largamente promovidos como instrumentos efetivos de poltica ambiental (CLINCH & GOOCH, 2001). O principal argumento em prol dos instrumentos econmicos a suposta flexibilidade que ele permite ao agente poluidor, que poderia responder aos estmulos no tempo e da maneira que melhor lhe conviesse economicamente (ALMEIDA, 1998). Alm disso, instrumentos econmicos no discriminam os lados da oferta e demanda dos mercados e so dinmicos em efeitos (HELM, 2005). Assis (2006) chama a ateno para o fato que os instrumentos econmicos podem ser de dois tipos: os que configuram gastos para o agente regulador (Estado), ou os que lhes geram recursos. O primeiro tipo seria constitudo por subsdios na forma de subvenes, incentivos fiscais ou emprstimos subsidiados, concedidos com o intuito de incentivar os agentes econmicos a adotarem o padro ambiental fixado, enquanto que o segundo aparece na forma de taxas e tarifas ou via comercializao de licenas de poluio, e representam, na prtica, o estabelecimento de um "preo" pela poluio. A despeito do debate sobre instrumentos de regulao direta versus instrumentos econmicos, parece ser consenso entre os autores de que preciso um mix de poltica que seja capaz de combinar tantos aspectos de comando e controle quanto aspectos de mecanismos econmicos. O desafio passa a ser o de encontrar o equilbrio entre estes dois tipos de

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abordagens. Alm disso, mesmo que se tenha uma correta definio das dosagens a serem utilizadas em mix de poltica ambiental, ainda resta o problema de como se avaliar o papel dos instrumentos. Assim, uma lacuna de pesquisa com que se depara pode ser resumida na seguinte pergunta: de que maneira se pode avaliar as contribuies dos instrumentos ecnomicos em polticas ambientais hbridas (com aspectos regulatrios e de mercado) para a preservao da biodiversidade e servios ecossistmicos?

3.1 Mix de instrumentos para a conservao da biodiversidade e proviso de servios ecossistmicos

Revises recentes dos instrumentos de poltica tm encontrado pouca evidncia emprica sobre os impactos de instrumentos alternativos para a conservao da biodiversidade em florestas (MULLAN & KONTOLEON, 2008). Esses autores apontam que raramente os resultados ambientais so avaliados e, mesmo que o sejam, no so comparados com o custo de implementao de tal poltica em relao a um cenrio base (baseline scenario). Bruer et al. (2006) afirmam que o processo de definio e elaborao de recomendaes claras sobre quando e onde utilizar mecanismos baseados de mercado no lugar de (ou em complementao aos) instrumentos hierrquicos de comando e controle bastante complexo, devido, principalmente, ao carter heterogneo da biodiversidade, indicando que polticas devem ser desenhadas de acordo com as necessidades especficas dos locais onde potencialmente sero implementadas. A anlise de polticas para a conservao da biodiversidade precisa lidar, simultaneamente, com vrias fontes de falhas de mercado (ENGEL et al., 2008) e, dessa forma, a implementao simultnea de vrios instrumentos de polticas deve ser considerada. Os instrumentos econmicos so frequentemente introduzidos e aplicados em contextos onde vrias regulamentaes de natureza comando e controle pr-existem (ENGEL et al., 2008) e onde complementaridades entre instrumentos podem ser identificadas, como no caso de Polticas de Pagamentos de Servios Ecossistmicos (PSE)1 e regulao. De fato, a maioria dos programas de PSE funciona como mecanismos hbridos, contemplando tanto aspectos de mercado, como aspectos regulatrios (Wunder et al., 2008). Outros exemplos de complementaridade tm sido apontados quando h falhas no background regulatrio (principalmente quando se trata da capacidade de enforcement) e tambm
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Pagamentos por Servios Ecossistmicos podem ser definidos como uma poltica ambiental do tipo instrumento de mercado, na qual demandantes de um servio ecossistmico (ou boundle de servios ecossistmicos) compensam diretamente agentes econmicos responsveis ou diretamente relacionados com a oferta de um servio ecossistmico. As definies e os princpios gerais deste tipo de poltica foram discutidos em Andrade & Fasiaben (2009). Para um aprofundamento sobre o tema, ver Wunder (2005) e Pagiola & Platais (2007).

