ATOS ADMINISTRATIVOS

1. Conceito

Em sentido amplo : Declarao do Estado (ou de quem lhe faa as vezes como, por exemplo, um concessionrio de servio pblico), no exerccio de prerrogativas pblicas, manifestada mediante providncias jurdicas complementares da lei a ttulo de lhe dar cumprimento, e sujeitas a controle de legitimidade por rgo jurisdicional. Em sentido estrito : toda a manifestao unilateral de vontade da Administrao Pblica que, agindo nessa qualidade tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigaes aos administrados ou a si prpria. Esse conceito restrito aos atos administrativos unilaterais, chamados Ato Administrativo Tpico. Os atos bilaterais constituem os contratos administrativos.

1. Perfeio, Validade e Eficcia

O ato administrativo : a) perfeito quando esgotadas as fases necessrias a sua produo, cujo processo est concludo; b) c) vlido em absoluta conformidade com as exigncias do sistema normativo; eficaz est disponvel para a produo de seus efeitos prprios.

Nota: Efeitos tpicos ou prprios so os correspondentes tipologia especfica do ato. Enquanto os efeitos atpicos podem ser de duas ordens: preliminares: existem enquanto perdura a situao de pendncia do ato (sujeitos a controle de outro rgo). Efeitos reflexos so aqueles que refluem sobre outra relao jurdica, terceira no objetivada pelo ato (desapropriao de imvel locado).

1. Requisitos do Ato Administrativo

Celso Antnio separa os requisitos do Ato Administrativo em: elementos e pressupostos estes ltimos distinguem-se em: pressupostos de existncia e pressupostos de validade.

Elementos do Ato
a) contedo aquilo que o ato dispe, decide, enuncia, opina ou modifica na ordem jurdica; b) forma o meio de exteriorizao do ato. No confundir com formalizao, que um modo especfico de apresentao da forma.

Pressuposto do Ato
De Existncia

a)

objeto aquilo sobre o que o ato dispe;

b) pertinncia da funo administrativa ato tem de ser imputvel ao Estado, no exerccio da funo Administrativa.

De Validade
a) sujeito (pressuposto subjetivo) produtor do ato, deve-se estudar a sua capacidade, atribuio e competncia para o caso concreto; b) motivo (pressuposto objetivo) situao do mundo emprico que deve ser tomada em conta para a prtica do ato, pode ser previsto ou no em lei. Cumpre distinguir o motivo legal previso abstrata de uma situao ftica; do motivo do ato prpria situao material que serviu de suporte real para a prtica do ato. Ainda, motivo situao objetiva, real; de mvel inteno, propsito do agente que praticou o ato. H uma discusso doutrinria acerca da obrigatoriedade da motivao de qualquer ato administrativo, calcando-se na tese de que o Administrador no dono da coisa pblica, mas simples gestor dos interesses da coletividade, a quem deve prestar contas. Sem

embargos motivos h que so to lgica e facilmente comprovveis e que exigem atuao vinculada, que se poderia prescindir da motivao. No poderamos deixar de frisar a Teoria dos Motivos Determinantes pela qual, ao ser motivado, o ato s ser vlido se este realmente ocorreu e justificou o ato; c) requisitos procedimentais (pressuposto objetivo) atos que, por imposio normativa, devem preceder a um determinado ato (classificao e homologao); d) finalidade (pressuposto teleolgico) o bem jurdico objetivado pelo ato (dissoluo de um tumulto, proteo da ordem pblica; interdio de fbrica poluidora, proteo da salubridade pblica). No se pode buscar atravs de um ato a proteo jurdica cuja satisfao deveria ocorrer com a efetivao de ato diverso. O uso de um ato para alcanar finalidade diversa da que lhe prpria, chama-se desvio de finalidade. Tem-se, tambm, o desvio de poder, que o exerccio de competncia que o agente possua para alcanar uma finalidade diversa daquela funo da qual lhe foi atribuda competncia exercida. Esta pode ser: alheia ao interesse pblico ou de interesse pblico, mas de categoria alheia do ato que se utilizou. Mas, em ambos os casos, o ato administrativo carece de vcio insanvel; e) causa (pressuposto lgico) a adequao dos pressupostos do ato e o seu objeto, entre motivo e contedo. No mbito da causa, examinar-se-o dois tpicos: razoabilidade e proporcionalidade; f) formalizao (pressuposto formalstico) a especfica maneira pela qual o ato deve ser externado.

