UMA NOVA INSTITUCIONALIDADE DAS POLTICAS SOCIAIS?

REFLEXES A

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UMA NOVA INSTITUCIONALIDADE DAS POLTICAS SOCIAIS? reflexes a propsito da experincia latino-americana recente de reformas dos programas sociais

SNIA MIRIAM DRAIBE Professora do Instituto de Economia e Coordenadora do Ncleo de Estudos de Polticas Pblicas NEPP da Unicamp

se passaram quase 20 anos de ajustamentos e reformas, na Amrica Latina, entre estas as que pretenderam moldar uma nova institucionalidade para as polticas sociais. Como se sabe, aqui est um dos calcanhares desse Aquiles que pretendeu reorganizar, sob a perspectiva do mercado, o arcabouo institucional e regulatrio do Estado e as formas concretas da interveno das polticas pblicas. Em parte, pelos quase nulos efeitos das reformas sobre a eqidade,1 mas em parte tambm pela baixa capacidade de se enfrentar com polticas e programas sociais, mesmo quando adequadamente concebidos e implementados, os mais devastadores impactos sociais das mudanas econmicas em curso, concentrados no desemprego e na precarizao do trabalho. Os programas sociais constituem um campo de especial interesse das reformas institucionais por dois outros motivos. Em primeiro lugar, porque foram muito pouco reformados, no sentido forte da palavra. Se algum sentido tiver a noo de sistema de proteo social, no se deixar de reconhecer que, aps quase 20 anos, os pases apresentam, ainda hoje, sistemas do mesmo tipo dos que exibiam na situao pr-reforma. Tanto quanto antes, suas polticas sociais tendem a estar organizadas segundo o modelo meritocrticoparticularista ou conservador, 2 salvo talvez o Chile. A segunda razo a de que, paradoxalmente, foi e tem sido muito forte a inovao institucional experimentada pelas polticas, programas e mesmo sistemas nacionais de proteo social na regio; e seguramente devese atribuir a tal movimento, mais do que s reformas deliberadamente programadas, a manuteno do patamar mnimo de reproduo social, muito provavelmente em nvel acima do que verificar-se-ia na ausncia de tais inovaes.

O objetivo desse texto o de indagar sobre o sentido das transformaes sejam as grandes reformas, sejam as pequenas mas mltiplas mudanas que vm alterando a fisionomia dos sistemas latino-americanos de proteo social. Em dois outros trabalhos (Draibe, 1993 e 1995), o foco foi a reconstituio detalhada desses processos em um grupo de pases. Esta literatura ser retomada muito sinteticamente na primeira parte deste artigo apenas para apoiar uma reflexo de natureza mais geral, que examina o conjunto dos processos particulares segundo os termos do debate contemporneo sobre a crise e a transformao dos Estados de Bem-Estar Social nas sociedades capitalistas. A preocupao central , sobretudo, com as perspectivas futuras, mesmo reconhecendo a dificuldade de enfrent-las. AS REFORMAS E OS RESULTADOS Welfare States latino-americanos: a situao ex ante e as tendncias dinmicas s vsperas das reformas Os pases latino-americanos lograram construir, at os anos 70, as estruturas bsicas do Welfare State, porm de modo imperfeito e deformado, devido a dois conjuntos principais de motivos: os estruturais e os institucionais e organizacionais. So, com efeito, razes de natureza estrutural que podem explicar, por exemplo, o alto grau de excluso social e a baixa eqidade com que se desempenhavam as polticas e programas sociais da regio. Se verdade que os programas educacionais, os de sade e os de seguridade social constituem, nos Estados de Bem-Estar Social, as estruturas que, juntamente com os mecanismos din-

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micos do mercado de trabalho, operam a integrao e incorporao social, os estudos realizados com um grupo de pases3 mostraram que, apesar das diferenas, a universalizao e a eqidade no caracterizavam plenamente os programas, mesmo naqueles pases que, como a Argentina, o Chile e a Costa Rica, alm do Uruguai, haviam avanado j e significativamente em direo a um Estado de Bem-Estar Social mais denso. Ora, a crer na literatura domstica, so as mesmas, no plano estrutural, as razes sociolgicas da excluso, apoiadas em semelhantes vetores de desigualdades socioeconmicas: as de renda, as urbano-rurais, as regionais (interprovinciais), alm das de cor, raa e gnero. Assim, embora referidas a distintas estruturas socioeconmicas e operando programas junto a clientelas de diferentes dimenses, as polticas sociais dos vrios pases tendiam a excluir ou a preterir, dos seus benefcios, grupos da mesma natureza social: as populaes rurais; os setores pobres urbanos e rurais; os trabalhadores ligados ao setor informal e a atividades marginais; enfim, os grupos desprovidos de organizao, fora e poder de barganha. Como se sabe, isto mesmo muito comum em pases dotados de sistemas conservadores de Welfare State, que tendem a proteger sempre as categorias sociais dotadas de maior poder de organizao e barganha. A constatao remete para um outro plano as inegveis insuficincias e distores do tipo de Welfare State que aqui se construa: mostra que seus limites esbarravam tambm na heterogeneidade e dualidade social das nossas sociedades caractersticas estruturais que, obviamente, no so e nem podem ser plenamente resolvidas pelos programas sociais. O enorme esforo social, institucional e financeiro investido na construo desses sistemas de polticas sociais torna-se mais ntido quando confrontado com as tenazes restries postas pela estrutura socioeconmica dessas sociedades, em particular as referidas a seus mercados de trabalho pouco integrados (principalmente a segmentao urbano-rural) aos nveis baixos de assalariamento e, enfim, aos patamares baixssimos de salrios. A sobrecarga das polticas sociais, pressionadas a atender todos os tipos de insuficincias, foi constante na maior parte dos pases, com exceo talvez da Argentina e do Chile. As outras razes so de natureza institucional e organizacional. s vsperas das turbulncias dos 80, os pases latino-americanos mostravam, sem exceo, nas armaes e mecanismos de regulao dos seus sistemas de proteo social, as seguintes caractersticas, bastante referidas pela literatura: alto grau de centralizao; dbeis capacidades regulatrias e de implementao das polticas nos nveis subnacionais de governo; comportamentos fortemente corporativistas por parte dos corpos pro-

fissionais ligados aos grandes subsistemas de polticas; e, finalmente, fraca tradio participativa da sociedade na implementao e operao dos programas. De fato, a centralizao de recursos, de poder decisrio e administrativa, a fragmentao institucional e a ausncia de participao, ainda quando diferentes de pas para pas ou entre os programas, marcaram fortemente a constituio e operao dos servios sociais na regio. Outras quatro dimenses orgnizacionais e pertinentes institucionalidade vigente das polticas sociais merecem especial referncia, j que permitem identificar com mais preciso as variaes entre pases: - dadas as caractersticas unitrias ou federativas da organizao poltica dos Estados, tendiam a diferenciar-se, entre os pases, as competncias especficas de cada nvel de governo sobre programas sociais determinados. Mesmo entre pases com organizaes de governo idnticas, variavam tambm as esferas governamentais que efetivamente concentravam poder e capacidades (state capabilities) para a implementao dos diferentes programas sociais determinados. Em quase todos, era o governo central o que de fato concentrava tais capacidades, em geral as provncias, regies e principalmente municpios carecendo fortemente daqueles recursos e capacidades;4 - variam muito, entre os pases, as dimenses das redes pblicas de servios sociais, sendo essa diferena significativa nos processos de mudanas. Pases dotados de grandes e extensas redes de educao, sade e seguridade5 j mostravam, no final dos anos 70, problemas tpicos de entropia, de ausncia de mecanismos de controle da qualidade da prestao, alm dos desperdcios e problemas de gerncia. Entretanto, tambm nos pases dotados de redes relativamente pequenas, as carncias organizacionais e sistmicas tendiam a constituir obstculos coordenao e gerncia, bem como implementao de inovaes. 6 Situaes intermedirias revelavam-se aparentemente mais vantajosas;7 - a dinmica organizacional dos sistemas de proteo sempre esteve muito marcada pelo comportamento de atores estratgicos localizados entre os beneficirios diretos dos programas e ou entre os funcionrios que os implementam. Como se sabe, os sistemas de proteo social da regio abrigaram situaes de acentuados privilgios e foram, em geral, mobilizados por comportamentos fortemente corporativistas dos funcionrios e beneficirios, em que pesem as variaes entre pases. Os subsistemas de previdncia social eram, via de regra, estratificados em mltiplos regimes especiais, prprios de categorias funcionais especficas, os militares e funcionrios pblicos entre elas.8 Por sua vez, as grandes burocracias e, principalmente, os corpos profissionais mdicos e docentes, em

