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Polticas sociales

Invertir estratgicamente para reducir las brechas de la pobreza y la desigualdad


Eduardo Enrique Vsquez Huamn Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico

Contenido

1. El Problema: saber distinguir entre alivio y reduccin de la pobreza...............................................................................................3

2. Propuesta de reforma........................................................................5

Agenda 2011 es una iniciativa del Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico (CIUP) que busca mejorar la calidad del debate poltico e introducir en la agenda electoral propuestas, que debern ejecutarse en el siguiente gobierno, sobre 11 temas urgentes para el pas: Agua, Calidad de la Inversin Pblica, Educacin, Gestin de Desastres, Infraestructura y Transporte Urbano, Justicia, Poltica Macroeconmica, Polticas Sociales, Regulacin, Salud y Sistema Financiero. Los invitamos a discutir con nosotros y a ser parte de este esfuerzo de exigirle a nuestro futuro gobierno implementar las mejores polticas para avanzar hacia un Per para todos los peruanos.

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11 temas urgentes para el pas

1. El Problema: saber distinguir entre alivio y reduccin de la pobreza


1.1 Aliviar no es suficiente
El alivio de la pobreza significa resolver temporalmente un problema de necesidad bsica insatisfecha. Si el jefe de hogar no tiene dinero para el desayuno diario, existe el programa de Vaso de Leche de la municipalidad (y de manera focalizada los desayunos escolares del Pronaa) . Si la madre de familia no dispone de medios para enyesar el brazo fracturado de un hijo, puede recurrir al seguro integral de salud del MINSA (sin embargo, los hospitales de la solidaridad tambin pueden atenderlo por una mdica suma). Si no se tiene un defensor legal para impedir el maltrato de la pareja, el abogado del Centro de Emergencia crecimiento econmico de 4.75% en promedio para el perodo 1999-2009 han permitido tener disponibilidad de recursos pero no la capacidad de maximizar su uso. Lamentablemente, los niveles de filtracin y subcobertura de los programas sociales minan el uso eficiente, eficaz, equitativo y transparente de los recursos pblicos. Por ejemplo, en el ao 2009 en el Estado no se usaron adecuadamente S/. 613 millones de soles de los programas sociales. La pregunta es: Cmo hacer una reforma tcnica pero polticamente aceptable que permita que los ms pobres y excluidos reciban la inversin social, en forma oportuna y relevante, por parte del Estado?

La pregunta es: Cmo hacer una reforma tcnica pero polticamente aceptable que permita que los ms pobres y excluidos reciban la inversin social, en forma oportuna y relevante, por parte del Estado?

1.2 Generar empleo digno a 3.5 millones de personas para reducir la pobreza

En el otro lado de la moneda, la reduccin de la pobreza implica abordar el problema de generar un ingreso de la Mujer del MIMDES debe actuar (a permanente para los jefes de hogar menos que los Centros de Conciliacin menos calificados y los ms excluidos. extrajudicial del Ministerio de Justicia Para ello, se debe promover la inversin escuchen el reclamo de primera privada que genere empleo digno y justo mano). Todas estas y otras decenas de de manera sostenida y polticamente intervenciones del Estado se traducen aceptada. De ah la pregunta para el en los programas sociales que significan gobierno 2011-2016: Qu reglas de 4 mil millones de soles anuales de juego se precisan establecer para que presupuesto pblico . Diez aos de

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fluya inversin privada que genere empleos dignos para alrededor de 3 millones y medio de jefes de hogar que estn sumidos en la pobreza extrema y no extrema en el Per? La preocupacin no termina ah, se precisa afrontar un problema cada vez ms chocante: la diferencia extrema entre los muy ricos y los muy pobres, que se traduce en la desigualdad. A pesar que [entre los aos 2003-2010], el quintil 3, que considera a familias cuyo ingreso promedio mensual del hogar pas de S/. 1,284 a S/. 2,028 [] gan terreno al quintil ms rico, las diferencias en el ingreso promedio mensual por hogar persisten en el Per . Por lo tanto, se precisa un Estado tcnicamente fuerte para abordar ambos problemas, la pobreza e inequidad. Concretamente se debe abordar por doble va y de manera simultnea. Primero, promocionando al empresariado privado que invierta en sectores que genere valor agregado y que brinde empleo digno a 3.5 millones de jefes de hogar. Segundo, maximizando los recursos pblicos orientados a dar mejor educacin, salud, alimentacin y proteccin social a los ms de 10 millones de peruanos que necesitan oportunidades para salir

de la exclusin y sentir que sus derechos son respetados plenamente. En sntesis, se precisa de un Estado que haga posible un crecimiento inclusivo y ms genuinamente aceptado por todos. Es decir, un gobierno capaz de respetar y hacer respetar los derechos y responsabilidades de todos para con todos. En consecuencia, los inversionistas privados son clave para el desarrollo si y solo si respetan estrictamente las normas laborales, conservan el medioambiente, protegen el bienestar del consumidor y cumplen con su obligaciones tributarias . A su vez, el Estado debe hacer su parte: alimentar la competitividad y la cultura del respeto de los derechos y la corresponsabilidad de los ciudadanos de tambin cumplir con sus deberes.