J Hely Lopes, revela nitidamente a existncia de cinco requisitos necessrios formao do ato administrativo:

a) competncia nenhum ato, vinculado ou discricionrio, pode ser realizado validamente sem que o agente disponha de poder legal para pratic-lo. intransfervel e improrrogvel, mas pode ser delegada e avocada, desde que o permitam as normas reguladoras da Administrao; b) finalidade o objetivo de interesse pblico a atingir. A alterao de finalidade expressa na norma legal ou implcita no ordenamento da Administrao caracteriza o desvio de poder, tornando o ato invalidvel; c) forma revestimento exteriorizador do ato. Impe-se distinguir a forma do ato do procedimento administrativo; d) motivo situao de direito ou de fato que determina ou autoriza a realizao do ato. Determina-se motivao a exposio ou a indicao por escrito dos fatos e dos fundamentos jurdicos do ato;

e) objeto a criao, modificao ou comprovao de situaes jurdicas concernentes a pessoas, coisas ou atividades sujeitas ao do Poder Pblico.

1. Mrito do Ato Administrativo

Consubstancia-se na valorao dos motivos e na escolha do objeto do ato, feitas pela Administrao incumbida de sua prtica, quando autorizada a decidir sobre a convenincia, a oportunidade e a justia do ato a realizar, aspecto pertinente apenas aos atos administrativos praticados no exerccio da competncia discricionria.

1. Atos de Direito Privado Praticados pela Administrao

Quando o Estado pratica atos jurdicos regulados pelo Direito Privado, coloca-se no plano dos particulares, abrindo mo da supremacia de poder. No obstante, no se libera das exigncias administrativas autorizao legislativa, avaliao, licitao

1. Procedimento Administrativo

Constitui-se de atos intermedirios, preparatrios e autnomos, mas sempre interligados, que se conjugam para dar contedo e forma ao ato principal e final colimado pelo Poder Pblico. No se confunde o procedimento administrativo com o ato administrativo complexo interveno de dois ou mais rgos administrativos, nem como o ato administrativo composto. ato principal e ato complementar que ratifica ou aprova.

1. Silncio Administrativo

Quando a Administrao no se pronuncia quando deve faz-lo. Em alguns casos a lei atribui dado efeito ao silncio, s vezes considerando deferida, outras vezes indeferida a pretenso. Em princpio deve se considerar um prazo razovel, o para impretao de mandado de segurana, 120 dias. O importante ter claro que o silncio fato e no um ato administrativo.

1. Atributos dos Atos Administrativos

a) presuno de legitimidade presumem-se verdadeiros e conforme o Direito, at que se prove o contrrio. Tambm chamado de presuno de legitimidade e veracidade; b) imperatividade qualidade pela qual os atos administrativos se impem a terceiros, impondo coercibilidade para o seu cumprimento ou execuo, tambm chamado de poder extroverso; c) exigibilidade qualidade em virtude da qual o Estado, no exerccio da funo administrativa, pode exigir de terceiros o cumprimento, a observncia das obrigaes que imps. Segundo Celso Antonio, no se confunde com a imperatividade, porque nesta apenas se constitui uma dada situao, enquanto naquela, se impe obrigao. Hely no faz esta distino, no se referindo a exigibilidade; d) executoriedade qualidade pela qual o Poder Pblico pode compelir materialmente o administrado, sem prvia declarao do judicirio, ao cumprimento da obrigao que imps e exigiu, ensejando direta e imediata execuo pela prpria Administrao. Hely Lopes usa auto-executoriedade. Tal caracterstica no impede o administrado de recorrer, preventiva ou repressivamente, ao Judicirio, por meio de mandado de segurana, habeas corpus, ou mesmo perdas e danos. e) Aqui vale recordar e reafirmar alguns conceitos: 1. eficcia idoneidade que se reconhece ao ato administrativo para produzir seus efeitos, pressupe a realizao de todas as fases e operaes necessrias para a formao do ato final. To somente a aptido para produzir efeitos, para atuar, e; 2. exeqibilidade ou operatividade atos existem que so eficazes, mas no so exeqveis. Isto ocorre por lhe faltar o implemento de um termo ou condio suspensiva, carecendo-lhe a operatividade. Assim exeqibilidade a disponibilidade do ato para produzir imediatamente seus efeitos finais. Cabe principalmente: quando a lei prev expressamente; ou quando condio indispensvel eficaz garantia do interesse pblico (medidas urgentes, calamidades pblicas).

1. Classificao dos Atos Administrativos

a) Atos Gerais ou regulamentares sem destinatrios determinados, com finalidade normativa, alcanando todos os sujeitos que se encontrem na mesma situao. Comando abstrato e impessoal. Prevalecem, em caso de conflito com atos individuais;

