Revista de Economia Poltica, vol. 26, n 2 (102), pp.

163-185 abril-junho/2006

Poltica Industrial e Desenvolvimento*

WILSON SUZIGAN** JOO FURTADO***

Industrial Policy and Development. This paper aims at contributing to the debate on industrial policy and economic development in Brazil. At first, theoretical approaches that support industrial policy-making are discussed, with emphasis on the neoschumpeterian/evolutionary approach, which focuses on innovation as prime mover of economic development and on the co-evolution of technologies, institutions, and industries and firms structures. Next, such an approach is applied to explain some successful experiences of industrial policy-making and economic development in Brazil up to the end of the 1970s, and the failures to implement such a policy from the 1980s onwards. Finally, the present government industrial policy is evaluated, arguing that although it has some positive aspects like the focus on innovation, clearly defined targets and a new institutional organization, it fails as an economic development policy because of weaknesses such as incompatibility with macroeconomic policy, inconsistencies of policy instruments, deficiencies in infrastructure and in the science, technology and innovation system, and lack of coordination and political drive. Key-words: industry, industrial policy, innovation, technology, development. JEL Classification: L 52; L 60

INTRODUO Um dos aspectos mais marcantes do atraso no desenvolvimento econmico e por extenso no desenvolvimento social do Brasil tem sido o fraco desempenho da indstria de transformao nas ltimas duas dcadas e meia. Esse fato

* Uma verso anterior deste trabalho foi apresentada no seminrio A Economia Poltica e o Desenvolvimento Brasileiro, organizado pelo CEDEPLAR/UFMG. Belo Horizonte, 7-8 de abril de 2005. Submetido: Setembro 2005; aceito: Novembro de 2005. ** Departamento de Poltica Cientfica e Tecnolgica, Instituto de Geocincias/UNICAMP, e-mail: wsuzigan@ige.unicamp.br. *** Departamento de Engenharia da Produo, Escola Politcnica/USP, e-mail: jfurt@uol.com.br.

Revista de Economia Poltica 26 (2), 2006

163

reflete as dificuldades de vrias ordens que o pas passou a enfrentar a partir da dcada de 1980 para fazer poltica industrial. Diversos documentos oficiais de poltica industrial foram elaborados entre os meados das dcadas de 1980 e 1990. Alguns desses documentos foram anunciados publicamente, mas no chegaram a ser efetivamente implementados, exceo de alguns programas ou polticas com objetivos especficos (por exemplo: reforma e reduo programada das tarifas aduaneiras, proteo temporria a algumas indstrias, programas de estmulo qualidade) sem poder para dinamizar o desenvolvimento industrial. Este trabalho procura retomar a discusso sobre poltica industrial no Brasil a partir de uma abordagem que: (1) discute os fundamentos tericos que norteiam a elaborao e implementao desse tipo de poltica; (2) aplica esses fundamentos para explicar, em linhas gerais, as experincias positivas do passado e os fracassos das tentativas de fazer poltica industrial a partir dos anos 1980, e (3) avalia a atual Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior como poltica de desenvolvimento.

FUNDAMENTOS TERICOS DA POLTICA INDUSTRIAL Grande parte da controvrsia em torno da definio e do escopo da PI tem a ver com diferentes vises sobre seus fundamentos tericos. Autores de extrao liberal utilizam um arcabouo de teoria formal para justificar intervenes por meio de poltica industrial como forma de sanar falhas ou imperfeies de mercado, tais como externalidades, bens pblicos, incerteza, informao insuficiente ou assimtrica, sob o pressuposto de que a economia se encontra numa trajetria de equilbrio sub-timo, e com os supostos de racionalidade substantiva de agentes com comportamento maximizador, estruturas industriais dadas e conhecimento disponvel como um bem livre. Nessa viso, a PI seria meramente reativa e restrita, especificamente direcionada a remediar as imperfeies de mercado,1 e de natureza horizontal, isto , no seletiva em termos de setores ou atividades. E mesmo assim as intervenes somente se justificariam quando seus benefcios no fossem inferiores aos seus custos em termos de falhas de governo (ou da burocracia) e de rent-seeking.2 Em contraponto, os autores neoschumpeterianos e da economia evolucionria, sem desprezar as teorias formais, baseiam-se sobretudo em rigorosa observao dos fenmenos econmicos que, segundo Nelson & Winter (1982), constitui

Dosi (1988: 119), com muita ironia, refere-se ao modelo normativo das falhas ou imperfeies de mercado afirmando que elas delimitam o campo de interveno institucional, que afirma-se deveria tornar o mundo mais parecido com a teoria. Este argumento contestado pela nova economia institucional de interveno do Estado, que contra-argumenta que o custo da informao no especfico ao governo e que o rent-seeking necessrio como estmulo inovao. Ver Chang (1994, cap. 1) para um bom resumo desse debate.

164

Revista de Economia Poltica 26 (2), 2006

o que denominam como teoria apreciativa.3 Combinada com a viso Schumpeteriana do papel estratgico da inovao no desenvolvimento econmico e com as formalizaes tericas da economia evolucionria, essa abordagem descarta o pressuposto do equilbrio e sob hipteses mais realistas de que o comportamento dos agentes baseia-se em racionalidade limitada (ou condicionada) e de que o conhecimento predominantemente tcito e idiossincrtico prope que h uma co-evoluo de tecnologias, de estruturas de empresas e de indstrias, e de instituies em sentido amplo, incluindo instituies de apoio indstria, infra-estruturas, normas e regulamentaes,4 tendo a inovao como fora motora. Assim, neste enfoque a PI ativa e abrangente, direcionada a setores ou atividades industriais indutoras de mudana tecnolgica e tambm ao ambiente econmico e institucional como um todo, que condiciona a evoluo das estruturas de empresas e indstrias e da organizao institucional, inclusive a formao de um sistema nacional de inovao. Isto determina a competitividade sistmica da indstria e impulsiona o desenvolvimento econmico.5 Esta segunda abordagem mostra-se mais adequada formulao e implementao de uma PI como estratgia de desenvolvimento, e seu amplo escopo implica a necessidade de compatibiliz-la com a poltica macroeconmica, estabelecer metas, articular instrumentos, normas e regulamentaes aos objetivos estabelecidos, coordenar o avano das infra-estruturas (fsica, de C,T&I e social) em sinergia com a estratgia industrial, e organizar o sistema de instituies pblicas e entidades representativas do setor privado que iro interagir na execuo de estratgia. As razes pelas quais necessrio um escopo to amplo de aes so evidentes a partir dos fundamentos tericos da abordagem neoschumpeteriana/evolucionria, mas importante resumir os pontos principais. amplamente reconhecido o fato de que a poltica macroeconmica pode ser antagnica a uma estratgia de desenvolvimento baseada em poltica industrial. Isto decorre da administrao dos dois preos bsicos da economia juros e cmbio e do nvel e estrutura de tributao. Mas menos reconhecido que a PI tambm pode afetar objetivos macroeconmicos, por exemplo, por meio de aumentos de produtividade. O que importa que a poltica industrial no seja inviabilizada por polticas macroeconmicas muito restritivas ou muito instveis. Afinal, como lembra Corden (1980: 184), quanto mais perturbaes houver no lado macroeconmico, mais a poltica industrial tender a ser orientada para problemas de curto prazo.6 A PI constitui, em vrios sentidos, uma ponte entre o

Conforme exposto em Nelson (2004) e em palestra do mesmo autor promovida pela Reitoria da UNICAMP e realizada em Campinas no dia 16 de maro de 2005. Ver Nelson & Winter (1982), Possas (1996), Dosi (1988) e Dosi & Kogut (1993).

