ORIGENS DO DIREITO ADMINISTRATIVO _______________________________________________________________________

O nascimento do Direito Administrativo como disciplina autnoma ocorreu do sculo XVIII para o sculo XIX com a Revoluo Francesa. O regime absolutista que antecedeu Revoluo Francesa no admitia a possibilidade de uma ordem jurdica que pudesse regrar a relao do Estado com os particulares. Embora no se reconhea um Direito Administrativo pr-revolucionrio, no podemos negar a existncia, desde tempos remotos, de normas de funcionamento das atividades do Estado. Como exemplos, podemos citar os arts. 26 e 27 do Cdigo de Hamurabi que disciplina os deveres dos oficiais, e no sc. V aC a Lei das XII Tbuas, trazia na Tbua XI questes referentes ao direito pblico. Todavia no possvel denominar esse conjunto de normas de Direito Administrativo. O reconhecimento formal de uma disciplina autnoma somente possvel quando ao seu redor existir um conjunto de princpios, postulados bsicos, que constituiro o seu alicerce e sobre o qual se erguer. Com efeito, as normas que at ento tratavam das atividades do Estado, no se lastreavam em um conjunto de princpios e postulados que lhes garantisse unidade e funcionamento, muito menos em um arcabouo terico e doutrinrio que lhe proporcionasse sustentao. Desta forma, conclumos que o Direito Administrativo fruto do Estado de Direito inaugurado com a Revoluo Francesa. Nesse sentido, vale lembrar a afirmao de Oswaldo Aranha 1 para quem o Direito Administrativo disciplina prpria do Estado Moderno, ou melhor, do chamado Estado de Direito, porque s ento se cogitou de normas delimitadoras da organizao do Estado-poder e da sua ao, estabelecendo balizas s prerrogativas dos governantes, nas suas relaes recprocas, e, outrossim, nas relaes com os governados. A sujeio da Administrao ao imprio da Lei, bem como a necessidade da diviso das funes do Estado por rgos especializados, independentes e autnomos constituem, segundo Hartmut Maurer2, os pressupostos para o desenvolvimento do Direito Administrativo, no sentido moderno, na Alemanha: Os pressupostos para um direito administrativo no sentido moderno nasceram somente quando, no decorrer do sculo XIX, se produziu a vinculao lei da administrao. Motivo para isso foi a diviso dos poderes, que requereu regulaes de competncia, assim como o reconhecimento de direitos fundamentais, que pedia regulaes legais para interveno na liberdade e propriedade do cidado. 1.2.1 Surgimento do Direito Administrativo na Frana O regime absolutista vigente at a Revoluo Francesa no contemplava normas que pudessem disciplinar a atividade soberana do Estado, at ento, imune ao controle legal, em suas relaes com os particulares. Todo o direito conhecido, at ento, tratava, quase que essencialmente, do direito civil, penal e comercial. Desse modo, o novo regime dependia de leis especficas, que fundadas em paradigma diverso do direito privado, pudesse disciplinar a atividade do Estado em relao aos particulares. Um dos fatores fundamentais foi a adoo da teoria de Montesquieu com a separao das funes de Estado em atividades executivas, legislativas e judiciais, com a conseqente especializao de tais atividades. Ora, a efetiva especialidade das atividades administrativas fez nascer a necessidade de controle do exerccio de tais atividades. O homem francs ps-revolucionrio tinha em sua memria, de forma ainda muito viva, as lutas travadas contra a administrao absolutista e certa desconfiana do Poder Judicirio, at ento denominado de Parlamento, que no ancien regime, freqentemente, invadia as atribuies administrativas por meio da atividade jurisdicional3. Alm disso, a concepo reinante na Frana, naqueles dias, era que a submisso dos atos do Poder Executivo ao Poder Judicirio resultaria em violao separao dos poderes. Nesse sentido, resolveram retirar as atividades administrativas do controle do Poder Judicirio ordinrio, no passado ligado ao Poder Real, para que fossem julgadas por uma jurisdio especial, com competncia prpria e exclusiva para julgar os conflitos oriundos da atividade administrativa. Segundo o pensamento dominante na Frana ps-revolucionria o juiz ordinrio teria como tendncia aplicar aos litgios administrativos o direito que lhe era comum, ou seja, o direito civil. O juiz administrativo, ao contrrio, mais prximo das questes administrativas aplicaria com maior
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MELLO, Oswaldo Aranha Bandeira de. Princpios gerais de direito administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 1968, v. I, p. 61. MAURER, Hartmuter. Direito administrativo geral. 1 ed. brasileira. So Paulo: Manole, 2006, p. 17. 3 WALINE, Marcel. Trait lmentaire de droit administratif. 6 ed. Paris: Recueil, 1952, p. 45.