b) Atos Individuais ou especiais se dirigem a certos destinatrios criando-lhes situao jurdica particular, pode abranger um (singular) ou vrios (plrimo) sujeitos, desde que sejam individualizveis, quando geram direitos adquiridos so irrevogveis; c) Atos Internos destinados a produzir efeitos no recesso das reparties administrativas, incidindo, normalmente, sobre os rgos e agentes da Administrao que o expediram. Vm sendo utilizados de forma errnea pelas altas autoridades do Executivo para impor obrigaes aos administrados, especialmente os contribuintes portarias e instrues ministeriais; d) Atos Externos mais propriamente, de efeitos externos, so todos aqueles que alcanam os administrados, os contratantes e, em certos casos, os prprios servidores, provendo sobre seus direitos, obrigaes, negcios ou conduta perante a Administrao. S entram em vigor aps sua divulgao pelo rgo oficial; e) Atos de Imprio todos aqueles que a Administrao pratica usando de sua supremacia sobre o administrado ou servidor e lhes impe obrigatrio atendimento. So normalmente revogveis e modificveis a critrio da Administrao que os expediu; f) Atos de Gesto so aqueles que a Administrao pratica sem a utilizao de sua supremacia sobre os destinatrios. Sero sempre de administrao, mas, nem sempre, administrativos tpicos, principalmente quando bilaterais, que se igualam aos do Direito Privado, mas sempre antecedidos de formalidades administrativas para sua realizao (autorizao legislativa, licitao, avaliao); g) Atos de Expediente se destinam a dar andamento aos processos e papis que tramitam pelas reparties pblicas, preparando-os para a deciso de mrito a ser proferida pela autoridade competente; h) Atos Vinculados aqueles que a Lei estabelece os requisitos e condies de sua realizao, sem margem para qualquer liberdade, pois a Lei previamente tipificou o nico e possvel comportamento diante da hiptese prefigurada; i) Atos Discricionrios melhor se denominariam atos praticados no exerccio de competncia discricionria, so os atos que a Administrao pode praticar com liberdade de escolha de seu contedo, de seu destinatrio, de sua convenincia, de sua oportunidade e do modo de sua realizao. No confundir com ato arbitrrio, pois este no se subsume a Lei, enquanto aquele atua dentro dos limites estabelecidos pela Lei; j) Atos Simples manifestao de um nico rgo, unipessoal (singulares) ou colegiado (colegiais), para sua formao; k) Atos Complexos se forma pela conjugao de vontades de mais de um rgo administrativo, concurso da vontade de rgos diferentes para a formao de um ato nico; l) Atos Compostos resulta da vontade nica de um rgo, mas depende de verificao por parte de outro para se tornar exeqvel; m) Atos Constitutivos cria uma nova situao jurdica para os seus destinatrios;

n)

Atos Extintivos ou Desconstitutivos pe termo a situaes jurdicas individuais; o) Atos Declaratrios reconhece situaes jurdicas pr-existentes;

p) Atos Modificativos altera situaes pr-existentes, sem lhes diminuir direitos ou obrigaes; q) Atos Alienativos opera transferncia de bens ou direitos de um titular para outro, geralmente dependem de autorizao legislativa; r) Atos abdicativos o titular abre mo de um direito, incondicional e irretratvel;

s) Atos Vlidos autoridade competente e com todos os requisitos necessrios sua eficcia; t) Atos Nulos afetado por vcio insanvel por ausncia ou defeito substancial em seus elementos constitutivos, efeitos ex tunc, admitida convalidao, desde que se evidencie a no leso a interesse pblico nem prejuzo a terceiros; u) Atos Inexistentes tm apenas aparncia de manifestao regular da Administrao, mas no chegam a se aperfeioar como ato administrativo; v) Atos Perfeitos rene todos os elementos necessrios a sua exeqibilidade;

w) Atos Imperfeitos se apresenta incompleto em sua formao; x) Atos Pendentes embora perfeito, no produz seus efeitos por no verificado o termo ou a condio de que depende sua exeqibilidade; y) Atos Consumados produziu todos os seus efeitos, irretratvel e imodificvel;

z) Atos Irrevogveis produziram todos os seus efeitos ou geraram direito subjetivo para o beneficirio, ou ainda, por resultar de coisa julgada administrativa; aa) Atos Revogveis aqueles que a Administrao pode invalidar por motivos de convenincia, oportunidade ou justia, efeitos ex nunc; bb) Atos Suspensveis aqueles que a Administrao pode fazer cessar os seus efeitos, em determinadas circunstncias e por certo tempo, embora mantendo o ato para oportuna restaurao de sua operatividade; cc) Atos Principais so os que encerram a manifestao de vontade final da Administrao; dd) Atos Complementares aprovam ou ratificam o ato principal para dar-lhe exeqibilidade; ee) Atos Intermedirios ou Preparatrios concorrem para a formao do ato principal e final;

ff)

Atos Condio se antepem a outro para permitir a sua realizao;

gg) Atos de Jurisdio ou Jurisdicionais todos aqueles que contm deciso sobre matria controvertida, no produzem coisa julgada no sentido processual da expresso, cabendo recorrer ao Judicirio, mas tornam-se imodificveis no mbito da Administrao.

