IPEA - Politicas Emprego Trabalho Renda No Brasil

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Polticas Pblicas de Emprego, Trabalho e Renda no Brasil
1. INTRODUO
Para entender a posio e a situao das polticas pblicas de emprego, trabalho e renda no Brasil atual necessrio fazer um breve histrico de suas origens e desenvolvimento, de modo a identificar os problemas que so considerados indispensveis para antever os desdobramentos futuros de um sistema pblico de emprego, trabalho e renda (SPETR) no pas. Por isso priorizou-se neste captulo uma abordagem temtica, com destaque para aqueles problemas que suscitam maior debate e polmica. Assim, com essa estrutura, os diversos programas do Ministrio do Trabalho e do Emprego (MTE) puderam ser abordados de maneira mais organizada, em funo dos temas de relevncia adotados. A seo seguinte traz uma recuperao histrica da montagem das principais polticas brasileiras de emprego, trabalho e renda em nvel federal. A Seo 3 descortina alguns aspectos relevantes da criao e do estabelecimento do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) como principal e quase exclusiva fonte de financiamento daquelas polticas. E a ltima seo faz uma breve avaliao de desempenho (fsico e financeiro) dos principais programas federais de emprego, trabalho e renda, com o intuito de destacar trs aspectos de interesse, a saber: a) incipiente integrao entre os principais programas do nosso SPETR; b) seu baixo impacto agregado diante dos principais problemas de um mercado caracterizado por grande heterogeneidade e, em alguns casos, tambm por precariedade de condies; e c) necessidade de maior sintonia entre os programas do SPETR e as polticas nacionais de desenvolvimento. As especificidades brasileiras na rea revelam a necessidade de solues inovadoras no mbito das polticas pblicas de emprego, trabalho e renda. guisa de concluso, pode-se dizer que a principal lio proveniente deste captulo reside na nfase que deveria ser dada s polticas ativas direcionadas ao lado da
demanda por trabalho, pois nesse campo que se concentram as chances de se incrementar a oferta de vagas de boa qualidade no mercado de trabalho.
2. BREVE HISTRICO DA EXPERINCIA BRASILEIRA

Apesar do longo caminho trilhado pelas economias desenvolvidas desde o final da II Guerra Mundial na estruturao de seus sistemas pblicos de emprego, a experincia brasileira nesse campo ocorreu muito mais recentemente. Pode-se dizer que as primeiras polticas de proteo ao trabalhador s comearam a ser implantadas no Brasil na dcada de 1960.1 Nessa poca, o crescimento populacional, a migrao rural e o crescimento dos grandes centros urbanos provocaram uma expanso significativa da mode-obra disponvel nas cidades. As altas taxas de crescimento econmico do perodo possibilitaram a incorporao de parcelas expressivas da Populao Economicamente Ativa (PEA) ao mercado formal de trabalho, sobretudo no setor industrial e nos aparelhos de Estado. Em um perodo em que a economia mundial vivia um surto de crescimento econmico sem precedentes, acreditava-se no Brasil que a melhoria das condies de vida da populao seria conseqncia direta do crescimento econmico. O desemprego existente era entendido como uma imperfeio decorrente do baixo nvel de desenvolvimento econmico que marcava o pas. O predomnio dessa concepo parece explicar a quase ausncia no Brasil de programas pblicos de emprego e renda ainda no decorrer dos anos 1960 e 1970.
2.1 Primrdios: Dcadas de 1960, 1970 e 1980 no Brasil

Apesar de a Constituio de 1946 j colocar a assistncia ao desempregado como um direito do trabalhador, a primeira tentativa de criao de um seguro para o trabalhador desempregado foi feita apenas em 1965, com a Lei 4.923/65, que criou o Cadastro Permanente de Admisses e Dispensas de Empregados e instituiu um plano de assistncia ao desempregado. Esse benefcio deveria ser custeado pelo Fundo de Assistncia ao Desempregado (FAD), com recursos provenientes da arrecadao de 1% da folha salarial da empresa e de uma parcela das contribuies sindicais.2 Para usufruir o benefcio, o trabalhador deveria ter sido demitido sem justa causa ou ento a empresa onde estava trabalhando ter fechado total ou parcialmente.
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O benefcio no durou muito. No ano seguinte, criou-se o Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), e os recursos do FAD referentes a 1% da folha salarial foram drenados para esse novo fundo. A diminuio dos recursos obrigou o governo a restringir a cobertura do programa, que passou a conceder benefcios apenas a trabalhadores desligados em dispensas coletivas, isto : trabalhadores desligados em empresas que tivessem demitido pelo menos 50 trabalhadores em um perodo de 60 dias. O FGTS tinha por objetivo flexibilizar o processo de demisso dos trabalhadores, j que a legislao da poca impunha pesadas indenizaes para os empregadores que demitissem sem justa causa [Ferrante (1978)]. Quanto maior o tempo de servio do empregado, maiores eram as indenizaes pagas pelas empresas, e aquele trabalhador que ficasse mais de dez anos trabalhando na mesma empresa teria assegurada a sua estabilidade no emprego. Com o FGTS, o empregador passou a depositar, mensalmente, 8% do salrio do trabalhador numa conta vinculada ao contrato de trabalho, a cujos fundos o trabalhador poderia ter acesso no momento da sua demisso. As restries impostas nas regras de concesso do auxlio-desemprego fizeram com que o FGTS passasse a representar praticamente a nica fonte de proteo financeira efetiva ao trabalhador desempregado. A criao do FGTS representou um enorme estmulo rotatividade, j que os empregadores no precisavam mais pagar grandes indenizaes no momento da dispensa do trabalhador. Como conseqncia, reduziu-se a proteo financeira ao trabalhador desempregado. Isso porque os critrios do fundo foram feitos para garantir ao trabalhador algo como um salrio por ano trabalhado. No entanto, dada a instabilidade do mercado de trabalho brasileiro, grande parte dos trabalhadores permanecia menos de um ano em um mesmo emprego, obrigando-os a sacar constantemente os recursos do FGTS. O resultado que a proteo financeira no momento do desemprego, oferecida como substituto da estabilidade, deixou de existir. Em 1970 foram criados o Programa de Integrao Social (PIS) e o Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (Pasep). Esses fundos foram institudos com o objetivo de formao de patrimnio para o trabalhador e estmulo poupana interna, sendo o PIS dirigido aos trabalhadores da iniciativa privada e o Pasep aos servidores pblicos nos trs nveis de governo. Os recursos desses fundos seriam aplicados de forma unificada por intermdio do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE) em projetos de desenvolvimento, cabendo Caixa Econmica Federal (Caixa) e ao Banco do Brasil (BB) a administrao das contas individuais, respectivamente, do PIS e do Pasep. Os trabalhadores teriam
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acesso aos recursos desses fundos por ocasio do casamento, aposentadoria, invalidez permanente ou morte do participante. Junto com a criao deles, instituiu-se o pagamento adicional de 1 salrio mnimo (SM) por ano para os trabalhadores com carteira assinada que recebiam at 5 SMs, naquilo que ficou conhecido como abono salarial. Em 1975 procedeu-se unificao dos fundos PIS/Pasep. Para o trabalhador, no entanto, esses fundos trouxeram poucos benefcios. Seus recursos no propiciaram a formao de qualquer patrimnio significativo. De fato, o nico benefcio importante por eles criado ficou sendo o abono salarial, o qual, no entanto, permaneceu completamente isolado de qualquer outro programa ou servio pblico. Em 1975, atendendo a determinaes da Conveno 88 da Organizao Internacional do Trabalho (OIT),3 criou-se o Sistema Nacional de Emprego (Sine), por intermdio do Decreto 76.403/75. O sistema tinha por objetivo prover servios de intermediao de mo-de-obra, orientao profissional, qualificao profissional e gerao de informaes sobre o mercado de trabalho. Seu financiamento se daria com recursos do FAD e sua estrutura seria erguida por meio de postos de atendimento mediante parceria entre o Ministrio do Trabalho e governos estaduais. Por conta da fragilidade da fonte de financiamento do Sine e do carter descentralizado de sua implementao, os resultados inicialmente alcanados foram bastante incipientes e heterogneos entre os estados. Dos servios previstos, apenas a intermediao de mo-de-obra se consolidou. Aps um perodo inicial de expanso do sistema (1975 a 1982), seguiu-se uma fase marcada por incertezas e descontinuidades polticas (1983 a 1993), o que provocou a desarticulao das aes do Sine, a queda brusca do nmero de trabalhadores colocados no mercado de trabalho, a desestruturao das equipes tcnicas e a perda de boa parte do conhecimento e experincia adquiridos, tanto na esfera federal como na estadual. Assim, pode-se dizer que as polticas pblicas de emprego desenhadas nos anos 1960 e 1970 se orientaram muito mais no sentido de indenizar o trabalhador demitido do que no de fornecer alguma proteo efetiva ao trabalhador desempregado. Por isso, as primeiras tentativas de implantao de um programa de seguro-desemprego e de um sistema de emprego abrangente no vingaram. O entrave fundamental ao desenvolvimento dessas tentativas foi o fato de no terem contado com uma base de financiamento estvel e segura. Quando encontraram algum espao, essas tentativas foram financiadas com recursos do Oramento Geral da Unio, aplicados de acordo com critrios polticos e discricionrios.
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A situao perdurou enquanto as elevadas taxas de crescimento da economia possibilitaram a expanso do setor formal e a manuteno de baixas taxas de desemprego aberto. Com a crise do incio dos anos 1980, no entanto, a realidade do mercado de trabalho mudou completamente. Observa-se um crescimento da taxa de desemprego, ao mesmo tempo em que ocorre uma estagnao do emprego formal e o alargamento das ocupaes informais como fonte de absoro de mo-de-obra. A crise da dvida e a falncia das finanas pblicas minaram a capacidade de investimento do Estado, sobretudo em reas de infra-estrutura que permitem outros investimentos do setor privado, reduzindo, assim, o potencial de crescimento da economia. Tais transformaes aconteceram sem que o pas dispusesse de instrumentos consolidados de proteo aos desempregados. Em 1986, passado o pior momento da crise do incio dos anos 1980, e refletindo tambm o ambiente poltico favorvel trazido pela redemocratizao do pas, o governo federal instituiu o seguro-desemprego (Decreto-Lei 2.284/ 86) como parte do Plano Cruzado. A finalidade era prover assistncia financeira temporria ao trabalhador desempregado em virtude de dispensa sem justa causa ou paralisao total ou parcial das empresas. A regulamentao do seguro previa, como atribuio do Sine, a recolocao do trabalhador no mercado de trabalho e a requalificao do desempregado que estivesse recebendo o benefcio. Pelo decreto-lei, o financiamento do seguro-desemprego seria feito pelo FAD, mas, durante o exerccio de 1986, excepcionalmente, seria custeado com recursos provenientes do Oramento Geral da Unio. Previa-se a criao de uma comisso tripartite com representantes do governo, dos trabalhadores e dos empresrios , sob coordenao do Ministrio do Trabalho, para elaborar a proposta de financiamento do seguro, com recursos provenientes de contribuies da Unio, dos empregadores e dos empregados, nos moldes existentes nos pases desenvolvidos, de forma tal que estivesse em condies de produzir efeitos j a partir de 1987. A comisso, contudo, nunca chegou a se reunir, e parte dos custos passou a ser coberta com recursos ordinrios do Tesouro Nacional, alm das receitas provenientes da contribuio sindical e da colocao de ttulos pblicos no mercado. Talvez por causa dessa ausncia de uma fonte de financiamento especfica para o seguro-desemprego, os critrios de pagamento e de acesso ao benefcio foram ainda bastante restritivos: o trabalhador deveria comprovar a condio de assalariado no mercado formal durante os ltimos seis meses e ter contribudo para a previdncia social durante pelo menos 36 meses nos ltimos quatro anos. O tempo de durao do benefcio no poderia ultrapassar quatro meses e haveria um perodo de carncia de 18 meses para o recebimento de um novo seguro.
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Essas regras acabaram por resultar em uma baixa cobertura nos primeiros anos da implantao do programa. Isso porque os trabalhadores menos qualificados, em geral os que sofrem de maior instabilidade no mercado de trabalho, no conseguiam satisfazer as regras para a obteno do benefcio. Aqueles que tinham baixos valores a sacar do FGTS e menores alternativas de auto-sustento nos perodos de desocupao eram justamente os trabalhadores com maiores dificuldades para cumprir os requisitos de acesso ao seguro. Alm disso, na regulamentao do programa feita pelo Ministrio do Trabalho, estabeleceu-se que os trabalhadores teriam que estar desempregados h no mnimo 60 dias para requerer o benefcio. Esse prazo, somado demora para o processamento do pedido e para a liberao do primeiro pagamento, obrigava o trabalhador a ficar um longo perodo sem proteo, contrariando os objetivos formais do programa.
2.2 Desenvolvimento: Dcadas de 1990 e 2000