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geral de forte tradio sindical, mobilizavam significativos recursos organizacionais e de voice, principalmente nos pases dotados de extensos sistemas de polticas, como a Argentina, o Brasil e o Mxico.9 Os comportamentos desses atores institucionais pr ou contra reformas operaram como fatores decisivos nos episdios de mudanas, seja pela fora das suas resistncias corporativas, seja pelas suas capacidades de liderarem processos reformistas.10 A exceo cabe menos a pases, e mais s circunstncias de certas reformas, ocorridas na vigncia de regimes autoritrios; - deve-se destacar, a crer nas evidncias registradas, a ausncia sistemtica de tradio participativa na operao mesmo dos programas sociais. Ainda que as diferenas nacionais sejam aqui tambm muito fortes, a participao de associaes voluntrias no desenho e implementao no constituiu trao marcante da dinmica das polticas sociais da regio, com exceo do tradicional envolvimento sindical nos sistemas de seguridade (em perodos de regimes polticos democrticos), ou das juntas de padres no sistema de ensino fundamental em alguns pases. Experincias comunitrias mais densas comeam a se fazer sentir, entretanto, desde os anos 70.11 A essas caractersticas institucionais estiveram sempre associados outros traos bem conhecidos dos programas sociais: os problemas de ineficcia do gasto; a m focalizao dos objetivos; a baixa efetividade social. De fato, o binmio forte centralizao, fragmentao institucional e corporativismo versus fracas capacidades estatais e participativas tendeu a conferir pouca transparncia aos sistemas de polticas, concorrendo para a baixa accountability dos programas e para inibir ou restringir a fora dos mecanismos de correo, modernizao ou inovao institucional. Conseqentemente, as caractersticas organizacionais apontadas transformaram-se, na histria institucional dos pases, nos fortes vetores de iniqidades, agravando as diferenas sociais originais que, teoricamente, pretendiam reduzir.12 No limiar dos anos 80, sob esta tica, os programas sociais de todos os pases que examinados projetavam um imperfeito Estado de Bem-Estar Social que admitia, inegavelmente, amplas margens de melhorias. Ainda assim, no se pode deixar de registrar que, em alguma medida, a dinmica da sua expanso parecia projet-los em direo a um padro mais redistributivista e institucional, principalmente em funo do reforo e expanso dos programas universais de educao fundamental e de sade,13 da tendncia reduo da heterogeneidade das prestaes securitrias14 e da maior integrao entre os programas previdencirios, de sade e de assistncia social,15 estes ltimos adquirindo especial densidade no Brasil e no

Mxico. Inegavelmente, a projeo em direo a maiores graus de eqidade foi tambm alimentada pelo otimismo gerado pelo dinamismo econmico da etapa anterior, pelas tendncias de reduo da pobreza absoluta registradas em quase todos os pases, mesmo nos mais desiguais como o Brasil e, j no final dos anos 70, pelos processos de liberalizao poltica. Porm, no h dvidas de que esse lento processo esteve sempre e tensamente contrariado pela dinmica dos interesses das categorias,16 pelos mecanismos da sua relao com o sistema poltico o populismo, o clientelismo, o patrimonialismo , enfim, pelas foras de movimento prprias do padro conservador de bem-estar social sob o qual erigiram-se os sistemas de polticas sociais. Desse modo, a reproduo das distores no foi nunca afastada do horizonte de sua expanso. Ao longo do perodo de industrializao e urbanizao, o Estado Desenvolvimentista, na Amrica Latina, amadureceu tambm a dimenso social da sua interveno, mas o fez sob as caractersticas assinaladas. Sem ter sido generoso e sem mesmo ter garantido o efetivo bemestar da cidadania, ainda assim, do ponto de vista da sua estrutura e dinmica, moldou-se tambm como Estado de Bem-Estar Social. Pelas suas virtudes, foi sob esta forma que se cumpriu a promessa desenvolvimentista da incorporao das massas. Pelas suas insuficincias e distores, esta frgil modalidade de progresso social fez da crise do desenvolvimentismo um episdio de profunda frustrao histrica. Com esse legado, os sistemas de proteo social foram submetidos, desde o incio dos anos 80, s mltiplas e desencontradas presses da democratizao, da crise e dos ajustamentos. O Processamento da Agenda: Fora e Fraqueza dos Programas Sociais 17 Na dcada de 80, a transio e a democratizao constituram a via de entrada dos sistemas de proteo social na agenda de reforma do Estado, mesmo quando o fizeram atravs de frmulas que vinham sendo subterraneamente corrodas pela inflao e, mais tarde, pelas modalidades prevalecentes de reestruturao. Como se h de lembrar, pelo menos nos pases que emergiam de regimes autoritrios, reforaram-se expectativas de reordenamento das polticas sociais de modo a fazer com que a democracia poltica pudesse se fazer acompanhar da sua base indispensvel, a democracia social fundada na maior eqidade. Para o conjunto do sistema de proteo social, tal demanda por ampliao dos direitos sociais traduziu-se em metas de elevao dos graus de universalismo, extenso da cobertura dos programas e melhoria da efetividade social do gasto. No plano institu-

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cional, a descentralizao, a transparncia dos processos decisrios e a ampliao da participao social foram postas como metas da democratizao. As presses advindas do sistema de foras polticas nem sempre tiveram essa conotao progressista: mobilizaes de forte teor corporativista, e os conhecidos mecanismos clientelistas (quase sempre associados a prticas populistas dos governos, segundo os ciclos eleitorais) tenderam a presidir e a capturar as demandas e alguns ensaios de reformas, impondo limites aos escopos efetivamente democrticos de alterao do padro de polticas. No por acaso, o modo vago de expresso das demandas quase sempre traduziu-se em presses por ampliao dos programas sociais segundo a frmula fazer mais do mesmo. Condies, afinal, que tornaram ainda mais difcil o processo de construo, ainda no bojo das transformaes dos anos 80, de uma alternativa democrtica para a modernizao e reforma das polticas sociais. nesse vcuo intelectual que se fazem sentir os impactos dos ajustamentos estabilizadores. Na sucesso de episdios e ondas de ajustamentos fiscais dos anos 80, as polticas sociais ocuparam lugar no campo de ateno dos policy-makers reformistas a partir de trs grupos sucessivos de argumentos. De um lado, tratava-se de exigir do gasto social uma forte adequao aos objetivos macroeconmicos maiores, particularmente os da estabilizao e os de natureza fiscal: o corte do gasto social haveria de ser o resultado mais palpvel dessa diretriz, alcanado tanto atravs dos instrumentos tradicionais quanto de outros tais como a privatizao e a descentralizao do financiamento e operao dos programas sociais. O foco da ateno, nesse plano, esteve concentrado sobre os sistemas de penses, cuja reforma foi entendida tanto como condio do ajustamento do setor pblico quanto para estimular a retomada do crescimento, dados os efeitos de alvio que haveria de produzir sobre a contratao da mo-de-obra. Em seguida, tratava-se de reorientar o gasto social de modo a que, pelo menos em parte, atendesse ao previsvel empobrecimento da populao, resultante dos impactos do ajustamento recessivo sobre emprego, renda e reduo dos servios sociais. A focalizao do gasto e a opo por fundos sociais de emergncia e por programas compensatrios dirigidos exclusivamente aos grupos pobres e vulnerveis passaram a compor o ncleo duro da estratgia de reforma da rea social. Finalmente, tanto para canalizar recursos para aes de grande potencial de externalidades quanto para considerar os requisitos mais amplos da reestruturao econmica e integrao competitiva das economias da regio, o gasto social haveria de priorizar aes bsicas de sade, nutrio e principalmente os programas de carter produtivo ou, se se quiser, do investimento em capital humano.

