Lei de Inovacão Tecnologica

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Matias-Pereira, Jos; Kruglianskas, Isak GESTO DE INOVAO: A LEI DE INOVAO TECNOLGICA COMO FERRAMENTA DE APOIO S POLTICAS INDUSTRIAL E TECNOLGICA DO BRASIL RAE eletrnica, vol. 4, nm. 2, julio-diciembre, 2005 Escola de Administrao de Empresas de So Paulo Brasil
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GESTO DE INOVAO: A LEI DE INOVAO TECNOLGICA COMO FERRAMENTA DE APOIO S POLTICAS INDUSTRIAL E TECNOLGICA DO BRASIL
Por: Jos Matias-Pereira, UNB Isak Kruglianskas, USP
RAE-eletrnica, v. 4, n. 2, Art. 18, jul./dez. 2005
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RAE-eletrnica ISSN 1676-5648 2005 Fundao Getulio Vargas Escola de Administrao de Empresas de So Paulo.
GESTO DE INOVAO: A LEI DE INOVAO TECNOLGICA COMO FERRAMENTA DE APOIO S POLTICAS INDUSTRIAL E TECNOLGICA DO BRASIL Jos Matias -Pereira - Isak Kruglianskas
RESUMO O objetivo principal deste artigo debater, a partir das experincias de alguns pases bem-sucedidos na implementao de polticas industrial e tecnolgica, se a construo de um moderno arcabouo institucional na rea de desenvolvimento cientfico e tecnolgico, no qual deve estar includa a questo da inovao, essencial para o crescimento econmico do Pas. Nesse esforo, buscamos aprofundar a discusso sobre as polticas de gesto da inovao no Brasil, em especial sobre a Lei de Inovao Tecnolgica LIT (Lei Federal n. 10.973 de 02.12.2004) que estabelece medidas de incentivo inovao e pesquisa cientfica e tecnolgica no ambiente produtivo, com vistas capacitao e ao alcance da autonomia tecnolgica e ao desenvolvimento industrial do Pas, por meio da anlise das principais medidas explicitadas em seu texto. Evidencia-se que a aprovao da Lei de Inovao Tecnolgica, apesar de suas deficincias, representa um instrumento relevante de apoio s polticas industrial e tecnolgica do Brasil.
ABSTRACT The main objective of this article is to debate, from the experiences of some successful countries in industrial and technological implementation of politics, if the construction of an institutional modern system in the area of scientific and technological development, in which must be enclosed the question of innovation, is essential for the economic growth of the country. In this effort, we search to deepen the quarrel on the politics of management of innovation in Brazil, in special on the Law of Technological Innovation LIT (Federal Law n 10,973, 02.12.2004) that establishes measurements of incentive to innovation and the scientific and technological research in the productive environment, with sights to the qualification and the reach of the technological autonomy and to the industrial development of the country through the analysis of the main measures defined in its text. It is an evidence that the approval of the innovation law, although its deficiencies, represents an excellent instrument of support to the industrial and technological politics of Brazil.
PALAVRAS-CHAVE Lei de Inovao Tecnolgica, polticas industrial e tecnolgica, crescimento econmico, desenvolvimento, Brasil.
KEYWORDS Law of technological innovation, industrial and technological politics, economic growth, development, Brazil.
RAE- eletrnica - v. 4, n. 2, Art. 18, jul./dez. 2005
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INTRODUO
Em uma economia slida, a inovao tecnolgica deve ser resultado de um ambiente que produz cincia de ponta e influencia direta e indiretamente o setor produtivo, especialmente por meio dos setores de pesquisa e desenvolvimento gerados no bojo das empresas. Verificamos, entretanto, que o modelo de desenvolvimento adotado no Brasil, nas ltimas dcadas, no criou condies e estmulos para que as empresas passassem a ter tais setores em suas estruturas. Essas distores esto refletidas na produo cientfica do Pas, particularmente aquela proveniente das universidades pblicas, que representam uma parcela significativa da produo nacional. Essa constatao nos permite argumentar que o Brasil um pas que produz cincia de fronteira, mas que no consegue interagir, em um nvel adequado, com o setor produtivo. O resultado dessa baixa incorporao de tecnologia de ponta diretamente nos produtos torna-os pouco competitivos, tanto no mercado interno como no externo. Criar as condies para que o Pas consiga avanar de forma consistente no campo tecnolgico uma tarefa rdua, que exige, alm da mudana institucional e econmica, tambm uma mudana cultural. Torna-se perceptvel, assim, que a mola propulsora para viabilizar o aumento da produo cientfica e tecnolgica no Pas tem incio com a criao de instrumentos reguladores dessa relao. Apesar de a Constituio Federal do Brasil (CF, 1988) ter definido, em grandes linhas, o papel do Estado brasileiro nas diversas atividades, fortalecendo o Estado articulador, promotor e incentivador, na prtica a ao do Estado em relao a C&T ainda deixa muito a desejar (Caldas, 2001). Apenas nos ltimos anos a ao estratgica comeou a ser delineada, com a elaborao dos Planos Plurianuais e a construo de um plano estratgico para a cincia, a tecnologia e a inovao. Tendo como referncia os preceitos constitucionais estabelecidos no artigo 218 da Constituio Federal, que estabelece que o Estado promover e incentivar o desenvolvimento cientfico, a pesquisa e a capacitao tecnolgicas, o Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT) elaborou o Projeto de Diretrizes Estratgicas para a Cincia, Tecnologia e Inovao em um Horizonte de 10 Anos (DECTI). O projeto de DECTI/MCT foi estruturado em cinco grandes temas: No caminho do Futuro focado em educao para a cincia e tecnologia e no avano do conhecimento; Qualidade de Vida focado no impacto do desenvolvimento cientfico e tecnolgico sobre o cidado e sobre o meio ambiente, com vistas promoo de desenvolvimento sustentvel; Desenvolvimento econmico focado em C&T sob o ngulo econmico produo de bens e servios em uma sociedade marcada por srias desigualdades regionais e sociais; Desafios Estratgicos focado nos grandes programas de impacto para a prxima dcada, tais como a sociedade da informao e a biotecnologia, nos projetos mobilizadores nacionais e nas estratgias de explorao econmica das ltimas fronteiras brasileiras; e Desafios Institucionais focado nos desafios legais, institucionais e de organizao a serem superados para que as metas propostas no projeto possam ser alcanadas. este ltimo tema desafios institucionais que o presente trabalho ir abordar. Ter como preocupao analisar e aprofundar a discusso sobre a importncia da construo de um arcabouo legal que contribua para uma maior integrao entre o desenvolvimento cientfico e tecnolgico e a produo de inovao. Nesse esforo, iremos utilizar como referncia a Lei de Inovao Tecnolgica (Lei Federal n. 10.973/2004), que dispe sobre incentivos inovao e pesquisa cientfica e tecnolgica no ambiente produtivo e d outras providncias. A referida lei tem como objetivo criar um ambiente propcio para aumentar o envolvimento das empresas no desenvolvimento de projetos
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inovadores que levem a gerar novos produtos e processos. Busca-se, com ela, uma elevao do nvel de parcerias entre empresas, universidades e institutos cientficos e tecnolgicos para que ganhem fora e estimulem o processo de inovao.
