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O Institucional e o Constitucional Responsabilidade e realismo na anlise do processo poltico brasileiro1 Fbio Wanderley Reis

Pois essa autoridade como um trunfo num jogo de cartas; salvo que, em matria de governo, quando de nada mais se dispe, os porretes so trunfos. Thomas Hobbes

I Entre os requisitos do processo de institucionalizao poltica, o professor Samuel Huntington, que se celebrizou recentemente entre ns em consequncia do debate sobre a institucionalizao do "modelo poltico brasileiro", inclui dois aspectos que merecem ser vistos como especialmente relevantes. Em primeiro lugar, aquele processo envolve a necessidade de que a esfera das decises polticas venha a apresentar determinado grau de autonomia com respeito s "foras sociais" que se defrontam na coletividade, de sorte que a beligerncia que tenderia a resultar do enfrentamento poltico direto de tais foras possa ser substituda pela mediao de canais institucionais que lhes deem expresso organizada. Em segundo lugar, faz-se necessrio que a aparelhagem organizacional que assegura a autonomia da esfera poltica revele igualmente certo grau de adaptabilidade, de forma a mostrar-se permevel aos interesses correspondentes s diversas foras sociais e sobretudo aos novos focos de interesses que emerjam em qualquer momento dado.2

Comunicao apresentada ao simpsio "Perspectivas Polticas do Brasil Contemporneo", XXVII Reunio Anual da Sociedade Brasileira para o Progresso da Cincia, Belo Horizonte, julho de 1975. Publicada em Cadernos DCP, n. 3, maro de 1976.
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Cf. Samuel P. Huntington, Political Order in Changing Societies (New Haven: Yale University Press, 1968), pp. 12 ss.

Um problema que a anlise do prprio Huntington no destaca o da tenso existente entre esses dois requisitos, os quais situam demandas que se orientam em direes claramente contraditrias. Assim, um grau excessivo de autonomia do aparato poltico-institucional com respeito s foras sociais subjacentes vir necessariamente comprometer o requisito de adaptabilidade; da mesma forma, o requisito de autonomia estar por sua vez comprometido em condies de excessiva adaptabilidade, nas quais a arena institucional, ao invs de representar o instrumento de mediao e canalizao organizacional dos conflitos de interesses, surja como a simples expresso imediata dos resultados mais ou menos permanentes ou circunstanciais de tais conflitos. O objetivo de se alcanar o necessrio equilbrio nas relaes entre os dois aspectos pode ser traduzido em termos de uma redefinio ou qualificao da ideia mesma de autonomia. Tal redefinio estaria baseada na distino de dois diferentes nveis no que se refere aos interesses que se do em qualquer coletividade. No primeiro deles, que caberia designar como o nvel constitucional, temos demandas fundamentais por parte dos diversos grupos que coexistem na sociedade, ou seja, aquelas demandas que dizem respeito s prprias garantias de adequadas oportunidades de realizao de seus interesses no dia a dia do jogo poltico. Tais demandas tm a ver, portanto, com as feies a serem assumidas pela prpria organizao poltica da coletividade. O segundo nvel, o operacional, corresponde precisamente confrontao cotidiana de interesses tpicos e circunstanciais, que, assumindo formas cambiantes e instveis, emergem, associam-se e se opem de acordo com as vicissitudes do processo poltico e econmico no mbito definido pela soluo dada ao problema constitucional.3 Ora, na perspectiva situada pelo tema da institucionalizao politca, a autonomia que se trata de assegurar para as organizaes e os procedimentos polticos refere-se aos interesses que ocorrem ao nvel operacional da vida poltica. Se tal autonomia h de ser efetiva quanto a garantir o enfrentamento pacfico de interesses cotidianos, porm,
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A distino entre os nveis constitucional e operacional da vida poltica elaborada em James M. Buchanan e Gordon Tullock, The Calculus of Consent: Logical Foundations of Constitucional Democracy (Ann Arbor: The University of Michigan Press, 1962). 2