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na combinao entre o que pode ser chamado de stick, proporcionado pelos instrumentos de regulao, e carrot, representada pelos instrumentos econmicos (WUNDER, 2007). Ademais, como polticas econmicas timas frequentemente no podem ser delimitadas, uma soluo second-best geralmente preferida, procurando-se combinar vrios tipos de instrumentos (LANDELL-MILLS & PORRAS, 2002; BRUER et al., 2006). Recentes revises tericas e de estudos de caso, particularmente sobre mecanismos de PSE, identificaram um nmero de critrios de viabilidade para mensurar o sucesso de instrumentos baseados no mercado. Ferraro & Simpson (2002), por exemplo, usaram um modelo para identificar as condies sobre as quais pagamentos diretos para a conservao so mais custos-efetivos em relao aos subsdios indiretos. Muitas das hipteses adotadas no modelo so elas prprias instituies regulatrias (instituies para monitoramento ambiental, enforcement, estabelecimento de contratos e direitos de propriedade). De um ponto de vista terico, existe apenas um subconjunto dos instrumentos de mercado que pode ser considerado alternativa plausvel aos instrumentos de comando e controle, uma vez que a maior parte dos primeiros se baseia em um framework regulatrio pr-existente e/ou contexto institucional. Baseado em uma detalhada reviso sobre esquemas de PSE, Engel et al. (2008) identificaram alguns critrios genricos de avaliao, tais como adicionalidade, potencial de permanncia, efeitos de vazamento ou mesmo incentivos perversos. Wunder (2007) procurou listar uma srie de situaes sobre as quais os mecanismos de PSE (e demais instrumentos de mercado) tm potencial para preservao da biodiversidade. Um exemplo seria o caso em que as ameaas perda de biodiversidade so intermedirias ou baixas ou casos em que h custos de oportunidades positivos envolvidos, mas que so de baixa ou mdia magnitude. Dentre a literatura especializada na anlise dos instrumentos de poltica para a preservao da biodiversidade (e dos servios ecossistmicos, por conseguinte), h um relativo consenso entre os autores de que so precisos mais esforos de pesquisa para elaborao de critrios para avaliao das polticas (ex post e ex ant, com a definio de cenrios-base). Wunder (2007), por exemplo, afirma que, antes de desenhar e esquematizar novos instrumentos baseados no mercado, h que se ter um esforo concentrado na anlise da eficincia de instrumentos de poltica existentes, bem como na avaliao das motivaes para a proviso de servios ecossistmicos. Em se tratando da preservao da biodiversidade e da proviso de servios ecossistmicos, um pr-requisito para avaliar a eficcia de instrumentos econmicos em termos de conservao da biodiversidade e gerao de servios de ecossistema que os ganhos

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sempre possvel.

associados com a implementao de vrios instrumentos possam ser quantificados, o que nem Chan et al. (2006) afirmam que, a despeito do fato de que h um crescente interesse em relao aos projetos de conservao, uma rigorosa e sistemtica ferramenta metodolgica para o planejamento dos servios ecossistmicos ainda no foi desenvolvida; em parte porque os fluxos de benefcios dos ecossistemas so escassamente compreendidos em escalas regionais e locais e tambm pelo fato de que sua preservao ainda no tem sido considerada como prioridade. Usando uma estrutura espacialmente explcita de planejamento da conservao, Chan et al. (2006) encontraram algumas correlaes positivas entre o foco simultneo de conservao da biodiversidade e servios ecossistmicos. Apesar de existirem importantes trade-offs potenciais entre os dois objetivos, uma estrutura metodolgica semelhante que foi utilizada pode apontar valiosas sinergias. Um importante problema de pesquisa com o qual se deparam pesquisadores a falta de informaes que descrevam atributos da biodiversidade em determinada rea, forando-os a utilizar indicadores substitutos (surrogate indicators) (FAITH & WALKER, 1996; FAITH et al., 2001). A qualidade das informaes disponveis sobre a biodiversidade e o escasso conhecimento sobre como as propriedades e funes ecossistmicas so ligadas proviso de servios ecossistmicos podem se tornar importantes constrangimentos na avaliao da eficincia e viabilidade de instrumentos econmicos para a conservao da biodiversidade. Ademais, o inadequado entendimento da dinmica dos servios ecossistmicos pode significar obstculos implementao de instrumentos baseados no mercado (BARTON et al., 2009).