se precisa de un Estado que haga posible un crecimiento inclusivo y ms genuinamente aceptado por todos. Es decir, un gobierno capaz de respetar y hacer respetar los derechos y responsabilidades de todos para con todos.
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2. Propuesta de Reforma

n estado generador de oportunidades para los ms pobres debe comenzar a reformar estratgicamente los programas sociales. El ncleo de la reforma propuesta es la gestin descentralizada por resultados, como un medio eficaz, eficiente y equitativo para lograr una mejora de la inversin social. El logro de una gestin de estas caractersticas depende del trpode de la reforma de los programas sociales que se compone, en primer lugar, de la optimizacin de la relacin entre el Estado y los beneficiarios. En segundo lugar, de la transformacin del proceso del delivery. Finalmente, de la capacidad del Estado de mejorar su aprendizaje institucional a partir de un efectivo monitoreo y evaluacin.

Cuadro 1 Nivel de Inversin privada requerida para la creacin de un empleo, por sector econmico (2008)
Nmero de puestos de Costo Anual de creacin trabajo creados con de un puesto de trabajo inversin de US$ (S/.) 1'000,000* Minera Pesca y Acuicultura Comercio Electricidad Suministro de agua y alcantarillado 373,000 35,000 12,000 1,541,000 597,000 8 80 233 2 5

Fuente: IV Censo Nacional Econmico 2008. Elaboracin: Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico * Monto calculado al tipo de cambio promedio de octubre 2010

de juego para que ms inversin privada genere ms empleo digno para los 3.5 millones de jefes de hogar que pasan el mayor apremio de vivir el da a da.

El ncleo de la reforma propuesta es la gestin descentralizada por resultados, como un medio eficaz, eficiente y equitativo para lograr una mejora de la inversin social.
Esta reforma puntual debe guardar sintona con un cambio mayor de carcter institucional: mejores reglas

2.1 Inversin privada generadora de empleo digno para los ms pobres


El Estado debe guiar al sector privado a encausar mayores niveles de inversin con un enfoque de reduccin de la pobreza. Esto significa pensar en dnde la inversin puede generar ms puestos de trabajo. Existe consenso en torno a que la agroindustria y manufactura son altos demandantes de mano de obra, pero tambin comercio y servicios. Segn el Censo Econmico de 2008, el sector comercio es el que resulta ms capaz de generar empleo con aproximadamente 233 puestos de trabajo por cada milln de dlares invertido. Ese dato contrasta con lo que ocurre en la minera donde por ese mismo monto slo se generan 8 puestos. Por su parte, la nica manera de acortar la inequidad de manera sostenida es acelerando la reforma de los sectores

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educacin, salud, saneamiento y alimentacin. Crear ms y mejores oportunidades para que la poblacin mejore sostenidamente su productividad es la mejor manera de brindar acceso a ms altos salarios y ventajas de desarrollo personal y profesional. De acuerdo a ello, algunos programas sociales serviran de ejemplo para poder incrementar la equidad mediante la identificacin de un grupo objetivo y un tipo de intervencin costo-efectiva.

2.2 El trpode de la reforma de los programas sociales para el alivio de la pobreza


En el ao 2006 existan 82 programas sociales que demandaban S/.3,295 millones anuales del presupuesto . El segundo gobierno de Garca inici una reforma administrativa , mas no desde un enfoque de gerencia estratgica; pues, si bien se redujeron a 26 programas con la finalidad que puedan coordinar mejor entre menos entidades, todas estas instituciones del Estado no llegaron a operar articuladamente. Por esta razn, los cambios sustanciales en la gestin social son imperceptibles y los resultados de cambios en los niveles de la pobreza y pobreza extrema (de 43.26% a 34.26% y de 16.10% a 11.50%) no necesariamente se deben a la supuesta reforma de los programas sociales. Si no fuera por el Programa de transferencia condicionada Juntos con su inversin que pas de S/.173291,686.47 durante el ao 2006 a la suma de S/. 512000,000 durante el ao 2010 para llevar S/ 100 mensuales a mujeres jefes de 500,000 hogares en las zonas rurales, el alivio de la pobreza sera casi nulo. La razn por la que los programas sociales han generado limitado impacto es que la reforma estratgica en el campo gerencial no se llev a cabo, que significa operar concertadamente bajo el principio de sinergia. Este consiste en lograr metas comunes empleando sistemas operativos nicos para sintonizar la intervencin. Lamentablemente, la inercia