4 5

Sobre o conceito de competitividade sistmica relacionado poltica industrial, ver Possas (1996). Esse conceito encontra-se tambm implcito nas anlises de Fajnzylber (1989) sobre transformao produtiva com equidade na Amrica Latina.
6

Embora datado do ponto de vista da problemtica a que se refere a adoo de polticas industriais ativas de ajustamento, em contraposio a polticas meramente defensivas, na crise que afetou

Revista de Economia Poltica 26 (2), 2006

165

presente e o futuro, entre as estruturas e as instituies que existem e aquelas que esto em processo de constituio e desenvolvimento. Ela pode constituir um instrumento importante para lidar com as incertezas, mas no capaz de removlas inteiramente. Na medida em que o ambiente macroeconmico permanea marcado por incertezas ou instabilidades muito acentuadas, provvel que a PI perca muito de suas potencialidades e do seu vigor. Se o horizonte mais imediato parece relativamente estvel, mas em relao ao horizonte remoto existem incertezas e indefinies bsicas, ento a dimenso estruturante e transformadora da PI perde importncia para os seus protagonistas, que passam a orientar-se principalmente para os seus prprios objetivos e para o imediatismo. O estabelecimento de metas certamente o aspecto mais polmico da PI e alvo predileto dos crticos dessa poltica. Mas vital numa estratgia industrial impulsionada pela inovao e norteada por transformaes tecnolgicas e mudanas estruturais de empresas e indstrias. Os alvos prediletos das crticas so as intervenes do tipo escolha de campees ou de setores. Entretanto, essa uma compreenso equivocada da idia de PI. Esta no implica a substituio dos mecanismos de mercado por decises burocrticas; ao contrrio, resulta de esforos cooperativos dos setores pblico e privado para entender a natureza da mudana tecnolgica e antecipar seus provveis efeitos econmicos.7 O cientista poltico Chalmers Johnson, que deu notvel contribuio ao tema com seu clssico estudo da PI japonesa (Johnson, 1982), bastante preciso ao caracterizar o estabelecimento de metas (targeting): O governo no toma essas decises, mas as ratifica e apia. A poltica industrial torna-se um meio de avaliar sua significao econmica e cientfica. Targeting, portanto, no significa a promoo de tecnologias que provavelmente no se desenvolveriam sem apoio; significa, isto sim, ajudar essas tecnologias a alcanar rapidamente as necessrias economias de escala e a eficincia industrial sem as quais elas nunca se tornariam internacionalmente competitivas (Johnson, 1984: 10). evidente que algumas das metas podem resultar em fracasso, mas esse um risco em que incorre qualquer atividade sujeita a incertezas quer dizer, todas. Os crticos da PI se valem do fato de que fracassos so bvios, enquanto que casos de sucesso so mais difceis de comprovar com argumentos de que eles no seriam bem sucedidos se no fosse o apoio governamental (Johnson, 1984: 10). O sucesso da PI como estratgia de desenvolvimento centrada na inovao depende tambm da difcil articulao de instrumentos, normas e regulamentaes. So esses mecanismos de implementao da PI que criam o padro de sinais econmicos,8 regulam os incentivos e restries inovao e tornam posso nvel de emprego nos pases desenvolvidos nos anos 1970 o texto de Corden (1980) faz uma didtica anlise das relaes entre as polticas macroeconmica e industrial, mostrando que h ingredientes de PI na poltica macroeconmica, que esta afeta objetivos de PI, e que a PI tambm afeta objetivos macroeconmicos.
7 8

Cf. Johnson (1984: 9). Ver tambm, a esse respeito, Rodrik (2004). Em seu seminal artigo, procurando criar um marco geral de polticas no enfoque neoschumpeteriano

166

Revista de Economia Poltica 26 (2), 2006

vel sintonizar as aes das empresas, na sua busca por lucratividade, aos objetivos da PI, que procura promover o desenvolvimento e a competitividade. Tratase de administrar os vrios instrumentos sistema de proteo, financiamento, promoo de exportaes, incentivos fiscais, defesa da concorrncia, lei de patentes e outros de modo harmnico, sem ambigidades em termos dos sinais transmitidos aos agentes, e de forma consistente com os objetivos da estratgia industrial. Isto pode ser determinante para o sucesso ou fracasso da estratgia. Por exemplo, movimentos contraditrios da taxa de cmbio e da tarifa aduaneira (ou outros instrumentos do sistema de proteo, inclusive promoo de exportaes), financiamento insuficiente ou com prioridades diferentes das estabelecidas pela PI, incentivos fiscais com metas incompatveis com as da PI, e legislaes que criem incertezas quanto ao ambiente competitivo e apropriabilidade dos benefcios da inovao, distorcem os efeitos alocativos desejados e impedem que a PI funcione como uma estratgia de desenvolvimento.9 Outro requisito para o sucesso da estratgia coordenar o avano das infraestruturas em simultneo implementao da PI, especialmente quando a estratgia de catching-up tecnolgico. Embora sejam importantes fontes de externalidades, as infra-estruturas so consideradas por muitos autores crticos da idia de PI e at por autores que a advogam10 como estranhas rea de atuao da PI. Entretanto, como estratgia de desenvolvimento, e sobretudo por seu foco na inovao, a PI deve necessariamente abranger as infra-estruturas como varivel de polticas. Dosi (1988) se refere a essa atuao como organizao de externalidades e criao de condies de contexto: provimento de servios eficientes de infra-estrutura econmica e desenvolvimento do sistema de Cincia, Tecnologia e Inovao, compreendendo no s instituies de ensino e pesquisa como tambm instituies que estabeleam a relao entre desenvolvimentos cientficos e tecnolgicos e sua explorao econmica pelas empresas. A necessidade de organizar as externalidades da infra-estrutura econmica evidente: trata-se de garantir que se constituam de fato em fontes de externalidades, e no de entraves ou deseconomias externas para as empresas. As condies de contexto referentes ao sistema de C,T&I, por sua vez, so fundamentais no processo de inovao: no h indstria intensiva em conhecimento que se desenvolva sem o suporte de um forte sistema de ensino e pesquisa e de capacitaes especficas,
/evolucionista, Dosi (1988) sugere cinco variveis sobre as quais as polticas podem atuar: a capacitao do sistema cientfico e tecnolgico, a capacitao dos agentes econmicos na busca por novas tecnologias e formas organizacionais, o padro de sinais econmicos, as formas de organizao dos mercados, e os incentivos e restries aos processos de ajustamento e inovao.
9

Dosi (1988: 130-1), descartando a eficincia alocativa Ricardiana, afirma que as escolhas alocativas devem refletir as diferentes oportunidades tecnolgicas associadas a diferentes produtos e setores, de modo a alcanar o que chama de eficincia Schumpeteriana, ou seja, o dinamismo tecnolgico como efeito do padro de alocao, e a eficincia de crescimento, ou seja, a especializao em bens de alta elasticidade de demanda em relao renda. Como por exemplo Chang (1994: cap. 3), que considera que definies abrangentes sobrecarregam o conceito de PI, preferindo a definio usual de polticas industriais seletivas.

10

Revista de Economia Poltica 26 (2), 2006

167

que muitas vezes resultam de um longo processo de aprendizado, e sem o desenvolvimento simultneo de atividades sinrgicas, normas, padres e regulamentaes que caracterizam a complexidade institucional dessas indstrias.11 Por fim, e por tudo o que j foi visto, a organizao institucional, ou seja, de instituies estrito senso, essencial para a implementao da PI. De um lado, instituies pblicas coordenadoras e executoras, e de outro, entidades representativas das empresas e de outros grupos de interesse envolvidos. Quanto s instituies pblicas, preciso que a organizao seja articulada, gil e norteada em unssono pelos objetivos da PI. Isso significa que as instituies executoras no podem ser administradas pelos interesses dos burocratas da prpria rea, nem se deixar capturar por interesses especficos (Chang, 1994: cap. 1; Rodrik, 2004: seo III). As entidades representativas das empresas e de outros interesses, por seu lado, devem ter sua legitimidade reconhecida como interlocutores na formulao e implementao da poltica. Toda essa discusso remete a duas questes centrais em qualquer estratgia de PI: comando poltico e coordenao. A questo poltica desdobra-se em duas: em primeiro lugar, e acima de tudo, a adoo de uma PI como estratgia de desenvolvimento deve ser objeto de deciso poltica. isto o que Johnson (1984: 7) quer dizer quando afirma que poltica industrial antes de tudo uma atitude, e s depois uma questo de tcnica. E, em segundo lugar, a estratgia deve ser comandada por uma liderana poltica incontestvel. Rodrik (2004: 19-20) sugere que seja um ministro de estado, o vice-presidente ou mesmo o prprio presidente da Repblica. Isto colocaria a PI no vrtice da poltica econmica, asseguraria a articulao das instituies executoras e possibilitaria melhor coordenao das aes. A outra questo justamente a da coordenao. A coordenao, na verdade, est na essncia da PI, em contraposio coordenao descentralizada pelos mecanismos de mercado. Nesta ltima, como foi visto, medidas de PI seriam uma forma de coordenao ex-post, em reao a falhas ou imperfeies de mercado. Esse modelo normativo no d conta dos fenmenos que caracterizam o mundo dinmico da mudana tecnolgica. Neste mundo dinmico, os fatores institucionais em sentido amplo (instituies e polticas) parecem moldar a constituio de regras de comportamento, processos de aprendizado, padres de seleo ambiental, condies contextuais sob as quais os mecanismos econmicos operam em geral, e principalmente em relao mudana tecnolgica. (Dosi, 1988: 138). Portanto, a PI vista, no enfoque neoschumpeteriano/evolucionista, essencialmente como forma de coordenao ex-ante. H duas observaes importantes sobre essa forma de coordenao por meio da PI: primeiro, uma colaborao estratgica entre governo, empresas e entida11 Tomem-se os exemplos mais comuns: a eletrnica e suas sinergias com telecomunicaes, equipamentos de informtica, equipamentos de transporte, bens de consumo durveis; a farmacutica, especialmente princpios ativos, com sua forte base de cincia e suas relaes com o sistema de sade; a fabricao de aeronaves, com suas normas tcnicas de segurana.