indispensvel que a aparelhagem institucional que procura enquadrar o jogo politico no seja autnoma com respeito s demandas bsicas que se do ao nvel constitucional. Pois autonomia com respeito a tais demandas isto , a ausncia de garantias destinadas a assegurar adequadas chances de realizao dos interesses correspondentes a todos os diferentes grupos ou foras sociais que compem a coletividade significa falta de adaptabilidade, envolvendo inevitavelmente a subjugao de determinadas foras sociais por outras e o predomnio da coero e do arbtrio sob formas abertas ou veladas. Por outras palavras, institucionalizao poltica, bem entendida, precisamente a soluo ou o encaminhamento da soluo do problema constitucional: os interesses que surgem ao nvel constitucional so precisamente aqueles que supostamente se acomodam e cuja coexistncia se organiza atravs do processo de institucionalizao poltica, e no cabe supor autonomia das organizaes polticas face a tais interesses se se trata de institucionalizao poltica. A ntida definio das exigncias do processo de institucionalizao poltica a que se pode assim chegar, com base na distino entre os nveis constitucional e operacional da convivncia poltica, situa-se, contudo, num plano analtico que se caracteriza pela ausncia de referncia s circunstncias histricas concretas que fatalmente condicionam as formas de organizao poltica de uma coletividade em qualquer momento dado. Com efeito, a plena sensibilidade dos arranjos "constitucionais" aos diversos interesses e a consequente garantia de equidade nas "regras do jogo" destinadas a regular a confrontao cotidiana ou "operacional" de tais interesses s se veriam asseguradas nas condies visualizadas pela fico do "contrato social" que informa certa tradio do pensamento poltico. Trata-se a de imaginar como se comportariam indivduos livres e racionais ao procurar decidir, a partir de um suposto estado natural, as formas que iro definir sua convivncia organizada numa sociedade civil a inaugurarse. Se se supe, como caracterstico de certas discusses filosficas do problema da justia social, que os indivduos em questo no tm conhecimento prvio da maneira pela qual cada um deles se ir situar com respeito ao controle de possveis fatores de influncia, poder ou privilgio, cabe presumir que sua prpria racionalidade os levar a concordar sobre normas que regulem de maneira perfeitamente neutra a convivncia cotidiana ou, por outras palavras, sobre uma "constituio" que se mostre
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perfeitamente "autnoma" e isenta face a qualquer configurao particular que venha eventualmente a resultar das vicissitudes da confrontao de interesses no futuro.4 A situao assim visualizada se ilustra com o caso de um conjunto de pessoas que deliberem sobre as regras de um jogo de salo ou uma competio esportiva em que se disponham a participar, onde a exigncia central ser, a partir de uma situao inicial de igualdade dos participantes, a de imparcialidade das regras, que no podero ser alteradas em funo de quem esteja perdendo ou ganhando em determinado momento. Qualquer que seja a utilidade heurstica e analtica do modelo do contrato social, o drama da vida poltica em sua dimenso histrica reside em que o que se pode eufemisticamente designar como o processo de deliberao social sobre as formas de institucionalizao e organizao da coexistncia envolve antes de tudo um problema de relaes de poder com a agravante de qua no se normalmente livre para decidir quanto a participar ou no do jogo. Em outros termos, a "soluo" do problema constitucional assume feies histricas nas quais o processo de institucionalizao e reinstitucionalizao de formas polticas dadas expressar inevitavelmente as desigualdades que caracterizam as posies relativas dos diversos focos de interesses em qualquer momento que se eleja considerar como a "situao inicial" de nosso exemplo da competio esportiva. Alm disso, a particular estrutura objetiva de desigualdade ou de relaes de poder que caracteriza uma coletividade em determinada circunstncia se reflete, no plano subjetivo, na vigncia mais ou menos difundida ou hegemnica de concepes ideolgicas que lhe so afins e a legitimam, carregando de um carter "opaco" o elemento de poder ou dominao prprio da estrutura em questo e tornando consequentemente problemtica a questo da medida em que cabe esperar que os diferentes focos de interesses em presena venham a situar-se racionalmente perante o
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Recente e extensa discusso filosfica do problema da justia social ao longo dessas linhas se pode encontrar em John Rawls, A Theory of Justice (Cambridge: Harvard" University Press, 1971). Uma aplicao da concepo de justia como "fairness", j formulada por Rawls em trabalhos anteriores, a problemas que emergem no estudo emprico das relaes entre classes sociais se encontra em W. G. Runciman, Relative Deprivation and Social Justice (Los Angeles: University of California Press, 1966). Tentativa de elaborao pormenorizada de uma teoria do aspecto constitucional da convivncia poltica a partir da perspectiva contratualista se tem em Buchanan e Tullock, The Calculus of Consent, op. cit.