Cuadro 2 Nivel de inversin social anual en Nuevos soles necesaria para atender grupos socialmente excluidos prioritarios
Grupo Tamao poblacional Tipo de intervencin Costo en Nuevos soles, per cpita (frecuencia anual) Costo en nuevos soles anual de intervencin

Familias nutricionalmente vulnerables de los distritos de los quintiles I, II y III* Nios y nias indgenas en edad escolar (6 a 17 aos) Adolescentes (mujeres) rurales con atraso escolar en secundaria Madres adolescentes urbanas y rurales (15 a 19 aos) 6 Jvenes adultos (18-24 aos) urbanos que no estudian, no trabajan y no hacen labor alguna dentro del hogar

2,570,156

Canasta familiar1

S/. 272.16

S/.699,493,656.96

857, 2842

Transferencia condicionada monetaria para fines escolar3 Transferencia condicionada monetaria5 Transferencia condicionada monetaria hasta que culminen estudios secundarios7 Bono de capacitacin de ProJoven del Ministerio de Trabajo8

S/. 17.604

S/. 15,088,198.40

288,394

S/. 130.00

S/. 37,491,174.50

379,079

S/. 50.35

S/. 19,086,583.85

579,201

S./ 160.38 9

S/.92,910,949.62

Fuentes: ENAHO (2009), Vsquez (2007; 2009; 2010a), MIMDES(2010) Elaboracin: Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico

Costo de racin por da, se asume 1 racin al da, los 7 das de la semana. Ver Vsquez (2010b:90). 2 Esta cifra corresponde al reporte Estado de la Niez Indgena elaborado por UNICEF, con datos del ao 2007. 3 Segn Vsquez, et al (2009) ...si se quisiera cerrar la brecha entre una nia indgena en pobreza extrema con atraso escolar y un nio hispanohablante no pobre con nivel educativo adecuado para su edad, se tendra que realizar una transferencia de S/. 228,27 mensuales a su familia (por cada nia). Pp. 125. 4 Se toma como referencia los clculos de brechas acadmicas para nias y nios con niveles de atraso escolar, elaboradas por Vsquez (2009). Asimismo, se considera que esta transferencia es el promedio de las brechas correspondientes a los nios en situacin de pobreza extrema y en situacin de pobreza no extrema. 5 Ver Vsquez, et al (2007)
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administrativa y los intereses creados han sido ms slidos que las intenciones de los reformistas. Por ejemplo, si bien la iniciativa de Presupuestos por Resultados del Ministerio de Economa y Finanzas tom cuerpo en su constitucin, el proceso de cambio de chip de operatividad de las entidades pblicas es un problema pendiente de urgente atencin. Por lo tanto, el prximo gobierno debe ejecutar una reforma, tcnica y poltica, del enfoque del alivio de la pobreza abordando los tres componentes que constituyen el denominado trpode de la reforma de los programas sociales (Grfico 1). Grfico 1 Trpode de la reforma de los programas sociales

i. El sistema de identificacin de beneficiarios.


El problema reside en que cada programa social utiliza su propio sistema de generar padrones de receptores de la ayuda social. La solucin est en el Documento Nacional de Identidad. Ciertamente el uso obligatorio del DNI implica que el gobierno deber laborar en la dimensin tcnica y poltica. En lo tcnico se precisa, a su vez, trabajar en dos frentes. Por un lado, asegurar que los 6 millones de nios y nias, fundamentalmente pobres, tengan su DNI. Por otro lado, instaurar la obligatoriedad que todos los sistemas informticos de los programas sociales utilicen el DNI para identificar a sus beneficiarios. Solo as se comenzar a reducir las prcticas de incorporar personas indiscriminadamente en los padrones, as como a combatir la inflacin del nmero de beneficiarios. Al reducir las filtraciones no solo se recuperaran recursos pblicos para aumentar la cobertura, sino tambin se comenzara a petardear la prctica de pedirlos en exceso, cuando no necesariamente se necesitan.

ii. El sistema de provisin de bienes y servicios pblicos costo-efectivos.


Fuente: Vsquez (2010b) Elaboracin: Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico

A continuacin se proceder a definir, de manera general, algunos de los aspectos del trpode que ms adelante sern detallados.

El quehacer de los programas se ve altamente influenciado por la inercia administrativa y por las presiones polticas e intereses econmicos. En lo poltico tambin se precisa laborar en dos frentes. Uno de ellos,

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implica trabajar con las organizaciones sociales de base para que acepten la sustitucin progresiva de la ayuda recibida. La idea es generar conciencia para responsabilizar a todos en apoyar prioritariamente a los sectores vulnerables y evitar as las filtraciones de agentes que se benefician de recursos que no les corresponde . El otro frente supone ocuparse de los proveedores de bienes de los programas sociales, cuya esperanza de vida depende del vnculo poltico o de intercambio de favores o rentas con el conductor de la entidad pblica. Para ello es fundamental establecer un sistema de conversin de estas firmas en empresas de mayor competitividad, a fin que dejen de ser proveedores del Estado y sean ms activos actores del sector privado. Ambos, beneficiarios y proveedores de los programas sociales, debern tener claro que el vnculo con el Estado debe termina indefectiblemente dado un contexto de crecimiento inclusivo .