preciso as regras e os princpios do direito pblico4. No entanto, h quem defenda a tese de que a desconfiana existente contra o Poder Judicirio foi a verdadeira causa da criao da jurisdio administrativa. O ponto de partida foi a Lei de 16 de 24 de agosto de 1790, que em seu art. 13 disps 5: as funes judicirias so distintas e permanecero sempre separadas das funes administrativas. No podero os juzes, sob pena de prevaricao, perturbar de qualquer modo as operaes dos corpos administrativas, nem citar diante de si os administradores por motivo das funes que exercem. Posteriormente, essas regras foram reafirmadas pelo Decreto de 16 Frutidor do Ano III 6, que equivale a 2 de setembro de 1795, reafirmando, assim, a desconfiana do francs revolucionrio em relao ao Judicirio. Em um primeiro momento, por fora das Leis n. 6, de 11 de setembro, e 7, de 14 de outubro, ambas do ano de 1790, surgiu o sistema do administrador-juiz, onde a prpria Administrao, por meio de recursos administrativos hierrquicos, julgava os seus atos7. O sistema do administrador-juiz teve vida relativamente curta. Embora merea o crdito de ser a primeira forma de controle da Administrao Pblica no regime que se iniciava, inegvel que no seria possvel mant-lo como a nica forma de controle da Administrao Pblica.. No entanto, a criao do Conselho de Estado, por fora do art. 52 da Constituio de 22 Frimrio do ano VIII, o que equivale a 15 de dezembro de 1799, instituiu na Frana a denominada jurisdio administrativa, e, como conseqncia lgica, foram sendo criadas normas administrativas ao mesmo tempo em que se fortalecia a jurisprudncia administrativa. Na verdade, a jurisprudncia do Conselho de Estado e as leis administrativas que se seguiram constituram o denominado Direito Administrativo8. Dentre as diversas leis que se seguiram criao do Conselho de Estado, merece destaque a Lei 28 Pluvioso do ano VIII (Lei 28 de 16 de fevereiro de 1800), que organizou a Administrao Pblica na Frana. A criao do Conselho de Estado em 1799 e a Lei n. 28 de 16 de fevereiro de 1800 constituem o marco original do Direito Administrativo como disciplina autnoma. 1.3 A evoluo do conceito de Direito Administrativo Escolas ou Critrios de definio do Direito Administrativo A formao do conceito do Direito Administrativo somente foi possvel a partir de uma evoluo histrica da definio do seu prprio objeto, que se realizou mediante um enorme esforo dos estudiosos ao longo dos anos. Aps a Revoluo Francesa, diversos autores se empenharam na rdua tarefa de definir o objeto de atuao do Direito Administrativo e, por conseqncia, definir a ele mesmo. No estudo deste processo, podemos observar a adoo de critrios os mais diversos, que, posteriormente, foram denominados de Escolas de Direito Administrativo. A doutrina especializada enumera os seguintes critrios ou escolas que procuraram definir o Direito Administrativo: Escola Legalista, Exegtica, Francesa, Clssica, Emprica ou Catica; Escola do Poder Executivo; Escola das Relaes Jurdicas; Escola do servio pblico; Escola das Atividades Jurdicas e Sociais do Estado; Escola Negativista ou Residual; Escola Teleolgica e Escola da Administrao Pblica. 1.3.1 Escola ou Critrio Legalista, Exegtica, Francesa, Clssica, Emprica ou Catica A escola ou critrio legalista, tambm conhecida como escola francesa, emprica, exegtica, catica ou clssica, surgiu na Frana aps a Revoluo de 1789. Essa escola entendia o Direito Administrativo como a mera compilao das leis que tratassem da atividade do Poder Executivo. Para os arautos dessa escola, o Direito Administrativo tinha por objeto a interpretao das leis e normas administrativas. Negavam-lhe qualquer carter cientfico. Para os partidrios da Escola ou Critrio Legalista, o estudo do Direito Administrativo em um determinado pas, resumia-se leitura e compreenso dos seus textos legais.