10. Espcies de Atos Administrativos

a)

quanto a forma e segundo Celso Antnio: 1. Admisso ato unilateral, pelo qual a Administrao vinculadamente, faculta a algum a incluso em estabelecimento governamental para gozo de um servio pblico; 2. Concesso designao genrica de frmula pela qual so expedidos atos ampliativos da esfera jurdica de algum cidadania, comenda, prmio, explorao de jazida, construo de obra pblica, servios pblico; 3. Permisso ato unilateral pelo qual a Administrao faculta precariamente a algum a prestao de um servio pblico ou defere a utilizao especial de um bem pblico; 4. Autorizao ato unilateral pelo qual a Administrao, discricionariamente, faculta o exerccio de atividade material, como regra, carter precrio; 5. Aprovao ato unilateral pelo qual a Administrao, discricionariamente, faculta a prtica de ato jurdico j praticado, a fim de lhe dar eficincia; 6. Licena ato vinculado, pelo qual a Administrao faculta a algum o exerccio de uma atividade, uma vez demonstrado pelo interessado o preenchimento dos requisitos legais exigidos; 7. Homologao: ato administrativo vinculado pelo qual a Administrao com concorda com ato jurdico j praticado, uma vez observado a consonncia dele com os requisitos legais condicionadores de sua emisso, sempre a posteriori.

b) J Hely Lopes sugere 5 categorias, a saber: normativos, ordinatrios, negociais, enunciativos e punitivos: 1. Atos Normativos so aqueles que contm um comando geral do Executivo, visando correta aplicao da Lei, no so leis em sentido formal, o sendo somente em sentido material. Quando so gerais e abstratos, equiparam-se s leis e podem ser atacados por meio de controle judicial; j quando individualizam situaes efeitos concretos, podem ser atacados pela via judicial comum, ou por meio de mandado de segurana; i. Decreto Independente ou autnomo dispe sobre matria ainda no regulada em Lei. H grande discusso doutrinria a respeito do assunto: uns, como Hely Lopes, os admitem desde que no tenha sido

matria de lei anterior e no invadam as reservas da lei; outros sugerem que so possveis somente nas situaes previstas no art. 84, VI, aps a redao dada pela EC 32/2001, que autoriza ao Presidente da Repblica dispor, mediante decreto, sobre: a) organizao e funcionamento da Administrao federal, quando no implicar em aumento de despesa nem criao de cargo ou extino de rgos pblicos; b) extino de funes ou cargos pblicos, quando vagos; j na viso de Celso Antnio, os regulamentos independentes ou autnomos so visceralmente incompatveis com o Direito no Brasil, haja vista o princpio da legalidade, sendo a Administrao subalterna lei, se subjugando totalmente a ela; ii. Decreto Regulamentar ou de Execuo visa explicar a Lei e facilitar a sua execuo, aclarando seus mandamentos e orientando a sua aplicao; iii. Regulamentos ato administrativo, explicativo ou supletivo da lei e a ela hierarquicamente inferior, de eficcia externa, e, geralmente, postos em vigncia por decreto; iv. Instrues Normativas atos administrativos expedidos pelos ministros de estado para execuo das leis, decretos e regulamentos, tambm utilizados por rgos superiores para o mesmo fim; v. Regimentos atos administrativos normativos de atuao interna, dado que se destinam a reger o funcionamento dos rgos colegiados e de corporaes legislativas, provm do Poder hierrquico do Estado e de capacidade de auto-organizao das corporaes legislativas e judicirias; vi. Resolues so atos normativos expedidos pelas altas autoridades do Executivo (mas no o Presidente, pois seria decreto) ou pelos presidentes de tribunais, rgos legislativos e colegiados administrativos, para disciplinar matria de sua competncia especfica; vii. Deliberaes atos normativos, atos gerais, ou decisrios, atos individuais, emanados de rgos colegiados em obedincia ao regulamento e ao regimento que houver para aquele rgo colegiado. 1. Atos Ordinatrios so os que visam a disciplinar o funcionamento da Administrao e a conduta funcional de seus agentes, emanam do poder hierrquico, s alcanando os servidores hierarquizados chefia que os expediu, os principais so: i. Instrues ordens escritas e gerais a respeito do modo e forma de execuo de determinado servio pblico; ii. Circulares ordens escritas de carter uniforme, expedidas a determinados funcionrios ou agentes administrativos para o desempenho de certas e determinadas funes;