Grfico 2 Diagrama del funcionamiento del plan para el fortalecimiento del Seguimiento y Evaluacin del gasto social

Fuente: Ley para el fortalecimiento del seguimiento y evaluacin del gasto social (Ley 594) Elaboracin: Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico

La reforma de los programas sociales contempla una serie de medidas que se sustentan en los siguientes lineamientos generales:

iii. El sistema de monitoreo y 3.1 La gestin descentralizada por resultados evaluacin.


Los programas sociales necesitan implementar sistemas de generacin, procesamiento, anlisis y difusin de evaluacin de resultados, impactos, procesos e insumos de las intervenciones. Lo aprobado por el gobierno se resume en el Grfico 2. 3 Paquete de medidas de reforma de los programas sociales Las autoridades de los municipios son elegidos democrticamente y estn cerca de la poblacin. En consecuencia, estn en mejor posicin de conocer la magnitud e intensidad de los problemas. Sin embargo, la capacidad de solucionarlos es heterognea, por diversas razones. Por lo tanto, el Estado debe asegurar una mejora permanente y sostenible de las capacidades de gestin de quienes ms y peores dificultades institucionales tienen que enfrentar. Medida 1: Empoderar gestin por resultados de gobiernos subnacionales

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La reforma de los programas sociales incorpora un componente de desarrollo institucional con una mirada progresiva, pero bajo una gestin por resultados. Para ello, el Estado invertir, en un principio, prioritariamente en aquellas municipalidades que posean limitaciones en su gestin municipal y a su vez tengan las mayores poblaciones vulnerables. La continuidad del apoyo depender de los logros que se irn obteniendo a la luz de los convenios de gestin por resultados monitoreados por un sistema ad hoc . Los medios a los que accedern las municipalidades sern de doble naturaleza. Por un lado, un paquete institucional y, por el otro, una gama de iniciativas articuladas que enfoque la multidimensionalidad de la pobreza. De esta manera, la gestin por resultados adquirir a nivel local una vinculacin ms racional entre el presupuesto asignado y los logros esperados. Los gobiernos subnacionales deben cumplir su deber de respetar los derechos sociales de los ciudadanos. Sin embargo, ello no significa que necesariamente el aparato estatal, del cual forman parte, debe hacer todo.

Medida 2: La tercerizacin como remedio temporal Los gobiernos subnacionales podran optar por la tercerizacin en la medida en que sta reduzca sus costos de intervencin, permita que la ayuda llegue a la poblacin objetivo y sea temporal (Vsquez, 2008) . Esto supone un escenario ptimo, respecto del cual se deber luego evaluar las capacidades de gestin de cada entidad . Esta disposicin ser positiva para asegurar la reforma, mientras el gobierno subnacional mejore sus capacidades para enfrentar sus retos en un mediano plazo. Ciertamente, el uso de esta opcin debe estar bajo la mirada atenta de una CIAS (Comisin Interministerial de Asuntos Sociales), en su rol rector y articulador, a fin de asegurar el logro de metas concretas. La tercerizacin es una va que facilita el quehacer, pero tambin puede generar problemas; por ello, su duracin es clave. Lo que se desea son gobiernos subnacionales desarrollados institucionalmente y no limitados permanentemente a depender de terceros. En este campo, se propone la creacin de entes privados que coadyuven al desarrollo institucional y, por tanto, a la eficacia de la inversin de recursos pblicos. A partir de ello, se sugiere la formacin de las Asociaciones Privadas de Inversin Social (APIS), que pueden ser entes con muchas ventajas por formar parte del proceso de mejora de las capacidades con una visin de resultados . As, se alimentar

Los gobiernos subnacionales deben cumplir su deber de respetar los derechos sociales de los ciudadanos. Sin embargo, ello no significa que necesariamente el aparato estatal, del cual forman parte, debe hacer todo.