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RIVERO, Jean. Droit administratif. 3 ed. Paris: Dalloz, 1965, p. 18.

Traduo livre de: Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours spares des fonctions administratives. Les juges ne pourront, peine de forfaiture, troubler de quelque manire que ce soit les oprations des corpos administratifs, ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions . 6 O calendrio republicano, instaurado pela Revoluo Francesa em 24/11/1793, teve incio no dia 22/09/192 (data da nova Constituio). O ano era dividido em 12 meses de 30 dias cada. Eram eles: Vendemirio (ms da vindima) de 22 de setembro a 21 de outubro; Brumrio (ms das brumas) de 22 de outubro a 20 de novembro; Frimrio (ms do gelo) 21 de novembro a 20 de dezembro; Nivoso (ms das neves) 21 de dezembro a 19 de janeiro; Pluvioso (ms das chuvas) de 20 de janeiro a 18 de fevereiro; ventoso (ms dos ventos) de 19 de fevereiro a 20 de maro; Germinal (ms da semeadura) 21 de maro a 19 de abril; Floreal (ms da florao) de 20 de abril a 19 de maio; Prairial (ms das pradarias) de 20 de maio a 18 de junho; Messidor (ms das colheitas) de 19 de junho a 18 de julho; Termidor (ms do calor) de 19 de julho a 17 de agosto; e Frutidor (ms dos frutos) de 18 de agosto a 16 de setembro. Segundo Celso Antonio in Curso de Direito Administrativo (MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 22 ed., So Paulo: Malheiros, 2007, p. 39, nota 14), o calendrio republicano perdurou por pouco mais de 12 anos. O calendrio gregoriano foi restabelecido por Napoleo em 31/12/1805, com vigncia a partir de 01/01/1806, pois a revoluo j havia sucumbido com o golpe de 18 brumrio do ano VIII (09/11/1799), com a ascenso de Napoleo ao trono. 7 VEDEL, Georges. Droit administratif. Paris: Presses Universitaires de France, 1958, p. 40. 8 Cf MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 30 ed. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 51.

No tardou para que esse critrio fosse abandonado, j que a sua principal bandeira, a negativa do carter cientfico do Direito Administrativo e sua reduo a uma mera ordenao de textos legais, j quela poca era insustentvel. Com efeito, um ramo autnomo da cincia jurdica exige alm de um conjunto de leis especificas, um tratamento terico por meio de seus pensadores, jurisprudncia especializada e princpios todos dispostos harmonicamente, no sentido de produzir uma unidade de conhecimento distinta e, ao mesmo tempo, capaz de interagir com os demais ramos jurdicos. Entretanto, a estreiteza da viso dos partidrios da Escola Legalista deve ser vista com condescendncia, ante o momento histrico e confuso em que viveram os seus precursores. Foram partidrios da Escola Legalista, dentre outros, Baro de Gerando, Macarel, De Courmenin, Gioannis Gioquinto, Posada de Herrera, Manuel Colmeiro. No Brasil, Pimenta Bueno foi um dos entusiastas deste critrio9. 