iii. Avisos atos emanados dos Ministros de Estado a respeito de assuntos afetos aos seus ministrios, tambm destinados a dar notcia ou conhecimento de assuntos afetos atividade administrativa; iv. Portarias atos pelos quais os chefes dos rgos, reparties ou servios expedem determinaes gerais ou especiais a seus subordinados, ou designam servidores para funes e cargos secundrios. Por portaria se iniciam as sindicncias e os processos administrativos, se equiparando, neste caso, denncia do processo penal; v. Ordens de Servio determinaes especiais dirigidas aos responsveis por obras ou servios pblico autorizando seu incio, imposies administrativas, especificaes tcnicas, autorizando admisso de operrios ou artfices; vi. Provimentos determinaes e instrues que a corregedoria ou os tribunais expedem para a regularizao e uniformizao dos servios, com o objetivo de evitar erros e omisses na observncia da Lei; vii. autoridades fazem entre si; viii. Despachos decises de autoridades executivas, ou legislativas e judicirias quando do desempenho de funes administrativas. Existe a figura dos Despachos Normativos, que seriam aqueles que a autoridade determina que se lhe aplique aos casos idnticos, embora proferido em caso especial. 1. Atos Negociais praticados contendo uma declarao de vontade do Poder Pblico coincidente com a pretenso do particular, visando a concretizao de negcios jurdicos pblicos ou a atribuio de certos direitos ou vantagens ao interessado, nas condies impostas ou consentidas pelo Poder Pblico. Convm distinguir os efeitos dos atos negociais vinculados e definitivos dos atos negociais discricionrios e precrios, principalmente quando se tratar de sua extino. Anula-se o ato que contiver ilegalidade na sua origem ou formao; cassa-se quando a ilegalidade ocorrer na sua execuo; revoga-se quando sobrevier interesse pblico para a cessao de seus efeitos. Em qualquer caso, deve ser precedida de processo regular, com ampla defesa e contraditrio, sob pena de nulidade. So normalmente seguidos de atos de Direito Privado que completam o negcio jurdico. So dois atos distintos e inconfundveis, mas permanecem justapostos uns aos outros de modo indissocivel, por isso chamados de atos bifaces. So eles: i. Licena vinculado e definitivo pelo qual, verificando que o interessado atendeu as exigncias legais, o Poder Pblico faculta-lhe o desempenho de atividade ou a realizao de fatos materiais; ii. Autorizao discricionrio e precrio pelo qual o Poder Pblico torna possvel ao pretendente a realizao de certa atividade, servio ou utilizao de determinados bens particulares. Cuidado, o que est ocorrendo Ofcios comunicaes escritas que as

nos dias de hoje a expedio de autorizao com prazo e dependente de outros fatores, assumindo um carter contratual, como aconteceu com a permisso (autorizao para uso especial de gua ANA, autorizao para acesso ao patrimnio gentico existente no Pas, MP 2.186/2001); iii. Permisso discricionrio e precrio, pelo qual o Poder Pblico faculta ao particular a execuo de servios de interesse coletivo, ou o uso especial de bens pblicos, a ttulo gratuito ou remunerado, nas condies estabelecidas pela Administrao. Admissvel a permisso condicionada em que o prprio Poder Pblico delimita a sua competncia discricionria de revogao a qualquer tempo, fixando prazo de vigncia e/ou assegurando vantagens para o permissionrio, como incentivo execuo do servio. Lembremos com a CF/88 tornou obrigatria a licitao para a permisso de qualquer servio pblico, a includo os de utilidade pblica; iv. Aprovao ato pelo qual o Poder Pblico verifica a legalidade e o mrito de outro ato ou de situaes e realizaes materiais de seus prprios rgos, de outras entidades ou de particulares dependentes de seu controle, e consente na sua execuo ou manuteno; v. Admisso ato administrativo vinculado pelo qual o Poder Pblico, verificando a satisfao dos requisitos legais, defere ao particular determinada situao jurdica de seu exclusivo ou predominante interesse; vi. Visto controla outro ato da prpria Administrao ou do administrado, aferindo sua legitimidade formal para dar-lhe exeqibilidade; vii. Homologao autoridade superior examina a legalidade e a convenincia de ato anterior da prpria Administrao, de outra entidade ou de particular, para dar-lhe eficcia; viii. Dispensa exime o particular de determinada obrigao at ento exigida por lei, normalmente discricionrio; ix. Renncia Poder Pblico extingue, unilateralmente, um crdito ou um direito prprio, liberando definitivamente a pessoa obrigada perante a Administrao, no admite condio e irreversvel, uma vez consumada; x. Protocolo Administrativo Poder Pblico acerta com o particular a realizao de determinado empreendimento ou atividade ou absteno de certa conduta, no interesse recproco da Administrao e do Administrado, nessa conceituao inclui-se o protocolo de intenes que precede o ato ou contrato administrativo. 1. Atos Enunciativos enunciam uma situao existente, s so atos administrativos em sentido formal, visto que materialmente no contm qualquer manifestao de vontade da Administrao, alguns autores os chamam de atos de pronncia. So eles:

i. Certides Administrativas cpias ou fotocpias fiis e autenticadas de atos ou fatos constantes de processo, livro ou documento que se encontrem nas reparties pblicas, devem ser expedidas no prazo improrrogvel de 15 dias; ii. Atestados Administrao comprova um fato ou situao de que tenha conhecimento por seus rgos competentes. Diferencia-se das certides por no estarem nos livros, papis ou documentos em seu poder; iii. Pareceres manifestaes de rgos tcnicos sobre assuntos submetidos a sua apreciao, carter meramente opinativo, no vinculando a Administrao nem os particulares, mesmo quando sua existncia seja obrigatria no procedimento administrativo, salvo se a Lei exigir pronunciamento favorvel do rgo consultado para a legitimidade do ato final; iv. Apostilas atos enunciativos ou declaratrios de uma situao anterior criada por lei, equivale a uma averbao; 1. Atos Punitivos contm sano imposta pela Administrao queles que infringem disposio legal, regulamentar ou ordinatria de bens ou servios pblicos, baseado no poder de imprio da Administrao sobre seus sditos ou no poder hierrquico e disciplinar que exerce sobre seus servidores. Mais liberdade, portanto, tem a Administrao para apenar seus agentes do que para punir os particulares, pois nesse caso se encontra limitada nos direitos e garantias individuais do cidado. So eles: i. Multa imposio pecuniria a ttulo de compensao do dano presumido da infrao, podem ser administrativas, fiscais, mas no podemos confundi-las com as multas criminais; ii. Interdio de Atividade veda algum a prtica de atos sujeitos ao seu controle ou que incidam sobre seus bens; iii. Destruio de Coisas ato sumrio pelo qual a Administrao inutiliza alimentos, sustncias, objetos ou instrumentos imprestveis ou nocivos ao consumo ou de uso proibido por lei.

11. Panorama da Extino dos Atos Administrativos

Os atos administrativos so produzidos a fim de desencadear efeitos na ordem jurdica, estes, contudo, no so perenes. Cumpridos, exaure-se a funo do ato, vale dizer: o ato desaparece, extingue-se.

Assim, as vrias formas de extino podem ser visualizadas na forma abaixo:

a)

ato eficaz (ou relao dele nascida) 1. cumprimento dos efeitos

i. esgotamento do contedo jurdico da relao fluncia de seus efeitos ao longo do prazo previsto para ocorrerem; ii. iii. execuo material; termo final ou condio resolutiva.

1. dispario de elemento infungvel da relao: i. ii. 1. retirada: i. ii. jurdica; iii. iv. incompatvel; v. anterior. 1. renncia b) ato ineficaz 1. mera retirada; 2. recusa. contraposio ato de efeito contraposto ao cassao descumprimento de condies; caducidade norma jurdica superveniente e revogao convenincia e oportunidade; invalidao desconformidade com a ordem sujeito; objeto.

12. Revogao dos Atos Administrativos

a suspenso de um ato administrativo legtimo e eficaz, realizada pela Administrao e somente por ela por no mais lhe convir ou oportunizar sua existncia, respeitando-se os efeitos precedentes.

Portanto: a) b) c) d) e) f) g) h) sujeito ativo autoridade no exerccio de funo administrativa; seu objeto um ato ou relao jurdica vlidos; seu fundamento uma competncia discricionria; seu motivo a inconvenincia ou inoportunidade da sua manuteno; seus efeitos so ex nunc; sua natureza de ato da Administrao Ativa e expressa um poder positivo; limita-se ao atendimento dessa caractersticas; pode ser explcita ou implcita (emite ato incompatvel), total ou parcial.

i) sujeito ativo autoridade no exerccio de funes e competncias administrativas, mesmo que supervenientes ao ato original; j) k) 1. 2. 3. 4. 5. 6. fundamenta-se em uma competncia discricionria; limites ao poder de revogar: atos que a Lei declare irrevogveis; atos j exauridos; atos vinculados, enquanto o sejam; atos chamados meros atos administrativos pois os seus efeitos derivam de lei; atos de controle, pois exaurem-se uma vez expedidos; atos que, integrando um procedimento, devem ser expedidos em ocasio determinada; 7. atos complexos, pois uma s vontade no pode altera-lo; 8. atos que gerem direitos adquiridos. l) Revogao e Indenizao quando legtima, de regra no d margem para indenizao; entretanto quando afetar relao jurdica constituda, atingindo direito de algum (no meras faculdades ou expectativas), a soluo expropri-lo (situao quando irredutvel o choque entre o interesse pblico e um direito do administrado).

13. Invalidade dos Atos Administrativos

No h graus de invalidade. Ato nenhum em Direito mais invlido do que o outro. Pode haver, e h, reaes diferentes do Direito mais ou menos radicais entre as vrias hipteses de invalidade.