projeto "constitucional" dominante que lhe corresponde. A considerao do aspecto de poder inerente a qualquer processo concreto de institucionalizao ou re-institucionalizao poltica leva, assim, a ver com reservas a relevncia da noo de institucionalizao acima formulada, na acepo "contratualista" em que tomamos o termo, para a discusso de situaes concretas em que o problema institucional adquira salincia. No obstante, a legitimao de uma forma de organizao poltica no jamais automtica, nem sua legitimidade est jamais protegida de uma vez por todas contra qualquer questionamento. Por outro lado, embora obscura a percepo que revelem determinados setores ou "foras sociais" da conexo entre seus interesses imediatos ou cotidianos e a forma assumida pela organizao poltica geral da coletividade, tais interesses sao suscetveis de se consolidar e projetar na ao poltica em direes nem sempre controlveis, ainda que mobilizados em condies de heteronomia e sob lideranaas estranhas aos setores em questo. Em particular, nos momentos em que adquire relevo o tema institucional o problema "constitucional", em ltima anlise, que est sempre presente de maneira subjacente. Somadas ao trusmo da anlise poltica segundo o qual nenhuma forma de organizao poltica pode esperar basear-se indefinidamente na pura e simples coero, so consideraes desse tipo, naturalmente, que permitem fazer sentido do fato, sob certa luz paradoxal, de que um sistema autoritrio como o que se encontra atualmente em vigor em nosso pas seja levado a se colocar como objetivo expresso a "abertura" ou "distenso" e a situar como tema de debate pblico o problema da institucionalizao poltica. De que maneira avaliar os prospectos do projeto oficial de institucionalizao, e como colocar-se diante do debate correspondente? II As condies em que se desenvolve no Brasil o debate sobre a abertura ou institucionalizao poltica apresentam como caracterstica marcante o fato de que se trata de um debate "consentido", isto , de que o tema s possa emergir ou subsistir como objeto de debate na medida em que os prprios titulares do poder autoritrio o promovam. O peso desproporcional de que assim gozam decises que emanam do prprio
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ncleo de poder autoritrio no que se refere incluso do problema institucional entre os itens da agenda poltica do pas parece indicar claramente a debilidade dos setores da sociedade que mais teriam a ganhar com a abertura, o que tem a ver precisamente com as condies que respondem pela existncia do regime autoritrio. No obstante, o fato de que tal tema seja promovido pelo poder autoritrio, e adquira salincia crescente, justifica, em seu aparente ineditismo, presumir que a base em que se assenta a prolongada permanncia do regime apresenta seus prprios pontos dbeis. Para os setores de opinio interessados na efetiva superao dos traos que definem o carter autoritrio do atual regime, o quadro paradoxal que assim se estabelece situa dilemas diversos, que podem, porm, em seu aspecto fundamental, formular-se em termos da necessidade de optar ou situar-se entre (1) o realismo imposto pela verificao, aparentemente evidente, de que a possibilidade de xito de qualquer projeto de abertura est condicionada a sua aceitabilidade aos olhos do prprio poder autoritrio e (2) a preocupao de assegurar que o que venha a resultar do processo de "distenso" corresponda autntica democratizao da vida poltica brasileira. No debate do problema que se tem desenrolado nos ltimos anos, a preocupao de "realismo" parece haver predominado claramente. Sem dvida, seria evidentemente equivocado supor que todos os protagonistas desse debate se incluam entre os setores interessados na efetiva superao do autoritarismo de que acima falvamos. Frequentemente se trata de gente basicamente interessada na permanncia do atual regime, para quem o problema da institucionalizao envolve apenas, em ltima anlise, a questo de reduzir a margem em que tal permanncia depende da capacidade de coero direta; por outras palavras, de viabilizar o prprio regime em seus componentes fundamentais. Contudo, o af de realismo tem contaminado amplamente com consequncias que nos parecem negativas para o prprio diagnstico do panorama poltico brasileiro em que tem naturalmente que pretender fundar-se uma posio "realstica" mesmo aquelas correntes que parecem empenhadas na transformao mais substancial das condies polticas no pas. Particularmente relevantes no quadro de um simpsio como o presente, que se ocupa de problemas de anlise poltica num contexto que deveria induzir-nos a consider-la do ponto de vista de seu carter de cincia e da objetividade de suas
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proposies, observar que o af de realismo parece vir interferindo com a adequada apreenso de dimenses ou aspectos importantes do quadro sociopoltico brasileiro por parte mesmo de especialistas que pretendem valer-se de uma perspectiva cientfica, dos quais caberia esperar a contribuio mais importante na obteno do diagnstico referido. Desnecessrio falar da procura algo frentica de frmulas com que certos setores da "imaginao poltica criadora" tm respondido ao apelo presidencial. Ou dos dilemas de um partido de oposio forado a mover-se num contexto de presses e restries imediatas que lhe impem levar a cautela ao ponto de arriscar desfigurar-se como o portador de uma mensagem que o transformou, nas ltimas eleies, no smbolo escolhido para um protesto de mbito nacional. Mais significativa, do ponto de vista em que aqui nos colocamos, a propenso a aceder demasiado prontamente a uma acomodao "realstica" ao suposto vigor do regime vigente a ser encontrada em anlises das quais deveramos esperar tanto a sensibilidade para os aspectos contraditrios do panorama nacional quanto a detida ponderao das possveis consequncias, a longo prazo, das recomendaes que delas derivam. Sem pretender imputar motivaes escusas de qualquer ordem a quem quer que seja, mas visando antes ilustrar a maneira de situar-se intelectualmente perante o problema poltico brasileiro que aqui temos em mente, tal propenso nos parece revelar-se, por exemplo, no privilgio concedido em certas anlises aos "interesses no negociveis" dos titulares do poder autoritrio na discusso das alternativas que se abrem para o pas nas prximas dcadas;5 ou no fato de que tenha sido possvel recentemente atribuir oposio, por sua suposta recusa de reconhecer ao governo o direito de governar, a responsabilidade principal pela permanncia do presente quadro de rigidez poltica;6 ou na tendncia, reiteradamente manifestada no congresso de cientistas polticos realizado em agosto de 1974 no Rio de Janeiro, de ver numa espcie de renncia por parte do prprio poder legislative brasileiro a razo principal da falta de vitalidade que o vinha marcando desde 1968, bem como de buscar para o Congresso nacional diante dos supostos riscos de que essa falta de
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Cf. Hlio Jaguaribe, Brasil: Crise e Alternativas (Rio: Zahar, 1974).