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un espritu de emprendimiento de organizaciones del tercer sector que podrn asumir un rol pro-activo de desarrollo institucional. Adems, las habilidades gerenciales de quienes las conformen pueden hacer posible la reduccin de los costos de transaccin, la penetracin acertada en las zonas objetivos y el mejoramiento de los procesos de gestin municipal, ah donde la escasez es extrema. El manejo de recursos por parte de las APIS no impide que la Contralora vele por el buen uso del dinero del fisco; lo importante es establecer reglas de incentivos y penalidades claras para el privado. La fusin hace la fuerza. Si diversos esfuerzos se sintonizan colectivamente, se generarn ahorros de recursos pblicos y ello se puede trasladar a la poblacin objetivo en trminos de mayor cobertura. Medida 3: La fusin estratgica de los programas sociales

sistemas de informacin compartidos son algunas iniciativas que pueden dar forma a la sinergia. La creacin de un Fondo de Inclusin Social sera una decisin estratgica . La reduccin de la intervencin no debe significar el repliegue del Estado en su obligacin de respetar los derechos sociales. La reduccin se debe entender como una forma de generar ahorros a fin de aumentar la disponibilidad y el mejor uso de recursos pblicos para atender a la poblacin prioritaria. La transferencia monetaria es una opcin de ahorrar recursos y llevarlos ms directamente al grupo meta, an ms, de empoderar a las organizaciones sociales de base que s cumplen con su misin. Medida 4: Las transferencias condicionadas como instrumento de reforma.

Los costos administrativos y logsticos de llevar ayuda social pueden aminorarse sustantivamente si se reemplaza Si bien la autonoma e independencia por opciones ms costo-efectivas. en la toma de decisiones pblicas es Las transferencias (monetarias y no fundamental, el pragmatismo debe monetarias) condicionadas son una tomarse en cuenta. Por esta razn, parte alternativa que puede ayudar en varios de la reforma contempla que cualquier sentidos. En primer lugar, evitar las entidad ejecutora pueda operar prdidas en el proceso de llevar ayuda conjuntamente (fundamentalmente desde el centro de produccin del bien de municipios contiguos) con otra. o servicio hasta el destinatario final. En La finalidad es lograr economas de segundo lugar, brinda la oportunidad de escala, desarrollar un delivery ms que los receptores maximicen el uso costo-efectivo de la ayuda, as como mejorar la capacidad de monitoreo y evaluacin. Ejemplos referidos a compras conjuntas, administraciones logsticas vinculadas y desarrollo de

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del recurso monetario, lo cual es menos eficiente si recibe otros bienes que no necesariamente desean o pueden utilizar. En tercer lugar, reducir los costos de focalizacin en las zonas urbanas donde los casos sociales y bolsones de pobreza merecen especial atencin y son ms difciles de ubicar. Por lo tanto, la reforma contempla brindar la oportunidad de que las organizaciones sociales de base (OSB) reciban dinero en efectivo, a travs del sistema bancario o servicios financieros y no financieros, por el mismo valor de lo que perciba en forma de bienes. De esta manera, por ejemplo, los comedores populares recibirn va cuenta bancaria su presupuesto asignado y los comits del vaso de leche recibirn el monto de dinero correspondiente al valor de los insumos alimentarios para cubrir sus raciones, con la finalidad de que hagan el mejor uso del recurso a cambio de lograr el propsito de mejorar la situacin de seguridad alimentaria de su jurisdiccin. En ese caso la transferencia monetaria es condicionada a que las organizaciones sociales de base contribuyan haciendo el mejor uso del recurso para contribuir a aliviar, en parte, los problemas de los grupos ms vulnerables. De modo alternativo, las transferencias no monetarias condicionadas constituyen una va para que los miembros de las OSB puedan mejorar su acceso a travs de un incremento de su ingreso. Para ello, se realizar la sustitucin de ayuda por servicios especializados como los relacionados a manejo gerencial de proyectos, recursos, planeamiento y otros que presentan mayor impacto en empresas tipo pymes o emprendimientos sociales o entes descentralizados regidos bajo un Presupuesto por Resultados. Ser participativo es positivo, pero ser, adicionalmente, ms efectivo y eficiente, es mejor. Medida 5: Los convenios de gestin por resultados como herramienta legal de la reforma

Los procesos de formulacin y ejecucin de polticas deben enriquecerse con las voces y raciocinios de todos quienes estn involucrados. De esta manera, la decisin adquiere legitimidad, con lo cual su aplicacin tendr altas probabilidades de tener menos resistencias y ms apoyo. En ese sentido, al ocurrir situaciones frecuentes como cambios de reglas, se debe propiciar el intercambio de puntos de vista de diferentes actores, sin que ello suponga una barrera para la adopcin de decisiones firme por el cambio. Por ello, lo importante debe ser que los recursos sean mejor empleados y a menor costo, para que la inclusin de la poblacin con mayor vulnerabilidad crnica sea realidad tangible. En este sentido, los gobiernos subnacionales deben definir las mejores reglas en bsqueda de lograr una fcil adaptabilidad ante propsitos de cambio. Para el alcance de una participacin eficiente, la existencia de un Convenio de Gestin Descentralizada por Resultados (a ser evaluado anualmente) se convierte en una herramienta de cambio de los procedimientos que, si bien hace participar a cada actor en cualquier clase de reforma, est bajo exclusivo liderazgo del gobierno subnacional. Por lo tanto, los convenios traducen la visin de alcanzar resultados y procesos eficaces y eficientes en aras de mejorar la situacin social del municipio . Se coordinan convenios de gestin con participacin.