O resultado de quase 20 anos de experimentao reformista no campo das polticas sociais paradoxalmente frustra e gratifica. Duas ordens de argumentos podem resumir a insatisfao. Se o parmetro utilizado for o padro histrico de armao dos Estados de Bem-Estar Social mencionados, pouca transformao se registra entre os pases: em apenas um caso o do Chile poder-se-ia afirmar ter havido uma reforma global do sistema de proteo social; programas singulares de previdncia social foram mais genericamente reformulados, principalmente nos anos recentes; os sistemas de sade foram reformados globalmente apenas no Chile e no Brasil e nenhum pas registra reforma institucional plena do programa de educao compreensiva. Mais generalizadas foram as alteraes no campo de programas compensatrios para a pobreza, especialmente financiados por fundos sociais. Ao final do ciclo de mudanas dos anos 80 e primeira metade da dcada de 90, a ausncia de um reordenamento consistente dos sistemas de proteo social indica que a agenda de reformas, na regio, processou-se at agora nos limites de uma combinao desequilibrada entre polticas econmicas dotadas de claros objetivos e polticas sociais oscilantes, frouxamente definidas e de objetivos pouco transparentes. Com certeza, no este o melhor cenrio para a aspirao de maior eqidade, muito menos para corrigir e melhorar os programas e as polticas sociais. O mais palpvel resultado daquela distorcida combinao foi a fragilidade com que o gasto social enfrentou as reformas, sofrendo, na maior parte dos pases, quedas significativas que obedeceram a um padro sistemtico pr-ajuste fiscal, caindo proporcionalmente mais que outros componentes do gasto pblico e recuperando-se menos nos ciclos de expanso subseqentes. Mesmo em pases que j tinham saneado suas finanas na dcada anterior, a recuperao do gasto social no comeo dos anos 90 mal atingiu ainda os nveis de 1980, o que mostra a vulnerabilidade do dispndio social particularmente nas reas de educao e sade, j que a seguridade e os programas assistenciais aumentaram tendencialmente sua participao. Se algum papel estratgico foi reservado ao gasto social, esse foi, sobretudo, o de contribuir para a reduo das brechas fiscais, aprofundando, mais do que aliviando, os custos sociais do ajustamento (Cominnetti, 1994). J se acumularam evidncias, em toda a regio, dos mais negativos efeitos desse modo de equacionamento. Com alguma regularidade e certa independncia das particularidades institucionais dos pases, trs linhas de impacto tm sido registradas: a fragilizao dos programas universais de sade e educao; a tendncia assis-

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tencializao da poltica social e a quebra de solidariedade nos regimes previdencirios reformados, seja a solidadariedade intergeneracional, seja a que, atravs de penses sociais, vinculavam trabalhadores do mercado formal e informal de trabalho.18 Examinados por esta tica, os j limitados sistemas de proteo social emergem da primeira onda de reformas mais destrudos que reformados, com menor potencial de ao, exatamente quando passaram a receber mais volumosas demandas; enfim, com perdas significativas de qualidade dos servios, em decorrncia da decomposio das carreiras profissionais, da reduo dos recursos para investimentos sociais e da deteriorao dos equipamentos instalados. Em dois planos dos sistemas de polticas sociais, entretanto, revelaram-se saldos positivos dessa primeira etapa de transformaes, resultados decisivos, diga-se de passagem, para o equacionamento futuro da eqidade, j que projetam saudveis possibilidades para a nova etapa de construo institucional. No plano dos valores, mesmo quando mescladas com a mobilizao defensiva das corporaes, certas formas de resistncia a alguns esteretipos de reformas principalmente aos impulsos privatistas e s concepes meramente compensatrias da primeira hora revelam a persistncia de valores solidaristas nos quais podero se firmar novos formatos de ao social. A preservao da concepo universalista e pblica da educao e da sade, ou a preferncia por modelos previdencirios que envolvam, na base, compromissos solidrios, sinalizam nesta direo. Mas a expresso provavelmente mais alvissareira dessa potencialidade tica a superao relativa do antagonismo que, no incio do perodo, ops concepes universalistas a concepes focalizadas e seletivas de programas sociais. Aquela polarizao radical e simplificadora veio desembocar, hoje, em matriz mais complexa na qual o que se opem so sobretudo formas e modalidades de combinar o universal e o focalizado; o estrutural e o emergencial; o curto e o longo prazos, expressando tanto o aggiornamento das concepes de justia social quanto o amadurecimento do pensamento social ao reconhecer que a melhoria da efetividade do gasto social condio para a construo dos direitos da cidadania. No plano institucional residem os mais palpveis resultados positivos dessa etapa de mudanas. Ainda que tenham sido raras as reformas compreensivas dos sistemas de proteo social, o perodo foi e tem sido muito rico em experimentao, alteraes e inovaes institucionais, concentradas em trs vertentes principais: a descentralizao da prestao dos servios sociais; o aumento relativo da participao social nas formas colegiadas que tendem a acompanhar os programas inovadores; e a for-

midvel ampliao do campo e da experimentao de parcerias entre os setores pblico, privado lucrativo e, principalmente, privado sem fins de lucro, presente nos novos tipos de organizaes no-governamentais. Os resultados so modestos e heterogneos, mas os processos referidos mostram que novos perfis e inditos estilos de poltica vm sendo criativamente construdos no campo da proteo social, mesmo quando os sistemas destinados a prov-la tenham emergido do ciclo de reformas em situao especialmente adversa, j que, como demonstrado, nem foram adequadamente fortalecidos nem foram plenamente reformados. O terreno sem dvida mostrou-se frtil, pelas inovaes e experimentaes indicadas, para enraizar e alimentar a nova institucionalidade das polticas sociais que parece estar sendo desenhada. Porm, em que condies e sob quais caractersticas sistmicas poder se concretizar tal positivo cenrio? A indagao a mesma que, hoje em dia, permeia o debate internacional sobre o destino do Welfare State. esse o plano no qual pretende-se examinar, a partir de agora, o campo de alternativas e perspectivas hoje abertas aos sistemas de proteo social da regio. ESTADO DE BEM-ESTAR SOCIAL E DEMOCRACIA A crise dos sistemas de proteo social latino-americanos por suposto especfica, mas o processo que a desencadeou e vem at agora pautando seus encaminhamentos da mesma natureza daquela que, nas economias centrais, tambm vem alterando a fisionomia dos Estados de Bem-Estar Social ali construdos desde o segundo ps-guerra. A Natureza da Crise As dificuldades do Welfare State foram sublinhadas em praticamente todas as suas dimenses por porta-vozes localizados ao longo de todo o espectro poltico-ideolgico. 19 Para os objetivos da reflexo pretendida, indispensvel a compreenso do seu papel na produo da igualdade que funda a democracia de massas. preciso entender o Estado de Bem-Estar Social como a forma histrica do Estado que, no capitalismo do psguerra, estabelece limites aos efeito socialmente diferenciadores do mercado. Sabidamente, coexistem na dinmica capitalista processos simultneos de homogeneizao social cuja base o assalariamento em massa e de reiterao da heterogeneidade assentada na contnua produo de diferenas sociais atravs do mercado. Estas ltimas interessam particularmente ao tema abordado neste