poca da Assemblia Nacional Constituinte, o sistema pblico de emprego ainda no havia se consolidado no Brasil. De um lado, existiam os benefcios que dispunham de um esquema de financiamento claro, mas que se limitavam de forma geral indenizao por dispensa ou outro evento que resultasse em impedimento para o trabalho. De outro, havia tanto a rede de agncias do Sine quanto o seguro-desemprego, ambos em tese voltados para apoiar a reinsero do trabalhador desempregado, podendo ser considerados como os primeiros passos na construo do SPETR, mas que na prtica atuavam de forma paralela, sem articulao. Ademais, a ausncia de uma fonte estvel para o financiamento das polticas de emprego limitou muito o seu alcance at o incio da dcada de 1990. A definio das fontes financiadoras do seguro-desemprego e demais polticas de emprego se consolidaria apenas na Constituio de 1988, quando, nas Disposies Constitucionais Gerais, o artigo 239 possibilitou dar um formato mais acabado s iniciativas existentes, estabelecendo o PIS e o Pasep como lastro para as polticas da rea e criando as bases para a organizao do SPETR tal como existe hoje. Segundo o artigo 239 da Constituio Federal (CF), a arrecadao do PIS/ Pasep, em vez de ser acumulada com o objetivo de formao de patrimnio individual do trabalhador, passaria a financiar o Programa do Seguro-Desemprego e o Programa do Abono Salarial, este ltimo restrito aos trabalhadores que tivessem recebido at 2 SMs mensais no ano anterior. Adicionalmente, pelo menos 40% da arrecadao dessas contribuies seriam destinados ao financiamento de programas de desenvolvimento econmico pelo Banco Nacional de Desenvolvimento
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Econmico e Social (BNDES). Previa-se que as empresas com maior rotatividade da fora de trabalho, em face do ndice mdio do setor, deveriam dar uma contribuio adicional para o seguro-desemprego, dispositivo que, no entanto, jamais foi regulamentado. As modificaes no PIS/Pasep foram feitas com o objetivo de assegurar a proteo do trabalhador em caso de desemprego involuntrio, sem, contudo, criar um novo tributo para essa finalidade. A regulamentao da nova estrutura institucional de financiamento do seguro-desemprego s ocorreu em 1990, pela Lei 7.998/90, que criou o FAT e o Conselho Deliberativo do FAT (Codefat). Nesse novo esquema de financiamento, o faturamento das empresas consagrava-se como a principal base de incidncia do fundo, como pode ser depreendido do Quadro 1. A Lei 7.998/90 tambm estendeu as atribuies do programa do segurodesemprego, que passou a ter por finalidades prover assistncia financeira temporria ao desempregado e auxili-lo na busca de um novo emprego, podendo, para isso, promover a sua reciclagem profissional. Ou seja, pela primeira vez adotava-se uma concepo de seguro-desemprego que ia alm do auxlio financeiro, incorporando tambm os servios de intermediao de mo-de-obra e de qualificao profissional, nos termos dos sistemas adotados nos pases desenvolvidos. Pelos novos critrios, o trabalhador teria de demonstrar a comprovao de emprego com carteira durante pelo menos 15 meses nos ltimos dois anos. O tempo de carncia foi reduzido de 18 para 16 meses. Tambm se aumentou o valor do benefcio, de maneira a elevar a reposio da renda anterior do trabalhador. Dessa forma, pode-se afirmar que a CF de 1988 estabeleceu as bases para a organizao de um efetivo programa de amparo ao trabalhador desempregado. Mais que isso, o Programa do Seguro-Desemprego da resultante e sua forma de financiamento vieram a representar o grande eixo organizador de um conjunto de benefcios e servios no que se refere s polticas de emprego. Em termos gerais, a existncia de uma fonte de financiamento como o FAT permitiu ampliar o escopo das polticas pblicas de emprego, a fim de que fossem alm da mera concesso temporria de benefcio monetrio contra o desemprego. Dentro do processo de melhoria do seguro-desemprego, a Lei 8.352/91 flexibilizou os critrios de elegibilidade do programa. Ela dispensou a comprovao de trabalho com carteira durante 15 meses nos ltimos dois anos. Para receber o benefcio, bastava comprovar carteira assinada nos ltimos seis meses. Com isso, adotou-se um critrio que permitiu a ampliao de sua cobertura, em especial sobre aqueles trabalhadores sujeitos a maior instabilidade do vnculo empregatcio e com baixa proteo no momento do desemprego.
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QUADRO 1
Composio das Fontes de Financiamento do FAT
Fontes Base de arrecadao PIS: o faturamento (receita operacional bruta) das empresas privadas com ou sem fins lucrativos, a utilizao do trabalho assalariado ou quaisquer outros que caracterizem a relao de trabalho, a entrada de bens estrangeiros no territrio nacional, ou o pagamento, o crdito, a entrega, o emprego ou a remessa de valores a residentes ou domiciliados no exterior como contraprestao por servio prestado. Contribuintes pelo faturamento: empresas do setor privado com fins de lucro, sociedades civis de prestao de servios relativos ao exerccio de profisses legalmente regulamentadas, sociedades cooperativas que praticam operaes com no-cooperados, serventias extrajudiciais no-oficializadas. Contribuintes pela folha de pagamento: entidades sem fins lucrativos que tenham empregados e que no realizem habitualmente venda de bens ou servios, sociedades cooperativas que praticam operaes com cooperados, condomnios em edificaes. Alquota sobre faturamento: 1,65% para as empresas que declaram com base no lucro real e 0,65% para aquelas que declaram com base no lucro presumido. Alquota sobre folha de pagamento: 1% sobre folha de salrios. Pasep: arrecadao efetiva de receitas correntes da Unio, estados, Distrito Federal e municpios; e as transferncias correntes e de capital realizadas a entidades da administrao pblica. Contribuintes: pessoas jurdicas de direito pblico interno, com base no valor mensal das receitas correntes arrecadadas e das transferncias correntes e de capital recebidas; e as entidades sem fins lucrativos definidas como empregadoras pela legislao trabalhista, inclusive as fundaes, com base na folha de salrios. Alquota: 1% sobre o total da folha de pagamento mensal dos empregados da pessoa jurdica. BNDES: juros e correo monetria pagos pelo BNDES sobre os repasses constitucionais (40% da arrecadao). Depsitos especiais: juros e correo monetria pagos pelos agentes executores [BNDES, BB, Caixa, Banco do Nordeste do Brasil (BNB), Financiadora de Estudos e Projetos (Finep) e Banco da Amaznia S.A. (Basa)] sobre os depsitos especiais. BB extramercado: juros e correo monetria sobre aplicaes financeiras prprias do FAT. Recursos no-desembolsados: juros e correo monetria sobre recursos no-desembolsados. Cota-parte da contribuio sindical. Restituio de benefcios no-desembolsados. Restituio de convnios. Multas e juros devidos pelos contribuintes ao FAT. Devoluo de recursos de exerccios anteriores e multas judiciais. Arrecadao adicional das empresas cujo ndice de rotatividade da fora de trabalho for superior mdia do setor.
PIS/Pasep
Receitas financeiras
Outras receitas
Contribuio pelo ndice de rotatividade
Obs.: 1) Fundamentos legais: Artigo 234 da CF; leis complementares 7 e 8 de 1970; Lei Complementar 26/75; Lei 9.715/98; Lei 10.637/02; Decreto 4.524/02; e Lei 10.865/04. 2) At a legislao de 2002, que alterou as alquotas de contribuio e a base de incidncia do PIS, as empresas privadas recolhiam uniformemente 0,65% das suas receitas operacionais brutas. 3) A contribuio adicional dos empregadores pelo ndice de rotatividade jamais foi regulamentada e, portanto, no existe na prtica.
A Lei 8.900/94, por sua vez, tornou permanente essa regra de acesso e, alm disso, promoveu o aumento do nmero de parcelas do seguro para aqueles trabalhadores com mais tempo de insero no mercado de trabalho. Pode-se dizer que, a partir da, o programa foi estendido at prximo de seu limite, permitindo o acesso queles que tivessem carteira assinada a partir de seis meses. A nova lei
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abriu a possibilidade de, a critrio do Codefat, ser prolongado excepcionalmente o perodo do benefcio em at dois meses, respeitando-se a disponibilidade financeira do FAT, a evoluo geogrfica e setorial das taxas de desemprego e o tempo mdio de desemprego. A abrangncia do seguro-desemprego foi tambm ampliada pela incorporao de algumas novas clientelas. Em 1992, foi criado o seguro-desemprego para o pescador artesanal que estivesse impedido de trabalhar por conta da decretao de defeso.4 Em 2001 as empregadas domsticas passaram a ter direito ao benefcio, desde que o empregador tambm recolhesse o FGTS. E em 2003 criou-se o seguro-desemprego para o trabalhador libertado de condio anloga de escravo. Em todos esses casos ficou estabelecido que o programa teria por finalidades prover assistncia financeira temporria ao trabalhador desempregado em virtude de dispensa sem justa causa e auxiliar os trabalhadores na busca de emprego, promovendo, para tanto, aes integradas de orientao, recolocao e qualificao profissional. Dessa forma, se a lei anterior restringia os servios de intermediao e treinamento apenas aos requerentes do seguro-desemprego e, portanto, apenas aos trabalhadores formais do mercado de trabalho , a nova lei abriu a possibilidade de se oferecerem esses servios aos trabalhadores em geral, independentemente da sua condio de segurado do programa. Permitiu-se, com isso, a alocao de recursos do FAT para programas de qualificao profissional que eram destinados aos trabalhadores em geral, e no apenas queles que requeriam o seguro-desemprego. Foi nesse contexto que se criou, em 1995, o Plano Nacional de Formao Profissional (Planfor), elaborado pelo MTE por intermdio da Secretaria de Formao e Desenvolvimento Profissional.5 Seu objetivo consistia em aumentar a oferta de educao profissional, de forma a atingir, anualmente, pelo menos 20% da PEA. O pblico-alvo seria composto por desempregados, trabalhadores formais e informais, micro e pequenos produtores urbanos e rurais, jovens procura de emprego, jovens em situao de risco social, mulheres chefes de famlia, portadores de deficincia, entre outros. Em adio aos esforos em qualificao profissional, introduziu-se nas polticas de emprego a preocupao com grupos marginalizados e discriminados no mercado de trabalho. A implementao do Planfor se dava de forma descentralizada, por meio de planos estaduais de qualificao, coordenados pelas secretarias estaduais de trabalho. O Planfor estabelecia parcerias mediante convnios, termos de cooperao tcnica e protocolos de inteno entre o MTE e a rede de educao profissional do pas, que compreendia: os sistemas de ensino tcnico federal, estadual e municipal; universidades pblicas e privadas; Sistema S; sindicatos
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de trabalhadores; escolas e fundaes de empresas; e organizaes no-governamentais (ONGs). Embora o modelo de implementao do Planfor tenha representado uma importante experincia de descentralizao nas polticas de emprego, as fraudes encontradas no Distrito Federal em 1999 revelaram problemas de controle, no mbito do MTE, na aplicao dos recursos pelos estados. Foram, ento, implementadas medidas que envolveram a obrigatoriedade de que os recursos recebidos pelos estados fossem depositados em uma conta no BB, a especificao mais clara dos critrios de transferncia dos recursos para os estados e a criao de uma ouvidoria no MTE para receber denncias. Essas aes melhoraram a transparncia do Planfor, mas no acabaram completamente com as questes de malversao dos recursos. Assim, em 2003, o Planfor foi substitudo pelo Plano Nacional de Qualificao (PNQ), com o aumento do monitoramento e controle de suas aes, estabelecimento de uma carga horria mnima e contedos pedaggicos especficos para os diversos cursos de qualificao. Tambm dentro do movimento de utilizar os recursos do FAT para incrementar as polticas de emprego no pas, a Lei 8.352/91 determinou que as disponibilidades financeiras do FAT poderiam ser aplicadas em depsitos especiais remunerados, a cargo das instituies financeiras oficiais federais. Os depsitos especiais abriram espao para a implementao de novas polticas voltadas para a gerao de emprego e renda. Ademais, o poder do Codefat foi ampliado, ficando em suas mos as atribuies relacionadas definio de novas aplicaes do FAT e escolha de outros agentes financeiros aptos a operacionalizar os referidos emprstimos do fundo. Institudos pelo Codefat, esses depsitos especiais deram origem aos Programas de Gerao de Emprego e Renda (Proger) do governo federal, os quais tinham por objetivo oferecer alternativas de gerao de emprego e renda e de insero no processo produtivo por meio de estmulos capacidade empreendedora e busca da auto-sustentao do empreendimento. A implementao desses programas foi feita via concesso de linhas especiais de crdito a setores com pouco ou nenhum acesso ao sistema financeiro convencional, como micro e pequenas empresas, cooperativas e formas associativas de produo, alm de iniciativas de produo prprias da economia informal. Eles passaram a ser efetivados a partir de 1995, tendo como agentes financeiros, inicialmente, o BB e o BNB. Posteriormente, foram includos a Finep e, mais recentemente, o prprio BNDES, a Caixa e o Basa. Criaram-se programas para o financiamento de projetos para as reas urbanas, naquilo que ficou conhecido como Proger Urbano, e rurais, por intermdio do Proger Rural. Nos primeiros anos, verificou-se um nmero de operaes de crdito
