Madrid, Julio de 2008

Reflexiones acerca del derecho a la alimentación

en Brasil, México y Argentina

Grupo de trabajo1:

Dolores Sánchez Liste (Argentina)

Eliane Scheidt (Brasil)

Maximiliano Carrasco (Argentina)

Pedro Daniel García Muciño (México)

El derecho a la alimentación es un derecho humano fundamental que consiste

en el acceso a la alimentación adecuada por parte de todas las personas, e
importa un valor público esencial en tanto se relaciona de manera indivisible e
interdependiente con otros derechos humanos como ser el derecho a la
educación, la igualdad, la salud y la vida misma.

En septiembre de 2000, por medio de la Resolución 55/2, la Asamblea General

de las Naciones Unidas aprobó una Declaración que estableció una serie de
“Objetivos del Milenio” a ser cumplidos por los Estados miembros.

El primero de los objetivos fijados consiste en erradicar la pobreza extrema y el

hambre. Ahora bien, tenemos en el mundo que “la pobreza extrema sigue
siendo una realidad cotidiana para más de 1.000 millones de seres humanos
que subsisten con menos de 1 dólar por día. El hambre y la malnutrición

1
El grupo de trabajo está integrado por cuatro profesionales latinoamemericanos que cursaron el
Posgrado en Gobernabilidad y Reforma del Estado en América Latina de la Universidad Complutense de
Madrid, en julio de 2008.
afectan a un número poco menor de personas, pues hay más de 800 millones
de personas cuya alimentación no es suficiente para satisfacer sus
necesidades energéticas diarias… “ y “…en el caso de los niños pequeños, la
falta de alimentos es peligrosa porque retarda su desarrollo físico y mental y
pone en peligro su supervivencia. Más de una cuarta parte de los niños
menores de 5 años de los países en desarrollo sufren de malnutrición”2.

En Latinoamérica, no podemos decir que el panorama sea alentador. Los tres

países de la región de mayor relevancia sumando las variables poblacional,
territorial y de producto bruto interno, a saber: Brasil, México y Argentina,
presentan cifras por demás preocupantes de pobreza, de indigencia y de
porcentaje de la población por debajo del nivel mínimo de consumo de energía
alimentaria3.

Así, Brasil presenta una población total de 195 millones de habitantes, con un
33% en situación de pobreza y 9% en situación de indigencia, y con un 7% de
la población por debajo del nivel mínimo de consumo de energía alimentaria,
tendiendo el último de los porcentajes a una baja sostenida década tras
década, pero representando un gran número aún.

En cuanto a México, con 108 millones de habitantes, tenemos que el 32% de la

población se encuentra en situación de pobreza y el 9% en situación de
indigencia, llegando al 5% la población por debajo del nivel mínimo de
consumo de alimentos, manteniéndose este último porcentaje desde la década
de 1980.

Argentina, pos su parte, presenta una población de 40 millones de habitantes,

de los cuales, el 21% es pobre y el 7% es indigente, y existe un 3% de la
población que no puede acceder al mínimo consumo de energía alimentaria,
situación que se viene manifestando desde 1970 a la fecha sin cambios.

Ahora bien, tanto Brasil como México y Argentina reconocen el derecho a la

alimentación en sus propias constituciones o leyes nacionales, y han ratificado

2
http://www.un.org/spanish/millenniumgoals/goal_1.html
3
Las estadísticas e indicadores utilizados son todos extraídos de la base de datos de CEPAL. En cuanto a
la población total de los países, se trata de una estimación de CEPAL a 2008. En cuanto a los porcentajes
de pobreza e indigencia, los datos se corrresponden al año 2006, Cabe aclarar que en Argentina, las
cifras de pobreza e indigencia corresponden solo a áreas urbanas a diferencia de México y Brasil que han
considerado el total urbano y rural. Por último, en cuanto a los porcentajes de población por debajo del
nível mínimo de consumo de energia alimentaria, los datos son del año 2004.
pactos y tratados internacionales en donde queda más que clara la obligación
internacional que surge para los Estados de garantizar alimentación a todos
sus habitantes4. La pregunta entonces es ¿Qué acciones llevan a cabo para
dar efectivo cumplimiento a tan importante derecho? Al respecto, tenemos que
los tres países han implementado diferentes políticas de seguridad alimentaria
y transferencias de recursos, y, en menor medida, políticas de fomento a la
producción.

Brasil: el principal programa de seguridad alimentaria es el Programa Hambre

Cero, que comprende, entre otras acciones, el Programa Tarjeta Alimentación,
para ofrecer a las familias de baja renta un beneficio de R$ 50,00 (cincuenta
reales) mensuales para la compra de alimentos básicos.