los gobiernos subnacionales deben definir las mejores reglas en bsqueda de lograr una fcil adaptabilidad ante propsitos de cambio

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Cuadro 3 Componentes para la identificacin de beneficiarios y el seguimiento y evaluacin del gasto social
Primer Componente de Focalizacin de Hogares (CFOH) 1. Finalidad: administrar una base de datos socioeconmica que permita priorizar la atencin de las localidades, hogares y personas, sobre la base de su situacin de pobreza, pobreza extrema y vulnerabilidad. 2. Funcionamiento: a nivel geogrfico e individual se identifican familias o zonas geogrficas a las que se les otorgarn bienes especficos que favorezcan al ncleo familiar o a la colectividad determinada. 3. Instrumentos: son mapas de pobreza (INEI) y la ficha Socioeconmica nica y la Metodologa de Focalizacin Individual, implementada por el Sistema de Focalizacin de Hogares (SISFOH). Segundo Componente de Beneficiarios de los Programas Sociales (CBPS) Finalidad: administrar la identificacin nominal de cada uno de los beneficiarios, concordantes con los tipos de focalizacin utilizados por los programas sociales y de subsidios financiados con recursos pblicos Funcionamiento: las entidades encargadas de programas sociales y subsidios debern registrar, actualizar y poner a disposicin semestralmente la relacin nominal de beneficiarios al Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (Mimdes) Instrumentos: el Documento Nacional de Identidad Tercer Componente de Uso de la Informacin de Desempeo Finalidad: aprovechar la informacin del Sistema de Presupuesto por Resultados

Fuente: Ley para el fortalecimiento del seguimiento y evaluacin del gasto social (Ley 594) aprobado por el Congreso de la Repblica del Per, 2010 Elaboracin: Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico

1. Beneficiarios La etapa de diseo de programas sociales demanda la definicin de una poblacin objetivo global, de modo que se definan segmentos vulnerables menores, sobre los cuales se tendrn intervenciones focalizadas. Para estos fines, la Ley 594 del 2010 presenta criterios tiles. Conocidos los criterios de identificacin ahora se precisa saber el tamao de poblacin que debe ser receptora de la ayuda social. El Grfico 3 aclara cuntas personas deben y no deben ser receptoras de recursos pblicos de los programas sociales. Las zonas blancas indican un gasto efectivo, en la medida que hay coherencia entre demanda y oferta de programas sociales de alimentacin , mientras que la zona gris indica deficiencias de suministro

o sub-cobertura, y la zona negra indica deficiencia por filtraciones. Grfico 3 Distribucin de la poblacin bajo necesidad de las polticas y programas sociales , Per (2009)

Fuente: INEI (2010), ENAHO 2009 Elaboracin: Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico

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Medida 6: El combate a la desnutricin crnica como pilar del desarrollo de capacidades personales El Estado tiene la responsabilidad de proteger y respetar todos los derechos de todos. Sin embargo, las demandas sociales exceden a la disponibilidad de recursos pblicos y, por esta razn, la inversin social debe tener prioridades. En consecuencia, los recursos pblicos deben orientarse a proteger socialmente a los ms vulnerables. De ah que aquellos que sufren de desnutricin crnica infantil, producto de vivir excluidos y sumidos en la pobreza extrema, adquieren la atencin prioritaria, pero no la nica. Pero el nfasis no radica solo en satisfacer a los ms necesitados, sino en que una inadecuada nutricin supone una brecha muchas veces inalcanzable a futuro en el desarrollo de capacidades intelectuales y fsicas que permitan reducir la inequidad existente. Los cambios de las prcticas, actitudes y comportamientos de la poblacin son de lenta maduracin, pero de permanente impacto. Por lo tanto, los recursos pblicos se invertirn con una visin de Estado, mirando el futuro de seres humanos antes que el presente poltico de los gobernantes. Medida 7: Educacin como cimiento del desarrollo a largo plazo El derecho de los nutricionalmente ms vulnerables es lo primero que habr que respetar. Por ello, las canastas de alimentos, alimentos fortificantes y

productos fortificantes sern parte importante de la inversin social a nivel de los distritos de quintiles ms pobres. Sin embargo, tanto o ms importante que aliviar la necesidad presente de alimentacin es asentar la lactancia materna exclusiva, el manejo adecuado de alimentos, la higiene y otros mensajes claros que aportan mucho ms a reducir sostenidamente la vulnerabilidad a la desnutricin. Ciertamente, los resultados se visibilizarn ms en el largo plazo que en el corto plazo, pero lo importante es que sern permanentes y ello cimentar las bases para hacer viables los municipios sostenibles. La propuesta, si bien ataca las causas inmediatas, tambin aborda las causas subyacentes. En este sentido, hay que comprender que la nutricin es multicausal y el entendimiento de eso por parte de la poblacin es fundamental. Para ello, el componente informacin, educacin y comunicacin y las responsabilidades de los diferentes actores juegan un rol determinante.