1.3.2 Escola ou Critrio do Poder Executivo A segunda tentativa de explicao se deu com a escola ou critrio do poder executivo. Um dos arautos do Critrio do Poder Executivo foi Lourenzo Meucci10, que em fins do sculo XIX afirmou que o Direito Administrativo deve gravitar em torno da idia do Poder Executivo, devendo tal matria ser conceituada como o ramo do direito pblico que disciplina os institutos sociais e atos do Poder Executivo, para a realizao dos fins de utilidade pblica. Segundo Cretella Jnior11, em fins do sculo XIX, a tentativa de conceituar Direito Administrativo era sempre no sentido de uma teoria dos atos do Poder Executivo, to s, exaurindo-se, atravs deste Poder, toda a atividade administrativa. Essa escola teve grande aceitao, tendo adeptos at a metade do sculo XX, como por exemplo, Cirne Lima12, para quem o Direito Administrativo o ramo do direito positivo que, especfica e privativamente, rege a administrao pblica como forma de atividade; define as pessoas administrativas, a organizao e os agentes do Poder Executivo das politicamente constitudas e lhes regula, enfim, os seus direitos e obrigaes, umas com as outras e com os particulares, por ocasio daquela atividade. inegvel que ao Poder Executivo cabe, como atividade principal, a funo administrativa, resultando de tal fato inmeras aes de ordem administrativa e uma maior incidncia do Direito Administrativo. No entanto, impossvel negar a atividade administrativa dos demais Poderes, ainda que em carter acessrio ou atpico. Nesse sentido, a grande quantidade de crticas a esse critrio no tardou a surgir, e de forma bem fundamentada. Themstocles Cavalcanti13, escrevendo na dcada de 1950 e criticando os adeptos da Escola do Poder Executivo, afirmou que demasiado a definio de direito administrativo s prerrogativas do Poder Executivo. O Critrio o Escola do Poder Executivo insustentvel nos dias de hoje, pois impossvel negar a atividade administrativa dos demais rgos e Poderes do Estado. Como exemplo, note-se que a Cmara dos Deputados e o Senado Federal, por fora do disposto nos arts. 51, IV, e 52, XIII, da CF/88, exercem competncia constitucional para organizar seus servios e dispor sobre sua administrao interna. De idntico modo, constatamos que os rgos do Poder Judicirio exercem diariamente uma infinidade de aes administrativas na sua atividade interna, por expressa permisso constitucional (art. 96, I, CF/88). 1.3.3 Escola ou Critrio das Relaes Jurdicas Uma outra tentativa de explicar a natureza jurdica do Direito Administrativo foi a chamada Escola ou Critrio das Relaes Jurdicas. Por esse critrio o Direito Administrativo passou a ser considerado como o conjunto de regras por meio das quais so disciplinadas as relaes jurdicas entre a Administrao Pblica e os particulares. Como adepto dessa corrente, Otto Mayer14 adepto dessa Escola, afirmou que cabe ao Direito Administrativo regular as relaes que nascem entre o Estado-administrador e seus sditos. A crtica unnime em relao a essa Escola a sua prpria impreciso, pois outros ramos do direito tambm se prestam a disciplinar as relaes jurdicas entre a Administrao e os administrados, como, por exemplo, o direito tributrio, processual, constitucional e ambiental. 1.3.4 Escola ou Critrio do Servio Pblico

CRETELLA JNIOR, Jos. Tratado de direito administrativo. 2 ed. Rio de Janeiro: Forense, v.I, 2002, p. 7. MEUCCI, Lorenzo. Instuzione di diritto amministrativo. 4 ed. Turim: Fratelli Bocca, 1898, p. 3. 11 CRETELLA JNIOR, Jos. Tratado de direito administrativo. 2 ed. Rio de Janeiro: Forense, v.I, 2002, p. 8. 12 LIMA, Ruy Cirne. Princpios de direito administrativo. 3 ed. Porto Alegra: Sulina, 1954, p. 19 e 26. 13 CAVALCANTI, Themstocles Brando. Curso de direito administrativo. 6 ed. So Paulo: Freitas Bastos, 1961, p. 20. 14 MAYER, Otto. Derecho administrativo alemn. Buenos Aires: De Palma, 1949, v. I, p. 19.