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artigo. A referncia aqui no apenas quanto s diferenas abstratas de classe, mas tambm s concretas e sempre repostas diferenas de salrios, renda e consumo que, atravs dos mecanismos tpicos do mercado, instauram e reproduzem a desigualdade no capitalismo. At mesmo no seio dos segmentos sociais teoricamente igualados pela e na condio salarial, como afirma Castel (1995). No ser necessrio insistir no carter disruptivo da forma mercantil de diferenciao social. Nela enrazam-se fortes riscos que rasgam o tecido social e ameaam a coeso da sociedade. A novidade do ps-guerra o Estado de Bem-Estar Social foi ter imposto um particular mecanismo de freios s foras brutas da desigualdade socialmente produzida pelo mercado, atravs do sistema de direitos e polticas sociais. De fato, ao garantir um conjunto de benefcios aos que perderam a renda do trabalho seguro-sade, seguromaternidade, indenizaes por acidente de trabalho, aposentadorias, penses e seguro-desemprego e ao subtrair da forma mercantil pura os bens e servios destinados reproduo social educao, assistncia sade, alimentos, habitao, transportes coletivos, abrigos , o sistema de polticas sociais prprio do Welfare State assegurou o direito s condies bsicas da vida, reduzindo e represando a fora do mercado que, de outro modo, expulsaria recorrentemente da sociedade membros anteriormente incorporados, relegando-os situao de prias (Belluzzo, 1996). Se a produo e a excluso dos excedentes sociais esto inscritas na prpria dinmica do mercado, a incluso e a manuteno dos indivduos na sociedade e na cidadania constituem obras das instituies da vida democrtica, entre elas este sistema de direitos sociais e polticas do qual se est falando aqui. nesse sentido que o Welfare State constitui a regulao social prpria do capitalismo avanado. Sob suas estruturas, concentraramse os mecanismos que operam como barreiras ao mercado, inibindo seu curso desenfreado e impedindo a autoregulao de que falava Polanyi. No se deve entender o freio desigualdade como supresso da pobreza e muito menos como a instaurao da plena igualdade. Porm, no resta dvida de que tal sistema de freios violncia do mercado corresponde a formas mais densas de participao na riqueza social e de elevao do patamar de eqidade, permitindo a Habermas descrever o Estado de Bem-Estar Social como uma formidvel mquina de produo de igualdade. A capacidade da ao estatal de promover o desenvolvimento social esbarra hoje em limites significativos, impulsionados pela onda de transformaes produtivas e de imposies da ordem internacional globalizada. Embora distantes da realidade latino-americana, as formas desenvolvidas de Estado de Bem-Estar Social permitem diagnsticos mais acurados

das presses que incidem sobre as polticas sociais e que, guardadas as diferenas, manifestam-se tambm nos pases da Amrica Latina. Para efeitos de sntese, possvel agrupar em trs planos as dificuldades que hoje enfrentam os sistemas nacionais de proteo social em quase todas as partes onde se ergueram e se consolidaram. Desde logo, h fortes limites que se verificam no plano do gasto social: a queda sistemtica que vem acusando sugere ter sido revertida a tendncia histrica alta que seguiu at a dcada passada. De fato, o novo perfil de endividamento dos Estados, maximizado pelo encolhimento das bases tributrias e de financiamento do setor pblico, expressa-se no aumento relativo do componente financeiro do gasto pblico total, 20 com a correspondente queda da participao das despesas com seguridade, sade, educao, infra-estrutura urbana, etc., exatamente quando se ampliam as presses da demanda em funo do desemprego e da precarizao do trabalho. Mudanas nos desenhos dos programas tm sido recorrentes, na busca de ampliar seus graus de eficincia e efetividade, e bvio que h margens para isso. Entretanto, os resultados aparentemente tm sido modestos ou nulos, principalmente porque, com as referidas alteraes da estrutura do gasto pblico, aumenta a rigidez do campo de alternativas em que se processam as decises governamentais, encolhendo-se as margens de liberdade dos governos para conferir prioridade s despesas sociais e revitalizar a funo social do Estado. O segundo plano o das concepes e ideologias: os princpios estruturantes do Estado de Bem-Estar tm sido sacudidos por novas configuraes de valores referentes aos conceitos abstratos de justia e liberdade, s relaes entre o indivduo e a coletividade, entre o pblico e o privado e, em particular, s formas da solidariedade. O diagrama intelectual e ideolgico, hoje hegemnico, de corte liberal e individualista, referenda exatamente aquela ao diferenciadora do mercado, orientada pela tica da eficincia e pelo individualismo ascendente, minando as bases da legitimidade em que se apoiou o Estado de BemEstar Social. Entretanto, inegvel que a fora de desestruturao que afeta decisivamente os Estados de BemEstar Social tem origem nas mudanas do mundo do trabalho que vm acompanhando a transformao produtiva. Aqui necessrio reconhecer que o sistema de proteo social mais que seus programas especficos que se v abalado pela vigorosa economia de trabalho e suas mais contundentes manifestaes: o desemprego estrutural; o subemprego; o emprego precrio e de baixa qualidade; a informalizao das relaes de trabalho; e outras mais. Os mais ntidos efeitos sociais desse processo plasmam-se em tendncias de ampliao das desigualdades,

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aumento e diversificao da pobreza. Para a poltica social em geral, o resultado mais dramtico a perda de sua integridade sistmica, ou seja, as rupturas das relaes e vnculos que as estruturavam como sistema de polticas condio de sua eficcia no passado. Trs tipos de efeitos sistmicos parecem afetar o equilbrio do conjunto. O mais claro a dimenso financeira, sendo que seu significado sistmico constitui, em ltima instncia, a incapacidade de que o gasto social pblico venha a substituir a parte do gasto social privado antes financiada com salrios e benefcios da seguridade. Tal ruptura do equilbrio virtuoso prvio pode ser tambm percebida desde a perspectiva da economia familiar: o desemprego dos seus membros ativos restringe hoje sua possibilidade de enfrentar, atravs dos mecanismos pretritos de compensao e de estratgias de maximizao de recursos, as tpicas situaes de dependncia de seus outros membros os jovens ou os inativos carentes de proteo. Essa a dinmica da desestruturao da solidariedade salarial, que organizou a sociedade do trabalho e foi viabilizada pela mediao impessoal das instituies do Welfare State. Em outro plano, ocorrem alteraes na definio e na localizao dos sujeitos sociais. Se antes compareciam principalmente como sujeitos da cidadania salarial, alcanados de modo impessoal atravs de direitos ligados relao emprego/salrio/seguridade social, hoje afiguramse como receptores da ao fragmentada do Estado, atingidos concreta e individualmente apenas nas bases territorializadas dos programas o domiclio, o bairro, a cidade ou nos equipamentos sociais dotados de alta capilaridade, como a escola ou o posto de sade, hoje deliberadamente enviesados para distribuir bens e servios sociais que, de outra maneira, no chegariam s famlias. Verificam-se tambm deslocamentos de demandas entre programas sociais, mas sob uma modalidade distorcida, do ponto de vista da eficcia do sistema de proteo: impossibilitadas de serem atendidas atravs da seguridade social, as ampliadas e diferenciadas demandas geradas pelo desemprego so endereadas a programas sociais que no foram explicitamente desenhados nem adequadamente preparados para enfrent-las. A multiplicao de aes emergenciais, a transferncia para a rea da assistncia social de aes antes inscritas em subsistemas mais institucionalizados da poltica social (como os esquemas de seguro-desemprego) ou a localizao, nos servios sociais universais de educao e sade, de aes no-escolares ou que extrapolam a ateno sade so movimentos expressivos desta tendncia. Esta sobrecarga de demandas tende a reduzir a eficcia dos programas e a complementaridade virtual do sistema de polticas sociais. No se deve perder de perspectiva que a eficcia do Estado de Bem-Estar Social, ao longo dos trinta anos

gloriosos que sucederam Segunda Grande Guerra, repousou em dois pilares complementares: por um lado, o pleno emprego e seus efeitos no volume de rendimentos que, na economia domstica, financiavam parte do consumo social privado; e, por outro, as polticas sociais integradas em um sistema autocomplementar fundado nas combinaes virtuais de direitos sociais universais e direitos vinculados condio de trabalho, os programas sociais universais e benefcios previdencirios destinados aos segmentos especialmente credenciados, os programas sociais universais e os seletivamente destinados a grupos necessitados, etc. O modo de compor aqueles direitos, benefcios e programas variou, no tempo e entre os pases, mas o sistema de polticas sociais, enquanto tal, expressou sempre uma determinada trama de equilbrios e compensaes entre aqueles componentes. Portanto, na sociedade salarial, foram encadeamentos contnuos desse tipo e no apenas programas fragmentados, distribudos em perodos isolados da vida das pessoas os que lograram domesticar as foras de diferenciao da riqueza, da renda e do consumo que, por definio, operam atravs do mercado capitalista, garantindo que a cidadania pudesse contar com contedos concretos de igualdade social. Quando se rompe esta cadeia virtual por exemplo, por ausncia do salrio e/ou dos benefcios previdencirios reduzemse simultaneamente tanto a capacidade de diminuio da desigualdade pelo sistema de proteo social quanto a eficcia social especfica de cada uma das reas de polticas que o constituem, a includas as polticas universalistas de educao e sade ou os programas assistenciais, pressionados pela sobrecarga de demandas. No se pretende reduzir o problema a uma mera questo de engenharia institucional. Para alm das dimenses organizacionais e quantitativas, as polticas sociais perdem eficcia na produo de eqidade porque os referidos deslocamentos e recomposies de programas no so efetivos substitutos do sistema anterior, organizado segundo os princpios estruturadores do Welfare State. Ou seja, so incapazes de preservar ou recuperar os efeitos de sinergia sistmica anteriormente assentados nos encadeamentos virtuosos entre reas de polticas sociais e impulsionados pelo ncleo dinmico emprego/seguridade social. Um exemplo pode ser buscado no campo educacional. Se verdade que o sistema educacional pblico foi e segue sendo um mecanismo importante de ampliao da igualdade de oportunidades, na economia de mercado, o sistema de seguridade o mecanismo par excelence que permite que se reitere ou que no se perca absolutamente o patamar de eqidade aberto pela escolaridade no passado e assegurado posteriormente pela relao salarial e pelos direitos sociais. Debilitado o sis-