No h acordo doutrinrio em relao existncia e caracterizao destas figuras. Para alguns, no Direito Administrativo todo ato ilegtimo nulo. Para outros, a distino entre nulos e anulveis, usual no Direito Privado, aplica-se, com as devidas adaptaes, ao Direito Administrativo. Outros, ainda, acrescentam aos atos nulos e anulveis os simplesmente irregulares, e h tambm quem reconhea a categoria dos atos inexistentes. Pode-se conceituar invalidao do seguinte modo: invalidao a supresso com efeito retroativo de um ato administrativo ou da relao jurdica dele nascida, por haverem sido produzidos em desconformidade com a ordem jurdica.( Celso Bandeira de Mello

a) sujeitos ativos da invalidao: Administrao e Poder Judicirio, seja por provocao do interessado, denncia de terceiro ou espontaneamente; b) objeto da invalidao: ato ineficaz ou relao jurdica. Diversa a situao relativa aos atos eficazes, conforme se trate de ato abstrato ou de ato concreto. Se Abstrato, fonte contnua de efeitos, produzir tantas relaes jurdicas quantas vezes se repetir a situao hipottica ali prevista. Neste caso a invalidao surge para impedir que a fonte produtora de efeitos continue a gerar novas relaes e para suprimir as j nascidas. Ao contrrio, o ato Concreto, por ser aplicvel uma nica vez, no ser fonte de mais nada. Aqui a invalidao quer eliminar retroativamente a relao jurdica produzida. c) fundamento da invalidao: obedincia legalidade, ressalte-se que, para fins de invalidao do ato administrativo, no se restringe somente violao frontal da lei, como tambm, o abuso por excesso ou desvio de poder, ou por relegao dos princpios gerais do Direito, especialmente os princpios do regime jurdico administrativo; d) e) motivo da invalidao: ilegitimidade do ato ou da relao por ele gerada; efeitos da invalidao: ex tunc

f) classificao: h grande discusso doutrinaria sobre este assunto, Celso Bandeira de Mello os categoriza em atos inexistentes, atos nulos e atos anulveis, parece-nos ainda existir, embora no como atos invlidos, os atos irregulares. J Hely Lopes, entende que no Direito Administrativo no h lugar para atos anulveis, haja vista a presena do interesse pblico impor como condio de validade e eficcia do ato a legalidade, o ato administrativo legal ou ilegal, vlido ou invlido. Jamais poder ser meio-legal ou meio-vlido; g) segundo Celso Bandeira de Mello: so inexistentes impossvel jurdico; so nulos os que a lei declare, impossvel a convalidao; so anulveis os que a lei os declare, os que podem ser praticados sem vcio (convalidveis).

14. Anulao

Anulao a declarao de invalidao de um ato administrativo ilegtimo ou ilegal, feita pela Administrao ou pelo Poder Judicirio. O STF j decidiu que irregularidades formais, sanadas por outros meios, ou irrelevantes por sua natureza, no anulam o ato que j criou direito subjetivo para terceiro. Outra modalidade de anulao a cassao do que ato, que embora legtimo na sua origem e formao, torna-se ilegal na sua execuo.

15. Prescrio diante dos atos nulos

A prescrio administrativa e judicial impede a anulao do ato no mbito da Administrao ou pelo Poder Judicirio. Isto se justifica pelo interesse da estabilidade das relaes. Diante disso impe-se a estabilizao dos atos que superem os prazos admitidos para sua impugnao qualquer que seja o vcio que se lhes atribua. Como entre ns as aes pessoais contra a Fazenda Pblica prescrevem em cinco anos e as reais em vinte, nesses prazos que podem ser invalidados os respectivos atos administrativos, por via judicial.

16. Anulao pelo Poder Judicirio

O controle jurisdicional dos atos administrativos unicamente de legalidade, mas nesse campo a reviso ampla, no podendo nenhum ato do Poder Pblico ser subtrado do exame jurdico, a nica restrio imposta quanto ao objeto do julgamento (exame da legalidade ou da lesividade ao patrimnio pblico) e no quanto origem ou natureza do ato impugnado.

17. Atos Irregulares

So aqueles que padecem de vcio material irrelevante, reconhecvel de plano, ou incurso em formalizao defeituosa consistente em transgresso de normas meramente de padronizao interna. Cumprem meramente funo interna de uniformizao.

18. Convalidao

Antes de entrarmos nesta discusso, faz-se necessrio relembrar as duas teorias acerca das nulidades nos atos administrativos:

a) Dualista Oswaldo Aranha Bandeira de Melo, seguido por Celso Antonio Bandeira de Melo traz os conceitos de Direito Civil, considerando-os como teoria geral do direito e sustentanto que eles devem ser aplicados a todos os ramos do direito, assim teramos atos nulos impossvel de corrigi-los, invalidades insanveis e atos anulvei passveis de correo, vcios menos profundos, sanveis.

b) Monista traz o princpio da legalidade e o da indisponibilidade do interesse pblico como fundamentos principais a impedir a existncia de atos praticados com vcios que sejam passveis de convalidao. S existem atos nulos.

o suprimento da invalidade de um ato com efeitos retroativos, pode derivar de um ato da administrao ou de um particular afetado pelo provimento viciado. O ato convalidador remete-se ao ato invlido para legitimar os seus efeitos pretritos. Denomina-se ratificao, quando procede da mesma autoridade e de confirmao, quando procede de outra. No pode ser convalidado ato j impugnado administrativa ou judicialmente. No se deve confundir convalidao com converso, nesta, quando possvel, o Poder Pblico trespassa, tambm com efeitos retroativos, um ato de uma categoria na qual seria invlido para outra na qual seria vlido.