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bem abaixo do que se esperava. Uma das principais razes levantadas era que, na prtica, os procedimentos para anlise de crdito por parte das instituies financeiras privadas dificultavam a liberao dos emprstimos, o que acabou por prejudicar os pequenos tomadores justamente aqueles que deveriam ser beneficiados pelo programa. Em resposta, criou-se em 1999 o Fundo de Aval para a Gerao de Emprego e Renda (Funproger), com a finalidade de garantir parte do risco dos financiamentos concedidos pelas instituies financeiras.6 A ao trouxe um efeito positivo, expresso por grande expanso do nmero de operaes de crdito entre 1999 e 2005, mas o programa ainda apresentava transtornos, como o fato de a taxa de sobrevivncia dos empreendimentos no ser satisfatria. A dificuldade de acesso aos emprstimos pelos pequenos tomadores e a mortalidade precoce dos seus empreendimentos ainda persistem, embora seja possvel encontrar evidncias de melhora no seu desempenho agregado. Tambm foram alocados recursos do FAT para o Programa de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), operado, primeiramente, pelo BB e, atualmente, tambm pelo BNB e pelo BNDES, com o objetivo de fornecer apoio financeiro ao pequeno empreendimento agrcola e familiar. O Pronaf tem conseguido atingir as metas de democratizar o crdito de forma bem mais eficaz do que o Proger Rural, que tem apresentado reduo no nmero de operaes de crdito. Um dos fatores que parece ter contribudo para o maior sucesso relativo do Pronaf foi o fato de os emprstimos terem sido facilitados por um conjunto amplo de normas baixadas pelo Conselho Monetrio Nacional (CMN) com o intuito de melhor precisar os diversos segmentos sociais que compem o grande setor de economia familiar rural do pas. Ainda na rea de gerao de emprego e renda, o Codefat, a partir de 1996, liberou recursos para o BNDES no mbito de um outro programa, o Programa de Expanso do Emprego e Melhoria da Qualidade de Vida do Trabalhador (Proemprego), que pretendia financiar empreendimentos de maior porte e, ao mesmo tempo, com potencial de gerao de empregos. O programa, no incio, concedeu financiamentos s seguintes reas: a) transporte coletivo de massa; b) saneamento ambiental; c) infra-estrutura turstica; d) obras de infra-estrutura voltadas para a melhoria da competitividade do pas; e e) revitalizao de subsetores industriais em regies com problema de desemprego. Em 1999, o Proemprego incorporou tambm as rubricas de sade pblica, educao, projetos multissetoriais integrados, administrao tributria, infra-estrutura, comrcio, servios e exportao, e ainda as pequenas e mdias empresas. Numa linha semelhante do Proemprego, mas circunscrito apenas rea que compreende a regio Nordeste e o norte de Minas Gerais, foi criado em
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1998 o Programa de Promoo do Emprego e Melhoria da Qualidade de Vida do Trabalhador na Regio Nordeste e Norte do Estado de Minas Gerais (Protrabalho), cuja execuo ficou a cargo do BNB. Em 2002, comearam a funcionar o FAT Habitao, que busca gerar emprego na cadeia produtiva da construo civil setor relativamente mais intensivo em mo-de-obra , e o FAT Pr-inovao, em apoio s empresas de capital nacional. Em 2003, mais quatro novos programas foram abertos: FAT Revitalizao, para recuperao de imveis em centros urbanos degradados e stios histricos; FAT Exportao, para empresas exportadoras; FAT Fomentar, para pequenas e mdias empresas; e FAT Infra-estrutura. Em 2004 foi institudo o Programa de Modernizao do Parque Industrial Nacional (Modermaq), com o objetivo de promover a modernizao da indstria e a dinamizao do setor de bens de capital no pas. O programa se estrutura em linhas de financiamento com recursos do BNDES e do FAT, sendo permitidas operaes de crdito com taxas de juros fixas e tendo o risco das variaes da Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP) coberto pela Unio por meio de dotaes oramentrias especficas. Paralelamente a esses programas, novas linhas especiais de crdito foram lanadas, as quais no constituem formalmente novos programas, mas que se mostram relevantes na concesso de emprstimos, com objetivo declarado de gerar emprego e renda, como, por exemplo: FAT Integrar; FAT Integrar Norte; FAT Vila Pan-americana; FAT Incluso Digital; e FAT Cdulas de Produto Rural Financeira (CPRF)/Certificado de Direitos Creditrios do Agronegcio (CDCA).7 O FAT, na rea de microcrdito, liberou em 1996 recursos para o BNDES no mbito do Programa de Crdito Produtivo Popular (PCPP), o qual busca formar uma rede de instituies privadas capazes de financiar pequenos empreendimentos. Todavia, esse programa havia fomentado apenas 300 mil empreendimentos at 2001. Assim, em 2002, foi criado um novo programa de microcrdito com recursos do FAT, o FAT Empreendedor Popular, que procura expandir a capacidade de financiamento de pequenos empreendimentos no Brasil. Um ponto novo do programa era o financiamento de operaes de capital de giro, pois o diagnstico do MTE era que financiar somente investimentos em capital fixo retirava do universo de beneficirios muitos empreendedores populares, justamente os que mais precisavam desse tipo de recurso em um primeiro momento. Porm, pode-se dizer que os resultados desses programas de microcrdito ainda so muito tmidos no que tange criao, de fato, de uma rede de microcrdito no pas, que atinja os mais pobres. E na mesma linha do microcrdito, mas no mbito do prprio MTE, criou-se em 2004 o Programa Nacional de Microcrdito Produtivo Orientado (PNMPO), institudo com o objetivo de incentivar a gerao de trabalho e renda entre os microempreendedores populares. Por microcrdito
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produtivo entende-se aquele baseado em metodologia na qual existe o relacionamento direto do chamado agente de crdito com os empreendedores no local onde executada a atividade econmica. Em 2003, foram criados dois novos programas que procuraram alcanar segmentos insuficientemente cobertos. O primeiro, voltado para a insero laboral de jovens de baixa renda e escolaridade e entre 16 e 24 anos, tem sido financiado majoritariamente com recursos ordinrios do oramento. H prioridade para jovens afrodescendentes, para portadores de necessidades especiais e para jovens em conflito com a lei. O segundo busca o fortalecimento da Economia Solidria, segmento constitudo por empreendimentos administrados pelos prprios trabalhadores. Suas aes incluem o mapeamento dos empreendimentos existentes, a constituio de uma rede de incubadoras e o apoio a fruns de articulao das redes de economia solidria. Em suma, na rea de gerao de emprego e renda, pode-se dizer que vrios programas ganharam corpo desde 1995. Porm, ainda questionvel a capacidade desses programas de atingir efetivamente um universo significativo de pequenos empreendimentos. Isso leva a uma outra questo, que a baixa cobertura dos mesmos ou, em outras palavras, o seu reduzido peso para contrabalanar efeitos negativos de oscilaes macroeconmicas sobre o emprego. Na realidade, as flutuaes do emprego no Brasil no perodo 1995-2005 estiveram mais ligadas s polticas macroeconmicas do que aos resultados desses programas. Assim, pode-se perguntar se o seu surgimento vem atendendo ou no a alguma estratgia clara de gerao de emprego no pas. O Quadro 2 d um resumo da situao atual concernente s polticas de emprego, trabalho e renda operantes a partir do MTE. A partir do histrico das polticas de emprego aqui narrado, pode-se entender a atual estrutura organizacional do sistema de emprego brasileiro (Quadro 3). Esse quadro mostra que o sistema apresenta uma poltica de diretrizes centralizadas no nvel do MTE, ainda que a implementao dos programas tenha que ser feita de forma descentralizada, a partir das unidades estaduais do Sine e seus escritrios locais. A gesto administrativa possui, hoje, um conselho tripartite (Codefat), que delibera sobre a alocao dos recursos aos diversos programas de intermediaocapacitao, seguro-desemprego e projetos de gerao de emprego e renda. As atribuies de cada instncia de operao do Sine em mbito estadual, no entanto, seguem uma estrutura hierrquica que responde ao centralismo das diretrizes propostas pelo MTE e pelo Codefat.
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QUADRO 2
Principais Programas Federais de Emprego, Trabalho e Renda Atualmente Operantes
Nome Abono salarial Descrio Benefcio no valor de 1 SM anual, assegurado aos empregados que percebem at 2 SMs de remunerao mensal, desde que cadastrados h cinco anos ou mais no PIS/Pasep e que tenham trabalhado pelo menos 30 dias em um emprego formal no ano anterior. Captao de vagas junto a empresas e encaminhamento de trabalhadores em busca de emprego. Ano de incio 1989 (1970 para contas individuais)
Intermediao de mo-de-obra/Sine
1977 1986: trabalhador formal 1992: pescador artesanal 2001: trabalhador domstico 2003: trabalhador resgatado
Seguro-desemprego Assistncia financeira temporria ao trabalhador desempregado, em virtude da dispensa sem justa causa. Concedido em parcelas mensais, que variam de trs a cinco, dependendo do nmero de meses trabalhados nos ltimos 36 meses, para um perodo aquisitivo de 16 meses, ou seja: trs parcelas, se trabalhou pelo menos seis dos ltimos 36 meses; quatro parcelas, se trabalhou pelo menos 12 dos ltimos 36 meses; cinco parcelas, se trabalhou pelo menos 24 dos ltimos 36 meses. Qualificao profissional Oferta de cursos de qualificao profissional para trabalhadores desempregados ou em risco de desemprego e para microempreendedores.
1995
Gerao de emprego Concesso de crdito produtivo assistido a micro e pequenas e renda empresas, cooperativas e trabalhadores autnomos. Primeiro emprego para a juventude Promoo do ingresso do jovem no mundo do trabalho por meio de qualificao profissional, estmulo financeiro s empresas contratantes, parcerias para contratao de aprendizes e apoio constituio de empreendimentos coletivos pelos jovens. Apoio formao e divulgao de redes de empreendimentos solidrios pelo fomento direto, mapeamento das experincias e constituio de incubadoras.
1995 2003
Economia solidria
2003
As atividades clssicas de intermediao de mo-de-obra so de responsabilidade pblica, enquanto as de formao profissional so compartilhadas entre os setores pblico e privado, onde o conhecido Sistema S desempenha papel de relevo. Ambas as atividades dependem basicamente de recursos do FAT, que desde a Constituio de 1988 rene os fundos do sistema PIS/Pasep. Cabe tambm ao MTE a alocao de parte desses recursos gerao e anlise de informaes sobre o mercado de trabalho, com base principalmente nos registros administrativos oriundos da Lei 4.923/65 Cadastro Geral de Emprego e Desemprego (Caged) e Relao Anual de Informaes Sociais (Rais). Quanto ao seguro-desemprego propriamente dito, o Quadro 3 mostra que a origem dos recursos tambm o FAT, sendo que a sua gesto tem como pblica a
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QUADRO 3
Caractersticas Gerais do Sistema Pblico de Emprego no Brasil
Estrutura organizacional Diretrizes Centralizadas Implementao Descentralizada Gesto administrativa Conselho Tripartite Atribuies Hierarquia
Atividades de intermediao-capacitao Intermediao-capacitao Recursos FAT Cobertura Desempregados Relao pblico/privado Intermediao = pblica Capacitao = pblico/privado Programa de seguro-desemprego Origem dos recursos PIS/Pasep (FAT)
Fonte: MTE.
Gesto Administrao = pblica Pagamento = centralizado
Cobertura Desemprego sem justa causa
sua administrao e como centralizado o pagamento dos benefcios pelo MTE. O nvel de cobertura refere-se aos desempregados sem justa causa. Portanto, inclui apenas os trabalhadores que tiveram carteira assinada antes de serem demitidos. Com a criao do FAT em 1990, o pas passou a dispor de um conjunto abrangente de polticas de emprego, tais como aquelas implementadas pelos pases desenvolvidos entre as dcadas 1940 e 1970. Entretanto, o alcance dessas polticas, no caso brasileiro, torna-se limitado pela natureza heterognea e precria do mercado de trabalho nacional, ponto que ser retomado na ltima seo deste captulo. Antes disso, porm, crucial detalhar caractersticas gerais do FAT, as quais o tornam tanto uma fonte privilegiada de recursos como uma fonte potencial de problemas para o desenvolvimento futuro das polticas de emprego, trabalho e renda no Brasil, o que ser feito a seguir.
3. O FAT COMO FONTE PRIVILEGIADA DE FINANCIAMENTO