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tema de seguridade, debilita-se simultaneamente a prpria capacidade dos servios sociais universais de efetivamente melhorarem a estrutura de oportunidades e, mais ainda, de que venham substituir ou compensar os efeitos igualizadores da relao salarial e dos direitos que a compem. Em outras palavras, sob a forma do Estado de BemEstar Social, foram encadeamentos contnuos desse tipo e no apenas programas fragmentados, distribudos em perodos isolados da vida das pessoas os que lograram domesticar as foras de diferenciao da riqueza, da renda e do consumo que por definio operam atravs do mercado capitalista. Quando se rompe esta cadeia virtual, reduzem-se simultaneamente tanto a capacidade de reduo da desigualdade pelo sistema de proteo social quanto a eficcia social especfica de cada uma das reas de polticas que o constituem. Assim estruturados, os sistemas de proteo social construdos sob a forma Estado de Bem-Estar Social no foram desenhados e nem capacitados para enfrentar a situao atual de acelerada reduo do trabalho. Se, na maior parte dos pases, o pleno emprego no foi sua condio efetiva, a generalizao do assalariamento dava-lhe, entretanto, sentido e dinmica e esta fora que vem sendo comprometida pelo desemprego e, como no caso dos pases latino-americanos, pela precarizao e informalizao do trabalho. O encadeamento complexo, como costuma ser nas relaes histricas. Aceleradas pela natureza material das transformaes produtivas e das foras da competio global, as formas atuais de desigualdade, excluso e pobreza ocorrem segundo graus desconhecidos de heterogeneidade social, tanto no interior quanto entre pases. Porm, podem assim se expressar porque os mecanismos prevalecentes de freio reproduo da desigualdade esto sendo minados. Podem ser reiteradas, reproduzidas e mesmo ampliadas tambm porque, no espao aberto pela fragilizao do ethos solidrio, o individualismo e a tica de resultados estimulam interpretaes naturalistas da desigualdade, ao mesmo tempo em que emitem recorrentes sinais desestabilizadores e deslegitimadores dos mecanismos e das polticas voltadas para a reduo da desigualdade. portanto a natureza mesma dos Estados de Bem-Estar Social que se v afetada, registrando gradativa perda de capacidade para corrigir ou atenuar as grandes iniqidades da sociedade. Convive-se hoje com o processo de enfraquecimento da forma prevalecente de regulao social construda sob o signo e as instituies do Welfare State. Entre as leituras mais cticas desta tendncia, supe-se ter definitivamente perdido a grande promessa acenada pelo Estado-Providncia, como se aquela forma

histrica nica de produo de eqidade somente pudesse ter florescido nas excepcionais condies dos trinta gloriosos este breve episdio de um brevssimo sculo XX. As Possibilidades da Poltica Social Os limites das polticas sociais so reais, mas no absolutos. Apenas o individualismo exacerbado poderia suprimir do seu estreito campo de viso as energias positivas tambm mobilizadas pela reestruturao produtiva e que, se no so suficientemente fortes para contraarrestar os efeitos socialmente deletrios da globalizao, podem entretanto ser potencializadas pela vontade poltica dos governos e das organizaes da sociedade, interessados na restaurao e renovao da solidariedade. O ponto de partida o reconhecimento dos novos significados que hoje integram a noo de eqidade, quando referida, por um lado, s atuais tendncias de reestruturao das economias e, por outro, ao problema da pobreza. Tome-se a questo, em primeiro lugar, pela dimenso da produtividade do trabalho e das bases do crescimento sustentado. O moderno padro produtivo, marcado pela flexibilidade e competitividade, e as novas formas da concorrncia em escala globalizada exigem patamares inditos de formao de recursos humanos e melhoria nos nveis de qualificao da fora de trabalho. O j quase consensual entendimento desta equao insiste no carter estratgico da educao, da sade e da distribuio da renda para o crescimento da produtividade. Mais ainda, reconhece-se a maior eficcia da ao pblica para a promoo do crescimento econmico quando a proviso daqueles bens pblicos vitaliza-se e integra-se aos investimentos em capacitao, comunicao, infra-estrutura urbana, preservao ambiental e segurana individual, produzindo habitat adequado igualmente para o capital e para o homem. O argumento concerne s condies do crescimento, e no aos seus resultados. De fato, entre as suas premissas, est a considerao de que tanto os riscos de dualizao e segmentao do tecido social quanto a perda de oportunidades de integrao internacional podem ampliar-se enormemente, sem correo possvel, quando se separam no tempo as decises econmicas e os investimentos em capital humano. No ncleo do argumento, insiste-se nas vantagens econmicas e no apenas os objetivos de justia social da simultaneidade do ajustamento macroeconmico e da poltica social. Mas a eqidade a outra dimenso constitutiva da argumentao: o crescimento econmico, nos seus atuais termos, ganha sustentabilidade apenas quando envolve tambm uma aposta na maior eqidade. Ou seja, entre as

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condies da integrao competitiva das economias nacionais est tambm a reduo das distncias sociais entre grupos de suas populaes e entre pases, j que padres mais homogneos das estruturas produtivas e dos comportamentos inovadores que redundam em maior eqidade ampliariam as possibilidades da incorporao e difuso dos perfis tecnolgicos exigidos pela competio e para uma melhor insero internacional. Eqidade e desenvolvimento so, ento, termos de uma mesma matriz dinmica: o crescimento econmico deve e pode ser eqitativo porque existem vnculos funcionais internos, sorte de crculo virtuoso entre crescimento, competitividade, progresso tcnico e eqidade. Em outros termos, a prpria estratgia de integrao internacional e regional das economias nacionais que exige melhoria nas estruturas de oportunidades, atravs de investimentos sociais de impacto necessariamente redistributivos.21 Especialmente no caso dos segmentos pobres, essa concepo de eqidade supe polticas capazes de trazlos posio de sujeitos econmicos, aumentando sua produtividade e reforando sua precria ou nula proteo social. Porque, na estratgia de integrao competitiva, tambm a reduo da pobreza elemento-chave para soldar os pilares de novo padro de desenvolvimento. Desde logo porque os grupos pobres sob as formas velhas e novas da pobreza arcaram com os piores custos sociais da reestruturao, mas tambm porque a pobreza aumenta os riscos ambientais e sociais a includos os problemas da violncia e insegurana urbanas fragilizando ento a posio relativa de pases e regies nos mercados internacionais e regionais. Estar-se-ia j diante de um novo crculo virtuoso entre igualdade e crescimento, entre proteo social e desenvolvimento econmico, entre crescimento econmico e distribuio eqitativa dos seus frutos? Sim e no. positiva a perspectiva porque, conforme se argumentou, h bases e estmulos materiais para tanto. Aparentemente at mais que no passado, j que a compatibilizao entre eqidade e crescimento pareceria estabelecer-se no ponto de partida do novo padro econmico que vem se implementando. Porm, negativamente, o novo padro traz consigo barreiras duras, do ponto de vista da ampliao da eqidade. Se a sua implantao envolve desemprego, precarizao e informalizao do trabalho, tambm o seu dinamismo no gerador de emprego. Nesse plano, o crculo sobretudo vicioso e perverso. Os automatismos do mercado nem instauram a virtuosidade da relao crescimento/eqidade nem rompem o crculo vicioso da relao crescimento/desemprego. Porm, no passado tambm no fizeram: como se sabe, na base da armao do Welfare State, alm dos impulsos