4. Limitaes dos critrios de avaliao dos instrumentos econmicos em mix de polticas para preservao da biodiversidade e servios ecossistmicos
De acordo com Barton et al. (2009), processos reais de tomada de deciso so raramente epsdios neutros no que tange escolha de um simples instrumento econmico timo para a maximizao do bem-estar. Em nenhuma outra rea da tomada de deciso de poltica ambiental isso mais verdadeiro do que a conservao da biodiversidade e proviso de servios ecossistmicos. Apesar deste reconhecimento, as recomendaes dos economistas para o o desenho de mix de polticas na rea ambiental tm se baseado majoritariamente nas questes de poluio, focando um limitado conjunto de princpios favorveis modelagem (OECD 1997 e 2007) e que atingem benefcios marginais mximos (critrio de eficincia ambiental), a minimizao de custos marginais para a obteno de um objetivo de poltica pr-especificado

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benefcio ou critrio de eficincia).

(critrio de custo-eficincia) e a equalizao de benefcios marginais e custos marginais (custoA comparao da eficcia de uma determinada categoria de poltica de conservao ou projeto conta com uma srie de desafios metodolgicos. A avaliao dos benefcios da conservao da biodiversidade tem sido contestada tanto por razes de coerncia terica (SPASH, 2008) e viabilidade metodolgica. Elencar instrumentos alternativos de poltica atravs das anlises de custo-efetividade (CEA) ou custo-benefcio (CBA) se revela como sendo uma tarefa complexa, mesmo assumindo que as limitaes metodolgicas internas e as lacunas de dados podem ser superadas em um determinado local. A estes critrios de otimizao, os economistas geralmente enfatizam outras submetas que suportam a maximizao do bem-estar, particularmente compatibilidade de incentivos, os efeitos dinmicos e de inovao, preocupaes distributivas e de equidade, a gerao de receitas, controle de custos e a viabilidade administrativa. Devido a isso, a tarefa de avaliar instrumentos de poltica move-se conceitualmente da otimizao na margem, ou classificao ao longo de uma nica razo custo-efetividade ou custo-benefcio, para a classificao das alternativas por meio de tcnicas de avaliao de mltiplos critrios (MCA). Um problema conceitual com a CEA, a CBA e mesmo as abordagens MCA para avaliar alternativas de instrumentos econmicos surge em sua utilizao na avaliao de mix de polticas, uma vez que as combinaes de poltica podem ser difceis de serem definidas como alternativas independentes. Mltiplos critrios de avaliao de impacto como eficcia da poltica, custo, equidade distributiva, legitimidade provavelmente podem ser correlacionados atravs de instrumentos econmicos propostos quando uma combinao de polticas existentes constitui um contexto de governana comum dentro do qual as alternativas esto sendo avaliadas. Os custos de transao, por exemplo, podem ser muito semelhantes em esquemas alternativos de PSE, uma vez que eles sero implementados dentro do mesmo quadro regulamentar (regulatory framework) de uma lei florestal estabelecida. A avaliao dos benefcios marginais de medidas conservacionistas exige que os objetivos inicialmente propostos sejam operacionalizados atravs de um conjunto de indicadores que sejam adequados para quantificar os ganhos. A cincia do planejamento sistemtico da conservao (SCP2), j mencionada, tem desenvolvido um corpo tercio e metodolgico para quantificar como um conjunto de reas nas quais so implementadas as polticas de conservao representam valores naturais, bem como qual a contribuio marginal para a representao da biodiversidade de cada rea individual. As mtricas-chave de ganhos marginais so a complementaridade, ou seja, a contribuio marginal de uma rea para a representao da
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Science of Systematic Conservation Planning.

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distribuio dos sistemas naturais.