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O punctum saliens do pensamento da Escola do Servio Pblico foi o julgamento do Tribunal de Conflitos que em 1873 definiu a competncia da jurisdio administrativa para conhecer e julgar o caso Blanco. Por essa poca, a distino entre a competncia da justia comum e da justia administrativa se fazia com fundamento na classificao dos atos de imprio e atos de gesto. Segundo o pensamento dominante da poca, os atos de imprio eram aqueles que o Estado praticava, e somente ele, no uso de prerrogativas de autoridade, impondo-o unilateralmente aos cidados, independentemente de pronunciamento judicial. Estando, dessa forma, sujeitos jurisdio administrativa. Por outro lado, os atos de gesto eram aqueles praticados no exerccio de suas atividades, sem qualquer privilgio, agindo no uso de prerrogativas comuns a qualquer cidado, na conservao e realizao de seus servios. Era natural naquele tempo a definio da competncia entre a justia comum e a justia administrativa, pois a prpria concepo de ao estatal estava assentada na idia de uma dualidade estatal que se expressava pela concepo dos atos de imprio e atos de gesto. O Estado, ora agia como pessoa pblica dotada de prerrogativas e supremacia exercendo puissance publique quando ento os seus atos estavam sujeitos ao Direito Administrativo, ora agia como pessoa privada, quando ento igualava sua ao ao cidado comum, agindo sob regras de direito privado15. Com o julgamento do Caso Blanco, em 1873, e de outros que lhe seguiram, surgiu a noo de servio pblico como novo critrio para definio das competncias dos Tribunais Administrativos, abandonando o incerto e falho critrio da teoria dos atos de gesto e de imprio. O Caso Blanco refere-se ao julgado do Tribunal de Conflitos, que em 08 de fevereiro de 1873 definiu a competncia da jurisdio administrativa para processar e julgar a ao de indenizao em que a menina Agns Blanco era a autora. Agns Blanco sofrera um acidente com severos danos fsicos causados por uma vagonete da manufatura de tabacos, na cidade Bordeaux, explorada pela municipalidade. Ao Tribunal de Conflitos, criado em 1872, compete decidir os conflitos de competncia entre a jurisdio administrativa e comum. Nesse caso, o Tribunal de Conflitos considerou que o dano decorrente advinha de um servio pblico, portanto, a competncia caberia jurisdio administrativa. A partir de ento, o tema servio pblico, j de importncia inquestionvel, passou a dominar o cenrio do Direito Administrativo na Frana, tendo sido de enorme influncia na jurisprudncia francesa. Considerando que o Tribunal decidiu o conflito jurisdicional a partir do critrio do servio pblico, Leon Duguit16 passou a sustentar a tese de que o servio pblico estava no centro do Direito Administrativo e do prprio Estado, alis, para o renomado autor francs, o Estado no passa de uma corporao de servios pblicos. Com tal pensamento e como uma das tentativas de explicar o Direito Administrativo, foi emprestado ao tema um relevo demasiado, e com isso, inaugurou-se a Escola do Servio Pblico, tambm denominada de Escola de Bordeaux. Na tentativa de explicar o objeto do Direito Administrativo, Leon Duguit17 afirmou que servio pblico toda atividade cujo cumprimento assegurado, regulado e controlado pelos governantes por ser indispensvel realizao da interdependncia social e de tal natureza que no pode ser assumido seno pela interveno da fora governante. Tal conceito, de ordem eminentemente sociolgica, chegou a confundir a prpria noo de Estado com a de servio pblico quando o autor afirmava que o Estado era uma corporao destinada prestao de servios pblicos. Gaston Jze, no obstante ser um defensor da Escola do Servio Pblico, trilhou por outro entendimento. Para ele a organizao estatal conseqncia necessria para o desempenho da atividade denominada servio pblico. Na conceituao de Jze18, o servio pblico essencialmente uma atividade necessria a satisfao de necessidades coletivas: Dizer que, em determinada hiptese existe um servio pblico, equivale a afirmar que os agentes pblicos, para dar satisfao regular e contnua a certa categoria de necessidades de interesse geral, podem aplicar os procedimentos de direito pblico, dizer, um regime jurdico especial, e que as leis e regulamentos podem modificar em qualquer momento a organizao e seu funcionamento. O pensamento de servio pblico, como atividade de interesse geral a ser prestada sob um procedimento de direito pblico, prevaleceu na jurisprudncia e doutrina francesas. Outro passo importante no pensamento de Jze19 foi a discordncia de que toda a atividade estatal de satisfao de necessidades coletivas podia ser reduzida ao conceito de servio pblico. Expressamente o autor afirma que Em resumo, o servio pblico e um procedimento tcnico e no o nico com que se satisfaz as necessidades de interesse geral. Mesmo reduzindo o conceito de servio pblico proposto por Duguit, Jze
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LABADRE, Andr de. Trait lmentaire de droit administratif. Paris: LGDJ, 1953, p. 39. DUGUIT, Leon. Les transformations du droit public. Paris: Armand Colin, 1913, p.52. 17 DUGUIT, Leon. Manuel de droit constitutionel. Paris: Fontemoing et Cie. Editeurs, 1911, p. 122. 18 JZE, Gaston. Princpios generales del derecho administrativo. Buenos Aires: Depalma, 1948, v. II, p. 4. 19 JZE, Gaston. Princpios generales del derecho administrativo. Buenos Aires: Depalma, 1948, v. II, p. 18.