positivos da estrutura econmica, foi o compromisso socialdemocrata que expressou a disposio poltica de foras sociais conflitivas em construir e garantir o desenvolvimento econmico e a democracia. No presente e nas condies hoje experimentadas pelos pases latino-americanos, liames virtuosos entre crescimento e eqidade sero produtos do compromisso democrtico e da determinao poltica dos governantes, ou no sero. Em outros termos, a coeso social na ordem econmica globalizada a tarefa de construo histrica que define a razo de ser dos Estados contemporneos. Se no passado recente, sob a forma do Estado de Bem-Estar Social, tal funo pode se partilhada com as foras socialmente integradoras do mercado, atualmente parecem ter sido transferidas decisivamente para o Estado as possibilidades de contra-arrestar as tendncias de excluso e fragmentao sociais, protegendo a ordem coletiva dos seus efeitos desagregadores e garantindo s sociedades nacionais os padres mnimos de integrao social exigidos tanto para a preservao da vida democrtica quanto para a sua participao na dinmica econmica internacional. Diferentemente do que pretendeu a simplificao neoliberal radical, a renovao e a revitalizao dos sistemas de proteo social, apoiados em forte capacidade condutora dos Estados, esto entre as condies de possibilidade de integrao na economia mundializada, pelo menos para aqueles pases que pretendem faz-lo com autonomia e competitividade, conferidas por slida base democrtica e sustentada dinmica de crescimento econmico. Perspectivas do Estado de Bem-Estar Social na Amrica Latina: as bases da nova institucionalidade das polticas sociais possvel retomar, luz das tendncias internacionais mais gerais, a discusso sobre o sentido e os contedos das reformas e programas sociais. O ponto de partida a instaurao de novas capacidades das polticas sociais para se enfrentar adequadamente os nveis hoje prevalecentes de desigualdade e pobreza, produzindo igualdades onde impera a heterogeneidade, ou impedindo que esta se acentue, quando avanam as foras diferenciadoras da dinmica do mercado. Como j mencionado anteriormente, os pases latinoamericanos, com poucas excees, arrastaram at os tempos atuais padres inaceitveis de desigualdades e pobreza que, sob a onda transformadora da globalizao, foram expostos aos novos e fortes mecanismos que reforam a diferenciao, que aumentam a desigualdade e ampliam a excluso social. Ora, tais foras desagregadoras podem debilitar os alicerces de sustentao das emergentes de-

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mocracias e comprometer, no limite, a rota de uma integrao internacional pautada pela soberania e colaborao. A capacidade de resposta a tais circunstncias vem exigindo, no continente, considerveis esforos de reequacionamento da questo social, at porque, ao fim deste longo perodo de transformaes e reestruturao, foram postas a nu as fragilidades e limites da ao dos Estados atravs das polticas e programas sociais. E por dois e simultneos motivos. J os embrionrios e distorcidos sistemas de proteo social aqui construdos revelaram, no passado, reduzida eficcia na reduo da pobreza e na reverso das fortes diferenas segmentadoras e constrangedoras da cidadania o que impunha sua reestruturao. Mais ainda quando, posteriormente, foram perigosamente debilitados seja pela corroso inflacionria, seja pelas restries fiscais da etapa de estabilizao, exatamente quando chamados a responder aos elevados custos sociais dos processos de ajustamentos e, agora, s maiores exigncias de formao dos recursos humanos o que requer imediatamente o seu fortalecimento. A dupla equao define o horizonte em que devem ser pensadas as polticas sociais de nova gerao, bem como os desafios que se impem aos Estados Nacionais da regio. A capacidade que tero em combinar as tarefas de sustentao de condies estruturais de competitividade em escala global que requerem ambientes de austeridade e restries fiscais com os objetivos de justia social que supem polticas sociais eficazes, inclusivas e competentes para atender s demandas e restringir os efeitos socialmente negativos da globalizao constitui a face dura daquele desafio, tanto maior quanto tenha sido adiado, no passado recente de cada pas, o esforo por aquela combinao virtual. Porm, este tambm , sem dvida, o ncleo da agenda social dos governos da regio que possuem efetivamente como perspectiva o reforo da vida democrtica sustentada em economias dinmicas e formas inteligentes de integrao internacional. Transposta a questo para a situao latino-americana, poder-se-ia afirmar que o componente inovador da nova gerao de polticas22 que se quer implementar na regio repousa na sua capacidade de regenerar e revitalizar o tecido social, instaurando as novas bases da coeso e integrao sociais. Nesse plano, as suas virtudes medem-se pelo metro da democracia, ou seja, pelos seus impactos na consolidao dos regimes democrticos no continente. Entretanto, a dimenso social do novo padro de crescimento econmico reordena as relaes entre poltica social e poltica econmica no mbito do conceito mais amplo de desenvolvimento. Frente aos impactos social-

mente negativos das polticas de estabilizao, reestruturao produtiva e integrao competitiva internacional, novas exigncias so direcionadas s polticas sociais, pressionando-as para que assumam novos formatos e produzam melhores resultados. Algumas diretrizes sobressaem, por coerncia, dessa nova institucionalidade regulatria e participativa atravs das quais vm se redesenhando as polticas sociais. Resgatando as lies do passado recente, definem as linhasmestras da reorganizao dos programas sociais ancoradas no triplo reconhecimento de que: - o reordenamento das polticas e programas de investimento social no pode nem deve se atrasar em relao s reformas estruturais das economias, tanto pelo alto custo social que, frente, ter-se- que enfrentar, quanto pelas exigncias mesmas do novo padro de crescimento econmico em termos de qualificao e produtividade dos recursos humanos, assim como dos ambientes urbanos e socioculturais em que podem se inserir os novos investimentos; - as polticas sociais so decisivas para a consolidao democrtica e para o futuro da economia, dado o seu potencial de reduo dos riscos polticos e sociais; - as polticas sociais s tm eficcia quando atuam de modo integrado sobre as condies de vida dos segmentos sociais. Porm, so do mesmo modo decisivas e cruciais as relaes entre as polticas sociais e o sistema poltico. Em outras palavras, os objetivos de eqidade e da consolidao democrtica que orientam a implantao de um novo sistema de proteo social tm um endereamento preciso: no campo jurdico, a instituio e efetivao dos direitos sociais como expresso dos direitos humanos universais, indivisveis, interdependentes e interrelacionados, instrumento da extenso da cidadania e princpios estruturadores do sistema de proteo social. Princpios e objetivos que se inscrevem ento no quadro internacional de referncia, traduzindo uma concepo integrada de progresso social abarcando o conjunto das necessidades sociais e ambientais nos termos do desenvolvimento humano sustentvel. Ora, a extenso da cidadania tem, na Amrica Latina, o duplo significado de reduzir a excluso passada, provocada pela pobreza e pela desigualdade e atenuar a fora dos mecanismos que, hoje, reiteram e ampliam a excluso. Em decorrncia, os trs eixos nos quais deve repousar o arcabouo do sistema de proteo social so o emprego, os programas sociais universais e os programas emergenciais para a pobreza. A potencialidade relativa de cada grupo de polticas que integram tais eixos j um problema, mas o desafio maior em que esbarra a sua es-