Essa sugesto est contida em algumas das anlises realizadas por Wanderley Guilherme dos Santos na srie de artigos que fez publicar no Jornal do Brasil h alguns meses. 7

vitalidade viesse a culminar em seu fechamento puro e simples funes que lhe resguardassem a sobrevivncia formal ao preo de descaracterizlo, com sua transformacao em um rgo de estudos ou think tank, como instituio destinada a representar os interesses da coletividade. Esta ltima ilustrao, referindo-se a algo ocorrido apenas alguns meses antes da ampla vitria oposicionista nas eleies de novembro de 1974 e da consequente revitalizao do Congresso como frum de debates de importantes problemas nacionais, parece-nos especialmente reveladora ao ponto da caricatura dos riscos envolvidos na capitulao realstica que buscamos ressaltar. Sem falar, naturalmente, da surpresa que os resultados das eleies de 1974, em si mesmos, representaram para todos aqueles que, por dever de ofcio, deveramos estar atentos ao panorama poltico do pas. No se trata, evidentemente, de contrapor ao esforo de anlise realista e objetiva dos problemas do cenrio poltico brasileiro dos dias atuais a proposta de um voluntarismo a toda prova ou de um aventureirismo irresponsvel. Cabe notar que esse esforo, se exclumos sua expresso caricatural em certos casos e a procura interessada de frmulas de "regularizao" do prprio autoritarismo, com frequncia requer e evidencia a coragem de pensar autonomamente e de sustentar posies impopulares junto a certos pblicos que se incluem entre os consumidores das anlises produzidas. Tampouco se trata, digamo-lo claramente, de confundir os objetivos ou prioridades e trazer gua ao moinho dos que denunciam e buscam solapar, em nome de metas radicais, a procura dos meios de viabilizar uma abertura poltica efetiva. Por outras palavras, o objetivo a ser buscado na conjuntura poltica brasileira o da democratizao do processo poltico e o da efetiva instaurao do estado de direito. Em vez do convite irresponsabilidade, trata-se aqui de trazer ao debate duas ponderaes principais que visam antes a permitir redefinir o significado de urna postura "realista" em lugar da acomodao "dura realidade", a preocupao de no deixar que nos escapem aqueles aspectos da realidade que podem servir de alavancas ao propsito de mud-la e sugerir que os critrios de responsabilidade a serem adotados no podem deixar de ter em conta os riscos de que determinadas formas de "institucionalizao" do processo poltico brasileiro redundem na cristalizao do autoritarismo como tal e em remeter para um futuro indeterminado a real soluo do problema constitucional brasileiro.
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III Como sugerido de passagem, a grande evidncia, se orientamos nossa observao para o plano da "sociedade civil", do componente irrealista do que se tem apresentado como "realismo" na atual conjuntura brasileira nos fornecida pelas ltimas eleies.7 Com efeito, vrios indcios sugeriam que o pas viera atravessando nos ltimos anos o que se poderia designar como um processo de "tradicionalizao do poder", em que um grau crescente de aquiescncia, ainda que passiva, a um poder arbitrrio deriva da mera capacidade que este revele de durar, sem ser alvo de contestao eficaz, e de sua prpria aparncia de solidez ou de algo necessrio e inevitvel. Alm disso, um grande esforo de doutrinao sociopoltica destinada a criar nas diversas camadas da populao disposies favorveis ao regime se viera desenvolvendo em diferentes planos. Ao lado da forma institutional que tal esforo assumiu na incluso do ensino obrigatrio de "educao moral e cvica" em todos os nveis do sistema educacional, intensa campanha propagandstica se conduziu por vrios anos atravs dos meios de comunicao de massas, apoiada nas altas taxas de crescimento econmico e dando nfase a temas de grande potencial de mobilizao psicolgica das camadas populares, tais como a identificao simb1ica com uma ptria idealizada e com o unnime esforo nacional de tornar realidade o brilhante futuro do pas no apenas como terra de prosperidade, mas tambm como potncia mundial. Se a isso se acrescenta a manipulabilidade das massas populares que certas anlises da tradio corporativista no pas ou mesmo do populismo brasileiro tendem a salientar, a legitimidade do regime pareceria um problema resolvido, e a ampla vitria do partido governamental nas eleies de 1970 (apesar da incidncia de votos em branco ou nulos, atribuveis a certos setores especiais) pareceria fadada a repetir-se em 1974 e em momentos posteriores. A surpresa da estrepitosa vitria emedebista nas eleies de 1974 veio revelar o equvoco dessa imagem por todos os aspectos plausvel e
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Alguns dos pargrafos que se seguem so retomados de Fbio W. Reis, "As Eleies em Minas Gerais", publicado em Bolivar Lamounier e Fernando Henrique Cardoso (organizadores), Os Partidos e as Eleies no Brasil (Rio: Paz e Terra, 1975). 9