POLTICAS INDUSTRIAL E TECNOLGICA E A LEI DE INOVAO TECNOLGICA
O tema abordado neste artigo significativamente amplo, complexo e polmico, visto que existe uma parcela da comunidade cientfica que discorda da necessidade de que se tenha uma poltica de inovao tecnolgica. A base de argumentao desse segmento da comunidade cientfica de que deve prevalecer sempre a ampla liberdade do pesquisador de determinar o objeto e o escopo de suas pesquisas, ao passo que, ao poder pblico, fica o papel de financiamento das atividades de pesquisa. Aceitamos, neste artigo, que relevante e necessria a existncia de uma poltica nessa rea. No debate sobre a construo de uma poltica industrial e tecnolgica e de uma lei de inovao torna-se relevante fazer uma anlise do Sistema de Cincia e Tecnologia do Brasil (SCTB). Assim, iremos adotar neste artigo, de maneira preferencial, uma abordagem funcionalista e sistmica em que as organizaes e relaes foram, inicialmente, consideradas como instituies tipo- ideal weberianas, a fim de facilitar a identificao e o estudo dos elementos que formam esse complexo sistema. Levaremos em considerao tambm o conceito de racionalidade limitada de Herbert Simon (1959, 1965, 1978). Assim, partimos do pressuposto de que o SCTB, apesar de apoiar-se em uma base estrutural razovel, necessita ser fortalecido de vrias maneiras para que possa ser ampliado, consolidado e garantido contra eventuais instabilidades no futuro. Sustenta Morgan (1980) que a abordagem funcionalista essencialmente ortodoxa e que ela baseada na pressuposio de que a sociedade tem uma existncia concreta e real, e um carter sistmico orientado para produzir um estado de coisas que sejam ordenadas e reguladas. Ao estabelecer a distino entre estabilidade e mudana como aspectos especficos da ordem e do conflito, respectivamente, Dahrendorf (1959) alerta que no tem a inteno de afirmar que a teoria da ordem assume que a sociedade seja esttica (Burrell e Morgan, 1979). Sua preocupao mostrar como as teorias funcionais so essencialmente correlacionadas com os processos que servem para manter os padres de um sistema como um todo. Nesse sentido, as teorias funcionalistas so consideradas como estticas no sentido em que procuram explicar o status quo. Aguiar (1991), utilizando o mtodo de anlise funcional para descrever a ambincia de cincia e da tecnologia no Brasil, busca explicar como os elementos que compem o sistema nacional procuram se estabilizar, se integrar e atuar harmonicamente.
FUNDAMENTOS PARA A CONSTRUO DE UM MODELO TECNOLGICO
A agressiva disputa pela apropriao da informao, do conhecimento e do desenvolvimento da inovao no mundo contemporneo, decorrente do processo de globalizao, conforme delineado nas concluses do Livro Branco da Cincia, Tecnologia e Inovao (MCT, 2002), indica a necessidade de o Brasil construir um modelo de desenvolvimento tecnolgico autnomo. Isso torna explcito que a Lei de Inovao Tecnolgica, cujo teor deve refletir claramente que a gerao de conhecimento e a formao de recursos humanos so funes da universidade, e que a inovao tecnolgica ocorre no mbito das empresas, se apresenta como um instrumento relevante para reduzir a dependncia tecnolgica do Pas. Registre-se aqui que inovao tecnolgica compreende a introduo de produtos ou processos tecnologicamente novos e melhorias significativas que tenham sido implementadas em produtos e processos existentes. Considera-se uma inovao tecnolgica de produto ou processo aquela que tenha sido implementada e introduzida no mercado inovao de produto ou utilizada no processo de produo inovao de processo (OCDE, Manual Oslo, p. 35). A partir dessas observaes, formula-se a seguinte pergunta: a Lei de Inovao Tecnolgica aceita como parte essencial do arcabouo institucional para fortalecer as reas de pesquisa e da produo de conhecimento no Brasil poder fomentar adequadamente a criao de novos ambientes, propcios gerao e absoro de inovaes, atuando como instrumento de apoio s polticas industrial e tecnolgica do Brasil? Para responder essa indagao, parte-se do pressuposto de que o Brasil ainda no construiu um arcabouo institucional na rea cientfico-tecnolgica suficientemente consistente capaz de definir adequadamente quais so as atividades de pesquisa de real interesse tecnolgico para o Pas. Assim, temos como propsito debater neste artigo, a partir das experincias de alguns pases bem-sucedidos na implementao de polticas industrial e tecnolgica, se a construo de um moderno arcabouo institucional na rea de desenvolvimento cientfico e tecnolgico, no qual deve estar includa a questo da inovao, essencial para o crescimento econmico do Brasil. A investigao, que explicativa quanto aos fins e bibliogrfica quanto aos meios, est apoiada em vrios estudos e documentos, como, por exemplo, Dahlman e Frischtak (1990), Brisolla (1993), Azevedo (1994), Gibbons, Limonges et al. (1994), Cassiolato (1996), Pavitt (1991, 1998), Coutinho (1999), Coutinho e Ferraz (1994), Eber (2000), Schwartzman (2001), Matias-Pereira e Kruglianskas (2004), Matias-Pereira, Kruglianskas e Marcelino (2005), Livro Branco da Cincia, Tecnologia e Inovao (MCT, 2002), Diretrizes de Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (PITCE/MDICE, 2003), e na Lei de Inovao Tecnolgica (Lei Federal n. 10.973/2004 ).