Se por um lado possvel afirmar que a atual arquitetura de programas e aes governamentais na rea de trabalho e renda jamais existiria sem a fonte de recursos propiciada pelo FAT, por outro, caso se deseje a expanso do sistema, principalmente se o objetivo da incluso de segmentos heterogneos e precrios do mercado de trabalho nacional estiver em seu horizonte, sero necessrios novos recursos, que podero advir do prprio FAT, mediante reduo da parcela destinada ao BNDES, ou de outra fonte de financiamento, via aumento de impostos ou cortes em outras despesas do programa.
411
Por motivos que sero mais bem discutidos ao longo das subsees a seguir, o FAT no deveria ser tratado como fonte exclusiva de recursos para essas polticas no Brasil, tanto porque a totalidade de suas receitas correntes j est sendo utilizada, como porque a lgica de remunerao que lhe d sustentao patrimonial dificulta que essa fonte seja usada, por exemplo, em programas de qualificao profissional e seguro-desemprego de maior cobertura, ou ainda em programas de incluso financeira desatrelados da lgica privada, como o so os de microfinanas e microcrditos produtivos efetivamente populares, entre outros.
3.1 Natureza e Caractersticas Gerais do FAT

A definio das fontes financiadoras do seguro-desemprego, conforme j visto, foi obra da CF de 1988, quando, nas Disposies Constitucionais Gerais, o artigo 239 estabeleceu como sendo essa a funo do PIS/Pasep. Este artigo determinou que o PIS/Pasep passaria a financiar os programas do seguro-desemprego e do abono salarial. Adicionalmente, pelo menos 40% da arrecadao seriam destinados ao financiamento de programas de desenvolvimento econmico, por intermdio do BNDES, com critrios de remunerao que preservassem o valor dos emprstimos. A CF tambm garantiu que o patrimnio PIS/Pasep acumulado do at ento nas contas individuais existentes fosse preservado.8 Em janeiro de 1990 foi efetivamente criado o FAT, pela Lei 7.998/90, que veio regulamentar o artigo 239 da CF. A Lei 8.019/90 garantiu que os recursos repassados ao BNDES, ao amparo do 1o do art. 239 da Constituio Federal, antes da vigncia da Lei no 7.998, de 1990, acrescidos de correo monetria pela variao do IPC e do juro de 5% ao ano, constituiro direitos do FAT e sero contabilizados na forma do disposto no art. 2o desta Lei. O artigo 2 o, por sua vez, afirmava que ficaria a cargo do BNDES o risco das operaes financeiras realizadas com a parte que lhe fosse repassada. Dessa forma, o patrimnio inicial do FAT foi formado pela diferena entre o que foi arrecadado pelo PIS/Pasep entre outubro de 1988 e a efetiva implementao do FAT em 1990 e aquilo que foi pago ao seguro-desemprego e ao abono salarial no perodo. Ainda compuseram o patrimnio inicial os juros e a correo monetria incidentes sobre os 40% da arrecadao, repassados ao BNDES no mesmo perodo. Do momento de sua criao at 1994, o fundo experimentou uma situao de significativa folga financeira, tendo conseguido acumular um grande patrimnio. As despesas totais de custeio, a includos o seguro-desemprego, o abono salarial e os demais programas de apoio ao trabalhador, somadas s transferncias ao
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BNDES, foram quase sempre inferiores arrecadao lquida do PIS/Pasep. A partir de 1995, entretanto, houve forte aumento de dispndios em decorrncia da expanso do seguro-desemprego. Como, por um lado, o BNDES manteve preservada sua fatia no bolo e, por outro, houve reteno de parte da receita bruta do PIS/Pasep pelo Fundo Social de Emergncia (FSE) posteriormente rebatizado de Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF) e, atualmente, de Desvinculao de Receitas da Unio (DRU) visando ao equilbrio fiscal,9 desapareceu o supervit do fundo. Alm disso, diversas medidas provisrias foram enviadas pelo governo ao Congresso Nacional com o objetivo de captar parte dos recursos do FAT, a ttulo de emprstimo, como para o custeio da safra agrcola via BB e para pagar as unidades prestadoras de servio ao Sistema nico de Sade (SUS), por exemplo. A utilizao dos recursos do fundo para financiamento de gastos com sade e custeio agrcola pode ser entendida como um problema, pois desvia recursos do FAT dos objetivos principais para os quais ele foi criado. Com isso, o governo acabou permitindo uma mudana significativa nas possibilidades de utilizao dos recursos do FAT. A Lei 8.352/91 determinou que parte das disponibilidades financeiras do fundo formasse a reserva mnima de liquidez, destinada a garantir, em tempo hbil, os recursos necessrios ao pagamento das despesas referentes ao seguro-desemprego e ao abono salarial.10 Determinou-se tambm que os recursos da reserva mnima de liquidez somente poderiam ser aplicados em ttulos do Tesouro Nacional, por intermdio do Banco Central do Brasil (Bacen). Por ltimo, a Lei 8.352/91 definiu que o montante das disponibilidades financeiras do FAT que excedesse o valor da reserva mnima de liquidez poderia ser aplicado em depsitos especiais remunerados nas instituies financeiras oficiais federais.11 importante ressaltar que o resultado dessas remuneraes constituiria receita corrente do FAT. Essa lei, como bem destacou Azeredo (1998), foi um marco na legislao do FAT por dois motivos. O primeiro foi a instituio de um mecanismo de defesa dos recursos do fundo e dos programas por ele financiados, calculado com base na necessidade de pagamento do seguro-desemprego e do abono salarial. O segundo motivo foi que a criao dos depsitos especiais ampliou a possibilidade de utilizao dos recursos do FAT e concentrou no Codefat o poder decisrio sobre essa utilizao. Foi com os depsitos especiais que se possibilitou, a partir de 1993, a alocao de recursos nas instituies financeiras oficiais federais para uso em programas de gerao de emprego e renda. Enfoque-se agora a estrutura oramentria simplificada do PIS/Pasep (FAT) para entender melhor o funcionamento do fundo. As fontes de financiamento
413
do FAT esto compostas, basicamente, pelos seguintes itens: a) receita primria; b) receitas financeiras; e c) outras receitas de menor importncia, conforme disposto no Quadro 4. A receita primria do FAT formada pelo PIS/Pasep e pela cota-parte da contribuio sindical, enquanto outra parcela fundamental so as receitas financeiras, advindas basicamente da remunerao sobre os depsitos especiais, dos retornos oriundos dos recursos transferidos ao BNDES para programas de desenvolvimento econmico e dos retornos decorrentes dos recursos prprios do FAT investidos no BB Extramercado. Pelo lado das despesas, h um grupo que so as desvinculaes de recursos do PIS/Pasep e um outro grupo que rene o repasse constitucional ao BNDES para programas de desenvolvimento, os depsitos especiais, e os recursos da reserva mnima de liquidez, que so aplicados no BB Extramercado, no sentido em que so despesas que geram remunerao para o FAT.12 O retorno dos emprstimos ao FAT nessas trs modalidades, conquanto assuma um formato final estritamente financeiro, na verdade poderia ser dividido em dois componentes diferentes.
QUADRO 4
Estrutura Oramentria Simplificada do PIS/Pasep (FAT)
Principais fontes (receitas) 1. 1.1 1.2 2. 2.1 Receita primria Arrecadao PIS/Pasep Cota-parte da contribuio sindical Receitas financeiras Remunerao (juros + correo monetria) paga pelo 2.2 BNDES sobre os repasses constitucionais (BNDES 40%) Remunerao (juros + correo monetria) paga pelos agentes executores (BNDES, BB, Caixa, BNB, Finep e Basa) sobre os depsitos especiais Remunerao (juros + correo monetria) de aplicaes financeiras prprias do FAT (BB Extramercado) Remunerao (juros + correo monetria) de recursos no-desembolsados Outras receitas Restituio de benefcios no-desembolsados Restituio de convnios Multas e juros devidos ao FAT Outras receitas patrimoniais: devoluo de recursos de exerccios anteriores + multas judiciais Principais usos (despesas) 1. 1.1 1.2 1.3 2. 2.1 3. 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 4. 5. 5.1 5.2 6. 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6 6.7 Desvinculaes de Recursos do PIS/Pasep FSE (EC 01: 01/04/94 a 31/12/95) FEF (ECs 10 e 17: 01/01/96 a 31/12/99) DRU (EC 27: desde 21/03/2000) Repasse constitucional ao BNDES (BNDES 40%) Programa de Desenvolvimento Econmico e Social Depsitos especiais remunerados BNDES BB Caixa BNB Basa Finep Reserva mnima de liquidez Despesas correntes de natureza constitucional Seguro-desemprego Abono salarial Outras despesas correntes no MTE e outros rgos Intermediao de mo-de-obra (Sine) Qualificao profissional Fiscalizao laboral Segurana no trabalho Erradicao do trabalho escravo Erradicao do trabalho infantil Outras despesas correntes: operaes especiais (sentenas judiciais e encargos especiais), pagamento de tarifas s instituies financeiras, transferncias s Delegacias Regionais do Trabalho (DRTs), variao do saldo de recursos aplicados no BB e Caixa, outros programas no-finalsticos
2.2
2.3
2.4 3. 3.1 3.2 3.3 3.4
Fonte: MTE/Coordenadoria-Geral de Recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (CGFAT).
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2006
Uma parte a remunerao sobre as operaes de crdito (emprstimos) efetivamente realizadas pelo BNDES e agentes executores dos depsitos especiais, tendo o FAT como funding e a TJLP como taxa referencial. Outra parte de natureza estritamente financeira e diz respeito tanto s aplicaes feitas pelo BB (BB Extramercado) em ttulos do Tesouro Nacional, como taxa Sistema Especial de Liquidao e de Custdia (Selic) incidente sobre aquela parcela dos emprstimos FAT no convertidos em operaes de crdito pelo BNDES e agentes executores dos depsitos especiais. Nos itens 5 e 6 do quadro esto despesas correntes com as polticas de trabalho e renda do MTE. Deve-se destacar a o seguro-desemprego e o abono salarial, que so despesas determinadas constitucionalmente e que, por isso, no esto sujeitas a restries ou eventuais contingenciamentos de recursos. J as outras despesas correntes s so feitas com os recursos que porventura excederem a reserva mnima de liquidez do FAT. Isso, aliado ao fato de que todos os componentes do patrimnio do fundo inclusive aqueles de natureza estritamente financeira precisam remunerar e preservar os valores originais dos emprstimos, gera uma situao na qual, a despeito do tamanho do patrimnio total (cerca de R$ 116 bilhes em 2005), apenas as receitas financeiras de cada perodo podem ser usadas para financiar novos gastos correntes, isto , aqueles que excedem os montantes gastos obrigatoriamente com seguro-desemprego e abono salarial.
3.2 Desempenho Financeiro e Principais Limitaes