168

Revista de Economia Poltica 26 (2), 2006

des do setor privado tendo em vista as metas da PI,12 e no uma coordenao centralizada no Estado. Segundo, implica criar instituies especficas, com formato de rgos colegiados, como instncias consultivas, deliberativas e decisrias. Rodrik (2004), por exemplo, sugere que sejam rgos pblico-privados com formato de conselhos de coordenao e deliberao, criados em nvel nacional, regional ou setorial. Embora esse autor, de forma coerente com o enfoque de PI que adota, proponha que tais conselhos sejam loci de troca de informaes e aprendizado social, a complexidade do mundo dinmico descrito por Dosi (1988) exige que tenham misso mais ambiciosa, funcionando efetivamente como canais de interao das aes pblico-privadas e de formulao e implementao da estratgia de desenvolvimento focalizada na indstria e centrada na inovao. Uma estratgia desse tipo, argumenta Dosi (1988), permite mudar os padres de vantagens comparativas que so determinados de forma endgena pela evoluo dos mercados internacionais.13 E talvez mais importante: pode desencadear processos de aprendizado capazes de dinamizar o desenvolvimento econmico e social. Ao contrrio do que prega a teoria neoclssica, o desenvolvimento no resultado pura e simplesmente da acumulao de capital fsico e humano, mas tambm e principalmente do aprendizado das novas tecnologias e de como domin-las.14 Como ressalta Nelson (2004), catching up exige inovao e capacidade de inovao envolve trazer e dominar modos de fazer coisas que j vm sendo usados por algum tempo nas economias avanadas, mas que so novos para o pas ou regio catching up.

POLTICA INDUSTRIAL NO BRASIL NO PASSADO RECENTE No parece haver dvida de que a industrializao acelerada do Brasil entre o ps-guerra e o final dos anos 1970 foi impulsionada por polticas industriais. Foi nesse perodo que a industrializao entrou de fato na agenda poltica e

12 Ou, como sugere Rodrik (2004), tendo em vista resolver problemas identificados por esses atores no setor produtivo da economia. Essa postura um meio termo entre a PI orientada por falhas de mercado e a PI orientada pelo foco na inovao, uma vez que prope que governo e setor privado interajam para identificar problemas e encontrar solues.

Com referncia poltica industrial japonesa do ps-guerra, paradigma de sucesso em transformao e desenvolvimento, Dosi afirma (p. 142) que uma dcada aps a II Guerra, nenhum economista ousaria sugerir que a eletrnica era uma das vantagens comparativas do Japo. Agora certamente . Se algum tivesse adotado a eficincia alocativa em termos relativos dos diferentes setores industriais trinta anos atrs como critrio para estabelecer regras normativas, provavelmente o Japo ainda estaria exportando gravatas de seda. Em certo sentido, o uso de critrios de vantagens comparativas como base nica e final para regras normativas um luxo ao qual somente pases que esto na fronteira tecnolgica podem se dar (...).
13 14

Nelson & Pack (1999) analisam esses processos de aprendizado com base no que chamam de teoria da assimilao, em contraposio teoria da acumulao. Ver Kim & Nelson (2005: Introduo) e Nelson (2004).

Revista de Economia Poltica 26 (2), 2006

169

poltica econmica. Surgiram ou fortaleceram-se novos atores polticos: associaes industriais, sindicatos patronais e de trabalhadores, rgos regionais e setoriais; e a poltica econmica refletia o novo quadro poltico. Prevaleciam o desenvolvimentismo nacionalista e o intervencionismo estatal, que amalgamavam as foras polticas e os interesses econmicos do projeto industrializante. A deciso pr poltica industrial e a liderana poltica tiveram dois momentos de maior relevo: o Plano de Metas do governo Kubitschek, implementado por grupos executivos industriais que contavam com participao do setor privado, e, no perodo da ditadura, a implementao do II Plano Nacional de Desenvolvimento sob o comando autoritrio do Conselho de Desenvolvimento Econmico. Mas em todo o perodo, embora de forma intermitente, houve uma co-evoluo de tecnologias, estruturas econmicas e instituies. As metas eram estabelecidas sobretudo por motivos relacionados a problemas de balano de pagamentos: substituio de importaes e, nos anos 1970, expanso de exportaes de manufaturados. Nesse sentido, a PI ocupava-se especificamente de construir setores, procurando fazer com que a estrutura industrial convergisse para o padro estrutural das economias industrializadas baseado na metalmecnica e na qumica.15 Mas paralelamente tentava tambm avanar na constituio de um embrio de sistema nacional de inovao o Sistema Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico,16 e no desenvolvimento da infra-estrutura econmica; primeiro energia e transportes e depois telecomunicaes. Essa construo da estrutura industrial e da infra-estrutura organizou o poder econmico em torno do conhecido trip: Estado (infra-estrutura e indstrias de base), capital estrangeiro (indstrias dinmicas) e capital nacional (indstrias tradicionais e segmentos das dinmicas). Houve tambm uma contnua construo institucional em todo esse perodo. O Estado aparelhou-se em termos organizacionais e de coordenao econmica criando rgos de planejamento, programas de metas ou planos setoriais, instituies e polticas de financiamento pblico, de fomento e de comrcio exterior, normas e regulamentaes especficas de preos, tarifas pblicas, salrios, concentrao econmica, transferncia de tecnologia, investimento estrangeiro direto e outras. Mas a articulao de todo esse aparato institucional e respectivos instrumentos era precria. Houve o tempo todo proteo aduaneira indiscri-

Os pases mais industrializados (Alemanha, Estados Unidos e Japo) tinham entre dois teros e trs quartos de sua produo originados desses dois agrupamentos de setores. Logo depois vinham pases tais como Frana e Itlia na faixa de trs quintos. No Brasil a participao destas atividades estava situada pouco acima de 50%.
15

As instituies pioneiras do SNDCT foram o CNPq e a CAPES, criados no incio dos anos 1950. A criao do Funtec, no BNDES, e da FINEP datam dos anos 1960. Posteriormente foram estruturadas as atividades de pesquisa e ensino de ps-graduao nas universidades, criados institutos de pesquisas, centros de P&D em empresas estatais, laboratrios especializados e outras instituies de pesquisa, inclusive na agricultura, que esto na origem do que hoje so considerados casos de sucesso no mercado internacional. Naquela poca ainda no havia, porm, interao adequada com o setor produtivo, a qual ainda hoje considerada precria.
16