Para Marcelo Caetano (Manual de Direito Administrativo, 10a. ed. Lisboa: Almeidina 2001, p. 556-559) temos:

a) ratificao ato administrativo pelo qual o rgo competente decide sanar um ato invlido anteriormente praticado, suprindo a ilegalidade que o vicia. Segundo ato para ratificar o anterior;

b) Reforma ato administrativo pelo quaol se conserva de um ato anterior a parte no afetada pela ilegalidade;

c) Converso ato administrativo pelo qual se aproveitam os elementos vlidos de um ato ilegal para com eles se compor um outro ato legal.

19. Convalidao e Invalidao: poder ou dever?

A invalidao ou a convalidao ter de ser obrigatoriamente pronunciada, no cabendo discricionariedade do administrador, sendo cabvel a convalidao, de no declar-la. Tal decorre dos princpios da restaurao da legalidade do ato, bem como da segurana jurdica, ambos exigindo a convalidao quando ela se faz possvel. Ressalte-se que nos atos de contedo discricionrio, praticado por agente incompetente, a autoridade administrativa competente poder, para restaurar a legalidade, a seu juzo, convalidar ou invalidar o ato.

Esta uma das posies defendidas pela doutrina, mas esta questo tem passado por alteraes considerveis, principalmente depois da positivao da lei 9.784/99.

A lei do processo administrativo deixou claro: em deciso na qual se evidencie no acarretarem leso ao interesse pblico, nem prejuzo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanveis podero ser convalidados pela prpria Administrao.

Entede a melhor doutrina que a convalidao dever ser em alguns casos ato vinculado e em outros ato discricionrio.

Assim, diante de um ato vinculado, inquinado de invalidade na sua edio, mas possuidor de vcio passvel de convalidao, torna-se foroso para a Administrao convalida-lo.

De outro lado, ao se deparar com ato discricionrio invlido, no poderia estar a administro obrigada a convalida-lo, seno aps a anlise discricionria de sua convenincia e oportunidade.

No caso de convalidao, este ato produzir dois efeitos o primeiro de atender ao princpio da legalidade ao resgatar os requisitos necessrios a sua produo; o segundo de tornar vlidos os efeitos por ele j produzidos, agora seguindo o princpio da segurana jurdica. Atos Convalidveis

ILEGALIDADE Competncia Agente Competncia Matria Finalidade Forma Motivo Objeto Motivao

CONVALIDVEL sim no no se no essencial, sim no no vinculado sim;discricionrio no

20. Invalidao e o Dever de Indenizar

a) invalidao ocorre antes de o administrado incorrer em despesas: no se prope qualquer problema patrimonial; b) invalidao ocorre quando o administrado j incorreu em atividade dispendiosa: se de boa-f e no concorreu para o vcio do ato fulminado, devem ser indenizadas as despesas efetuadas como, a fortiori, ho de ser respeitados os efeitos patrimoniais passados atinentes relao atingida, e; c) direito de resistncia: no h direito de resistncia contra atos que podero vir a ser declarados invlidos. O particular o faz por sua conta e risco e se o ato vier a ser declarado invlido, pois a declarao s ser feita a posteriori. Entretanto, se houver resistncia manu militari (ope fora fsica execuo material do ato), por si mesma elemento de perturbao da ordem e da paz social e, por isto mesmo, ilegtima.

21. Regime Jurdico dos Atos Inexistentes, dos nulos e anulveis:

Prescrio
Convalidao

Inexistentes NO NO

Nulos SIM NO

Anulveis SIM SIM

NO SIM SIM SIM, inclusive Manu NO NO Militari Ex tunc Ex tunc, ex nunc para Ex tunc, ex nunc para 3o de boa-f 3o de boa-f De ofcio S pelas partes Argio do Vcio De ofcio ILEGALIDADE ILEGALIDADE IRREGULARIDADE Fundamento Converso Direito de Resistncia Efeitos

22. Diferenas entre Revogao e Invalidao

Sujeito Administrao Revogao (autoridade no exerccio de funo administrativa) Administrao e Judicirio

Motivo

Extino dos Efeitos

Inconvenincia ou Inoportunidade Ilegitimidade do ato

Ex nunc
Ex tunc

Invalidao (anulao e invalidade)

Washington Barbosa