Anlise das experincias de pases de sucesso na promoo de C&T A abordagem da experincia em CT&I de alguns pases bem-sucedidos nessas reas oportuna para a compreenso do propsito deste estudo. Argumenta-se que tanto o Parlamento como a sociedade organizada brasileira, na discusso para promover o aperfeioamento do projeto de lei de inovao
brasileira, precisam levar em considerao as estratgias que esses pases adotaram em C&T para fomentar o processo de desenvolvimento econmico e social. Na maior parte dos pases integrantes da Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE, 1996 e 1997b), os governos esto adotando polticas para contrapor os efeitos provocados pelo nvel elevado de abertura ao exterior que se seguiu importante reduo de barreiras tarifrias que foram implementadas. As polticas de competitividade adotadas nos pases da OCDE (1996), visando ao aumento das exportaes, esto orientadas de forma seletiva. Tem havido uma diminuio dos subsdios diretos s empresas e nfase no apoio ao investimento em setores intensivos em tecnologia e constituio de infra-estrutura necessria para alcanar objetivos de crescimento de longo prazo. As pequenas e mdias empresas e a organizao de clusters industriais recebem tratamento diferenciado na alocao dos investimentos. Naqueles pases a poltica industrial percebida de uma maneira mais ampla e sua funo articular e envolver empresas de diferentes setores e atividades, tendo as tecnologias de informao e as comunicaes como molas impulsoras do processo (Lastres e Albagli, 1999; Lora, 2001). Com base na experincia dos pases industrializados, argumenta-se que o caminho para o desenvolvimento econmico e social passa, necessariamente, pela eficincia tecnolgica (Matesco, 2001). Essa realidade reforada, tambm, pelo sucesso de alguns pases emerge ntes que esto gerando riqueza a partir do conhecimento alcanado em centros de pesquisa (Maldonado, 1998). A descrio feita a seguir tem como objetivo explicitar as experincias da Coria do Sul, Frana, Estados Unidos e Japo, cujas polticas industriais e tecnolgicas refletem e influenciam os debates sobre o tema no Brasil.
Coria do Sul A Coria, por meio da Lei n. 1.864, promulgada em 1967, denominada Lei da Promoo de C&T, deflagrou o processo de consolidao do desenvolvimento tecnolgico e criao das infra-estruturas de C&T naquele pas, com base no modelo learning by doing. Posteriormente, em 1989, foi promulgada a Lei n. 4.196, conhecida como Lei da Promoo da Pesquisa Bsica, que expressa a viso poltica de que a inovao depende essencialmente da capacidade inventiva do pas para fazer face ao novo modelo de desenvolvimento industrial learning by research. Com a acelerao do processo de industrializao ocorrido na Coria, a partir da dcada de 1970, a principal vertente de desenvolvimento econmico daquele pas foi a de trabalhadores altamente qualificados com salrios relativamente baixos, com altas taxas de poupana e mecanismos de proteo das indstrias nacionais (Shin et al., 1994). A vantagem comparativa da Coria com base nesses fatores no mais efetiva, uma vez que no esto mais disponveis recursos ociosos e a economia encontra-se plenamente aberta ao mundo. Constata-se que o ambiente econmico est mudando rapidamente na Coria medida que avana a globalizao e, portanto, esto aumentando as necessidades de mudana nas polticas pblicas com vistas a uma transio bem-sucedida para uma economia baseada no conhecimento naquele pas (Stepi, 1995). A implicao, nesse caso, que a Coria est buscando identificar outras fontes de vantagens comparativas, principalmente em atividades de C&T. Registre-se aqui que um dos modelos bem-sucedidos de prospeco tecnolgica foi elaborado quando o MCT concluiu, em 1992, um programa nacional de P&D denominado Projetos Nacionais Altamente Avanados. O propsito desses projetos era potencializar a competitividade das indstrias
nacionais mediante o aumento da capacidade local em cincia e tecnologia. Naquela fase, a poltica de C&T na Coria carecia de unidade no planejamento de C&T. Isso se deve, em grande parte, ao sistema diversificado de formulao da poltica de C&T naquele pas. Uma avaliao dos Projetos Altamente Avanados (HAN Highly Advanced Projects), trs anos aps o seu incio, evidenciou que a iniciativa dos projetos HAN foi bem-sucedida. Essa iniciativa tem sido considerada na formulao de grandes polticas no setor de C&T na Coria, como foi o caso da elaborao da Lei Especial sobre C&T em 1997, com vistas a um aumento substancial da capacidade de C&T mediante um plano qinqenal para o desenvolvimento de C&T. O Ministrio da Cincia e Tecnologia da Coria tem a funo de atuar como lder, especializado em reas em comum, interdisciplinares e estratgicas, e assume responsabilidade pela articulao geral entre todos os demais ministrios e rgos. A anlise das medidas que tem como meta elevar a Coria categoria de economia desenvolvida, apoiada no trip indstria-educaoconhecimento em C&T demonstra que foi estruturado naquele pas um conjunto de normas e orientaes adequadas que esto auxiliando o pas a atingir os objetivos polticos propostos.
Frana A poltica industrial francesa tem concedido fortes estmulos financeiros para viabilizar a montagem de grandes projetos aglutinadores de competncias em reas estratgicas. Essa poltica est apoiada na utilizao de concesso de subsdios e de renncia fiscal. Os subsdios para financiamento e renncia fiscal so concedidos para grandes empreendimentos ou para aqueles destinados a reas estratgicas selecionadas. A agncia do governo responsvel pela concesso de incentivos financeiros a DATAR. Por sua vez, as pequenas e mdias empresas so contempladas com linhas de crdito subsidiado, como, por exemplo, as dotaes concedidas pela Societ Franaise pour lAssurance du Capital-Risque. O suporte tecnolgico ofertado s pequenas e microempresas pelo governo francs por meio de programas especficos como ANVAR e ATOUT. A poltica industrial da Frana, nas ltimas dcadas, tem promovido uma estreita associao de interesses entre o Estado e um ncleo de grandes empresas localizadas em setores dinmicos da economia, muitas delas com uma significativa participao do capital estatal. As prioridades so orientadas para estimular a criao de capacitao produtiva e tecnolgica da indstria, com destaque para os grandes programas pblicos nos setores de telecomunicaes, aeroespacial e de energia nuclear.