Como pode ser visto no Grfico 1, o patrimnio do FAT tem crescido de forma praticamente contnua ano aps ano.13 Entre 1995 e 2005, sua taxa de crescimento foi de 8,8% ao ano (a.a.), com uma nica queda em 2002. Esse desempenho surpreendente porque est longe de refletir o ciclo econmico do perodo, que teve taxa anual mdia de crescimento de apenas 2,4% do Produto Interno Bruto (PIB). Isso significa que outros determinantes devem ter tido maior peso nessa explicao, destacando-se aqui dois fatores. De um lado, o prprio aumento da arrecadao PIS/Pasep, que, como ser visto mais frente, constitui a principal fonte de abastecimento do FAT. De outro, e talvez mais importante, a dinmica de autovalorizao dos elementos que compem o patrimnio do FAT, a saber: a) repasses constitucionais de 40% da arrecadao PIS/Pasep para o BNDES; b) depsitos especiais remunerados do FAT em instituies legalmente habilitadas (BNDES, BB, Caixa, BNB, Basa e Finep); e c) aplicaes ativas no mercado financeiro, por meio do BB (BB Extramercado).
415
GRFICO 1
Evoluo do Patrimnio do FAT segundo seus Principais Componentes
[em R$ milhes de dezembro de 2004 (IGP-DI) e, em 2005, valores correntes]
140.000 120.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Fonte: MTE/CGFAT.
Depsitos especiais
BNDES (40%)
BB extramercado
O segundo fator pode ser considerado a principal fonte de valorizao do patrimnio do FAT, porque a taxa anual mdia de crescimento da arrecadao bruta do PIS/Pasep foi de 2,9% no perodo 1995-2005, bem prxima da supracitada taxa de crescimento anual mdio do PIB (2,4%), o que indica uma certa correlao pr-cclica e proporcional entre ambas. Enquanto isso, como o patamar das taxas de juros oficiais foi, no perodo em foco, bastante superior ao patamar de crescimento do PIB e da inflao corrente, pode-se dizer que o crescimento anual mdio de 8,8% do patrimnio do FAT entre 1995 e 2005 estaria sendo determinado, predominantemente, pelo retorno financeiro parte indexado taxa Selic e parte indexado TJLP das aplicaes do FAT relativas aos repasses constitucionais (BNDES 40%), depsitos especiais (BNDES, BB, Caixa, BNB, Basa e Finep) e aplicaes do BB (BB Extramercado). Ao contrrio dos gastos correntes do FAT, todos aqueles trs tipos de destinaes de recursos do fundo exigem uma remunerao tal que preserve os valores originais dos respectivos emprstimos. Isso tem ensejado uma situao na qual o patrimnio do FAT cresce ancorado numa lgica de valorizao, em grande medida, financeira. Vejam-se agora alguns nmeros que ajudam a descortinar a importncia dos recursos do FAT dentro da realidade das polticas pblicas brasileiras, em especial para o SPETR. O total do Gasto Social Federal (GSF) incluindo rubricas significativas como previdncia e sade montou em aproximadamente R$ 258 bilhes em 2004, enquanto o total do PIB brasileiro naquele ano se situou em aproximadamente R$ 1,745 trilho. Com isso, os recursos totais arrecadados pelo PIS/Pasep representaram em 2004 algo como 8% de todo o GSF, correspondendo a cerca de 1,2% do PIB. Esse percentual PIS/Pasep sobre o PIB coloca o Brasil em uma posio comparvel a pases como Canad, Reino Unido
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e Portugal (em torno de 1,2%), superior a pases como Estados Unidos, Repblica da Coria, Repblica Tcheca, Grcia, Hungria e Japo todos com percentuais inferiores a 1% do PIB , mas em posio inferior aos demais pases-membros da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), tais como Dinamarca, Finlndia, Sucia, Holanda (superiores a 4% do PIB) e Irlanda, Alemanha, Blgica, Frana, Sua e Nova Zelndia, com gastos entre 2% e 4% do PIB.14 Em grande parte, a posio brasileira apenas se fez possvel, como j visto aqui, a partir da constituio do FAT como fonte privilegiada de financiamento das suas polticas de trabalho, emprego e renda. Contudo, assim como isso um aspecto positivo da arquitetura institucional do nosso SPETR, tambm coloca problemas de difcil soluo para a consolidao das polticas num sistema de fato integrado e mais abrangente do que o atual. Sobre esse ponto, um primeiro aspecto importante refere-se s destinaes dos recursos recolhidos em nome do PIS/Pasep. Pela Tabela 1 possvel verificar que a arrecadao bruta cresce em mdia 2,9% a.a. no perodo 1995-2005, com destaque para dois subperodos bem ntidos, a saber: a) entre 1995 e 2000 h movimentos de alta e reduo da arrecadao total sem tendncia ntida, refletindo, provavelmente, o contexto macroeconmico incerto do perodo; e b) depois, entre 2001 e 2005, a tendncia predominantemente positiva, relacionada tanto a um quadro macroeconmico mais favorvel como a mudanas introduzidas na alquota e na base de incidncia do PIS. Em segundo lugar, h que se destacar que a receita primria do FAT no corresponde ao total da arrecadao PIS/Pasep porque, desde 1994, vigoram as desvinculaes de recursos (FSE, FEF e DRU) sobre essa e outras fontes de financiamento do gasto pblico parte integrante da estratgia de estabilizao monetria deflagrada no ano anterior ao lanamento do Plano Real e tambm porque 40% dos recursos remanescentes destinam-se ao BNDES. Entre 1999 e 2002, o corte dos gastos pblicos, em termos reais, atingiu fortemente itens de custeio da mquina pblica, gastos em educao e sade, e investimentos em habitao e saneamento, entre outros. Por sua vez, o aumento da carga tributria disponvel em mbito federal se deu com aumento da arrecadao de impostos e principalmente das contribuies sociais, o que permitiu a essa espcie tributria ampliar sua participao na composio total das receitas de governo. Essa estratgia foi escolhida por serem as contribuies sociais tributos no-repassveis para estados e municpios. Tambm as desvinculaes comportaram-se distintamente: a) de 1995 a 1999, sob a vigncia inicial do FSE e depois do FEF, recolheram-se percentuais elevados
417
TABELA 1
Arrecadao PIS/Pasep e Principais Destinaes entre 1995 e 2005