Lo que es gratis nunca se valora.


Medida 8: Todos tienen derechos pero tambin obligaciones para con el bienestar social El Estado ha destinado significativos recursos pblicos para respetar los derechos sociales (a la alimentacin, nutricin, educacin, salud y bienestar). Si bien sta es su obligacin, los receptores de la ayuda social no necesariamente han

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Los programas sociales han sido una modalidad de transferencia de ingresos a la poblacin de escasos recursos. Sin embargo, la mejor manera de que esta poblacin salga de esta condicin de precariedad no es a travs de un Es necesario que los ciudadanos ejerzan mayor acceso y uso de programas, una sus responsabilidades bsicas para sino de la posibilidad de tener esta fuente de ingreso permanente. De mejorar el uso de los escasos recursos manera, la ruta idnea para propender a una estabilidad social y poltica pblicos, ante la reforma de los programas es esta manera, la reforma de programas aumentando el flujo de informacin de sociales necesita que los ciudadanos, oportunidades de empleo a personas no a ttulo individual-colectivo o bajo calificadas. En consecuencia, mientras una organizacin social de base, sean no se resuelva el tema del ingreso parte de un programa de voluntariado permanente de los pobres a travs de de promotores comunales y vigilantes empleo digno, el problema poltico de sociales. Para ello es necesario mayores demandas por presupuesto nutrir a la ciudadana para que sea para los programas sociales (y sobre capaz de acceder, utilizar y compartir todo alimentarios) no cesar. informacin de las oportunidades de La riqueza del capital social no est en apoyo social que el Estado y la sociedad la existencia en s misma, sino en su civil ofrecen a la poblacin, a fin de contribucin al logro del objetivo de la ampliar sus oportunidades de mejora inclusin social. de calidad de vida. Asimismo, se precisa que el ciudadano sea capaz de observar Medida 10: Las organizaciones sociales y emitir opinin basada en informacin de base como socias en la reforma. veraz sobre el desempeo de los ejecutores en cuanto al uso y destino Las organizaciones sociales de de los recursos pblicos programados a base (OSB) vinculadas a programas atender las necesidades de la poblacin alimentarios se han convertido en objetivo. As el rol de vigilancia importantes actores en la formulacin rentabilizar la inversin social. y ejecucin de polticas pblicas. Su presencia en la escena poltica es Todo problema poltico, en el terreno innegable no slo por su capacidad de de la pobreza y la desigualdad, es un demandar, sino fundamentalmente por problema econmico no resuelto. su habilidad de actuar. Por esta razn, la reforma contempla capitalizar las fortalezas de las OSB y comprometerlas

sabido corresponder. Es necesario que los ciudadanos ejerzan sus responsabilidades bsicas para mejorar el uso de los escasos recursos pblicos, tales como: proteger el bien pblico, y ello significa no slo ser parte demandante de derechos, sino parte ofertante de colaboracin. De

Medida 9: Preocuparse en promover empleo antes que el asistencialismo

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a compartir la tarea de mejorar la inversin social con una mirada ms inclusiva, a travs de dos iniciativas. Por un lado, que las organizaciones sociales asentadas en los distritos de los quintiles de pobreza puedan convertirse en agentes de cambio convirtindose en intermediarios de la informacin para el acceso y uso de servicios sociales bsicos que ayuden a mejorar la calidad de vida de la poblacin. Por otro lado, las OSB, al hacer uso de transferencias (monetarias y/o no monetarias) condicionadas, se convierten en una fuerza emprendedora de pymes generadoras de empleo o de iniciativas sociales. Ambas iniciativas ciertamente contribuirn al acceso y uso de medios de una mejora de sus capacidades de gasto. 2. Delivery Cuanto ms directa y rpida sea la relacin entre el ciudadano y el gobierno respetuoso de su derecho social, ms efectiva ser la inversin. Medida 11: Sustituir ayuda en bienes por transferencias condicionadas Los costos de transaccin derivados de los extensos y tensos procesos de adquisicin y distribucin de bienes y/o servicios precisan eliminarse. De esta manera, se liberan recursos y se ampla la posibilidad de brindar ms recursos para la poblacin objetivo. La mejor alternativa consiste en sustituir la ayuda social en bienes en los distritos de quintiles de mayor pobreza por transferencia (monetaria y/o no monetaria) condicionada a las