Estados Unidos da Amrica O governo dos EUA intervm no mercado tecnolgico por meio da concesso de grandes incentivos acumulao e aplicao de capital privado nessa rea. O principal instrumento utilizado pelo governo norte-americano o uso do poder de compra do Estado em favor de produtores locais (Buy American Act). Alm dessa legislao, o governo daquele pas utiliza um amplo e generoso programa de financiamento a fundo perdido para o desenvolvimento tecnolgico de pequenos e microempresrios (Small Business Innovactive Research SBIR). O volume de subsdios diretos e o uso do poder de compra que foram orientados pelo governo dos EUA s atividades de P&D, na dcada de 1990, atingiram cerca de US$ 100 bilhes ao ano.
O grande volume de subsdios concedido pelo governo norte-americano ao setor privado considerado um instrumento de importncia vital para estimular pequenas empresas daquele pas a investir em tecnologia. Em relao s grandes empresas industriais, que buscam recursos no mercado de capitais, o apoio do Estado se efetiva por meio de contrataes de servios e compra de produtos fabricados por empresas localizadas no pas. Nos EUA, o apoio governamental de estmulo ao P&D para facilitar a cooperao entre empresas, universidade e laboratrios federais teve incio da dcada de 1960. Sua expanso, entretanto, ocorreu com a aprovao do Stevenson-Wydler Tecnology Innovation Act, de 1980. A partir dessa lei, o governo norte-americano facilitou o acesso do setor industrial aos laboratrios federais, disponibilizando no apenas infra-estrutura altamente especializada mas tambm oportunidades de parceria no financiamento e uso por instituies privadas de tecnologias desenvolvidas por instituies pblicas de pesquisa. Outra medida institucional importante no campo da pesquisa nos EUA foi a aprovao do Bayh-Dole Act. Essa legislao foi direcionada para a questo de propriedade intelectual uniforme, permitindo s universidades, institutos de pesquisa e pequenas empresas reterem a titularidade de patentes de invenes derivadas de pesquisas financiadas com recursos pblicos federais e facultar s ins tituies beneficirias desses recursos transferirem tecnologia para terceiros. O BayhDole Act foi responsvel pelo aumento significativo do nvel de patenteamento nas universidades daquele pas.
Japo As caractersticas e os avanos alcanados pelo Japo no campo da C&T, nas ltimas trs dcadas, indicam a oportunidade de analisar com especial ateno as polticas industrial e tecnolgica daquele pas (Freeman, 1987, 1995). Verificou-se, ao longo dos anos de 1970, uma significativa mudana qualitativa na estrutura tecnolgica do Japo, onde ocorreram profundas mudanas com a reorientao do modelo de desenvolvimento que vinha at ento sendo adotado, que era apoiado em indstrias intensivas em energia e outros insumos materiais. O novo modelo passou a priorizar a capacitao tecnolgica e a formao de indstrias intensivas em conhecimento, no-poluidoras e com alto valor agregado. Na fase inicial, os segmentos eleitos foram a microeletrnica, a aviao, o desenvolvimento de recursos martimos e energticos. Na fase seguinte, foram escolhidos a biotecnologia, os novos materiais e as tecnologias da informao e comunicao. Verifica-se, nesse perodo, o processo de transio da fase de catching up para a disputa da liderana tecnolgica mundial (Albuquerque, 1996). O Plano Bsico para C&T do Japo, que foi aprovado em 1996, teve como objetivo estabelecer polticas especficas para C&T em um prazo de cinco anos. No citado Plano Bsico se destacam as mudanas institucionais orientadas para a construo de um novo sistema P&D, a expanso dos recursos pblicos destinados P&D, criao de novas indstrias com nfase nas tecnologias de informao e comunicao e promoo de um consenso nacional acerca da importncia de C&T. Os fundamentos levados em considerao para a sua elaborao foram: a estagnao ocorrida nos ltimos anos do montante de recursos globais japoneses destinados a C&T; os menores recursos aplicados pelo governo japons neste item comparativamente aos demais pases da OCDE; e a necessidade de uma maior flexibilizao e competitividade do sistema de P&D japons.
Foi dada prioridade pesquisa bsica e aplicada em tecnologias da prxima gerao, particularmente as tecnologias da informao. Buscava-se, ainda, ampliar os recursos para rea de P&D, enfocando a conservao de energia e ambiente. Destacava-se, entre as demais reas de interesse, a supercondutividade, os novos materiais, a biotecnologia, a eletrnica, as tecnologias de informao e comunicao, as mquinas, o setor aeroespacial, os recursos naturais, as cincias sociais e mdicas. Registre-se aqui que foram desenvolvidos esforos naquele pas desde o incio da dcada de 1990 visando avanar o conhecimento em reas identificadas como importantes fronteiras cientficas no prximo milnio, como, por exemplo, o Human Frontier Science Program. Na dcada de 1990, por sua vez, a poltica tecnolgica do Japo passa a interagir de maneira mais intensa com a poltica industrial (Maldonado, 1998). Constata-se, nos princpios gerais das polticas industrial e tecnolgica elaborados pelo MITI, para o final da dcada, a atribuio de trs diretrizes bsicas: solucionar as questes relativas ao padro de especializao da indstria japonesa, com forte nfase em polticas industriais e tecnolgicas e, sobretudo, de promoo de clusters regionais; construir uma sociedade e uma economia que levem em conta a questo ambiental e com prioridade no bem-estar social dos cidados, cuja tnica a poltica energtica; e promover a adoo de polticas de investimento e de comrcio adequadas a uma economia global baseada em redes, que expressa as prioridades japonesas do ponto de vista internacional (Lastres e Cassiolato, 2000). A experincia internacional referente s legislaes que definem medidas para a promoo da cincia, tecnologia e inovao reveladora, encontrando apoio nos exemplos aqui assinalados, e serve como ilustrao, para comprovar que os pases que consideram C&T como atividade estratgica constroem sistemas legais que estimulam, de forma coordenada, o desenvolvimento cientfico, tecnolgico e a inovao no setor industrial. Sem desconsiderar a dimenso fsica, a diversidade regional e a complexidade econmica, poltica, cultural e populacional dos pases citados, pode-se argumentar que a consecuo das metas na rea de cincia e tecnologia passa pela consolidao de um arcabouo legal, cujo contedo permita dinamizar a relao entre universidades, institutos de pesquisa e o setor produtivo nacional.