170

Revista de Economia Poltica 26 (2), 2006

minada e exagerada, concesso indiscriminada de subsdios fiscais e financeiros, nfase tardia na exportao, insuficiente ateno capacitao para inovar, fortes distores regulatrias sobre investimentos, preos, tarifas pblicas e salrios. Algo semelhante pode ser dito da poltica macroeconmica: embora abertamente expansiva, com exceo dos anos iniciais da ditadura, teve vrios regimes cambiais discriminatrios, freqentemente com subsdio importao e penalizao de exportaes, at que fosse adotado o sistema de minidesvalorizaes cambiais; a estrutura tributria era arcaica e fortemente regressiva, e os juros embutiam subsdios que mantinham subdesenvolvido o sistema financeiro privado, pelo menos at a adoo da correo monetria de ativos financeiros. Contudo, a industrializao e o crescimento econmico se aceleraram e o pas logrou iniciar um processo de mudana de seu padro de insero internacional, deixando de ser apenas fornecedor de commodities agropecurias e agroindustriais e se tornando crescentemente importante como fornecedor de manufaturados e semi-manufaturados. Mas isto no se traduziu em mudanas sociais. Pelo contrrio, os problemas sociais se agravaram. A concentrao populacional aumentou nas reas urbanas fenmeno intrnseco ao processo de industrializao mas no houve um movimento simultneo no sistema educacional e de treinamento e qualificao de mo de obra. Com isso, e com o enfraquecimento dos sindicatos trabalhistas, deteriorou-se o salrio real e piorou a distribuio da renda bom para o crescimento imediato, pssimo para o futuro do pas. Talvez se possa dizer que o momento de mudar o modelo normativo da PI tenha sido a transio dos anos 1970 aos anos 1980. Cabia reduzir o foco na construo de setores, reconhecendo o fim da substituio de importaes como processo de industrializao,17 e passar a estabelecer metas mais qualitativas, voltadas para inovao, desenvolvimento tecnolgico, qualidade e produtividade. Essa mudana chegou a ser cogitada a partir de um ensaio de reforma das polticas de comrcio exterior e de incentivos fiscais 1979,18 e um esboo de poltica para o desenvolvimento das indstrias representativas das novas tecnologias de informao comeou com a criao da Secretaria Especial de Informtica, que daria origem depois Lei de Informtica, promulgada em outubro de 1984. Mas o processo de mudana foi atropelado por alteraes no comando da economia em fins de 1979 e pela crise macroeconmica que se instalou a partir de 1980-81. Assim, ao invs de mudana houve, de 1981 em diante, uma reverso do processo histrico com involuo de tecnologias, de estruturas empresariais e industriais e de instituies lato senso, isto , inclusive polticas, e com deteriorao das infra-estruturas e abandono do SNDCT.19 No campo poltico e da polti17

E j no era sem tempo. A SI como fonte de crescimento da produo industrial nos anos 1970 j era menos importante (8,3%) que a expanso das exportaes (14,4%). O dinamismo era dado pela demanda interna (77,3%). Ver IPEA (1985: 209). Um resumo das primeiras medidas ento cogitadas foi publicado por W. Suzigan na revista Conjuntura econmica, novembro de 1979, sob o ttulo Novos rumos da poltica industrial. Entre 1979 e 1984 os recursos do FNDCT foram reduzidos em mais de dois teros.

18

19

Revista de Economia Poltica 26 (2), 2006

171

ca econmica, o desenvolvimentismo e o intervencionismo estatal perderam espao, o comando e a liderana autoritrios, embora exercidos at 1979 pelo CDE foram enfraquecidoss, e deixou de haver, no governo federal, uma atitude pr PI. Ao contrrio, predominaram os objetivos de estabilizao macroeconmica. Desde ento a poltica de estabilizao, e depois a poltica monetria e a poltica cambial do Real, submeteram a indstria e o setor produtivo como um todo, inviabilizando a PI. Vrias tentativas de formular e implementar uma PI foram frustradas ou apenas parcialmente implementadas.20 Todas as formas de coordenao foram abandonadas. A seqncia de planos de desenvolvimento econmico e de desenvolvimento cientfico e tecnolgico foi interrompida, metas e programas setoriais foram desativados. Os instrumentos de polticas que antes serviam industrializao passaram a ser administrados de acordo com os objetivos da estabilizao macroeconmica. At fins dos anos 1980 restries no-tarifrias fecharam ainda mais o acesso a importaes, exportaes foram subsidiadas, investimentos pblicos em infra-estrutura foram reduzidos, os oramentos pblicos para financiamento industrial e para o SNDCT foram drasticamente cortados, os incentivos de fomento tambm foram reduzidos e os controles de preos e tarifas pblicas tornaram-se mais apertados. Tmidos sinais de mudana surgiram em 1988-89 com uma reforma da tarifa aduaneira, de todo modo incua porque a proteo era dada por restries no-tarifrias, e por novos incentivos de fomento ao investimento e ao desenvolvimento tecnolgico criados pela Nova Poltica Industrial. Entretanto, o insucesso da poltica de estabilizao inflacionria sepultou qualquer esperana de retomar o desenvolvimento industrial. Os anos 1990 foram anos de grandes transformaes, para o bem e para o mal. Embora o desenvolvimento industrial tenha voltado momentaneamente a ocupar espao poltico na poltica econmica, a tentativa de implementar uma poltica industrial no contexto do Plano Collor fracassou, e a nica componente da PICE efetivamente implementada foi a liberalizao do comrcio exterior. Os acordos multilaterais de comrcio, assinados no mbito da OMC, e a posterior sobrevalorizao do Real completaram o quadro da abertura comercial. Esta foi combinada com maior abertura ao investimento direto estrangeiro e com a sada de cena do Estado como agente do desenvolvimento industrial. Foi abandonado o sistema de fomento indstria e iniciado um amplo processo de privatizaes de indstrias e de infra-estrutura. Isto mudou radicalmente o ambiente econmico, submetendo a indstria, enfraquecida por muitos anos de estagnao, concorrncia predatria de importaes e investimentos estrangeiros, resultando em fortes processos de desnacionalizao, conflitos entre Estado e entidades representativas das empresas, fortes presses setoriais por proteo (e. g. automobils20

Essas tentativas ocorreram em fins de 1984 e incio de 1985, aps a eleio do governo da Nova Repblica; em 1988, ainda no governo Sarney (Nova Poltica Industrial); no incio do governo Collor (PICE Poltica Industria e de Comrcio Exterior), e no incio do primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso.

172

Revista de Economia Poltica 26 (2), 2006

tica), crise do federalismo devido s polticas estaduais de atrao de investimentos que ocupavam o espao vazio da PI, baixo dinamismo da indstria que lutava para se ajustar ao novo quadro, desemprego crescente e enfraquecimento dos sindicatos trabalhistas. A estabilizao monetria veio acompanhada por forte instabilidade macroeconmica, sobretudo no front externo, maiores incertezas e riscos associados volatilidade de cmbio e juros, e supremacia do financeiro sobre o produtivo, fechando o crculo vicioso de causao circular. A indstria se ajustou. As empresas enxugaram suas estruturas operacionais e buscaram melhorar a qualidade de seus produtos, aumentar a produtividade e voltar-se para a exportao; e as estruturas das indstrias encolheram com a desarticulao de cadeias produtivas, sobretudo em eletrnica, bens de capital e qumica/farmacutica, e com a desativao de segmentos de alta tecnologia. Com isso a participao da indstria de transformao no PIB caiu alguns pontos percentuais. Uma nova estrutura de poder emergiu: Estado regulador, capital estrangeiro dominante em algumas indstrias estratgicas do ponto de vista do desenvolvimento tecnolgico, e grupos privados nacionais reestruturados mas com limitada capacidade financeira e fracas sinergias produtivas, sobretudo em novas tecnologias. No final dos anos 1990 e incio da dcada de 2000 o pas continuava sem PI, e pior, caso houvesse uma deciso poltica de formular e implementar uma PI, vrios desafios teriam que ser vencidos. Primeiro, seria necessrio superar o vis ideolgico anti-PI que se cristalizara aps anos de predomnio do pensamento econmico neoliberal, que em boa medida se cristalizou tambm em razo do esgotamento dos velhos modelos de interveno, tpicos da fase de substituio de importaes. Segundo, a poltica macroeconmica (juros, cmbio, estrutura tributria) teria que ser menos insensvel s questes relacionadas ao desenvolvimento industrial e menos hostil necessidade de medidas destinadas sua promoo. Terceiro, a organizao institucional do setor pblico mostrava-se no funcional para promover o desenvolvimento industrial, pois pouco havia mudado em relao ao modelo normativo anterior, e suas interaes com o setor privado eram muito limitadas e restritas s discusses em cmaras setoriais remanescentes e fruns de competitividade praticamente impotentes. Quarto, o financiamento pblico a investimentos industriais encontrava-se restrito por cortes oramentrios e pelo foco do BNDES em privatizaes e operaes com lgica predominantemente financeira. Quinto, o SNDCT encontrava-se enfraquecido aps anos de cortes oramentrios, apesar da revitalizao proporcionada pelos Fundos Setoriais a partir de 2001-2002. Sexto, havia um conjunto desarticulado de instrumentos de polticas de comrcio exterior (no novo marco de acordos multilaterais de comrcio e regionais de integrao econmica), de incentivos fiscais (federais, estaduais, regionais, setoriais), de competio e regulao. Stimo, a infra-estrutura econmica, aps muitos anos de cortes de investimentos pblicos e a despeito das privatizaes, encontrava-se fortemente deteriorada e com ineficincias geradoras de externalidades negativas para as empresas. Oitavo, os problemas sociais haviam se agravado, com desemprego crescente, sobretudo nas regies metropolitanas, aumento da pobreza, momentaneamente aliviado pelo
Revista de Economia Poltica 26 (2), 2006 173