mostrar que o problema da legitimao do sistema envolve exigncias mais complexas, subsistindo dramaticamente. Sem dvida, no se pode pretender ver nos resultados das ltimas eleies a evidncia de uma ntida percepo, por parte do eleitorado, dos problemas que configuram o panorama sociopoltico brasileiro da atualidade. Por um lado, dificilmente se poderia compatibilizar com essa interpretao a simples flutuao das preferncias dos eleitores entre 1970 e 1974, ainda que se atente para aspectos como as condies de liberdade relativamente maior em que se realizou o ltimo pleito ou os efeitos da crise econmica mundial: alm de que tais fatos claramente no podem dar conta da magnitude dos deslocamentos do eleitorado entre uma e outra eleio, recorrer a eles exigiria que se atribusse deciso de voto o sentido de resposta tpica a condies conjunturais, o que no se acomodaria facilmente imagem de um eleitorado consciente nas circunstncias que cercam o contraste entre as eleies de 1970 e 1974. Por outro lado, os resultados de algumas pesquisas realizadas a propsito do ltimo pleito indicam bastante claramente os elementos de desinformao e alheamento com respeito a aspectos importantes da conjuntura socioeconomica e poltica do pas que se associam s preferncias expressas pelo eleitorado. Para nos atermos a dados relativos a Belo Horizonte, que nos tocou analisar diretamente,8 pode-se destacar, como ilustrao: (a) a reduzida salincia de questes propriamente polticas entre os eleitores de diferentes camadas sociais ou preferncias partidarias, a expressar-se, por exemplo, na pequena (s vezes quase nula) frequncia de menes a aspectos polticos em resposta a perguntas relacionadas com as razes da preferncia por um ou outro partido, com as diferenas percebidas entre os partidos existentes ou com a opinio dos eleitores entrevistados sobre as "dificuldades" atualmente enfrentadas pelo pas; (b) o total desconhecimento pela enorme maioria do eleitorado (em propores que oscilam ao redor de 80 e 90 por cento nas diferentes categorias de preferncia partidria) de coisas como o Ato Institucional n. 5 ou o Decreto-Lei 477, apesar de tratar-se de temas agitados pelos candidatos durante a campanha eleitoral, alm de sua
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Esses dados resultam de pesquisa realizada pelo Departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal de Minas Gerais em novembro e dezembro de 1974. Um relatrio preliminar a respeito pode ser encontrado em Fbio W. Reis, "As Eleies em Minas Gerais", op. cit. 10

relevncia bvia no cenrio poltico do pas; e (c) o fato de que mesmo questes de natureza socioeconmica, como custo de vida, ainda que figurem em propores bastante mais elevadas na perceo que os eleitores revelam ter, por exemplo, das dificuldades que o pas atravessa, apenas mostrem alguma relao com o voto ou a preferncia pelo partido de oposio entre os eleitores de nveis sociais comparativamente elevados, apesar de que o apoio ao MDB provenha sobretudo dos nveis sociais mais baixos. No obstante, outras observaes permitidas pelos dados contrariam as inferncias que os aspectos indicados pareceriam autorizar. Assim, fica igualmente evidente neles a grande frequncia com que o voto pelo MDB se mostra relacionado com a percepo desse partido como o partido dos "pobres", do "povo" ou dos "trabalhadores", por contraste com a imagem da Arena como o partido dos "ricos", do "governo" ou da "elite". Alm disso, quando confrontadas com perguntas enunciadas em termos que lhes permitiam escolher claramente entre opes formuladas de maneira a descrever caractersticas polticas ou socioeconmicas do cenrio brasileiro do momento e opes que se opunham s primeiras (governo eficaz versus governo eleito, desenvolvimento versus distribuio, papel negativo ou positivo dos debates entre partidos polticos etc.), parcelas amplamente majoritrias dos eleitores, especialmente entre os emedebistas, optam pela alternativa que envolve postura crtica com respeito s condies existentes no pas, manifestando preferncia por uma forma consequentemente democrtica de organizao poltica e rechao ao quadro de rigidez poltica e desenvolvimento elitista que vem caracterizando a vida brasileira. Se a isso se agrega o fato de que o voto emedebista provm em medida desproporcional de setores jovens recentemente incorporados ao eleitorado e, como acima indicamos, dos estratos mais baixos da populao (votam pelo candidato emedebista ao Senado, por exemplo, 76 por cento dos eleitores da amostra belorizontina de at 30 anos de idade e nada menos de 10 em cada 11 eleitores pertencentes a famlias de renda igual ou inferior a 900 cruzeiros mensais), v-se que a desinformao com respeito a certos aspectos da conjuntura politicoeconmica do pas, que tendero a apresentar-se como relativamente complexos e de difcil compreenso particularmente aos olhos de tais setores, est longe de poder ser vista como resultando em comportamento errtico diante das urnas. Por turva
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que possa haver sido a apreenso das conexes entre as proposies atravs das quais o partido oposicionista expressou seu repdio s condies existentes, por um lado, e as oportunidades que estas oferecem a realizao dos interesses de amplos setores ou camadas da populao, por outro, o fato incontestvel que a identificao macia com o MDB se deveu as condies que lhe criaram a imagem de antigoverno e antielitismo e lhe permitiram emergir como o smbolo de um novo estado de coisas. Assim, no parece forado pretender ver precisamente na conjugao da magnitude da vitria do MDB com a reduzida disponibilidade ou propenso evidenciada por amplas parcelas do eleitorado para envolver-se em questes diversas do dia a dia polticoeconmico do regime o sentido de um voto "constitucional". As questes que estiveram em jogo nas eleies de novembro ltimo e que em seu significado essencial se colocaram com nitidez para o eleitorado, imprimindo ao pleito o carter especial de que ele claramente se revestiu, foram: de que lado se est no que