diversidade existente. O clculo da complementaridade se baseia em vrios indicadores quantificveis, tipicamente caractersticas da paisagem, que correspondem aos padres de O potencial para estimar os ganhos marginais dos esforos de conservao abre oportunidades para vincular anlises de eficcia de polticas com o corpo terico e metodolgico desenvolvido pela SCP. No entanto, uma srie de desafios devem ser solucionados antes de os mtodos serem efetivamente integrados no processo de desenho e implementao de polticas. A primeira restrio que os objetivos de conservao muitas vezes vo alm da mera representao da biodiversidade em escala nacional ou regional. Eles geralmente so estabelecidos para vrios nveis de governana3 atravs de diretrizes e legislao nacional at o plano de manejo de uma determinada unidade de terra dedicada a atividades de conservao. Alm disso, valores de conservao atribudos a uma determinada rea geralmente so mltiplos e de vrios tipos, tais como tamanho da rea, o grau de naturalidade, a oferta de habitats para espcies ameaadas de extino, a representao de determinadas regies biogeogrficas e proteo dos cursos dgua. Mais recentemente, outros critrios alm da representao e associados viabilidade e probabilidade de persistncia de atributos da biodiversidade na paisagem tm sido incorporados nas abordagens SCP. Estes avanos alargam o escopo, ampliando os esforos para que no seja apenas objetivada a mera representao da biodiversidade, mas tambm a manuteno de processos ecolgicos fundamentais (por exemplo, a disperso, a colonizao, a dinmica de metapopulao) associados com a persistncia de longo prazo da biodiversidade. Indicadores substitutos de biodiversidade frequentemente tm como alvo a prestao de determinados servios ou benefcios. A integrao metodolgica desses critrios dentro de indicadores de biodiversidade substitutos de complementaridade/representatividade ainda incipiente. Pode-se citar, por exemplo, o caso na investigao na explorao de conservao da biodiversidade em sistemas agroflorestais. Esses avanos metodolgicos baseados em mltiplos critrios espaciais de anlise podem constituir novas oportunidades de ao mesmo tempo avaliar o resultado de vrios indicadores de biodiversidade sem a realizao da valorao no mercadolgica ou anlise custobenefcio. Embora haja uma quantidade crescente de evidncias que estabelece uma correspondncia entre a diversidade funcional e a proviso de servios ecossistmicos, pode haver trade-offs entre a prestao de servios dos ecossistemas e outras prioridades de conservao da biodiversidade (por exemplo, conservao de espcies ameaadas). Nesses
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Abrangendo inclusive aqueles assumidos nos acordos internacionais (Conveno sobre a Diversidade Biolgica, por exemplo)

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casos, a anlise multicriterial adequada para a anlise das diferentes escolhas, ou quando existe uma srie de critrios que eleva substancialmente os conflitos presentes. Tal abordagem pode, portanto, fornecer um quadro analtico que permite uma avaliao conjunta dos resultados de instrumentos de poltica, considerando os objetivos de conservao da biodiversidade, a prestao de servios ecossistmicos e formas de utilizao sustentvel da natureza, que podem entrar em conflito uns com os outros. H que se considerar, ainda, o problema da inexistncia e falta de qualidade de informaes. Como j mencionado, tal desafio representa um importante constrangimento no processo de avaliao de polticas. Todavia, dados de sensoriamento remoto e bases de dados georeferenciados melhoraram consideravelmente a disponibilidade de dados para descrever e quantificar a variao natural. A dificuldade que os instrumentos econmicos destinados conservao em nvel de propriedade ou em nvel de um agrupamento florestal so implementados em pequena escala espacial, o que requer dados de alta resoluo/acurcia que garantam solidez e transparncia na orientao espacial, monitoramento e avaliao.

5. A necessidade de uma abordagem conceitual baseada em sistemas scioecolgicos

Deve-se admitir o fato de que pode haver uma disjuno na escala dos impactos das polticas adotadas em diferentes nveis e os aqueles necessrios para a conservao de uma determinada regio de interesse ecolgico. Esta disjuno pode gerar externalidades espaciais involuntrias. Medidas efetivas de governana da biodiversidade devem considerar as caractersticas espaciais dos benefcios de conservao e os custos em relao aos nveis governamentais. No planejamento racional, o processo de desenho e implementao de polticas em escalas espaciais mais elevadas de governana determina que os instrumentos podem ser legitimamente aplicados em nveis inferiores de administrao. No mbito local, o contexto dos sistemas scioecolgico determinam os resultados dos instrumentos. As polticas operam como processos de governana em vrios nveis, o que torna a implementao de polticas mais relevantes para um determinado contexto. Por outro lado, isso tambm cria descontinuidades e problemas de incompatibilidade de escalas. A investigao sobre o papel dos instrumentos econmicos em uma combinao de polticas exige, portanto, uma abordagem conceitual que permita lidar com diversas escalas e que ao mesmo tempo seja adaptvel complexidade do contexto social e ecolgico de cada caso. So necessrias tambm ferramentas empricas teis que auxiliem no processo de