OSB. Experiencias internacionales y nacionales de ayuda directa a la poblacin objetivo conduce a pensar que las transferencias a quienes necesitan la ayuda puede rentabilizar el recurso pblico . La suma de intervenciones es positiva, pero an ms efectiva es la inversin social cuando se multiplican los esfuerzos de manera colectiva. Por ello, la sinergia es un imperativo impostergable. Medida 12: La reglamentacin de la sinergia de los programas sociales La reforma de los programas sociales se sustenta en la prctica de la sinergia del accionar de diversos componentes y agentes. Las diversidad de intervenciones, de desarrollo institucional, de control de calidad, de monitoreo, entre otros, sern eficaces si y slo si alcanzan la perfecta sintonizacin de su operatividad. Por esta razn, la propuesta descansa en la existencia de la normativa necesaria para que los actores involucrados en el convenio de gestin por resultados tengan claros los incentivos y las penalidades por alcanzar, correspondientes a este propsito. Se aspira que, a nivel local, las autoridades, por su cercana a los problemas y por las estrechas relaciones interinstitucionales, puedan hacer tangible la sinergia. Para ello, la reforma contempla todo un procedimiento de la articulacin de esfuerzos a nivel nacional, regional, provincial y distrital.

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3. Monitoreo Si no se aprende del pasado, subsistirn los errores del presente y, por tanto, el futuro no ser diferente para los ms vulnerables. Medida 13: Invertir en sistemas de monitoreo

A raz de ello, el sistema se convierte en una herramienta fundamental para el aprendizaje institucional del Estado en trminos de medir los cambios de la situacin social del municipio, as como los cambios de las capacidades de gestin de las municipalidades.

La gestin descentralizada por resultados es importante, pero no por Las palabras monitoreo y evaluacin de ello debe de renunciarse al monitoreo impacto llegaron hace varias dcadas estratgico . De realizarse una analoga, atrs en el lenguaje tcnico de los correspondera indicar que si bien un profesionales de las ciencias sociales. Estado puede resultar federativo, igual Las tcnicas de medicin cuantitativa resulta necesario un bloque central y cualitativa han evolucionado , a fin que provea del monitoreo estratgico de que sea accesible no slo para los antes mencionado. En ese sentido, si pasajeros de la academia, sino para bien la gestin descentralizada permite quienes temporalmente ostentaban el empoderamiento de las localidades, poder de decisin en la esfera pblica. de encontrarse (o subsistir fallas) la revisin no solo debe alcanzar a esa Si no se aprende del pasado, subsistirn gestin sino tambin a las entidades encargadas del monitoreo. los errores del presente y, por tanto, el Para poder comenzar a respetar los futuro no ser diferente para los ms derechos sociales de las personas se precisa comenzar a respetar el derecho vulnerables. a la identidad. Por ello, un monitoreo del buen cumplimiento de este deber es Sin embargo, si bien los trminos han asegurando que todos los nios, nias estado presentes en diversas esferas, y adolescentes posean su documento la prctica de hacer el monitoreo y nacional de identidad (DNI). evaluacin ha sido muy limitada. An ms, las lecciones aprendidas de las Medida 14: Existencia de adecuados pocas experiencias de monitoreo, identificadores de la poblacin objetivo raramente se convirtieron en mejoras de modalidades de pensar y actuar La mejor inversin de los recursos de en la inversin social. Por esta razn, los programas sociales a fin de evitar si bien la reforma contempla el la filtracin y mejorar la cobertura es predominio de los Convenios de Gestin realizar un seguimiento del ciudadano Descentralizada por Resultados, ste sujeto de ayuda. El conocer sus slo adquirir efectividad en la medida necesidades presentes y futuras a que exista un sistema de monitoreo lo largo de su ciclo de vida permitir que permita evaluar el cumplimiento. sintonizar las intervenciones del Estado

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en aras de respeto a sus derechos bsicos. Para que ello sea posible, la principal herramienta para identificar al ciudadano desde su nacimiento debera ser el DNI, para monitorear su desenvolvimiento y sus requerimientos de servicios sociales bsicos. Si bien el DNI es el principal instrumento, la medida se extiende a toda clase de identificaciones que realice el Estado en la gestin de programas sociales.

La mejor inversin de los recursos de los programas sociales a fin de evitar la filtracin y mejorar la cobertura es realizar un seguimiento del ciudadano sujeto de ayuda.
Adicionalmente, y tan importante como lo anterior, resulta que los rganos ejecutores tengan acceso a las bases de acceso de ciudadanos (que en el caso del DNI es la Reniec) de modo que exista una mejor sincronizacin de las intervenciones.

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Vsquez Huamn, Eduardo Enrique


Director de Desarrollo de la Universidad del Pacfico, profesor del Departamento Acadmico de Economa y miembro del Centro de Investigacin de esta casa de estudios. M.Sc. en Poltica Pblica y Ph.D. en Poltica de la Universidad de Oxford (Inglaterra), Bachiller y Licenciado en Economa por la Universidad del Pacfico. Ex Presidente del Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA) y ex Director del Centro de Promocin de la Pequea Empresa (PROPYME).

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