se refere aos interesses populares? que posio se adota diante do estado de coisas vigente no pas, a da conservao ou a da mudana? Resta, naturalmente, o problema de explicar precisamente esse carter especial do pleito, ou seja, de dar conta das condies que levaram o eleitorado a ver nele a ocasio de um protesto ao nvel "constitucional", em contraste, por exemplo, com o voto conformista que encontramos em 1970. Pois, como assinalamos acima, as propores assumidas pela reviravolta nas preferncias do eleitorado entre os dois momentos no parece explicvel pelas consequncias imediatas sobre os nveis de vida da populao das dificuldades que o processo de desenvolvimento econmico do pas passou a enfrentar, ou pelo efeito, em si mesmo, das condies relativamente mais liberais em que se travou o pleito. Nossa viso do problema congruente com as reservas anteriormente expostas quanto possvel interpretao dos ltimos resultados eleitorais em termos de um eleitorado alerta e consciente, sem deixar, contudo, de ressaltar o carter problemtico, que aqueles resultados tornaram evidente, da questo da legitimao do regime mesmo perante uma populao em grande parte desinformada e alheia a certos aspectos mais complexos do jogo poltico cotidiano. Diramos que a principal circunstncia nova que interfere na defini
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o do clima das eleies de 1974 um efeito de psicologia coletiva que resulta da ruptura da anterior aparncia de invulnerabilidade e solidez do sistema, ruptura esta cujas manifestaes se encontram em diversos eventos que assinalam a transio do governo Medici ao governo Geisel e o desenrolar deste ltimo. As crticas a vrios aspectos da poltica do governo anterior pelos novos titulares de posies governamentais, envolvendo mesmo denncias de corrupo; de maneira especial, o revisionismo econmico, abalando o efeito politicamente legitimador do triunfalismo precedente e dando relevo ao problema da distribuio dos benefcios do desenvolvimento econmico do pas; a prpria promoo oficial do tema da abertura poltica; coisas como essas, que tm decerto como pano de fundo a crise econmica, teriam desencadeado um processo simetrico mas agora de sinal contrrio quele que anteriormente designamos pela expresso "tradicionalizao do poder", rompendo o clima de passividade e impotncia engendrado pela persistncia, que j tendia para a "imemorialidade", de um sistema de aparncia monoltica e infenso a exames de conscincia. Desaparecem, assim, as condies associadas aparente eficcia do esforo de manipulao simblica em que se empenhava o regime. Naturalmente, alm de seu papel no sentido de ajudar a compor o novo quadro simblico que assim se estabelece, a relativa abertura poltica que se d com Geisel merece destaque especial pelo papel instrumental que ela claramente tambm cumpre: ela que ir permitir ao MDB tirar proveito do novo quadro, salientar os demais aspectos da reviso que o prprio governo iniciara, reivindicar a figura do Presidente Geisel em conexo com os temas de sua prpria campanha e assim realar as contradies do campo adversrio, dar enfase s questes simpticas aos setores populares e aos jovens e emergir, em suma, como o smbolo de uma disposio de mudana que as fissuras do monlito tornavam aparentemente vivel. Se voltamos questo de como avaliar a "conscincia poltica" do eleitorado luz dessa interpretao, ela traz implcita a ideia de que, em medida importante, o eleitorado brasileiro suscetvel de influncias que podem alterar grandemente sua disposio em funo de fatores" circunstancias, o grau de estruturao ideolgica que o caracteriza precrio, apesar de certas tendncias bsicas que se exprimiram tradicionalmente na capacidade de apreender ainda que difusamente
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seus interesses em correspondncia com determinados partidos ou movimentos (o antigo PTB, por exemplo) e que se revelaram agora no apoio ao MDB na medida em que este se fez perceber como o partido popular, dos "pobres" ou do "povo".9 Contudo, a ser correta a interpretao apresentada, deriva dela tambm a consequncia de que as condies de xito da pretenso de assegurar para o sistema a lealdade das massas, at o ponto em que essa pretenso queira apoiar-se sobretudo na manipulao simblica, incluiro exigncias de monolitismo e eficcia do aparato de sustentao do sistema autoritrio dificilmente suscetveis de serem atendidas em forma continuada. Ao contrrio, a anlise parece indicar que o problema da coeso o foco de um dilema institucional permanente desse aparato nas condies prprias do governo autoritrio, o que nos permite levar a outro plano a discusso dos elementos a serem recuperados se se pretende fazer justia complexidade da atual conjuntura. Retomemos o carter "consentido" e mesmo oficialmente induzido do debate sobre a abertura poltica a que acima nos referimos. Que fatores estariam subjacentes, no plano da prpria dinmica do sistema autoritrio, aos aspectos paradoxais envolvidos na situao assim produzida? Como se d que os prprios crculos mais ntimos de um sistema autoritrio como o que temos em vigor no Brasil sejam levados a promover o tema da abertura poltica? Uma vez que este proposto como objetivo explcito do "sistema", que fatores explicam a forma assumida pelos desenvolvimentos subsequentes, caracterizados pela mescla de decises ou polticas especficas que ora se ajustam quele objetivo e ora o contradizem? Com as devidas reservas para dar conta do papel de fatores de natureza circunstancial ou mesmo pessoal quanto ao relevo adquirido pelo problema da abertura poltica no governo Geisel que no se opem observao de que o tema tem sido proposto de maneira recorrente em diversos momentos do processo inaugurado em 1964 , uma forma de