ainda adotava ainda um conceito amplo demais, confundindo servio pblico com o prprio Direito Administrativo. Em sua famosa obra Princpios Gerais do Direito Administrativo, Gaston Jze20 afirma que o direito pblico administrativo o conjunto de regras jurdicas relativas aos servios pblicos. Esse conceito sintetiza o pensamento da escola do servio pblico, para a qual o Direito Administrativo o conjunto de regras que disciplina a prestao dos servios pblicos pelo Estado. De todo modo, a Escola do Servio Pblico fez um enorme sucesso e, em um primeiro momento, conquistou diversos adeptos. Na segunda metade do sculo XX, na Argentina, Rafael Bielsa 21 conceituou Direito Administrativo sob influncia de Duguit como: Conjunto de normas positivas e de princpios de direito pblico de aplicao concreta a instituio e funcionamento dos servios pblicos, sob controle judicial e administrativo. Na Itlia, o mesmo pensamento foi adotado por Zanobini22 que definia servio pblico como a atividade do Estado, destinada satisfao dos interesses da coletividade. No Brasil, Themstocles Cavalcanti 23 conceituou Direito Administrativo como o conjunto de princpios e normas jurdicas que presidem ao funcionamento das atividades do Estado, organizao e ao funcionamento dos servios pblicos, e s relaes de administrao com os indivduos. Por fim, a partir dos anos 50 do sculo XX, a noo de que o servio pblico era ponto fundamental do Direito Administrativo, comeou a perder o sentido. Os autores se referiam chamada crise do servio pblico, conforme ensinamento de Oswaldo Aranha24. Os fundamentos dessa mudana foram: a) a popularizao da gesto privada de servios pblicos; b) as incertezas sobre a definio de servio pblico; e c) a hesitao da jurisprudncia, segundo Jean Rivero25. Para o autor francs, a noo de servio pblico a uma atividade necessria satisfao do interesse geral que o Estado assume como de sua responsabilidade, afirmando que servio pblico uma forma de ao administrativa em que uma pessoa pblica assume a satisfao de uma necessidade de interesse geral. Esse posicionamento reducionista do conceito e alcance da noo de servio pblico encontrou adeptos em diversos pases, tendo Gabino Fraga26, no Mxico, escrito em 1948 que o conceito de servio pblico sustentado pela doutrina francesa uma simples construo doutrinria que no corresponde ao que na realidade se conhece com o nome de servio pblico. O conceito de servio pblico coincide com o conceito vulgar ou popular do mesmo e, em conseqncia, doutrinariamente deve restringir-se atividade concreta mediante a qual se presta um servio generalizadamente de carter econmico ou cultural. Como fundamento na necessidade de reduzir o contedo da noo de servio pblico, Rivero afirma que a Administrao no se limita a gerir servios pblicos e que realiza diversas atividades administrativas que no se inserem no conceito atual de servio pblico, e ainda, se dedica ao desempenho de atividades econmicas em carater privado. Com efeito, atividades como fomento, polcia administrativa e interveno na propriedade privada, constituem atualmente temas de grande relevncia para o Direito Administrativo, pois se destinam ao bem estar da coletividade, mas corrente a noo de essas atividades no constituem servios pblicos. Ademais, o Estado muitas vezes tem buscado na realizao de atividade privada a satisfao de interesses coletivos, mediante a explorao de atividade econmica (art. 173 CF/88). A concluso a que se chega a da complexidade histrica e jurdica da expresso servio pblico. No entanto, possvel perceber uma evoluo do conceito de servio pblico trazido por Leon Duguit, para quem o servio pblico era a prpria razo de ser do Estado; posteriormente