[em R$ milhes ]
a
Arrecadao Variao Desvinculao % FSE/FEF Receita PIS/Pasep anual (%) FSE/FEF/DRU /DRU primria 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Total 16.646,8 18.041,6 16.972,3 15.946,2 19.490,1 17.052,1 18.077,0 18.068,0 19.330,9 20.517,1 21.240,4 201.382,4 8,4 -5,9 -6,0 22,2 -12,5 6,0 0,0 7,0 6,1 3,5 2,9 4.332,7 4.376,9 4.391,3 4.252,1 7.122,8 2.611,3 3.615,4 3.613,6 3.866,2 4.103,4 4.248,1 46.533,6 26,0 24,3 25,9 26,7 36,5 15,3 20,0 20,0 20,0 20,0 20,0 23,2 12.314,1 13.664,7 12.581,0 11.694,1 12.367,4 14.440,8 14.461,6 14.454,4 15.464,7 16.413,7 16.992,3
Repasse % BNDES s/ BNDES PIS/Pasep 4.925,6 5.465,9 5.032,4 4.677,6 4.946,9 5.776,3 5.784,6 5.781,8 6.185,9 6.565,5 6.796,9 29,6 30,3 29,7 29,3 25,4 33,9 32,0 32,0 32,0 32,0 32,0 30,7
Receita MTE 7.388,5 8.198,8 7.548,6 7.016,4 7.420,4 8.664,5 8.676,9 8.672,6 9.278,8 9.848,2 10.195,4 92.909,3
% MTE s/ PIS/Pasep 44,4 45,4 44,5 44,0 38,1 50,8 48,0 48,0 48,0 48,0 48,0 46,1
154.848,8 61.939,5
Fonte: MTE/CGFAT. a Os valores at 2004 foram corrigidos pelo IGP-DI, para preos de 31/12/2004. Em 2005, valores expressos em moeda corrente. De 01.04.94 a 31.12.95, FSE (EC 1). De 01.01.96 a 31.12.99, FEF (ECs 10 e 17). A partir de 21.03.2000, DRU (EC 27).
da arrecadao PIS/Pasep, com destaque para o ano de 1999, quando o percentual de 36,5% representou um montante de mais de R$ 7 bilhes; e b) de 2000 a 2005, j sob influncia da DRU, o limite foi de 20% de desvinculao anual. Em ambos os casos, no entanto, a conseqncia da aplicao das desvinculaes sobre a arrecadao bruta PIS/Pasep uma perda anual no-desprezvel de recursos da receita primria do FAT (Grfico 2). Em termos agregados, caso no houvesse desvinculao, tanto o MTE como o BNDES disporiam de montantes adicionais expressivos em seus respectivos oramentos anuais da ordem de R$ 1,7 bilho para o BNDES e de R$ 2,5 bilhes para o MTE. Atendo-se apenas ao MTE, nota-se pela Tabela 2 que o dficit primrio anual do FAT se deveu, em sete dos 11 anos analisados, exclusivamente aplicao das desvinculaes, posto que a parcela percentual do BNDES manteve-se constante. Sem elas, segundo o exerccio aqui realizado, a execuo financeira anual do FAT teria se apresentado com uma configurao bem menos problemtica: at mesmo com saldos positivos significativos nos ltimos trs anos da srie (Tabela 2 e Grfico 3).
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GRFICO 2
Destinaes da Arrecadao do PIS/Pasep
25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Fonte: MTE/CGFAT.
Receita do FAT
Repasse do BNDES (40%)
Desvinculao do FSE/FEF/DRU
TABELA 2
Execuo Financeira do FAT e Comparativo de Saldos Finais com e sem Desvinculaes

[em R$ milhes ]
a b
Ano 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Total
a
Receita primria FAT 12.314,1 13.664,7 12.581,0 11.694,1 12.367,4 14.440,8 14.461,6 14.454,4 15.464,7 16.413,7 16.992,3 154.848,8
Fonte: MTE/CGFAT.
Receita do MTE c/ FSE, FEF e DRU 7.388,5 8.198,8 7.548,6 7.016,4 7.420,4 8.664,5 8.676,9 8.672,6 9.278,8 9.848,2 10.195,4 92.909,3
Receita do MTE s/ FSE, FEF e DRU 9.988,1 10.824,9 10.183,4 9.567,7 11.694,1 10.231,2 10.846,2 10.840,8 11.598,5 12.310,3 12.744,2 120.829,4
Custeio de c programas 9.565,4 10.767,4 10.675,2 12.025,8 10.640,5 9.988,4 11.155,5 11.287,4 10.253,2 10.462,6 11.920,8 118.742,2
Saldo com FSE, FEF e DRU -2.176,9 -2.568,6 -3.126,6 -5.009,4 -3.220,1 -1.323,9 -2.478,6 -2.614,8 -974,4 -614,4 -1.725,4 -25.832,9
Saldo sem FSE, FEF e DRU 422,7 57,5 -491,8 -2.458,1 1.053,6 242,8 -309,3 -446,6 1.345,3 1.847,7 823,4 2.087,2
Os valores at 2004 foram corrigidos pelo IGP-DI, para preos de 31/12/2004. Em 2005, valores expressos em moeda corrente. De 01.04.94 a 31.12.95, FSE (EC 1). De 01.01.96 a 31.12.99, FEF (ECs 10 e 17). A partir de 21.03.2000, EC 27.
b c
Receita Primria do FAT j com aplicao das desvinculaes (FSE, FEF e DRU), e Receita Lquida do MTE j com repasse ao BNDES.
Custeio de Programas diz respeito ao MTE: seguro-desemprego, abono salarial, intermediao de mo-de-obra, qualificao profissional e outras despesas operacionais e com demais programas. No inclui programas de desenvolvimentio econmico custeados com o repasse ao BNDES.
419
GRFICO 3
Comparao entre Saldos Finais no FAT, com e sem Aplicao das Desvinculaes (FSE/FEF/DRU)
3.000 2.000 1.000 0 -1.000 -2.000 -3.000 -4.000 -5.000 -6.000