Plano Real em 1994-95, piora na distribuio da renda, crise no sistema pblico de sade e previdncia social, e atraso do sistema educacional em relao ao que seria desejvel numa sociedade democrtica e republicana na era das tecnologias de informao e comunicao. Esse era o quadro que condicionava a opo por uma PI no incio de 2003 e foi nesse espao que a atual PITCE Poltica Industrial e de Comrcio Exterior foi formulada e vem sendo implementada. A seo seguinte avalia essa poltica como poltica de desenvolvimento.21

A PITCE COMO POLTICA DE DESENVOLVIMENTO O lanamento da PITCE em fins de 2003 representa, por si s, um fato positivo na medida em que demonstra ter sido superado o vis anti-PI que prevalecera por tanto tempo. E porque demonstra deciso poltica em favor de uma poltica industrial, ainda que sua formulao e implementao estejam longe de enfrentar o amplo leque de problemas impostos por uma estratgia de desenvolvimento centrada na indstria, impulsionada pela inovao e norteada por transformaes tecnolgicas e mudanas estruturais de empresas e indstrias, segundo o enfoque neoschumpeteriano/evolucionista. De todo modo, notvel que a PI voltou a ocupar espao na agenda poltica e de poltica econmica. Ao lado de alguns pontos fortes, a PITCE tem muitas fraquezas que dificultam seu funcionamento como poltica de desenvolvimento. Os pontos fortes so: as metas, o foco na inovao e, em certa medida, o reconhecimento da necessidade de uma nova organizao institucional para executar a coordenao da poltica. As fraquezas resultam de: incompatibilidade entre a PITCE e a poltica macroeconmica (particularmente juros e estrutura tributria), falta de articulao dos instrumentos e destes com as demandas das empresas, precariedade da infraestrutura, insuficincias do sistema de C,T&I, e fragilidade de comando e coordenao do processo da PI. Os pargrafos seguintes apresentam uma discusso sucinta desses pontos. PITCE: metas, foco na inovao e nova organizao institucional Como foi visto, a PI essencialmente um mecanismo de coordenao de aes estratgicas do governo e de empresas visando o desenvolvimento de ativi-

21

No se pretende fazer uma apresentao formal da PITCE nem avaliar sua implementao. Um levantamento atualizado das medidas e programas pode ser consultado no documento do MDIC Acompanhamento da Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (www.mdic.gov.br). O jornal Valor Econmico publicou uma srie de cinco reportagens do jornalista Ricardo Balthazar sobre a poltica industrial, com impresses e opinies que ajudam a compreender o ambiente em que se move a PITCE.

174

Revista de Economia Poltica 26 (2), 2006

dades indutoras de mudana tecnolgica ou a soluo de problemas identificados por esses atores no setor produtivo da economia. A rigor, no se restringe ao setor industrial. Exemplos de atividades nas quais o Brasil alcanou competitividade internacional, como agronegcio e aeronaves, ilustram esse ponto. A criao da Embrapa e as interaes desta com as empresas da agropecuria podem ser consideradas aes tpicas de poltica industrial, assim como a criao do Centro Tecnolgico da Aeronutica, que deu origem Embraer. O foco na indstria, porm, obviamente o mais importante. Nem poderia ser diferente: foi a indstria que reuniu, tradicionalmente, a maioria dos setores difusores de inovaes e progresso tcnico. Uma parte das inovaes e dos avanos produtivos que muitos setores conseguem alcanar est incorporada em mquinas e equipamentos, que, ao lado de insumos com atributos e qualidades diferenciados, oferecem as ferramentas do desenvolvimento de tantas atividades. Hoje, ao lado da indstria, os setores de servios contribuem substancialmente para a transformao e o desenvolvimento de muitas atividades econmicas; e muitos deles nasceram dentro da indstria, onde ganharam corpo e se tornaram atividades autnomas, classificadas no grande rtulo servios. O setor de informtica e as atividades de software constituem o exemplo mais visvel do processo pelo qual os servios desenvolvem atividades que aperfeioam os processos industriais e lhes permitem alcanar patamares de sofisticao inimaginveis por mtodos convencionais. Portanto, a poltica industrial possui necessariamente uma rea de abrangncia ampla. Pode-se dizer que a poltica industrial no meramente uma poltica para a indstria, mas uma poltica de estruturao, reestruturao, aprimoramento e desenvolvimento das atividades econmicas e do processo de gerao de riquezas. E se a indstria o fulcro da poltica, isto se deve sua capacidade de irradiar efeitos sobre o sistema econmico. Nesse sentido, a escolha das atividades que sero objeto da PI estratgica e deve ser fruto da colaborao entre governo e empresas. Estas sabem, mais do que ningum, identificar oportunidades, mas se defrontam com grandes incertezas quanto aos retornos esperados e, por isso, muitas vezes no se dispem a correr riscos. Para isso o apoio do governo fundamental, e a PI a forma de coordenao mais adequada. No contexto da PITCE, com suas escolhas setoriais, opes estratgicas e nfase na inovao, esta colaborao deve dar-se no sentido de identificar as oportunidades de transformao que os setores geradores de progresso tcnico eleitos pela poltica industrial oferecem aos demais. Cabe considerar, porm, que existem atualmente muito mais restries prtica de PI do que no passado. Essas restries resultam de acordos multilaterais e regionais de comrcio e de integrao econmica, da participao de grandes empresas nacionais e estrangeiras que possuem maiores liberdades de movimentos e se sujeitam menos aos ditames do Estado e das polticas pblicas, das prprias polticas macroeconmicas, e da menor disposio da sociedade de arcar com os custos das polticas, sobretudo quando elas oneram o consumo e reduzem o poder de compra dos indivduos e das famlias ou reduzem a competitividade das demais empresas.
Revista de Economia Poltica 26 (2), 2006 175

Mas isto no deve, e de fato no tem sido, visto como impedimento prtica de poltica industrial. Por que? Em primeiro lugar porque, no caso dos acordos internacionais, possvel fazer PI usando as armas dos prprios acordos, como o Brasil vem fazendo com muita competncia no mbito da OMC contra os subsdios norte-americanos e outras prticas desleais de comrcio. Em segundo lugar porque hoje, alm de mais necessrias do que no passado, as polticas industriais so diferentes e tm propsitos mais ambiciosos, expressos em termos qualitativos. Se antes no foram muito alm da promoo de setores especficos, hoje apresentam misses muito mais qualitativas e refinadas: no construir setores, mov-los em direes determinadas, nica forma de assegurar que as polticas sejam sustentadas. As diferenas com relao ao passado so marcantes. A poltica industrial e de crescimento do Brasil confundiram-se durante meio sculo e foram ambas muito bem sucedidas: produziram um sistema industrial diversificado e integrado, quase completo em termos dos seus componentes, e propiciaram taxas de crescimento do PIB, da renda e do emprego extraordinariamente elevadas. Essa poltica industrial e de crescimento perdeu a funcionalidade e a PITCE atual pretende restaur-la. Agora, no se pretende montar uma estrutura industrial, mas dotar a que temos de um vigor renovado e sustentado. Este movimento em direo a novos objetivos depende crucialmente da criao de uma viso comum, partilhada pelos protagonistas do processo econmico e pelos seus interlocutores pblicos. A construo desta viso comum necessariamente um processo progressivo e contnuo, demandante de colaborao estreita, de trocas de informaes, de fruns hbridos, com continuidade de membros participantes, explicitao deliberada de divergncias e seu encaminhamento com vistas criao de convergncias e definio de passos subseqentes. Trata-se de um processo paulatino cujo principal resultado a construo de um clima de confiana e respeito mtuos. Governos, ministrios, instituies pblicas e agncias governamentais, de um lado, e empresas, associaes de classe, federaes e confederaes, bem como sindicatos, possuem objetivos precpuos que no se confundem, sem dvida, mas podem combinar-se na construo de alternativas para o alcance de resultados que possam representar a consecuo das misses de cada um diferenciadas, sim, mas compatveis e complementares. As principais restries que existem formulao e implementao de uma poltica industrial no esto situadas no front externo, mas no interno. O problema menos o de saber se a OMC permite ou probe, mas de construir, dentro do espao oferecido internacionalmente (e que a diplomacia brasileira trabalha ativamente para ampliar), alternativas que sejam aceitveis pela sociedade brasileira. Tome-se o exemplo de um dos maiores sucessos da poltica industrial brasileira no sculo XX a EMBRAER. At o final dos anos de 1980 e o incio dos anos de 1990, a EMBRAER ainda era considerada, por muitos, um empreendimento situado entre o fracasso estrondoso e o xito muito oneroso. Para alguns, era mais uma dessas jabuticabas artificiais que o Brasil insiste em fazer, contrariando vocaes e desperdiando oportunidades. Essa crtica mostra-se hoje
176 Revista de Economia Poltica 26 (2), 2006