reduzido ao conjunto de atividades do Estado regradas pelo Direito Administrativo, com o pensamento de Gze e Vedel; e nos dias atuais, onde o conceito de servio pblico passa a ser considerado como uma das atividades materiais da Administrao Pblica. A primeira crtica que se faz a essa escola a abrangncia da noo que Lon Duguit d ao servio pblico, para quem toda atividade do Estado constitui prestao de servio pblico, fazendo com que at o Judicirio e o Legislativo sejam abrangidos pelo conceito de servio pblico ao lado de servios pblicos propriamente ditos, como a sade e a educao. Uma segunda crtica cinge-se ao conceito de Jze, que reduz toda atividade da Administrao Pblica prestao de servio pblico, negando as demais atividades administrativas diversas do servio pblico.

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JZE, Gaston. Princpios generales del derecho administrativo. Buenos Aires: Depalma, 1948, v. II, p. 1. BIELSA, Rafael. Derecho administrativo. 4 ed. Buenos Aires: El Ateneo, 1947, v. I, p. 5. 22 ZANOBINI, Guido. Corso de dirito amministrativo. 5 ed. Milo: Dott. A. Giuffr, 1947, v. I, p. 14. 23 CVALCANTI, Themstocles Brando. Curso de direito administrativo. 6 ed. So Paulo: Freitas Bastos, 1961, p. 23. 24 MELLO, Oswaldo Aranha Bandeira de. Princpios gerais de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 1968, v. I, p. 146. 25 RIVERO, Jean. Droit Administratif. 3 ed. Paris: Daloz, 1965, p. 381. Traduo livre de Le service publique est une forme de laction administrative dans laquelle une personne publique assume la satisfaction dum besoin dintrt gnral. 26 FRAGA, Gabino. Derecho administrativo. 4 ed. Cidade do Mxico: Porrua, 1948, p. 19.

Por fim, cumpre ressaltar que a impreciso do conceito de servio pblico torna difcil a abordagem do tema. Com efeito, sendo o prprio tema servio pblico de difcil definio, no inteligente us-lo como o cerne do conceito de Direito Administrativo. 1.3.5 Escola ou Critrio das Atividades Jurdicas e Sociais do Estado Por esse critrio, alguns autores tentam definir o Direito Administrativo a partir das atividades jurdicas no contenciosas exercidas, obrigatoriamente, pelo Estado, isto , as atividades materiais, bem como o sistema de organizao do Estado para o desempenho dessas atividades. O critrio ou escola das atividades jurdicas e sociais do Estado procura definir o Direito Administrativo por um elemento objetivo, o conjunto de atividades materiais, e por um elemento subjetivo, o conjunto dos rgos. No Brasil, alguns autores importantes como Mrio Masago27, adotaram o critrio das atividades jurdicas e sociais do Estado para definir o Direito Administrativo, afirmando que o Direito Administrativo o conjunto dos princpios que regulam a atividade jurdica no contenciosa do Estado e a constituio dos rgos e meios de sua ao em geral. Em sentido semelhante Cretella Jnior afirma ser o Direito Administrativo o ramo do direito pblico interno, pertinente s atividades das pessoas jurdicas pblicas, quando perseguem interesses pblicos ou o ramo do direito pblico interno que regula a as atividades das pessoas jurdicas pblicas e a instituio de meios e rgos relativos ao dessas pessoas. A crtica que se faz ao critrio das atividades jurdicas e sociais do Estado a ausncia de preciso na definio do objeto do Direito Administrativo, pois nem todas as atividades das pessoas pblicas so regidas pelo direito administrativo, como por exemplo, as atividades industriais e comerciais das empresas estatais. 