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Fonte: MTE/CGFAT.
Saldo com DRU
Saldo sem DRU
Ainda sobre a execuo financeira do FAT, dois outros aspectos merecem comentrio. O primeiro diz respeito evoluo da receita do fundo em termos reais. Descartadas quedas conjunturais de arrecadao, nota-se um crescimento quase monotnico de 1999 a 2002, a partir de quando h saltos mais significativos nas arrecadaes auferidas. Detendo-se apenas sobre o perodo mais recente (2000-2005), tem-se um incremento real da receita lquida do MTE da ordem de 5,6% a.a., para um crescimento real das despesas com custeio de programas (seguro-desemprego, abono salarial, intermediao de mo-de-obra e qualificao profissional) em torno de 2,3% no mesmo perodo. Esse crescimento da arrecadao est relacionado ao bom desempenho do emprego formal desde 2001 especialmente no binio 2004/2005 , bem como elevao de alquota do PIS com mudana da sua base de incidncia e sistemtica de arrecadao. O segundo aspecto importante a ser destacado aqui se relaciona com o movimento recente de reduo do saldo corrente negativo do fundo. Esse fenmeno pde ser observado em 2003 por um efeito combinado da forte queda das despesas e de um aumento vigoroso das receitas. Em 2004, ano de forte crescimento econmico, houve um aumento mais do que proporcional da arrecadao ante as despesas correntes, verificando-se o inverso em 2005, quando o crescimento do PIB arrefeceu. A sinalizao que emerge, ento, de que, supondo inalterada a fiscalizao, h uma correlao positiva entre a evoluo do nvel de arrecadao PIS/Pasep e o nvel de atividade da economia em geral. Conforme j apontado aqui, no perodo 1995-2005, enquanto a taxa anual mdia de crescimento da arrecadao PIS/Pasep foi de 2,9%, a taxa anual mdia de crescimento do PIB foi de 2,4%. Em outras palavras, sempre que o sistema econmico estiver em aquecimento, de se esperar um aumento da base de tributao do
420
2006
PIS/Pasep, com o que se pode dizer que o seu potencial financeiro pr-cclico. O mesmo deve ser verdade em contextos de retrao do nvel de atividade, ainda que simulaes especficas sejam necessrias para dimensionar a intensidade desses efeitos. Pelo exposto, possvel supor que uma trajetria persistentemente recessiva para a economia poderia comprometer, pelo lado da receita no longo prazo, a sade financeira do fundo. Alm disso, em contextos recessivos, o lado das despesas tambm seria um fator de presso, por serem contracclicas, j que boa parte das destinaes do fundo se deve cobertura do seguro-desemprego e do abono salarial, que, juntos, representam cerca de 2/3 dos desembolsos anuais dos recursos do FAT (Grfico 4). Nesse ponto, preciso chamar a ateno para o fato de que a receita primria do FAT no como alguns poderiam supor a nica fonte de recursos do MTE para financiar o conjunto de suas aes, embora seja, realmente, a mais importante. Alm dela, contribuem decisivamente, para cobrir o conjunto de despesas correntes, as receitas financeiras do prprio FAT, os recursos fiscais ordinrios do Tesouro Nacional e outras fontes de menor importncia (Quadro 5). Essa observao relevante porque ajuda na compreenso de como que, a despeito dos saldos recorrentemente negativos do FAT no perodo 1995-2005, o MTE pde cobrir a diferena com a utilizao das receitas financeiras do prprio FAT, vindo em seguida os aportes do Tesouro Nacional e, por fim, outras fontes de menor importncia. Concretamente, no caso dos programas de intermediao de mo-de-obra, seguro-desemprego e abono salarial, tem-se uma situao na qual as receitas primrias do FAT so as principais provedoras do financiamento (Grfico 5).
GRFICO 4
Composio da Despesa do FAT segundo suas Principais Destinaes
[em % do total de despesas]
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Fonte: MTE/CGFAT.
Intermediao + qualificao
Seguro + abono
BNDES (40%)
421
QUADRO 5
Principais Fontes de Financiamento dos Programas do MTE
1. Receita primria do FAT, descontados 20% anuais para a DRU e 40% anuais para o BNDES 2. Receitas financeiras do FAT, decorrentes do retorno de aplicaes pelo uso dos recursos 2.1 Juros e correo monetria pagos pelo BNDES sobre os repasses constitucionais 2.2 Juros e correo monetria pagos pelos agentes executores sobre os depsitos especiais 2.3 Juros e correo monetria de aplicaes financeiras prprias do FAT (BB Extramercado) 2.4 Juros e correo monetria de recursos no-desembolsados pelos agentes executores. 3. Recursos ordinrios do Tesouro Nacional 4. Fontes de menor importncia na composio final do financiamento do MTE 4.1 Saldos de exerccios anteriores 4.2 Contribuio Social para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) 4.3 Contribuio para o plano de seguridade do servidor 4.4 Contribuio de trabalhadores e empregadores para o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) 4.5 Outras contribuies sociais 4.6 Fundo de combate pobreza 4.7 Devoluo de recursos do FSE, FEF e DRU 4.8 Taxas pelo poder de polcia 4.9 Recursos de convnios 4.10 Outros recursos diversos
Fontes: Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi)/Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e Sistema Integrado de Dados Oramentrios (Sidor)/Secretaria de Oramento Federal (SOF).
J no caso da qualificao profissional, ocorre o inverso: as receitas financeiras do FAT, seguidas dos aportes ordinrios do Tesouro Nacional garantem a cobertura dos gastos realizados (Grfico 6). E h tambm os programas criados em 2003 Primeiro Emprego e Economia Solidria , que nem mesmo utilizam o FAT para se financiarem.15 Em ambos os casos, a tendncia que esses programas se fiem em recursos ordinrios do Tesouro, a despeito do seu carter discricionrio e supostamente mais frgil. Essa situao no significa que a sade financeira do fundo esteja em risco absoluto no momento, dado que o dficit expresso na Tabela 2 est sendo coberto pelos retornos dos depsitos especiais e demais aplicaes financeiras do FAT. A questo que, idealmente, a arrecadao do PIS/Pasep deveria ser suficiente para cobrir os gastos com o seguro-desemprego e o abono salarial, ambos finalidades constitucionais do fundo, e, adicionalmente, os gastos com os programas de intermediao de mo-de-obra e qualificao profissional, enquanto
422
2006
GRFICO 5
Fontes de Financiamento do MTE para os Programas de Intermediao de Mo-de-Obra, Seguro-Desemprego e Abono Salarial
[em % do total de fontes]
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Fontes: STN/Siafi e SOF/Sidor.
Outras fontes
Recursos ordinrios
PIS/Pasep (FAT)
GRFICO 6
Fontes de Financiamento do MTE para as Aes de Qualificao Profissional
[em % do total de fontes]
120 100 80 60 40 20 0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Outras Fontes
PIS/Pasep (FAT)
Recursos ordinrios
os depsitos especiais e seus retornos financeiros, tambm idealmente, deveriam cobrir os gastos com os programas de gerao de emprego e renda.16 Por fim, quanto aos programas de gerao de emprego e renda (Proger Urbano, Proger Rural, Pronaf, Protrabalho, Proemprego e demais linhas especiais de crdito com recursos do FAT),17 v-se pelo Grfico 7 que em 2005 eles foram majoritariamente executados pelo BNDES (57% do total) e pelo BB (32%). Minoritariamente tambm agem como repassadores dos recursos do FAT a Caixa (7% do total), o BNB (3%), a Finep (1%) e o Basa (menos de 1%). importante notar que as referidas linhas de crdito relativas aos depsitos especiais remunerados do FAT no so executadas necessariamente por todas as instituies citadas. O BNDES, por exemplo, concentrou-se, em 2005, na execuo
423
GRFICO 7
Composio dos Depsitos Especiais do FAT, por Principais Programas e Agentes Executores - 2005
25.000 20.000 15000 10.000 5.000 0

BNDES BB CEF BNB Finep Basa
Fonte: MTE/CGFAT.
Proger urbano
Proger rural
Pronaf
Protrabalho
Proemprego
Linhas especiais de crdito
do Proemprego e na aplicao dos recursos aqui reunidos com a rubrica de linhas especiais de crdito (FAT Exportar, FAT Fomentar, FAT Infra-estrutura, FAT Capital de Giro). O BB, por sua vez, tem sido a principal instituio a executar o Proger Urbano e o Pronaf, alm de tambm contar com importantes linhas especiais de crdito (Proger Exportao, FAT Habitao, FAT Eletrodomsticos, FAT Integrar Urbano e Rural, FAT Capital de Giro e FAT Incluso Digital). J Caixa e BNB apresentam estratgias diferentes de atuao junto aos recursos do FAT. Enquanto a primeira se concentrou, em 2005, em Proger Urbano e linhas especiais de crdito (Proger Exportao, FAT Habitao, FAT Eletrodomsticos, FAT Incluso Digital, FAT Revitalizao e FAT Vila Pan-americana), o BNB preferiu pulverizar a sua carteira, com destaque, no entanto, para a execuo do Protrabalho, do qual o nico repassador.
4. DESAFIOS EFETIVAO DO SPETR NO BRASIL