A conexo entre as leis sobre inovao e pesquisa da Frana e do Brasil Abordados os aspectos mais relevantes das polticas industrial e tecnolgica dos pases mencionados anteriormente (Matias-Pereira, 2005), torna-se possvel iniciar a anlise da relao e dos aspectos mais relevantes da Lei de Inovao e Pesquisa da Frana, Lei n. 99-587, e da Lei de Inovao Tecnolgica do Brasil, Lei Federal n. 10.973/2004. A Lei de Inovao e Pesquisa da Frana, n. 99-587, de 12 de julho de 1999, estabelece os procedimentos legais da relao pblico-privada, alm de criar mecanismos que estimulem a inovao tecnolgica no ambiente universitrio. Tem como objetivo facilitar a transferncia de pesquisa financiada pelo setor pblico para a indstria e a criao de empresas inovadoras. A experincia mostra que a utilizao econmica dos resultados da pesquisa um fator bsico do dinamismo da economia, e o nmero de empresas criadas a cada ano utilizando os resultados de pesquisa financiada pelo setor pblico permanece demasiado baixo. So, entretanto, essas empresas que tm o mais forte potencial para crescimento. Observa-se que a citada Lei de Inovao e Pesquisa da Frana tem como propsito reverter essa tendncia e proporcionar um contexto legal que fomente a criao de empresas inovadoras de tecnologia, sobretudo por parte de pessoas jovens, sejam pesquisadores, estudantes ou empregados.
Observa-se que a lei francesa est estruturada em quatro sees, que cuidam: da mobilidade dos pesquisadores em direo indstria e s empresas; da cooperao entre estabelecimento de pesquisa do setor pblico e empresas; do quadro geral fiscal para empresas inovadoras; e do quadro geral jurdico para empresas inovadoras. A comparao do contedo da lei francesa indica que a esta influenciou decisivamente o projeto de Lei de Inovao Tecnolgica do Brasil. A similitude entre o teor da Lei de Inovao e Pesquisa da Frana e o texto do projeto de lei nacional bastante evidente. Por sua vez, a Lei de Inovao Tecnolgica do Brasil est orientada para: a criao de um ambiente propcio a parcerias estratgicas entre universidades, institutos tecnolgicos e empresas; o estmulo participao de instituies de cincia e tecnologia no processo de inovao; e o incentivo inovao na empresa. Ela tambm possibilita autorizaes para a incubao de empresas no espao pblico e a possibilidade de compartilhamento de infra-estrutura, equipamentos e recursos humanos, pblicos e privados, para o desenvolvimento tecnolgico e a gerao de processos e produtos inovadores. Define, ainda, regras para que o pesquisador pblico possa desenvolver pesquisas aplicadas e incrementos tecnolgicos. Para isso criou mecanismos como: a bolsa de estmulo inovao e o pagamento ao servidor pblico de adicional varivel no-incorporvel remunerao permanente, ambos com recursos captados pela prpria atividade; a participao nas receitas auferidas pela instituio de origem com o uso da propriedade intelectual e a licena no-remunerada para a constituio de empresa de base tecnolgica. Autoriza tambm o aporte de recursos oramentrios diretamente empresa, no mbito de um projeto de inovao, sendo obrigatrias a contrapartida e a avaliao dos resultados. So ainda instrumentos desta lei a encomenda tecnolgica, a participao estatal em sociedade de propsito especfico e os fundos de investimentos. Para o governo federal, a Lei de Inovao Tecnolgica, ao estimular a inovao no setor produtivo, ir incentivar a emancipao tecnolgica do Pas e mudar o quadro atual, em que 73% dos cientistas esto atuando nas instituies pblicas e apenas 11% nas empresas privadas.
As normas definidoras da Lei de Inovao Tecnolgica do Brasil O Brasil, com a entrada em vigor da Lei de Inovao Tecnolgica (LIT), no incio de dezembro de 2004, passou a contar com um novo instrumento de fomento inovao e pesquisa cientfica e tecnolgica no ambiente produtivo, com vistas capacitao e ao alcance da autonomia tecnolgica e ao desenvolvimento industrial do Pas. As definies conceituais que levam compreenso das disposies normativas da LIT esto contidas no Interttulo I do texto. O Interttulo II cuida do estmulo construo de um ambiente de inovao, trazendo os comandos permissivos para a interao profcua entre as entidades de pesquisa e a iniciativa privada. Destaca-se, em especial, a sinergia para viabilizao de empresas emergentes, por meio do processo de incubao, e a colaborao com empresas consolidadas. O Interttulo III est orientado para a gerao de estmulos para a participao das entidades pblicas de pesquisa no processo de inovao e preocupa-se em definir normas que permitam a transferncia e o licenciamento de tecnologia das universidades e institutos de pesquisa pblicos do Pas para o setor produtivo nacional. A Lei de Inovao Tecnolgica busca promover e incentivar o desenvolvimento cientfico, a pesquisa e a capacitao tecnolgicas de forma a viabilizar o desenvolvimento, conforme define os artigos 218 e 219 da Constituio Federal. O estmulo inovao coloca no mercado produtos e
servios mais competitivos, gera emprego, renda e desenvolvimento. E uma das maneiras de ampliar essa gama de benefcios est nas incubadoras de empresas. Trata-se de um ambiente que proporciona a possibilidade de compartilhamento de infra-estrutura, equipamentos e recursos humanos, pblicos e privados, com as empresas nascentes. Nesse aspecto, a nova legislao pretende regularizar a situao das empresas privadas dentro das universidades e criar um sistema de incentivos fiscais para seu desenvolvimento, a comear pela contratao de pesquisadores e empresas sem licitao. Ao colocar a inovao como foco principal, a Lei de Inovao Tecnolgica reconhece que no basta para um pas fazer to-s C&T e P&D. preciso transform - los em novos produtos e processos ou melhorar o que j existe para que os produtos finais sejam desejados pelos mercados nacional e internacional. Observa-se que a Lei de Inovao Tecnolgica est organizada em torno de trs eixos: a constituio de ambiente propcio a parcerias estratgicas entre as universidades, institutos tecnolgicos e empresas; o estmulo participao de instituies de cincia e tecnologia no processo de inovao; e o incentivo inovao na empresa. Ela prev autorizaes para a incubao de empresas no espao pblico e a possibilidade de compartilhamento de infra-estrutura, equipamentos e recursos humanos, pblicos e privados, para o desenvolvimento tecnolgico e a gerao de processos e produtos inovadores. Tambm estabelece regras para que o pesquisador pblico possa desenvolver pesquisas aplicadas e incrementos tecnolgicos. Seus principais mecanismos so: bolsa