inteiramente descabida e o silncio desses crticos (inclusive com relao s suas posies anteriores) bastante compreensvel. O sucesso da Embraer nos anos de 1990 possui antecedentes prximos e remotos. Os mais recentes esto nos anos de 1950, com a criao da instituio formadora dos recursos humanos avanados do setor, e os longnquos remontam aos anos de 1920 e 1930, quando se formaram as principais teses a respeito das necessidades e possibilidades brasileiras em termos de indstria aeronutica. Nada menos de meio sculo separa o embrio dos seus frutos, um intervalo em que recursos abundantes regaram o terreno frtil das idias e capacidades, at que os avies se tornassem um item relevante da nossa pauta exportadora. Este imenso sucesso brasileiro, que revigora a nossa auto-estima e amplia o leque das nossas oportunidades e perspectivas, seria repetvel atualmente? Ns esperaramos, sem interrupes de esforos e investimentos, um intervalo de tempo to longo at a colheita? A resposta mais provvel a estas duas perguntas no e isso deve ajudar-nos a calibrar as polticas que queremos fazer com as doses necessrias de realismo que a sociedade nos impe. Os eventuais custos de uma poltica industrial precisam ser cotejados com benefcios menos defasados. A poltica industrial precisa mostrar sociedade os seus custos, que aparecem imediatamente, e os possveis benefcios, que so normalmente diferidos. Ela precisa tambm saber mostrar os seus efeitos indiretos, que muitas vezes ficam esquecidos: quanto da prosperidade do Vale do Paraba resulta dos transbordamentos tecnolgicos e humanos do ITA Instituto Tecnolgico da Aeronutica e da Embraer? Portanto, a converso da nfase das polticas industriais em direo a novos objetivos iniciada nos meses finais do governo FHC, com a criao dos Fundos Setoriais e a proposta da Lei de Inovao, e consolidada pela PITCE nos meses iniciais do governo atual pode ser considerada positiva. Retirou-se a nfase na questo da balana comercial, sobretudo o aspecto substituio de importaes, e a promoo de exportaes foi ganhando contornos de poltica de promoo comercial, ao lado de uma vertente mais diplomtica (da qual o eixo com a China o exemplo mais forte). E, acima de tudo, a PITCE acertadamente colocou a inovao e o desenvolvimento tecnolgico no centro da sua formulao, selecionou setores difusores de tecnologias e inovaes (bens de capital, software e semicondutores) para espraiar solues pelo tecido econmico (no apenas o industrial em sentido estreito), e definiu duas reas portadoras de futuro como prioridades para o desenvolvimento cientfico e tecnolgico nacional. Inovao muito mais do que desenvolvimento tecnolgico, bem sabido; mas o desenvolvimento tecnolgico a principal fonte de inovaes, ademais de ser a nica que no se esgota. Esta guinada deu-se, portanto, em direo a objetivos mais contemporneos, mas os setores que a PITCE elegeu como foco da sua atuao so, em boa medida, coincidentes. Bens de capital, software e semicondutores so setores transversais, que cortam a indstria e a economia como um todo, ao mesmo tempo em que apresentavam (e apresentam) elevados dficits comerciais. Eles so to imRevista de Economia Poltica 26 (2), 2006 177

portantes para a produtividade dos demais setores da indstria quanto o so para os setores primrio e tercirio, assim como para o servio pblico. Como j foi mencionado, os bens de capital incorporam progresso tcnico e oferecem aos demais setores possibilidades de transformao e desenvolvimento. O mesmo pode ser dito para os semicondutores e os softwares. A solidez da balana comercial deve ser um objetivo permanente da poltica econmica e a poltica industrial constitui uma poderosa ferramenta para alcanar esse objetivo. Mas existe uma diferena fundamental entre perseguir o supervit da balana comercial e persegui-lo a partir dos setores eleitos. Tome-se o caso dos bens de capital. No mundo todo, sobretudo nos pases mais avanados em termos industriais e tecnolgicos, esse um dos itens em que a corrente de comrcio maior, em termos absolutos e relativos (comparada, por exemplo, produo total ou ao consumo). Se nos Estados Unidos existe dficit, na Alemanha e no Japo verifica-se supervit. Todos os pases avanados importam muito de alguns itens de bens de capital e menos de outros itens. Bens de capital selam um compromisso duradouro das empresas com o seu futuro. Eles incorporam muito de suas estratgias. Compras bem-sucedidas resultaro em perspectivas positivas prolongadas, o contrrio ocorrendo com aquisies mal feitas. Por isso mesmo, as empresas costumam dedicar a essa questo uma ateno diferenciada. Desenvolver um setor de bens de capital competente e dinmico deve ser um objetivo de qualquer poltica de desenvolvimento, mas as razes ultrapassam em muito aquelas ligadas balana comercial. O setor de bens de capital estabelece ligaes estreitas com os seus principais demandantes e usurios. Os fabricantes auscultam e monitoram as necessidades dos seus clientes e procuram desenvolver novos atributos que atendam s suas necessidades e demandas. Fazem isso no por desejo de colaborao, mas por necessidade de posicionamento frente concorrncia. Neste sentido, dispor de um setor de bens de capital qualificado funciona como uma garantia em relao ao atendimento de necessidades. E mais importante do que desencadear substituies de importaes pontualmente ser capaz de atingir mercados externos e, com isso, conseguir captar mudanas que esto ocorrendo em relao s demandas dos clientes (efetivos ou potenciais). Por isso, o deslocamento da nfase da poltica industrial da substituio de importaes para a constituio de capacidades e competncias salutar e promissor. Tambm pode ser considerada positiva, em alguns aspectos, a nova organizao institucional criada para implementar a PITCE. Como foi discutido, essencial uma organizao institucional gil, com forte comando poltico e amplamente reconhecido como liderana, rgos colegiados deliberativos, e instituies executoras articuladas. sabido que o pas conta com instituies executoras eficientes em reas como financiamento (BNDES), apoio a atividades de P&D e inovao (MCT/Finep/Fundos Setoriais, fundaes estaduais de amparo pesquisa), promoo comercial e fomento exportao (MRE e APEX), e outras. Mas, como se discute adiante, h fraca articulao entre elas e, sobretudo, entre os instrumentos e as demandas das empresas, e, mais importante: o comando poltico
178 Revista de Economia Poltica 26 (2), 2006

e a capacidade de coordenao funes por excelncia da poltica industrial so dificultados pela superestrutura organizacional e burocratizao do processo decisrio. O que positivo a criao de uma instncia de articulao de instrumentos e medidas, a ABDI Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial, regulamentada em fevereiro de 2005, juntamente com o Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial, que tem o poder de supervisionar a atuao da ABDI. O CNDI presidido pelo Ministro do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior e integrado por outros doze ministros, pelo Presidente do BNDES e representantes da iniciativa privada e dos trabalhadores, o que pode, em tese, contribuir para melhorar a articulao e tornar possvel a coordenao. Mas, por ter sido criada como um servio social autnomo, integrante do Sistema S, a ABDI no tem poder convocatrio sobre outras instituies e enfrentou at dificuldades para empossar sua diretoria, composta por membros representantes dos ministrios da Fazenda, do Planejamento e da Cincia e Tecnologia. As fraquezas da PITCE A implementao da PITCE dificultada pelos efeitos adversos da poltica macroeconmica, pela falta de articulao dos instrumentos e destes com as demandas das empresas, pela precariedade da infra-estrutura econmica, por insuficincias do sistema de C,T&I, e pela fragilidade de comando e coordenao do processo da PI. Esses problemas so sucintamente comentados a seguir. Os efeitos adversos da poltica macroeconmica sobre a indstria so bastante conhecidos. Tm a ver com a utilizao da taxa bsica de juros como principal, seno nico, instrumento de controle da inflao sob o regime de metas. As implicaes so conhecidas em termos do custo do capital, encarecendo o financiamento da produo corrente e da comercializao, e sobretudo desestimulando os investimentos no setor produtivo. Mas no s isso: como se sabe, essa poltica implica tambm forte volatilidade cambial sob o regime de cmbio flutuante e, recentemente, sobrevalorizao do real, contrariando os prprios esforos da PITCE na promoo de exportaes. A isso se somam os efeitos da estrutura tributria. Na verdade, a atual poltica tributria atrapalha muito e merece algumas consideraes mais detalhadas. Existe uma dimenso relacionada que nem sempre freqenta os debates sobre poltica industrial (e sobre a PITCE) e que necessita de visibilidade imediata. Trata-se da questo fiscal. O argumento aqui no segue a linha de repetir aquilo que sempre se critica, os impostos elevados. Para esta crtica, o Estado e o governo possuem ouvidos moucos e por isso pagaram, na tramitao da MP 232, o preo dessa insensibilidade. A questo principal isonomia e racionalidade fiscal. Independentemente do nvel atual da carga fiscal, que pode ser considerada elevada para quem paga rigorosamente, ela possui componentes que so extremamente nocivos para qualquer poltica que busque promover eficincia e competitividade. Quanto mais
Revista de Economia Poltica 26 (2), 2006 179