También se encuentra implementada la distribución de canastas básicas de

emergencia por periodos determinados destinadas a comunidades indígenas y
‘quilombolas’, y para los acampados de la reforma agraria que viven en riesgo
nutricional. Además de los ítems mencionados, el programa importa un
conjunto de acciones que están siendo implantadas gradualmente por el
Gobierno Federal y es la principal promesa de campaña de gobierno del
presidente Luis Ignacio Lula da Silva el hecho de que todos los brasileños
tengan tres comidas por día independientemente de clase social a la que
pertenezcan o ingresos.
Para garantizar la seguridad alimentaria y nutricional a los brasileños, se ha
creado el Ministerio Extraordinario de Seguridad Alimentaria y Combate al
Hambre (MESA) para así lograr la coordinación de políticas estructurales,
específicas y locales, como ser: la elaboración del Plan Nacional de Reforma
Agraria; el plan de emergencia de asentamiento de familias acampadas; la
recuperación de asentamientos en situación precaria; la ampliación de la
atención del crédito rural para agricultores familiares y la financiación para
agricultura familiar para la pequeña cosecha, entre otras.
En Brasil, el programa Hambre Cero presenta tres críticas fundamentales: una
es que se limita a una política de emergencia o asistencial sin considerar las
4
Piénsese en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1966 o en la
Convención Americana de Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica) que los tres países
han ratificado e incluyen el derecho a la alimentación adecuada claramente en sus articulados.
causas estructurales del hambre y de la miseria, como el desempleo, el bajo
nivel de renta y su altísima concentración, siendo esta visión la determinante de
la perpetuación del problema y la necesidad de esas políticas asistenciales.
La segunda critica está asociada al desconocimiento del numero exacto de
pobres en el Brasil, ya que se utilizan diferentes indicadores con distintos
criterios de investigación, y la tercer crítica es que el proyecto no apunta
claramente las fuentes de sus recursos.

México El Programa Oportunidades, que ha venido aplicándose de forma

continua en las comunidades marginadas de México desde principios de los
años noventa a través del programa Solidaridad, y que posteriormente se
modificó a Progresa, busca dotar de mayores ingresos monetarios a las
madres de familia para complementar el ingreso familiar y de esta forma
propiciar una mejor alimentación. Igualmente se entregan complementos
alimenticios a todos los menores entre los 6 meses y 23 meses, así como de
forma extraordinaria a los menores entre 2 y 5 años que presenten cuadros de
desnutrición y a las mujeres embarazadas5. El programa centra sus apoyos en
la responsabilidad compartida de los beneficiarios, ya que es obligado para
recibirlos que los menores de edad acudan a la escuela públicas y las familias
a las unidades de salud de forma continua. Destaca la el papel central de las
mujeres, ya que las madres de familia son las titulares del programa y quienes
reciben en última instancia los fondos económicos

Para complementar el Programa Oportunidades, el gobierno de Felipe

Calderón lanzó a inicios de 2008 el Programa Alimentario para Zonas
Marginadas6, el cual busca llevar recursos financieros directos a las zonas con
mayor nivel de pobreza para que con ellos las familias que no son beneficiadas
con Oportunidades puedan comprar alimentos, teniendo como referente la
escala internacional de precios, cuyas repercusiones, a decir del gobierno
federal, están vulnerando la capacidad adquisitiva de las personas mas
necesitadas.

5
Oportunidades: un programa de resultados. Secretaria de Desarrollo Social. México. 2007. En línea:
http://www.oportunidades.gob.mx/e_oportunidades/publicaciones/Oportunidades_un_programa_de_Resul
tados_2007_PDF.pdf.
6
http://www.sedesol.gob.mx
También se destaca el denominado Programa de Apoyos Directos al Campo
(PROCAMPO), constituido desde 1993, el cual representa un mecanismo de
trasferencia de recursos cuyo objetivo es compensar a los productores por los
subsidios que reciben sus competidores extranjeros, mismo que vino a sustituir
el esquema de precios de garantía de granos aplicado con antelación por el
gobierno mexicano. De enero a diciembre del 2007 se entregaron 12,446.15
millones de pesos mexicanos a 2.4 millones de productores para apoyar la
siembra de 11.96 millones de hectáreas del PROCAMPO Tradicional.

Las principales críticas a los planes sociales implementados em México pasan

por el caracter discrecional y clientelar en la adjudicación de los mismos, sin los
suficientes mecanismos de control establecidos. Asimismo, se cuestiona no
poner el ojo en la producción en programas tales como el Oportunidades o el
Alimemtario de Zonas Marginadas.