de estmulo inovao e pagamento ao servidor pblico de adicional varivel no-incorporvel remunerao permanente, ambos com recursos captados pela prpria atividade; a participao nas receitas auferidas pela instituio de origem com o uso da propriedade intelectual e a licena no-remunerada para a constituio de empresa de base tecnolgica. A Lei de Inovao Tecnolgica tambm autoriza o aporte de recursos oramentrios diretamente empresa, no mbito de um projeto de inovao, sendo obrigatrias a contrapartida e a avaliao dos resultados. So ainda instrumentos desta lei a encomenda tecnolgica, a participao estatal em sociedade de propsito especfico e os fundos de investimentos. Para potencializar os instrumentos desta lei, o governo federal criou a Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI). A Agncia, instalada ser responsvel pela execuo e acompanhamento das polticas industrial, tecnolgica e de comrcio exterior do governo. A ABDI tem como funo articular aes e estratgias da poltica industrial por meio do apoio ao desenvolvimento do processo de inovao e do fomento competitividade do setor produtivo. composta por rgos do Poder Executivo (ministrios do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, da Cincia e Tecnologia e Casa Civil, por exemplo), da sociedade civil (Sebrae, Apex-Brasil e Confederao Nacional da Indstria) e da iniciativa privada. Alm disso, o Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT) j est trabalhando em um projeto de lei criando regime fiscal favorvel inovao.
RESULTADOS DA PESQUISA
Diante da amplitude e complexidade do tema inovao tecnolgica tornou-se necessria a realizao de entrevistas qualitativas para elevar o nvel de consistncia do estudo. Isso ficou mais evidente com a divulgao do estudo realizado pela Associao Nacional de Pesquisa, Desenvolvimento e Engenharia das Empresas Inovadoras (Anpei, julho de 2004), que mostra que, das 72 mil empresas pesquisadas,
apenas 22,6 mil (31,5% do total) realizaram algum tipo de inovao de produto ou processo produtivo entre 1998 e 2000. Do total de empresas que criaram algo novo, apenas 4% lanaram produtos que no existiam no mercado. preocupante, na anlise da pesquisa, alm do nmero baixo de empresas inovadoras, a constatao de que 67% delas declararam que as novas tecnologias e produtos so pouco importantes para sua estratgia. O estudo sinaliza que entre os entraves que impedem o financiamento Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) esto as altas taxas de juros, a correo monetria, a lentido no processo de aprovao de projetos, a burocracia, a confiabilidade no recebimento dos recursos e as exigncia s excessivas. A captao de recursos dificultada, tambm, pela exigncia da apresentao de um Plano de Desenvolvimento Industrial (PDI), no qual as empresas devem detalhar sua estratgia de inovao de longo prazo. Isso explicaria, em parte, porque, no perodo de 2001-2003, apenas quatro PDIs foram apresentados ao governo. Veja a seguir os resultados das pesquisas qualitativas no Quadro 1.
Quadro 1. Pesquisa Qualitativa: Caractersticas e Fragilidades da Lei de Inovao Tecnolgica Tendo como objetivo identificar as principais caractersticas e fragilidades da Lei de Inovao Tecnolgica do Brasil, realizamos um total de 13 entrevistas abertas, no perodo de junho de 2004 a abril de 2005, com atores dos principais segmentos envolvidos no debate da construo da Lei de Inovao Tecnolgica: representantes do setor privado (3), do parlamento (1), do governo (1), juristas (2) e pesquisadores das universidades e centros de pesquisas (6). Dessas entrevistas podemos destacar o seguinte: a) A criao de mecanismos jurdicos e financeiros para as empresas, universidades e cientistas interagirem, na procura por solues inovadoras, foi aceita pela maioria dos entrevistados como uma medida necessria, visto que a parceria at ento existente ocorria de forma precria e com um nvel baixo de transparncia. Espera-se, a partir da Lei de Inovao Tecnolgica e de sua regulamentao, que se abram novas possibilidades para que as partes constituam fundos, criem sociedades annimas, tomem emprstimos, recebam os incentivos e dividam as patentes; b) Para uma parcela significativa dos cientistas entrevistados a lei positiva, conceitualmente falando, por reconhecer a empresa como o local da inovao. Para esse segmento existe uma sinalizao clara de que o governo federal est orientando medidas para a gerao de estmulos inovao, flexibilizando atividades e relaes das instituies cientficas e tecnolgicas. Para eles, a lei busca enfrentar o desafio de criar no Brasil as condies necessrias para que o Pas possa dar um salto consistente no campo tecnolgico, em particular quando reconhece que entre as solues apontadas para corrigir rumos est incrementar a interao entre instituies cientficas e tecnolgicas incluindo os Centros de Educao Tecnolgica e o parque produtivo; c) Entre as medidas necessrias para o desenvolvimento das inovaes no Pas, em particular as medidas defendidas pelos empresrios, destacam-se as que sustentam que as despesas de P&D sejam deduzidas no lucro tributvel; desonerao dos investimentos de P&D; definio de incentivos diretos para a formao dos empresrios em know-how empresarial, estratgias de marketing, diferenciao competitiva e princpios de P&D; oferta de incentivos diretos para a formao da infra-estrutura de P&D; financiamentos privilegiados de pesquisa para projetos envolvendo universidade- indstria; apoio financeiro e tcnico-jurdico para patenteamento de novas descobertas realizadas no Brasil e no exterior;
d) Todos os juristas entrevistados sustentam que existem imperfeies e carncias no teor da Lei de Inovao Tecnolgica, como, por exemplo, sua amplitude e excesso de detalhes, a falta de definies claras para a gerao de estmulos e apoio a micro e pequenas empresas do Pas. Destacam, tambm, as falhas na forma de definio das normas que tratam da interao entre os trs atores principais para o sucesso da Lei de Inovao Tecnolgica, ou seja, o inventor, a universidade e os institutos de pesquisa, e o capital de risco. Para eles, a LIT no definiu, tambm, as regras dessa relao em contrato, que ainda permanecem obscuras. Essas constataes reforam a argumentao dos entrevistados de que a implementao das medidas definidas na Lei de Inovao Tecnolgica ir exigir o envolvimento de toda a sociedade organizada na sua regulamentao, para que possa sanar esses defeitos e vir a cumprir os seus objetivos, em particular na gerao dos estmulos adequados inovao, flexibilizando atividades e as relaes