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Algumas das colaboraes includas em Lamounier e Cardoso, op. cit., examinam com destaque o que as eleies de 1974 representam de continuidade e ruptura com respeito a padres de comportamento eleitoral anterior. Vejam-se especialmente Bolivar Lamounier, "Comportamento Eleitoral em So Paulo: Passado e Presente"; Fernando Henrique Cardoso, "Partidos e Deputados em So Paulo: O Voto e a Representao Poltica"; e Hlgio Trindade, "Padres Eleitorais no Rio Grande do Sul". 14

abordar tais questes consiste em examinar os dilemas defrontados pela corporao militar na medida em que seu papel no processo poltico brasileiro passa do exerccio de uma espcie de "poder moderador" plena responsabilidade governmental. Entre outras, uma possvel maneira de aprender conceitualmente esses dilemas propiciada pela formulao feita por Alessandro Pizzorno da dialtica entre "sistemas de solidariedade" e "sistemas de interesses".10 O xito mesmo dos militares em excluir a "sociedade civil" do acesso s decises polticas cruciais e em restringir o mbito da participao em tais decises em larga medida prpria corporaco militar tende a redundar na transformao desta, do corpo coeso que era enquanto representava um ator relevante entre outros no jogo poltico anteriormente aberto (um "sistema de solidariedade"), em um "sistema de interesses" onde fortes incentivos a competio interna e riscos de dissenso e fracionamento se afirmam. Como consequncia, qualquer projeto de "institucionalizao" ou regularizao do processo poltico em um contexto caracterizado pelo predomnio incontrastado dos militares se torna problemtico, o que se ilustra pelo potencial de crise a ser encontrado em todos os momentos de sucesso presidencial mesmo vrios anos aps os acontecimentos de 1964.11 Assim, a sada para o problema pareceria estar na expanso da esfera dentro da qual se desenvolve o processo poltico ou do nmero e diversidade dos atores polticos significativos, o que favoreceria a coeso interna ao propiciar o elemento de contraste e ao reduzir os prmios oferecidos participao bem sucedida na competio que se trave interiormente as foras armadas. Isso envolve, porm, o risco bvio de que faces potenciais ou efetivas a serem encontradas dentro da corporao militar como sistema de interesses venham a buscar apoio junto a setores da sociedade civil e a fortalecer-se em detrimento de outras, o que tende a ser visto como srio perigo a ser evitado. sugestivo observar a este
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Cf. Alessandro Pizzorno, "Introduzione allo Studio della Partecipazione Politica", Quaderni di Sociologia, 15,3-4 (julho-dezembro de 1966), pp. 253-288.
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As dificuldades de soluo consensual do problema sucessrio no mbito da corporao militar se agudizam, naturalmente, pela natureza especial dessa corporao, que torna problemtica a necessidade de conciliar o princpio bsico da hierarquia com as exigncias "plebiscitrias" da busca de soluo consensual.

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respeito, como recentemente assinalado por Carlos Castello Branco em sua coluna do Jornal do Brasil, que o Presidente Geisel, apesar de seu compromisso expresso com a distenso poltica, nao tenha empreendido qualquer articulao efetiva com setores ou foras civis que pudessem apoiar a realizao do objetivo. O ponto crucial do dilema, portanto, reside em que qualquer tentativa de se assegurar o elemento positivo envolvido no projeto de abertura poltica tender a suscitar poderosas reaes, ocasionadas pelo temor dos riscos nele contidos. Agravando a complexidade do problema h o fato de que, enquanto a caracterstica bsica do sistema autoritrio tem a ver com certa opo constitucional com respeito maneira pela qual se h de dar a incorporao dos setores populares (ou as restries a serem colocadas a tal incorporao), estes no podero deixar de ter um peso importante em qualquer estratgia que leve expanso do mbito do processo poltico. Pois, nas condies que caracterizam na atualidade a estrutura social do pas, a lgica mesma do processo de expanso, se se lhe permite seguir seu curso "natural", no poder furtar-se a ser sensvel aos setores populares majoritrios, tendendo fatalmente a resultar em profunda redefinio do cenrio poltico do momento. IV Nossa anlise identifica, assim, dois pontos que comprometem as perspectivas de estabilizao institucional do sistema vigente, correspondendo o primeiro ao problema de sua legitimao junto a amplos setores da sociedade e o segundo ao problema da manuteno da coeso de seu aparato de sustentao nas condies que definem o regime autoritrio. Ela salienta, por outro lado, a conexo entre os dois aspectos: assim como a coeso e a aparncia de eficcia monoltica do "sistema" parece representar um requisito importante para assegurar quando nada uma forma passiva de aquiescncia ao regime em condies marcadas por massas manipulveis, o xito ou fracasso dos esforos de legitimao interfere, por sua vez, com a possibilidade de que os componentes do ncleo central de poder se disponham a correr os riscos a sua prpria coeso e predomnio que o desencadeamento do processo de expanso do mbito em que se desenvolve o jogo poltico acarreta.