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truturao o de combin-los segundo uma modalidade capaz de potencializar o impacto redistributivo das polticas no mbito do novo padro produtivo. Finalmente, no plano da dinmica do desenvolvimento, impem-se duas condies do estabelecimento de uma combinao virtuosa entre polticas econmicas orientadas para o crescimento sustentado e no-inflacionrio e polticas sociais eficazes para a promoo da eqidade e do desenvolvimento humano. A primeira a preservao de um patamar mnimo de gasto social, capaz de assegurar a continuidade do desenvolvimento social; a segunda est relacionada capacidade de gerao de emprego que se logre introduzir na economia, atravs das polticas pblicas adequadas, de modo a preservar as bases da integrao social nos novos dinamismos do crescimento. Diretrizes de Reorganizao do Sistema de Polticas Sociais A Descentralizao dos Programas A descentralizao tendncia contnua na regio e vem sendo reforada nos processos mais gerais de reforma do Estado. Os sucessos relativos j alcanados, assim como a forte credibilidade e legitimidade que a cercam, transformam-na na principal fora de reordenamento e dinamizao das novas polticas. Entretanto, a descentralizao no um processo simples e requer, para avanar com solidez, a observncia de algumas condies bsicas: uma poltica explcita, coordenada e contnua, o que supe um centro dotado de boa capacidade de conduo; a adequada simetria entre descentralizao fiscal e descentralizao de competncias e encargos; a construo de capacidades administrativas nos nveis descentralizados em que passam a operar os programas; a introduo de sistemas geis de monitoramento, avaliao e circulao da informao. Do ponto de vista da eqidade, fundamental que os processos de descentralizao no suprimam nem esvaziem, no centro, suas funes redistributivas e sua capacidade corretora das desigualdades regionais e individuais. A Conjugao de Esforos Pblicos e Privados: parcerias e participao social O reconhecimento da impotncia do Estado em, sozinho, responder por toda a demanda social uma das lies do perodo. De fato, a experincia regional da ltima quinzena de anos extremamente rica em termos da associao das energias nogovernamentais ao esforo e realizaes estatais. Do mesmo modo, ampliaram-se os espaos e as formas da participao social, atravs de conselhos e colegiados de variados tipos.

H incontveis dificuldades nesse movimento, entre estas a falta de um sistema eficaz de superviso, por parte do Estado, desses poderes delegados. Porm, de nenhum modo reduzem a importncia, para a democratizao e para a ampliao dos recursos do Estado, do significado dessas formas de associao e participao. Suas dimenses parecem cruciais. Por um lado, as novas modalidades de parceria e participao social remetem para a questo mais geral da multiplicao dos espaos pblicos no-estatais nas sociedades. Ou seja, daqueles espaos que resultam da concertao de interesses distintos, no-pblicos, dispostos a construir e alcanar objetivos de amplo alcance social. Por outro lado, so tambm espaos do exerccio de formas emergentes da solidariedade social. A questo polmica, mas onde as leituras liberais apenas enxergaram o avano do privado e onde as interpretaes simetricamente opostas apenas viram o recuo do Estado, essas formas de uso do tempo social liberado parecem prometer novas modalidades da solidariedade, que vm se instalar exatamente nos espaos antes preenchidos pela solidariedade salarial. Do ponto de vista das novas geraes de polticas, sem dvida a se abre um campo frtil de ancoragem para novos formatos da proteo social. Integrao de Programas e Resgate das Sinergias Sistmicas A integrao dos programas deve constituir diretriz forte de reorganizao dos servios sociais sob as novas concepes de polticas. A integrao de objetivos, aes e formas de ao frente a um dado pblico-alvo, visando a complementaridade da interveno social, tema recorrente da reorganizao dos servios pblicos, que se reitera como meta da reforma mais geral do Estado e, em particular, dos programas sociais. Mas aqui, a preocupao com integrao vai alm das questes administrativas. No centro do argumento est a constatao de que, nas condies atuais de reestruturao em direo a economias abertas, flexveis e competitivas, tanto para reduzir os graus de desigualdade quanto para suprimir as tendncias de reproduo intergeneracional e espacial e alcanar graus mnimos de sustentabilidade dos novos padres de crescimento, as polticas e os investimentos sociais apenas ganham eficcia e eficincia se, simultaneamente, adquirirem carter integrado e sistmico, alm da sua continuidade no tempo. Ou seja, polticas e investimentos nas reas que afetam imediatamente as condies bsicas de vida das populaes presentes e, mais remotamente, das geraes futuras constituem o ncleo duro e indissocivel de programas de seguridade, sade, educao bsica e secundria, inverses em capital humano, infra-estrutura social de saneamento, transportes coletivos, equipamentos culturais e esportivos, programas de gerao de empregos, tanto no

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setor formal quanto no informal, atravs de estmulos melhoria da sua eficcia. Sob esta concepo integrada, o prprio conceito de poltica social que se v afetado. Com efeito, o carter integrado ou sistmico das polticas e investimentos sociais no significa, claro, a mera justaposio, no tempo, dessas aes, embora seja esse j um ponto de partida. Significa reconhecer os efeitos mtuos, as economias de escala e recursos, as sinergias complexas que se gestam quando assim so concebidas e operadas estas polticas e programas. Por isso mesmo e essa a nfase que vem sendo posta nas novas concepes de polticas sociais , a natureza social de um dado investimento afere-se pela sua capacidade de se integrar a este ncleo duro de conformao das condies bsicas de vida. Tm natureza social pelas suas relaes e efeitos sinrgicos com outras polticas as polticas, programas e investimentos capazes de causarem impactos nas condies de vida das populaes presentes de todos os seus segmentos de renda mas, sobretudo, de prepararem, entre os segmentos pobres, as suas geraes futuras para adequarem-se s novas realidades das economias reestruturadas e competitivas. Mesmo no que concerne ao tratamento da pobreza, a questo permanece. Ou seja, uma poltica especfica para a pobreza necessria, mas o modo positivo, contnuo e confivel de evitar a pobreza futura est indissoluvelmente ligado concepo anteriormente exposta. Dois conceitos devem ser ento sublinhados, nessa concepo. Em primeiro lugar, refora-se aqui, mais uma vez, a concepo da poltica social como sistema de polticas conjunto de programas e aes continuadas no tempo, que afetam simultaneamente vrias dimenses das condies bsicas de vida da populao. Ora, esta concepo, como argumentada anteriormente, esteve na base da estruturao do Welfare State; a perda dessa capacidade sistmica hoje uma dimenso da sua crise. Cabe resgat-la sob a nova gerao de polticas. O segundo conceito tem uma expresso quase territorial: atravs da noo de habitat, emprestada dos urbanistas, remete s base da organizao do sistema de polticas numa determinada rea de implantao. principalmente em relao poltica para a pobreza que a territorializao das polticas ganha maior significado, ainda que no se esgote a. Sabe-se hoje que, em reas caracterizadamente pobres, a sua melhoria econmica e social depende de um conjunto de investimentos que no se reduzem educao, sade, alimentao e outros programas emergenciais. Depende, sobretudo, do dinamismo econmico que se logre recuperar ou a instaurar, gerando empregos e ampliando a estrutura do mercado de trabalho; de melhorias de infra-estrutura urbana que as capacitem a atrair e reter capitais; de investimentos e aes de reestruturao urbana que ampliem e di-

versifiquem as oportunidades culturais e de lazer, reduzindo tanto os isolamentos socioculturais quanto os nveis de violncia nelas prevalecentes; de programas de defesa do meio ambiente e de segurana civil, inibindo tendncias destrutivas e de deteriorao ambiental. Depende, finalmente, da dinmica de participao social que a ganhe impulso. A outra face, portanto, da integrao das polticas a constituio e preservao de ambientes saudveis, forma quase fsica de implantar as bases do desenvolvimento humano sustentvel. O Gasto Pblico Social no Centro do Modelo de Desenvolvimento Humano Sustentvel A observao final retoma a condio imprescindvel da implantao da nova agenda de poltica social o nvel do gasto social. A reordenao do sistema de polticas sociais tem, entre seus objetivos, o de elevar o padro de eficcia e eficincia do gasto social e esta uma tarefa da reforma do Estado que no pode ser descuidada. Porm, a nova estratgia de desenvolvimento social no se desenvolver sem a aplicao de fortes recursos nas reas sociais fundamentais, organizadas segundo os trs eixos referidos. E dificilmente poder ser implantada se no contar com um patamar mnimo de gasto, que evite, nos momentos recessivos ou de ajustamentos fiscais, o aprofundamento da crise social e a deteriorao dos servios sociais. A vulnerabilidade do gasto pblico social, revelada durante o ciclo de reformas dos anos 80, de to nefastas conseqncias, obriga a que, sob a nova gerao de polticas, seja sublinhado o carter estratgico do gasto pblico para sustentar o programa de desenvolvimento humano. E impe tambm o resguardo do nvel j atingido pelas despesas sociais, sem o qual ser impossvel manter e ampliar a qualidade do desenvolvimento social futuro. Regresses, neste nvel, mesmo quando realizadas sob argumentos de racionalidade, produzem prejuzos na situao presente que comprometem a possibilidade futura da poltica social integrada. H muitas maneiras de definir mnimos para o gasto social, tanto gerais quanto setoriais. importante, porm, encontrar formas mais integradas de determin-los, formas que guardem correspondncia com as modalidades de integrao dos programas de que se falou antes. Como tambm importante o esforo comum de grupos de pases nessa linha. sob a dupla exigncia de reforma e simultneo fortalecimento que os sistemas de polticas sociais de re-institucionalizados devem enfrentar a demanda acrescida e diferenciada por eqidade e igualdade, porque essa uma exigncia da vida democrtica. sob a dupla presso que os programas sociais vm sendo chamados a elevar os graus de qualidade dos servios que oferecem, porque