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implementao de tal abordagem e no equilbrio entre sa especificidades das vrias situaes, a generalizao e a transferncia. Pesquisas sobre governana em sistemas scioecolgicos defendem uma abordagem em camadas para a avaliao de sistemas amplos de variveis, focando o esforo emprico sobre as variveis de alta resoluo apenas quando necessrio. Isso sugere que os sistemas de variveis scioecolgicas podem fornecer a base para avaliar a possibilidade de transferncia dos resultados das avaliaes de polticas em contextos geogrficos distintos. Embora seja uma opo conceitual e metodolgica interessante, preciso admitir que a abordagem de sistemas scioecolgicos4 ainda no uma metodologia consistente para comparar a funo de qualquer instrumento econmcio particular em um mix de polticas. necessrio que se tenha uma abordagem de decomposio de critrios e condies no processo de concepo da poltica ambiental. Tal afirmao no se constitui uma inovao, mas, por outro lado, preciso lembrar que as comparaes entre os instrumentos econmicos por vezes torna confusa a distino entre as condies contextuais necessrias para o funcionamento de uma poltica e a consecuo de seus prprios objetivos. Alm disso, dado os desafios na definio de instrumentos econmicos utilizados na conservao, parece ser necessria alguma forma de decomposio das caractersticas de poltica para efeitos de sua prpria avaliao. As discusses acima remetem a vrios questionamentos. Pode-se perguntar, por exemplo, quais so os desafios empricos para se avaliar o papel de determinados instrumentos econmicos em um mix de poltica? Como a abordagem dos sistemas socioecolgicos pode ser utilizada empirica e conceitualmente em diferentes escalas espaciais (em nvel de paisagem/nveis de governo) e abordando diferentes atores (governos e usurios terra usurios) e trajetrias de poltica? Transferncias fiscais de cunho ecolgico, tais como as realizadas no Brasil e Portugal, fornecem um exemplo dos desafios para se avaliar a eficcia dos instrumentos econmicos em diferentes nveis governamentais. Polticas de PSE, tal como a existente na Costa Rica, exemplifica a importncia da trajetria poltica e a complementaridade de instrumentos para sua eficcia.

6. Consideraes Finais
O processo de realizao de anlises custo-efetividade dos instrumentos econmicos complexo pelo fato de que eles, frequentemente, fazem parte de pacote de politicas pathdependence, o qual co-desenvolvido ao longo do tempo. Instrumentos legais, informacionais e econmicos so frequentemente implementados simultaneamente e desempenham papis
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Ver Ostrom (2007).

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governana sustentvel da biodiversidade, muito embora seja

complementares. Outros objetivos polticos alm da eficincia, tais como preocupao com pobreza e justia, podem fazer com que os incentivos econmicos sejam parte de uma dficil demonstrar sua adicionalidade e relao custo-eficcia. Mesmo que os instrumentos econmicos sejam dirigidos a especficos tipos de uso da terra, pode haver efeitos colaterais espaciais que afetam mutuamente as taxas de cobertura vegetal. Mediante as discusses levantadas nesse trabalho, pode-se afirmar que dentro da avaliao de um conjunto de polticas necessria uma combinao de metodologias, tais como uma teoria das transies florestais com o intuito de focalizar o contexto temporal da poltica, uma teoria espacial das rendas da terra, um quadro hierrquico de avaliao dos contextos de governana e do path-dependence das instuies sustentveis das quais os instrumentos so parte. Acredita-se que a abordagem dos sistemas scioecolgicos pode fornecer um quadro para tal sntese, muito embora tal afirmao ainda necessite de depuraes mais profundas. Uma abordagem para decompor os instrumentos econmicos tendo-se como base suas caractersticas institucionais tambm tornaria mais fcil a avaliao de mix de polticas como um portfolio de caractersticas e no apenas como instrumentos per se. A busca de tais abordagens e um consenso sobre o aparato terico e metodolgico que deve ser utilizado para a avaliao de polticas que tm como objetivo a preservao da biodiversidade e os fluxos de servios ecossistmicos deve ser contnua e os grandes desafios existentes devem oferecer um estmulo crescente para pesquisas nessa rea. Mais uma vez, esforos transdisciplinares parecem ser salutares nesse processo.

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