tarde for corrigida esta estrutura irracional, maiores sero as dificuldades de transio, pois a retomada dos investimentos industriais, em curso natural mas acelerado pela poltica industrial est promovendo uma localizao anti-econmica sob todos os aspectos, mas adequada irracionalidade fiscal. O aproveitamento de algumas brechas fiscais, eventualmente associadas s ineficincias da estrutura de fiscalizao, leva alguns empresrios a decises de investimento que, em outras condies, seriam insustentveis. Duas destas decises so bastante comuns. A primeira a localizao, a segunda a escala. A localizao de algumas empresas s vezes decidida com base em vantagens fiscais, sejam elas reais ou construdas com procedimentos irregulares ou tpicos da zona cinzenta. Por isso, alguns empreendimentos tornam-se estruturalmente dependentes de vantagens que decorrem de uma ausncia de isonomia fiscal, que deveria ser corrigida sem mais delongas. O problema da escala to importante quanto o da localizao. Os necessrios e recomendveis incentivos s pequenas empresas no podem confundir-se complacncia com relao a prticas fiscais e trabalhistas irregulares. Localizao industrial casustica e escalas de produo inadequadas constituem, pois, fontes de fragilidade para as demais empresas e para os respectivos setores, tendo s vezes efeitos tambm sobre a competitividade dos setores situados antes e depois, nas respectivas cadeias produtivas. Uma poltica industrial contempornea pretende estimular e induzir as empresas a adotarem comportamentos diferenciados, capazes de promover uma utilizao mais racional dos recursos naturais (e seus produtos transformados) e uma qualificao crescente dos trabalhadores. Ora, estes ganhos, pela sua prpria natureza, so incrementais, ressalvadas algumas excees (inovaes radicais, raras). Como tornar a inovao um comportamento coletivo e auto-reforado se as brechas da concorrncia desleal anulam uma grande parte dos esforos genunos? O reconhecimento do papel fundamental das pequenas e mdias empresas na gerao de emprego, na ocupao e na formao de capacidades empresariais no deveria em nenhuma hiptese confundir-se complacncia para com as irregularidades. Se a poltica de apoio s pequenas e mdias empresas quer de fato apoi-las, deveria explicitar instrumentos ainda mais vigorosos do que os existentes, sem nunca confundir apoio com vistas grossas eliso ou informalidade fiscal e irregularidade trabalhista. Deste ponto de vista, para as micro, pequenas e mdias empresas, to grave quanto a carga fiscal a burocracia associada aos empreendimentos em geral e fiscalidade em particular. A poltica industrial, que pretende promover investimentos e desenvolvimento por intermdio de sintonias finas, vse marginalizada (ou os seus efeitos extremamente fragilizados) pela dimenso fiscal que rema contra. A poltica industrial est fragilizada pela poltica tributria (na verdade, pela falta de uma verdadeira poltica tributria). Alguns avanos so possveis, no gnero dos conseguidos com a mudana do PIS-Cofins, e deveriam fazer parte da agenda poltica e de poltica econmica tendo em vista a poltica industrial como poltica de desenvolvimento. Outro srio problema que dificulta a implementao da PITCE a falta de
180 Revista de Economia Poltica 26 (2), 2006

articulao dos mecanismos e instrumentos, e de coordenao com os demandantes da poltica. Este trabalho procurou mostrar que a PITCE beneficia setores pequenos, que no tm poder de arraste de outros setores ou segmentos econmicos (o nico com tal caracterstica o de Bens de Capital, mas que se encontra contido pelos efeitos adversos da poltica macroeconmica sobre os investimentos no setor produtivo), e por isso tem mais dificuldade de ser uma poltica de desenvolvimento. Entretanto, a escolha de trs dos quatro setores objetos de aes prioritrias amplamente positiva. Ora, se os setores so pequenos para arrastar a indstria e a economia pelo seu volume, que papel eles podem ter como vetor central de uma poltica de crescimento e de desenvolvimento? O papel de fornecerem aos demais setores fontes renovveis de incremento de produtividade e de diferenciao de produtos. No volume, qualidade. Para que isso possa ocorrer, imprescindvel que a poltica seja capaz de articular as capacidades de oferta de produtos e servios dos setores prioritrios da poltica industrial com as demandas dos demais setores e atividades. Ou seja, esta poltica industrial, a partir da matriz de setores escolhidos, s poder cumprir o papel de promotora do crescimento e do desenvolvimento se for capaz de articular ofertas e demandas, capacidades e necessidades, solues e problemas. Um exemplo para ilustrar este ponto: quantas centenas de milhares de empresas, de todos os setores (e sobretudo de Arranjos Produtivos Locais ou Sistemas Localizados de Produo) poderiam beneficiar-se de softwares desenvolvidos para atender s suas demandas especficas de modernizao de gesto empresarial integrada? A poltica industrial deve, neste caso, fornecer s empresas demandantes destas solues os recursos de crdito necessrios para que as competncias do setor produtor se mobilizem e atendam as suas demandas (potenciais, mas no efetivadas por falta de articulao). Uma sugesto concreta neste sentido poderia ser feita pelas entidades representativas da indstria, articulando os interesses das empresas de software com as entidades que representam as empresas dos Arranjos Produtivos Locais. O poder pblico financiaria, com recursos a fundo perdido do FNDCT (Fundo Nacional para o Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico), dos Fundos Setoriais ou da Lei de Informtica, uma estrutura bsica de software de gesto empresarial para pequenas e mdias empresas que viabilizasse, de forma articulada com programas de qualificao da gesto e dos gestores empresariais, a informatizao das pequenas e mdias empresas. O objetivo principal do programa seria menos a reduo de custos do que a possibilidade de oferecer s empresas a possibilidade de contarem com um sistema eficiente de gesto de custos com indicadores adequados sua evoluo. Sobre o mdulo bsico, genrico, protegido por direitos de propriedade mdicos (nos moldes dos direitos comuns, creative commons),22

22

Modalidades de direitos de propriedade industrial ou intelectual que possuem carter hbrido, a meio caminho entre a proteo absoluta e rgida tradicional e os chamados softwares livres.