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As concluses dessa anlise no que se refere definio das expectativas que caberia designar como realistas quanto evoluo do sistema no esto isentas de ambiguidade. Se se tomam as percepes e os mecanismos que no momento parecem operar interiormente ao ncleo de poder autoritrio, como transparece de nossa rpida discusso dos dilemas da coeso interna do "sistema", os prospectos para o curto e o mdio prazo no so otimistas. Tais mecanismos sugerem ou a continuidade do quadro atual atravs do jogo das tendncias acima descritas, com a alternncia entre a busca cuidadosa da abertura poltica, como sada para as dificuldades do "sistema" enquanto sistema de interesses, e a posterior recomposio "dura" da coeso; ou a tentativa de modificao formal das regras do jogo atravs da implantao de alguma frmula que aparentemente permita superar a contradio daquelas tendncias, tal como algum modelo de partido nico rigidamente controlado de cima, que pode apresentar-se aos olhos do "sistema" como forma de escapar s constries do dilema ao prometer propiciar a possibilidade de equilibrar, em alguma medida, o atendimento da necessidade tanto de expanso quanto de restrio. Impoe-se ressaltar, porm, o patente irrealismo, dados os fatores em jogo no outro plano anteriormente examinado, da pretenso de se chegar atravs de frmulas desse tipo na medida em que se assentam na premissa de restries autoritrias expresso poltica das aspiraes dos setores majoritrios da populao efetiva institucionalizao poltica. Esta envolve, antes de mais nada, o requisito social da legitimao e nao subsistiria como problema renitente se se reduzisse questo de dispositivos formais. Legitimao, por seu turno, falta de eficcia monoltica capaz de induzir o sentimento de impotncia e o conformismo passivo, ou se obtm pelo atendimento das aspiraes dos atores polticos significativos ou pela bem sucedida manipulao simblica. Numa perspectiva mais ampla, assim, o realismo um tanto mope em que se baseia o exerccio de elaborao de frmulas "institucionais" que redundem em consagrar, advertida ou inadvertidamente, a vigncia do prprio autoritarismo revela suas limitaes e riscos, que convidam avaliao mais responsvel de suas possveis consequncias seja aqueles que tm efetivamente como objetivo ltimo a eventual implantao, em futuro no
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demasiado remoto, de formas de organizao poltica plena e consequentemente democrticas no pas, seja os que, conformes com a significao bsica do arranjo atualmente prevalecente, apostam na viabilidade da "institucionalizao" autoritria. Se o problema de segurana que no momento se contrape ao projeto de abertura se reduz manuteno da lei e da ordem contra minorias inexpressivas, de se presumir que o funcionamento normal da aparelhagem policial e judicial em termos compatveis com a existncia de uma sociedade democrtica seja suficiente para dar-lhe atendimento. Portanto, privilegiar os requisitos de segurana do regime no equacionamento do problema da institucionalizao da vida poltica brasileira no tem como evitar a seguinte disjuntiva: ou o processo de institucionalizao significar a excluso do jogo poltico de foras sociais ponderveis, j que capazes de ameaar a continuidade das feies bsicas do atual arranjo se aquele processo no for submetido a restries estritas; ou, se se parte da suposio de que inexiste tal ameaa e de que a institucionalizao no ter necessariamente carter excludente, tornam-se evidentemente injustificados os estreitos limites em que atualmente se move a procura dos rumos de encaminhamento da questo institucional. O problema posto para o regime pelos resultados das eleies de 1974, ao ilustrar tanto os "riscos" da expanso do mbito do processo poltico quanto os limites do projeto de legitimao autoritria e manipuladora, permite estabelecer com preciso os contornos de um debate institucional que se oriente por um realismo menos mope, e indica a necessidade de reformulao do prprio projeto constitucional que tem estado subjacente ao patrocnio oficial da forma corrente desse debate. Se as exigncias de segurana impedem ao processo poltico brasileiro absorver plenamente as consequncias de uma expresso eleitoral do vulto e nitidez da que caracterizou o ltimo pleito, o projeto de "institucionalizao com segurana" significa que os "interesses no negociveis" dos atuais titulares do poder no so compatveis com a afirmao de outros focos importantes de interesse, e redunda em dizer parcela majoritria do eleitorado brasileiro que todos podem jogar, desde que alguns (os mesmos) ganhem sempre. O xito do objetivo de garantir a segurana do regime depender, neste caso, da possibilidade de exercer indefinidamente elevadas taxas de coero.

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