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esse um requisito dos novos parmetros produtivos. ento sob essas complexas expectativas que os sistemas de proteo social avanam em direo ao novo ciclo de polticas comprometidas com o carter democrtico e sustentvel do desenvolvimento.

vos, inflacionrios e finalmente de crise, quando posies corporativas defensivas tratam de resistir a bruscas mudanas de prioridades. 13. A expanso da cobertura e, em alguns casos, a orientao mais compreensiva, pouco a pouco foram de imprimindo s reas, reforando os princpios universalistas da prestao desses servios. 14. Seja atravs do mecanismo de manifestao dos privilgios de que fala Mesa-Lago, seja pela alterao da composio entre benefcios contributivos e benefcios que dispensavam exigncias de contribuies pretritas, extravasando, portanto, o critrio ocupacional em que se apoiavam os sistemas originais. Na dcada de 70, muitos pases ensaiam ou fazem reformas unificadoras dos seus regimes previdencirios, restringindo os graus internos de diferenciao e de privilgios. tambm nesse perodo que muitos pases introduzem ou reforam as penses sociais para trabalhadores precariamente incorporados ao sistema de seguros, principalmente os ligados ao trabalho rural. 15. Gerando estruturas mais tpicas da seguridade social que de seguro individual restrito. Segundo Mesa-Lago, os sistemas latino-americanos j se classificavam ento como mistos, ao lograrem transitar do estreito conceito de seguro social para uma concepo mais ampla de seguridade social, sem contudo atingi-la (Mesa-Lago, 1989: xvii). 16. Que em geral conduz ampliao vertical de novos benefcios a grupos j protegidos e incorporao horizontal de novos grupos ao sistema bsico de privilgios. 17 - So reproduzidos aqui, parcialmente, argumentos desenvolvidos em Draibe (1996) e Silva e Silva (1997: Prefcio). 18. Estas tendncias so descritas em Draibe (1995). 19. Para uma sntese das principais teses e argumentos econmicos, polticos e ideolgicos, ver Draibe e Henriques (1988). 20. Entre 1980 e 1993, enquanto o gasto pblico medido como percentual do PIB registrou crescimento entre 2 e 5 pontos nos EUA (2,1%), Frana (6,2%) e Inglaterra (5,2%), a participao das despesas sociais no gasto pblico sofreu queda quase simtrica (EUA, -6,1%; Alemanha, -4,3%; Frana, -5,1%) ao mesmo tempo em que cresceu mais que proporcionalmente a participao das despesas com juros no gasto pblico total (EUA, 5,5%; Frana, 5,1%; Inglaterra, 0,8%; Alemanha, 7,8%). Bird, apud Schwartz (1995). 21. Esta a argumentao que est na base do lema Transformao Produtiva e Eqidade, da Cepal. 22. Esta a expresso cunhada pelo PNUD para identificar os contedos e formatos inovadores do segundo ciclo de reformas institucionais.

NOTAS
1. Houve piora da distribuio de renda em todos os pases, inclusive naquele que, no ponto de partida, mostrava-se o mais igualitrio, o Uruguai . O agravamento da pobreza, ocorrido tanto nos episdios de hiperinflao que antecederam aos ajustamentos quanto nas fases iniciais destes, tem se revelado de difcil reverso, mesmo nos pases que apresentaram taxas mais elevadas de crescimento e recuperao econmica. Recentemente, noticiou-se que o Chile ainda conta com um tero da sua populao abaixo da linha da pobreza, embora tenha conseguido reduzi-la do patamar de 50% em que se encontrava uma quinzena de anos atrs, na etapa difcil do seu ajustamento fiscal. Dessa forma o que dito e reconhecido por todos os lados at agora os melhores resultados da inflexo reformista pr-mercado tm estado concentrados na estabilizao das economias, duramente mantida frente a ondas especulativas contra as moedas nacionais, de impacto sabidamente devastador e que pouco ou nada tm a ver com eventuais se ainda existirem presses populistas ou corporativistas internas. Veja-se a respeito Cardoso (1997). 2. Os outros tipos, diferenciados nas tipologias clssicas de Titmus/scoli ou de Esping-Andersen, so o de residual ou liberal, de um lado, e o institucional-redistributivista ou social-democrata, de outro. Ver a respeito, Draibe (1989). 3. Os pases so a Argentina, a Bolvia, o Brasil, a Colmbia, a Costa Rica, o Chile e o Mxico. O Projeto Regional de Reformas de Poltica Pblica, patrocinado pela Cepal e Governo dos Pases Baixos, foi coordenado por Oscar Altimir e estudou, entre os anos 1990 e 1991, o conjunto de reformas econmicas e sociais implementadas naqueles pases. Os sete estudos nacionais sobre reformas dos programas sociais, j publicados na Srie Polticas Pblicas da Cepal, foram sintetizados e comparados no ensaio de Draibe (1995). 4. Por exemplo, o Brasil e a Argentina destacam-se, entre os pases estudados, pelo fato de que seus nveis provinciais (ou estaduais) apresentavam, no incio dos anos 80, fortes capacidades referentes aos programas de educao bsica e secundria e de sade. O caso brasileiro merece uma observao adicional. Os municpios, por constiturem esferas quase autnomas de governo, puderam organizar com alguma liberdade suas redes de educao e sade, principalmente os municpios grandes. Ainda assim, so as redes estaduais de educao bsica e secundria as que concentravam e ainda concentram a maior parte das matrculas e dispem de recursos humanos, pedaggicos e administrativos de melhor qualidade. 5. o caso do Brasil e do Mxico. 6. Assim mostraram-se os casos da Bolvia e da Colmbia nas dcadas de 70 e 80. 7. Os casos chileno, costarriquense e argentino aparentemente possuam sistemas pblicos apoiados em organizaes de dimenses administrveis e burocracias competentes e capazes, o que tendia a garantir, mesmo em perodos de crise, uma oferta em patamares mnimos de qualidade. 8. Entre os sete pases estudados, o Brasil mostrava, aps as reformas da Previdncia de 1966 e 1977, o mais unificado e harmonizado, as diferenas concentrando-se nas aposentadorias especiais e nos regimes de funcionrios pblicos. O Chile, at o Governo da Unidade Popular, abrigava mais de 20 regimes previdencirios especiais. 9. Refere-se aqui expresso eminentemente poltica das organizaes e de seus atores. Sabe-se que grandes e complexas organizaes, ocupadas por imensas burocracias, adquirem poder e autonomizaes prprias, os processos decisrios tendendo a se tornar prisioneiros de inrcias, culturas e resistncias particulares s redes, principalmente as mais antigas e sedimentadas. So essas, em geral, as mais porosas aos particularismos de toda a ordem, impulsionados por grupos profissionais que corporatizam e feudalizam segmentos das polices, introduzindo assim a regra privada na lgica do Estado. 10. Os estudos nacionais especialmente preparados para a pesquisa destacam a forte atuao reformista dos profissionais da sade em prol da construo de sistemas nicos no Brasil, na Costa Rica e no Mxico. Resistncias corporativas contra reformas educacionais (municipalizao do ensino ou quebra da gratuidade do ensino superior) so freqentes em quase todos os casos, salvo nas situaes em que o regime autoritrio suprimiu a atividade sindical, como no Chile. 11. Especialmente no Chile e na Costa Rica. 12. De algum modo, o gasto social plasmou, na sua composio, as categorias de apropriao dos benefcios: a participao mais que proporcional e crescente das despesas com a seguridade ou com a instruo universitria tendeu a introduzir rigidez no manejo dos recursos, sentidas com fora nos perodos recessi-

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