1.3.6 Escola ou Critrio Negativista ou Residual Para essa corrente, as atividades do Estado podem ser utilizadas para definir o objeto do Direito Administrativo. Assim, excluda a atividade judiciria e a legislativa, o resduo o objeto do Direito Administrativo, ou seja, tudo aquilo que no legislao ou jurisdio, por certo, ser Administrao Pblica. No Brasil, Tito Prates da Fonseca28 adotou tal posicionamento para definir Direito Administrativo como a disciplina jurdica reguladora da atividade do Estado, exceto no que se refere aos atos legislativos e jurisdicionais, instituio de rgos essenciais estrutura do regime, e forma necessria da atividade destes rgos. A crtica a esse critrio semelhante quela realizada em face do critrio do Poder Executivo, pois, ao definir o Direito Administrativo a partir de um critrio negativista ou residual, esqueceram os seus tericos das atividades administrativas exercidas pelo Poder Judicirio e Legislativo. 1.3.7 Escola ou Critrio Teleolgico Os adeptos do critrio teleolgico procuram definir o Direito Administrativo a partir da idia dos fins do Estado, de modo que se possa conceitu-lo como o ramo do direito pblico que regula a ao do Estado na realizao dos objetivos de utilidade pblica. Tal critrio fora previsto por Vittorio Emanuele Orlando em seu Tratado Completo do Direito Administrativo Italiano, tendo alcanado grande aceitao poca. No Brasil Oswaldo Aranha 29 foi o mais famoso adepto da Escola ou Critrio Teleolgico afirmando que o Direito Administrativo to somente a forma de ao do Estadopoder, quer dizer, a ao de legislar e executar, e a sua organizao para efetivar essa forma, quer dizer, os meios de sua ao. No entanto, a Escola ou Critrio Teleolgico, segundo Cretella30, peca pela impreciso da expresso fins do Estado e, principalmente, pelo fato de que o Estado meio e no fim em si mesmo. 1.3.8 Escola ou Critrio da Administrao Pblica Atualmente a escola ou critrio da administrao pblica aquela que parece mais aceitvel para explicar o conceito e contedo do Direito Administrativo. Por certo, a Escola ou Critrio da Administrao Pblica procura definir o Direito Administrativo a partir de seu aspecto formal, subjetivo ou orgnico, como o conjunto de rgos, entidades e agentes pblicos, e de seu aspecto material, objetivo ou funcional, como o conjunto de atividades do Estado que de forma direta, concreta e imediata realiza os interesses pblicos.
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MASAGO, Mrio. Curso de direito administrativo. 1 ed. 2 tiragem. So Paulo: Max Limonad, 1959, v. I, p. 25-33. FONSECA. Tito Prates. Lies de direito administrativo. So Paulo: Freitas Bastos, 1943, p. 29. 29 MELLO, Oswaldo Aranha Bandeira de. Princpios gerais de direito administrativo. Rio de Janeiro: Forense, v. I, p. 173. 30 CRETELLA JNIOR, Jos. Tratado de direito administrativo. 2 ed. Rio de Janeiro: Forense, v. I, 2002, p. 12.

A adoo da Escola da Administrao Pblica permite estabelecer um conceito e objeto para o Direito Administrativo. Ora, sendo a Administrao Pblica o conjunto de rgos, entidades e agentes pblicos (aspecto formal), bem como o conjunto de atividades a seu cargo (aspecto material), podemos pensar no Direito Administrativo como o ramo do direito que trata da organizao dos rgos, entidades e agentes pblicos e da realizao de suas atividades, como meio de realizar de forma direta, concreta e imediata os interesses pblicos. Com efeito, por essa Escola procuramos definir o Direito Administrativo como o ramo do direito que rege a atividade administrativa, seja tal atividade realizada pelo Poder Executivo, Legislativo ou Judicirio. Considerando que a atividade administrativa est presente em todos eles, embora com maior intensidade no Executivo atividade tpica entende-se que todos os Poderes exercem atividade administrativa. Portanto a todos aplicado o Direito Administrativo.