das instituies cientficas e tecnolgicas; e) A argumentao utilizada pelo governo federal tendo como base a legislao existente nos pases mais avanados para permitir o afastamento de pesquisadores empreendedores, a fim de que possam desenvolver atividade empresarial relativa produo de bens diretamente decorrentes de criao de sua autoria, que ir permitir transformar o conhecimento em bens tangveis para a sociedade, aceita pela maioria dos entrevistados. Eles ressaltam professores-pesquisadores de universidades pblicas e centros de pesquisa a necessidade de analisar com maior profundidade os riscos de um esvaziamento das universidades pblicas, considerando que no texto da proposta no se prevem mecanismos que permitam s universidades controlar adequadamente o trabalho dos pesquisadores que se afastarem para desenvolver projetos de pesquisa no setor privado. Nesse sentido, defendem que a regulamentao da Lei de Inovao Tecnolgica deve preocupar-se principalmente com a transparncia na relao entre os professores das universidades e empresas; f) No que tange gesto da inovao, existe uma percepo por parte de uma parcela dos professorespesquisadores de que a lei carente de normas definidoras que permitam s universidades controlar melhor o trabalho dos pesquisadores que venha m a se afastar do ambiente acadmico para desenvolver projetos no setor privado. Na opinio dos entrevistados, indesejvel para a sociedade que o interesse do pesquisador prevalea em relao ao da instituio a que ele est ligado. Nesse sentido, argume ntam que preciso preservar os interesses das instituies de pesquisa para impor limites iniciativa privada. Observa-se que uma parcela dos professores que atuam como consultores ou que executam projetos para o setor privado usa as fundaes de apoio das universidades, que firmam contratos e movimentam recursos praticamente sem prestar contas s universidades. Caso isso no seja corrigido na regulamentao da Lei de Inovao Tecnolgica, corre-se o risco de o interesse do pesquisador acabar prevalecendo em relao ao da instituio a que ele est ligado. Sob essa ptica, a lei no est sendo aceita pacificamente por uma parcela de professores, pesquisadores e dirigentes de associaes de docentes como uma soluo para os problemas de desenvolvimento tecnolgico brasileiro. Para esse segmento, a lei representa mais um estgio no processo de aprofundamento da privatizao do setor pblico. Argumentam que o papel das universidades pblicas no o de fornecer mo-de-obra e capacidade instalada a custo zero para o setor privado nem pagar a conta da falta de investimento estratgico em tecnologia. Seu papel estabelecer um ambiente em que a pesquisa e no a adaptao tecnolgica e o ensino crtico e de qualidade, bem como a extenso, so exercidos de modo indissocivel, propiciando bases slidas para o desenvolvimento social, cultural e tecnolgico do Pas; g) A maioria dos entrevistados em particular os empresrios e os pesquisadores entende que o processo de estruturao de competncias tecnolgicas e organizacionais no interior das firmas requer um amplo e constante acesso s fontes de informao bsica, visando transformar informaes em
conhecimento. Para que isso ocorra, as empresas cujo propsito desenvolver seus prprios sistemas de aprendizado tecnolgico e organizacional precisam criar departamentos especficos de P&D (Roussel, Saad e Bohlin, 1992). Assim, argumentam que a Lei de Inovao Tecnolgica no levou em considerao a essencialidade dessas questes, visto que sem tecnologia as possibilidades de competir nos mercados mundiais ficam comprometidas. Nesse sentido, sustentam que a criao e a manuteno dos centros de P&D e a conseqente valorizao dos recursos humanos altamente qualificados que atuam nesses centros devem ser uma medida prioritria para o Pas. Esse esforo ir contribuir para reduzir o papel das empresas multinacionais como principais produtoras e detentoras de tecnologia de ponta. A gerao de estmulos para elevao na prioridade dada pelas empresas para a rea de cincia e tecnologia tem como propsito evitar que continue ocorrendo o processo de desmantelamento de centros de P&D e a conseqente dispensa de recursos humanos de alto nvel; h) A Lei de Inovao Tecnolgica, para uma parcela dos entrevistados, ir contribuir para consolidar a relao entre produo, pesquisa e Unio, visto que busca desenvolver esforos de diversos ministrios e da sociedade. Entendemos que a relao com o setor privado no deve enfraquecer as universidades, porque sem elas no haver bens de conhecimento e, sem bens de conhecimento, no h transferncia, inovao ou produo. Por sua vez, diversos aspectos e desafios precisam ser vencidos como a integrao da Lei de Inovao Tecnolgica nova poltica industrial e sua ao coordenada s polticas estaduais e municipais; i) Todos os entrevistados concordaram que a LIT somente produzir resultados concretos se as indstrias necessitarem inovar. Lembram, entretanto, que o processo de inovao no ocorre pela oferta de mecanismos, mas quando gerada a necessidade de inovar. A demanda P&D por parte da empresa decorre da sua necessidade de competir em novos mercados, com nveis de exigncias mais sofisticados, visto que suas vendas no estaro ocorrendo em funo do preo, mas pela qualidade do produto e do segmento do mercado. Dessa forma, a LIT apenas abre possibilidades, mas no garante que as agncias de governo incentivem adequadamente o uso dos instrumentos disponveis; j) Os representantes do setor privado entendem que a deciso das empresas transnacionais ou globais de implantar novos centros de tecnologia, ou seja, liderar o Pas, com pesquisa nacional, o desenvolvimento de novos produtos depende de diversos fatores. Na maioria dessas empresas no existe, necessariamente, uma matriz concentrando todas as relaes de P&D. Assim, para cada segmento de negcios pode-se ter vrias competncias em pases diferentes. Dessa forma, argumentam que a cooperao entre empresa e academia no basta. necessrio existir um arcabouo institucional consistente, a partir de uma poltica industrial e tecnolgica coerente, que permita que os dirigentes dessas empresas globais possam confiar a brasileiros a gesto de um centro de tecnologia. No Brasil isso j vem ocorrendo com a poltica de fomento na rea de informtica, por meio da Lei de Informtica, que viabilizou a produo local, exigindo uma contrapartida de investimento das empresas em P&D. Diversas empresas, como a Motorola, a HP e a Siemens, se beneficiaram dessa poltica e criando assim mais emp regos e firmando parcerias com universidades.