En Argentina la cuestión de la lucha contra el hambre está en cabeza

básicamente del Ministerio de Desarrollo Social, el cual cuenta en relación a
este flagelo con dos planes nacionales fundamentalmente, a saber: el Plan
Nacional Familias y el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria. El primero
comprende una amplia serie de programas, entre los que se destaca el
Programa Familias por la Inclusión Social que consiste en transferencia de
recursos directa a los beneficiarios, otorgándose una prestación monetaria
que consiste en un ingreso no remunerativo mensual que varía entre los 155 y
305 pesos argentinos según la cantidad de niños y niñas menores de 19 años a
cargo. El programa fue implementado en 2004 y a la fecha cuenta con más de
medio millón de familias beneficiarias y casi dos millones de niños incluidos. El
Plan Nacional de Seguridad Alimentaria, por su parte, brinda asistencia
alimentaria directa a familias en situación de riesgo social, a través de la
distribución de alimentos básicos, tickets o tarjetas magnéticas para su compra,
y brinda también asistencia a comedores infantiles y comunitarios básicamente.
Las ayudas comprenden muchas veces prestaciones únicas. La información
del Ministerio de Desarrollo Social indica que son 3 millones y medio los
beneficiarios de este plan. En cuanto a los recursos, el Programa Familias
cuenta con 1.650 millones de pesos argentinos anuales y el de Seguridad
Alimentaria con 929 millones de pesos argentinos anuales7.

Las principales críticas a la Política Social de la Argentina actual son recogidas

por la prensa y por las ONGs locales de monitoreo y evaluación, y consisten en
cuestionar la discrecionalidad con que se seleccionan beneficiarios, la escasez
de los montos que se asignan, la no implementación universal de los planes y
la ausencia de mecanismos de reclamo.

En busca de una solución: hacia la igualdad y la construcción de

ciudadanía:

Las políticas públicas implementadas aparecen como “meras concesiones del

poder público a los ciudadanos”8 en vez de verdaderas aseguradoras de
derechos y promotoras de ciudadanía. La falta de criterios objetivos acerca de
la elección de los beneficiarios, la falta de aplicación generalizada al total de la
población necesitada de los países de los planes y programas y la detección de
prácticas clientelares en los informes de monitoreo locales existentes respecto
de los programas, sumado a los insuficientes montos que otorgan a los
beneficiarios aquellos programas implementados y las dudas respecto de la
sustentabilidad de los mismos al mediano y largo plazo, hacen necesario
repensar la política social de lucha contra el hambre en la región.

Son interesantes y aún hoy vigentes las afirmaciones de João B. B. Bonfin

(2000, p. 02) al decir que “…es preciso considerar que, no siendo el hambre en
Brasil un problema epidémico, su naturaleza es política y económica, o sea, no
proviene de calamidades o de un régimen de escasez, sino de la falta de
recursos de la población más pobre para comprar alimentos...”9, haciendo clara
alusión al flagelo latinoamericano de la amplia desigualdad y brecha social

7
Datos disponibles en www.desarrollosocial.gov.ar y en el Resumen Ejecutivo del Informe de Gestión del
Progr. Familias www.desarrollosocial.gov.ar/Planes/PF/8.0%20Informe%20de%20Gestion%202007.pdf
8
Así critica el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) de Buenos Aires a la aplicación por parte del
Estado Argentino del Prorgama Familias por la Inclusión Social, definiéndolo como práctica asistencial en
vez de asegurador de derechos en su documento “Prorgrama familias por la Inclusión Social, entre el
discruso de derechos y la práctica asistencial”, CELS 2007.
9
BONFIN, J.B.B. A Fome no Brasil: o que se diz, o que se fez, o que fazer. 2000. Disponible en
www.senado.gov.br con fecha 14/07/2008.
inmensa existente entre los sectores más ricos y los más pobres, brillando por
su ausencia verdaderas políticas macro redistributivas del ingreso.

Las promesas no sustituyen a los alimentos y es necesario que latinoamérica,

en tanto región productora de alimentos por excelencia, continúe en la lógica
de producción con sustentabilidad intensificándola, y que logre asegurar el
derecho a la alimentación adecuada para la totalidad de sus habitantes
construyendo verdaderos ciudadanos portadores de derechos y no
asistencialismo clientelar y discrecional. En ese sentido, decimos sí a la
solución inmediata de le emergencia alimentaria mediante los planes de
transferencia de recursos o la provisión de alimentos, pero inclusivos a todos
los que se encuentren en tal estado de necesidad y no a los que el clientelismo
seleccione, instrumentándose las vías para que pueda ser ejercido como un
derecho el de la alimentación adecuada y no como favores discrecionales.
Decimos sí también a la intensificación de los planes para la autoproducción de
alimentos mediante huertas caseras o comunitarias o mediante apoyos a
pequeños productores, para así generar mayores volúmenes de alimentos que
permitan afrontar futuras consecuencias de la crisis alimentaria global. Pero
esencialmente decimos sí para latinoamérica a reformas más estructurales y de
fondo, que combatan la desigualdad social imperante en la región, que produce
riqueza concentrada en pocos sectores y situaciones de pobreza generalizada.