Revista de Economia Poltica 26 (2), 2006

181

os vrios APLs poderiam desenvolver, com apoio financeiro dos recursos associados Poltica Industrial (Fundos Setoriais ou Lei de Informtica modificada), aplicaes especficas para as suas necessidades. No entanto, geralmente precria a coordenao dos mecanismos e instrumentos da poltica industrial, elos essenciais na aproximao com os demandantes da poltica e condio para que ela funcione como efetiva poltica de desenvolvimento. Se a poltica carente dos recursos financeiros que teve no passado e falta-lhe tambm a capacidade impositiva que lhe era habitual (no Brasil e no mundo, em especial na sia), a sua eficcia depender da concertao de interesses e de articulao nos planos estratgico e operacional. Isto remete para a discusso e avaliao das questes institucionais relacionadas com a implementao da poltica ABDI frente delas. Esta questo delicada est longe de sem totalmente resolvida. Uma das questes mais cruciais da PITCE e de qualquer poltica industrial contempornea diz respeito prpria viso que os seus protagonistas tm dela, uma viso que no consegue libertar-se inteiramente dos estigmas e dos preconceitos. Quando ouo falar em poltica industrial levo a mo ao bolso e tento proteger-me eis o resumo tantas vezes repetido. Muitas das principais defesas da poltica industrial, mesmo quando esto enraizadas em fatos e argumentos consistentes, no refutam de forma definitiva e peremptria de forma explcita ou implcita em vrios dos argumentos contrrios. A colaborao estreita entre as empresas privadas e os organismos pblicos fundamental para a consecuo dos objetivos e o alcance das metas um ingrediente indispensvel das polticas. Longe de ser fonte de corrupo, uma forma de garantir o acompanhamento regular e sistemtico da formulao e implementao da poltica, constituindo, pela visibilidade e transparncia, um antdoto contra essas prticas. A capacidade de coordenao da poltica industrial depende precisamente desta construo, da proximidade entre os protagonistas. A imagem de legitimidade que eles tenham dos seus propsitos e papis condiciona de forma decisiva a coordenao e os resultados. Outros problemas, que afetam a economia de modo geral, mas que podem impedir o sucesso da PITCE, so aqueles relacionados com as notrias deficincias da infra-estrutura fsica (energia, transportes, comunicaes, portos) e, apesar de avanos recentes, o ainda insuficiente desenvolvimento do sistema nacional de inovao para uma estratgia como a da PITCE. No caso do sistema de inovao, como j foi mencionado, so inegveis os avanos proporcionados pelos Fundos Setoriais e as perspectivas quanto ao efetivo funcionamento da Lei da Inovao. Mas persistem a insuficincia de recursos oramentrios do MCT e da Finep, o enfraquecimento das universidades pblicas e de entidades de pesquisa23 e laboratrios, e a inadequao do sistema educacional frente aos requisitos de uma estratgia de desenvolvimento com foco na inovao e respeito cidadania.

23

As dificuldades da Embrapa so emblemticas nesse sentido.

182

Revista de Economia Poltica 26 (2), 2006

Quanto aos problemas da infra-estrutura, eles vm de longa data e refletem as restries macroeconmicas, sobretudo fiscais, que historicamente afetaram os investimentos pblicos. Mas mostram tambm que as privatizaes e o novo modelo de gesto por concesses de servios sob regulao pblica e controle de agncias resguladoras no funcionou como esperado. As Parcerias Pblico-Privadas so agora vistas como a melhor, seno nica, possibilidade de retomar os investimentos nessa rea. Porm, essa modalidade de atuao pblica, segundo um especialista no tema (Monteiro, 2005), apresenta grande complexidade, por seus desdobramentos econmicos, polticos, constitucionais, organizacionais, administrativos e contbeis, o que o leva a concluir que o modo mais importante de fortalecer o arranjo de PPP melhorar a qualidade deliberativa do processo poltico nacional o que permitir aos agentes pblicos entender as demandas do cidado-eleitor-contribuinte, pelo menos to intensamente quanto a empresa privada entende a realidade de seu mercado consumidor (Monteiro, 2005: 24). Como as PPP sero subordinadas a um Conselho Gestor, isto remete ao problema geral de comando poltico e coordenao da PITCE. Na verdade, o maior empecilho a uma efetiva implementao da PITCE como poltica de desenvolvimento decorre da dificuldade de cumprir o papel por excelncia de uma poltica desse tipo a coordenao ex-ante de aes concertadas de atores pblicos e privados. O comando poltico difuso: embora o Ministro do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior presida o novo Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial, vinculado Presidncia da Repblica, sua liderana poltica fica obscurecida no amplo organograma de instncias deliberativas superiores ou de mesmo nvel: Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social, Conselho de Governo, Cmara de Poltica Econmica (presidida pelo Ministro da Fazenda), Cmara de Poltica de Desenvolvimento Econmico (presidida pelo Ministro-Chefe da Casa Civil), Conselho Gestor das PPP, Conselho Interministerial de Arranjos Produtivos Locais. Seu brao executivo a ABDI como se viu, tem poderes limitados, e seu domnio dos mecanismos e instrumentos de poltica depende de complexa rede de relaes com outros ministrios, alguns dos quais mais poderosos, e com instituies que tm relativa autonomia como o BNDES e a Finep. Essa superestrutura deliberativa e a diviso de poderes dificultam a legitimao da liderana, por mais que ela tente se impor, retardam o processo decisrio da poltica industrial, e dificultam a articulao de instrumentos e a coordenao das aes com as demandas das empresas. Diante de tais dificuldades, compreensvel a sugesto de Rodrik (2004) de que o processo da poltica industrial seja comandado pelo prprio presidente da Repblica, ou por um ministro de Estado com delegao de poderes do presidente.

COMENTRIO FINAL A PITCE e as polticas industriais de uma forma geral nunca mais sero a panacia que podem ter sido no passado. E dizemos podem, condicionalmente,
Revista de Economia Poltica 26 (2), 2006 183

porque muitos dos defeitos da poltica industrial do passado e muito da pena de ostracismo a que ela foi submetida deve-se queles excessos, que poderamos designar, com certo exagero e alguma propriedade, os desvarios da onipotncia. Para ser bem-sucedida, a Poltica Industrial dever ser ambiciosa e comedida: deve colocar-se como instrumento de transformao e de desenvolvimento, sem supor infinitos recursos que so escassos. O nico recurso que a Poltica Industrial pode tornar abundante a deliberada persistncia nos seus objetivos e na mobilizao dos protagonistas da vida econmica e das instituies pblicas e privadas para a imensa tarefa da coordenao. Num regime macroeconmico marcado por importantes restries, mas onde as empresas revelam enorme dinamismo empreendedor e as instituies pblicas e privadas possuem tradicionalmente formas ricas de atuao, a questo fundamental da PITCE a das competncias empresariais e institucionais que devem ser mobilizadas para a engenhosa arquitetura da coordenao. Este um desafio de persistncia, de construo paulatina, de acompanhamento, reviso e redefinio, e est necessariamente colocado sobre o longo prazo.

REFERNCIAS
CHANG, H.-J. (1994). The Political Economy of Industrial Policy. London: Macmillan. CORDEN, W. M. (1980). Relationships between macroeconomic and industrial policies, The World Economy, 3 (2): 167-84. DOSI, G. (1988). Institutions and markets in a dynamic world, The Manchester School, 56 (2) 119-46. DOSI, G. & KOGUT, B. (1993). National specificities and the context of change: the coevolution of organization and technology, in B. KOGUT (Editor), Country Competitiveness Technology and the Organizing of Work. Oxford: Oxford University Press, captulo 13. FAJNZYLBER, F. (1989). Industrializacin en Amrica Latina: de la Caja Negra al Casillero Vaco . Cuadernos de la CEPAL, n 60 Santiago de Chile: Naciones Unidas/CEPAL. IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (1985). Perspectivas de Longo Prazo da Economia Brasileira. Rio de Janeiro: IPEA, captulo 8. JOHNSON, C. (1982). MITI and the Japanese Miracle: the Growth of Industrial Policy, 1925-1975. Tokyo: Charles E. Tuttle Co. Publishers. JOHNSON, C. (1984). Introduction: the idea of industrial policy, in JOHNSON, C. (Editor), The Industrial Policy Debate. San Francisco, CA: ICS Press. KIM, L. & NELSON, R. (2005). Introduo, in KIM, L. & NELSON, R. (Orgs.), Tecnologia, Aprendizado e Inovao: as experincias das economias de industrializao recente. Campinas: Editora da Unicamp. MONTEIRO, J. V. (2005). Parcerias pblico-privadas como mecanismo de governana, in REZENDE Fernando e CUNHA Armando (Editores), Oramento Pblico. Rio de Janeiro: EBAPE/FGV (no prelo). NELSON, R. R. (2004). Economic development from the perspective of evolutionary economic theory. Draft paper, September 18. Conferncia Globelics.

184

Revista de Economia Poltica 26 (2), 2006

NELSON, R. R. & PACK, H. (1999). The Asian miracle and modern growth theory. Economic Journal, 109: 416-36. Citado em KIM & NELSON (2005). NELSON, R. R. & WINTER, S. G. (1982). An Evolutionary Theory of Economic Change. Cambridge, MS: Harvard University Press. POSSAS, M. L. (1996). Competitividade: fatores sistmicos e poltica industrial implicaes para o Brasil, in CASTRO, A. B.; POSSAS, M. L. & PROENA, A. (organizadores), Estratgias Empresariais na Indstria Brasileira: discutindo mudanas. Rio de Janeiro: Forense Universitria. RODRIK, D. (2004). Industrial Policy for the twenty-first century. Paper prepared for UNIDO. Disponvel no stio www.ksg.harvard.edu/rodrik/.

Revista de Economia Poltica 26 (2), 2006

185