CONSIDERAES FINAIS
As anlises e os argumentos utilizados neste artigo permitiram responder, mesmo que parcialmente, a pergunta formulada no incio deste artigo. Nela questionamos se a Lei de Inovao Tecnolgica aceita como parte essencial do arcabouo institucional para fortalecer as reas de pesquisa e da produo de conhecimento no Brasil poder fomentar adequadamente a criao de novos ambientes, propcios gerao e absoro de inovaes, atuando como ferramenta de apoio s polticas industrial e tecnolgica do Brasil. Verifica-se que, nessa anlise, ficaram algumas dvidas relevantes sobre a consistncia da Lei de Inovao Tecnolgica, que, entre outros aspectos, deve funcionar como instrumento de suporte para romper o ciclo vicioso da dependncia tecnolgica do Pas. Nesse sentido, destacamos os pontos a seguir. Em primeiro lugar, a Lei de Inovao Tecnolgica, ao buscar estabelecer um dilogo cada vez mais intenso entre as instituies produtoras de bens de conhecimento e as produtoras de bens e servios, surge como mais um instrumento para facilitar a criao de uma cultura de inovao no Pas. Sua aprovao, entretanto, no suficiente para mudar a realidade atual existente nesse campo. Observa-se que os instrumentos esto sendo disponibilizados, mas preciso um maior envolvimento e compromisso por parte dos atores envolvidos no assunto. Inmeras questes complexas no foram tratadas nesta lei, como a criao de mecanismos que permitam sua efetiva conexo com as polticas industrial e tecnolgica, bem como a falta de flexibilidade de gesto das instituies de pesquisa, ou seja, a excessiva rigidez que prevalece na gesto de recursos humanos, financeiros e materiais. Em segundo, a inovao tecnolgica, submetida a uma concepo de desenvolvimento, deve resultar da interao entre pesquisadores, agentes econmicos, grupos sociais, indivduos e rgos estatais, configurando um ponto de convergncia entre as potencialidades cientficas e as necessidades econmicas e sociais. Na rea de gesto da inovao, a lei se restringe ao estabelecimento de regimes de comercializao das inovaes geradas nas instituies cientficas e tecnolgicas. Por sua vez, o processo de construo de competncias tecnolgicas e organizacionais,no interior das firmas exige, entretanto, que se viabilize um amplo e constante acesso s fontes de informao bsica, visando transformar informaes em conhecimento. Para que isso ocorra, preciso que sejam gerados estmulos para as empresas criarem departamentos especficos de P&D. Em terceiro lugar, a Lei de Inovao Tecnolgica faz parte de um ciclo que partiu da discusso focada nos recursos e atingiu os aspectos institucionais que agora precisam ser implementados. Trata-se de uma lei muito incipiente, e sua regulamentao vai requerer um diploma legal significativamente extenso. Na regulamentao da lei existem aspectos que necessitam de um maior detalhamento, de forma a preservar a identidade tanto das universidades quanto das indstrias e empresas, para que, de fato, ela possa tornar-se um instrumento relevante de fomento s polticas industrial e tecnolgica do Pas. Dessa forma, evidencia-se que necessrio ir mais alm da aprovao e regulamentao da Lei de Inovao Tecnolgica, visto que ela no se esgota em si mesma. Para superar essas dificuldades e atingir seus propsitos, a implementao da Lei de Inovao Tecnolgica vai exigir que ocorra uma efetiva interao das aes governamentais com o segmento privado, a comunidade cientfica e tecnolgica e os trabalhadores. Conclumos, assim, que cabe ao Estado orientar, apoiar e estimular o processo de inovao tecnolgica no Pas, sem desconsiderar que a transformao da indstria responsabilidade dela prpria. Nesse contexto, a Lei de Inovao Tecnolgica surge como um instrumento institucional relevante para apoiar as polticas industrial e tecnolgica no Brasil.
NOTA
Este artigo parte dos resultados da pesquisa Gesto de Polticas de Proteo Propriedade Intelectual no Brasil, elaborada por um dos autores no mbito do Programa de Ps-Doutorado em Administrao da Universidade de So Paulo (FEA/USP), sob a superviso do Prof. Dr. Isak Kruglianskas, Coordenador de Ps-Graduao em Administrao da FEA/USP. A referida pesquisa, iniciada em junho de 2004 e concluda em 31 de maio de 2005, foi apoiada pelo Programa de PsGraduao em Administrao da Universidade de Braslia (PPGA/UnB).
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Artigo recebido em 08.04.2003. Aprovado em 08.12.2004.
Jos Matias-Pereira Professor e pesquisador do Programa de Ps-Graduao em Administrao da Universidade de Braslia. Doutor em Cincia Poltica pela Universidade Complutense de Madrid - Espanha. Ps-Doutor pelo Programa de Ps-Doutorado em Administrao da Universidade de So Paulo (FEA/USP). Interesses de pesquisa nas reas de gesto da inovao tecnolgica, finanas pblicas e administrao pblica. E- mail: matias@unb.br; matias.pereira@brturbo.com.br Endereo: SHIS QI 26 Conj. 5, casa 22, Lago Sul, Braslia DF, 71670-050.
Isak Kruglianskas Professor do Departamento de Administrao da FEA/USP. Coordenador do Programa de PsGraduao em Administrao da Universidade de So Paulo. Doutor em Administrao pela FEA/USP. Interesses de pesquisa nas reas de gesto da inovao tecnolgica e gesto ambiental na empresa. E- mail: ikruglia@usp.br Endereo: Av. Professor Luciano Gualberto, 908, sala E117, Cidade Universitria, So Paulo SP, 05508-900.

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Artigo recebido em 08.04.2003. Aprovado em 08.12.2004.

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