A heterogeneidade marca distintiva do padro de estruturao do mercado de trabalho brasileiro e, a despeito das alteraes trazidas pela CF de 1988, ela se aprofundou ao longo das dcadas de 1980 a 2000. Como amplamente reconhecido, a CF de 1988 um marco na histria das polticas sociais brasileiras. Em seu captulo dedicado aos direitos sociais, promoveu uma mudana formal sem precedentes na trajetria de construo da ao do Estado no campo social. Trata-se de uma alterao qualitativa muito importante em termos da concepo de proteo que vigorava no pas at ento, pois inseriu os princpios da seguridade social e da universalizao em reas consideradas vitais da reproduo social.
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2006
No mbito prprio s polticas de mercado de trabalho, destaca-se a instituio do FAT, a partir do qual se pde viabilizar financeiramente a construo de um sistema pblico de emprego, composto de polticas de transferncia temporria de renda (seguro-desemprego e abono salarial), prestao de servios (intermediao de mo-de-obra e qualificao profissional) e concesso de crdito produtivo. Todavia apesar dos avanos institucionais nesse campo da proteo social, constata-se uma baixa eficcia geral dessas polticas em termos macroeconmicos, por motivos que lhe so parcialmente exgenos. Nesse particular, esta seo identifica as fontes principais de insuficincia do SPETR montado recentemente no pas, sob a perspectiva das alteraes experimentadas pelo mercado de trabalho.18 A partir da especificidade mais visvel do mercado de trabalho brasileiro, qual seja, de uma oferta estruturalmente abundante de mo-de-obra, inclusive durante o ciclo de crescimento acelerado das dcadas de 1930 a 1980, chegamos a um certo padro de estruturao do trabalho no pas que se caracteriza pelos seguintes aspectos: a) Composio setorial da ocupao: participao do setor tercirio (comrcio varejista e ambulante, servios pessoais e domsticos etc.) muito grande na composio setorial da fora de trabalho. b) Grau de formalizao das relaes de trabalho: difuso parcial de relaes de trabalho de assalariamento formal, concentrado nos setores mais dinmicos da economia e no setor pblico. c) Nvel de emprego: no-desprezvel subocupao da fora de trabalho, se utilizado o conceito de desemprego que inclui o aberto (definio dada no Captulo 5, tradicionalmente comparvel) e o desemprego oculto decorrente do trabalho precrio e do desalento, ainda que, devido a fatores demogrficos, tenha se reduzido nos ltimos dois anos e apresente perspectivas mais favorveis no futuro conforme apontado nos captulos 2, 4 e 5. d) Qualidade da ocupao: durao das jornadas de trabalho relativamente elevadas se comparadas internacionalmente ainda que haja evidncias de jornadas superiores em pases emergentes da sia e, especialmente, na China. e) Nvel de remunerao: nveis muito baixos, se medidos no nvel do poder de compra real. f) Estrutura de rendimentos: disperso muito grande entre os rendimentos do trabalho, notadamente entre os chamados salrios de base formados pela presso de oferta abundante do trabalho, normalmente pouco qualificada, nos segmentos pouco estruturados do mercado e os salrios formados por presso
425
da demanda por trabalho mais qualificado, existentes, em geral, no interior do chamado segmento estruturado do mercado de trabalho, composto, por sua vez, tanto por empresas privadas de mdio e grande porte quanto pelo prprio Estado. g) Vrios tipos de segmentao ou de discriminao no mercado de trabalho: espacial (urbano versus rural); de gnero (homem versus mulher); de cor (branco versus no-branco); por idade (jovem versus idoso); por grau de instruo (qualificado versus no-qualificado) etc. O fenmeno da reorganizao do mercado de trabalho no Brasil tem, ento, suscitado a necessidade de se buscar maior articulao das diversas polticas de emprego, e entre elas e as polticas macroeconmicas. Tambm deve ser vislumbrada a necessidade de aprimoramentos das instituies que regulam o mercado de trabalho de modo a torn-las mais adaptadas nova realidade, como debatido no Captulo 4 deste livro. Durante todo o sculo XX at a dcada de 1980, o Brasil apresentou taxas superlativas de crescimento econmico e elevadas taxas de assalariamento, com presena marcante da mobilidade social ascendente. Isso levou a um relativo descuido em relao incorporao social que no passasse pela via do trabalho, ou melhor, pela via do emprego assalariado formal. Posteriormente, entre o perodo constituinte e o incio dos anos 1990, j estando o modelo brasileiro de crescimento econmico em transformao e o Estado em crise, teve incio o desenrolar do processo de constituio de polticas pblicas de emprego e renda, consubstanciadas na formao do chamado SPETR, tal como j ocorrera na experincia dos pases centrais. consenso entre os estudiosos da rea que a dcada de 1990 representou uma mudana sem precedentes na trajetria brasileira de estruturao de polticas pblicas voltadas ao mercado de trabalho. Contudo, a despeito dos avanos constatados, h que se reconhecer que os programas pertencentes ao SPETR brasileiro continuam, em sua maioria, presos regulao do setor formal da economia, que atualmente ocupa menos da metade da PEA no mercado de trabalho.19 Em outras palavras, preciso atentar para o fato de que o conjunto de polticas nacionais de emprego nasceu e se desenvolveu restrito aos programas governamentais pertencentes exclusivamente ao seu SPETR. Por isso mesmo, os instrumentos clssicos do SPETR tornam-se, em grande parte, compensatrios, atuando principalmente sobre os condicionantes do lado da oferta do mercado de trabalho (intermediao e capacitao profissional). Obviamente, essas aes so incapazes de gerar a abertura de novas vagas, mas podem dotar o trabalhador de melhores ferramentas na disputa pelas vagas existentes.
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2006
H, evidentemente, presses para que o SPETR assuma papis mais proeminentes na integrao de suas polticas especficas com aquelas da esfera macroeconmica, o que lhe impe um desafio: esperar por uma reverso da trajetria vigente no mercado de trabalho o que em parte deve ocorrer por efeitos meramente demogrficos, como apontado no Captulo 2 , reorientar seu leque de prioridades, no sentido de direcionar o sistema de programas e recursos para polticas voltadas dinamizao do mercado de trabalho, ou ainda ajustar seus programas direcionando sua ao e seus recursos para o conjunto de trabalhadores independentemente de seu grau de formalizao.
4.1 Desempenho Oramentrio e Aderncia dos Principais Programas ao Mercado de Trabalho Heterogneo e Precrio do Pas
Passados dois anos da execuo oramentrio-financeira do novo Plano Plurianual (PPA) de 2004-2007, torna-se oportuno proceder a uma primeira avaliao global do desempenho financeiro de alguns dos principais programas geridos pelo MTE.20 Com esse objetivo, a Tabela 3 apresenta dados da execuo oramentria e valores liquidados dos mais importantes programas do MTE para os binios 2002/2003 e 2004/2005. Entre as vrias possibilidades de abordagem, optou-se aqui por uma que prioriza a comparao entre os respectivos nveis de execuo. Um primeiro aspecto que parece interessante destacar que o nvel de execuo de 2003 foi o mais baixo da srie para todos os programas listados. Quanto aos valores reais liquidados, houve, na verdade, um acrscimo ao final do exerccio financeiro de 2005 para os programas mais importantes, ainda que o nvel de execuo entre eles tenha se mantido de forma irregular. Desses programas, provvel que em 2003 o aumento de gastos com intermediao de mo-de-obra e seguro-desemprego tenha estado relacionado queda da ocupao e aumento do desemprego naquele ano. J em 2005, apesar da queda na taxa de desocupao registrada pelo IBGE, os gastos com o seguro-desemprego aumentaram cerca de 13% em relao ao ano anterior, provavelmente pela combinao entre o reajuste do valor do benefcio e o acesso de um maior nmero de trabalhadores ao seguro, permitido pelo cumprimento do perodo aquisitivo. A queda dos rendimentos mdios reais em 2003 deve ter influenciado, por sua vez, o aumento de desembolsos do FAT, responsvel que pelo pagamento do abono salarial a trabalhadores oriundos do setor formal com rendimentos mdios mensais inferiores a 2 SMs. O Grfico 8 complementa a informao anterior,
427
TABELA 3
Valores Liquidados e Nvel de Execuo Oramentrio-Financeira do MTE 2002-2005

[valores liquidados (R$ milhes de dezembro de 2005) e nvel de execuo oramentria (%)]
Principais programas do a MTE/PPA 2000-2003 Novo emprego e segurodesemprego Valores liquidados Assistncia ao trabalhador (abono salarial) Valores liquidados Qualificao profissional do trabalhador Valores liquidados Trabalho seguro e saudvel Valores liquidados Jovem empreendedor Valores liquidados
Nvel de execuo 2002 99,7 9.324,1 99,3 2.063,3 49,5 249,7 94,0 40,1 2003 98,0 8.319,9 94,5 2.211,9 42,1 59,2 68,8 42,3
Principais programas do a MTE/PPA 2004-2007 Integrao das polticas pblicas b de emprego, trabalho e renda
Nvel de execuo 2004 96,7 2005 99,5
Valores liquidados Qualificao social e profissional Valores liquidados Segurana e sade no trabalho Valores liquidados Primeiro emprego
c
10.133,2 11.464,0
74,2 84,7 91,3 38,0 31,9 54,0 60,8 19,4
68,3 88 86 37,7 71,8 100,1 77,4 10,2
Valores liquidados Economia solidria Valores liquidados

a
A reordenao de programas e nomenclaturas entre os PPAs torna-os no perfeitamente comparveis, motivo pelo qual se optou por dividir a tabela. Este programa incorporou todas as aes relativas ao seguro-desemprego, abono salarial e intermediao de mo-de-obra. O Programa Primeiro Emprego incorporou as aes do Programa Jovem Empreendedor.
b c
GRFICO 8
Evoluo do Nmero de Benefcios Emitidos pelo MTE: Seguro-Desemprego e Abono Salarial
[benefcios emitidos (em milhares)]
9.000 8.000 7.000 6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Fonte: MTE.
Abono salarial
Seguro-desemprego
ao mostrar que o aumento dos gastos realizados com seguro-desemprego e abono salarial est diretamente ligado ao aumento de cobertura dos respectivos programas, alm, claro, do reajuste real do valor dos benefcios. A quantidade de abonos emitidos subiu do patamar de 4 milhes a.a., entre 1993 e 2001, para a casa dos 5,6 milhes em 2002, 6,7 milhes em 2003,
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2006
7,8 milhes em 2004 e 8,4 milhes em 2005, num ritmo que impressiona, mas no surpreende. Uma das causas desse crescimento contnuo est ligada a um incremento no padro de divulgao do programa, pois, at recentemente, muitos trabalhadores com direito ao benefcio, identificados pelo MTE pelo respectivo nmero do PIS/Pasep no sistema Rais/Caged, simplesmente deixavam de comparecer em tempo hbil s agncias da Caixa/BB para receber o abono salarial. Um outro motivo estaria relacionado ao perodo de sete anos consecutivos (19962003) de queda relativa dos rendimentos mdios dos trabalhadores ocupados em relao ao SM, inclusive dos trabalhadores assalariados com carteira, que, recebendo ao longo do ano menos de 2 SMs mensais, fazem jus ao benefcio. Esse contingente de trabalhadores passou de 13,1% para cerca de 25,2% do total de ocupados do pas entre 1995 e 2005. Em termos absolutos, significou um salto de 7,3 para 17,4 milhes de trabalhadores com carteira e renda de at 2 SMs mensais. Com relao ao seguro-desemprego, nota-se que o nmero de benefcios emitidos anualmente salta da casa dos 4 milhes entre 1993 e 2002, para a dos 5,5 milhes em 2005. Uma pequena parte desse movimento se explica pelo alargamento da cobertura propiciado pelo surgimento de novas modalidades de seguro ao longo do tempo, notadamente: a) para pescador artesanal vigente desde 1993; b) para trabalhadores domsticos vigente desde 2001; e c) para trabalhadores resgatados de relaes de trabalho anlogas s de escravos vigente a partir de 2003. Em 2005, essas trs categorias responderam por 36% do incremento do total de benefcios emitidos pelo MTE em nome do programa. Avanando um pouco mais na avaliao dos principais programas finalsticos do MTE, a Tabela 4 apresenta alguns indicadores de desempenho do segurodesemprego e das atividades de intermediao de mo-de-obra. Em linhas gerais, os indicadores apontam para um certo distanciamento entre a efetividade e a eficcia das aes governamentais. Ou seja, embora um programa, como por exemplo o seguro-desemprego, consiga cumprir as prescries contidas em seu marco legal e institucional atender temporariamente com recursos financeiros os desempregados oriundos do setor formal da economia , ele pouco eficaz para fazer frente s dimenses do problema contemporneo do desemprego. Por conta disso, apesar de a sua taxa de habilitao (segurados/ requerentes) ter estado prxima dos 100% ao longo de todo o perodo estudado, a sua taxa de cobertura (segurados/demitidos sem justa causa do setor formal) tem girado em torno de 64,7%, devendo ser bem menor se considerada uma taxa de cobertura ampliada, que ponderaria os segurados sobre o conjunto indistinto de desocupados sem justa causa da economia. Em contrapartida, a taxa
429
TABELA 4
Brasil: Indicadores de Desempenho dos Principais Programas do SPETR

[em %]
Principais programas do SPETR brasileiro Seguro-desemprego Taxa de habilitaoa Taxa de cobertura

b
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Mdia 1995-2005
98,9 99,2 99,4 99,1 97,7 98,1 98,3 98,4 98,5 98,4 98,0 65,9 63,4 65,5 65,6 67,2 62,1 63,9 66,3 67,0 62,4 62,3
c
98,5 64,7 53,5
Taxa de reposio da renda
51,0 49,4 50,6 44,5 45,5 51,3 53,9 57,2 60,3 61,3 64,0
Intermediao de mo-de-obra via Sine Taxa de adernciad Taxa de admissoe 39,2 40,1 46,5 44,1 40,5 45,4 51,8 52,7 54,1 53,6 52,0 1,5 1,9 2,5 3,6 5,2 6,0 7,2 8,9 8,6 7,9 7,3 47,3 6,0
Fonte: MTE. a Segurados/requerentes. b Segurados/demitidos sem justa causa. c Valor mdio do benefcio/valor mdio de demisso. d Colocados via Sine/vagas captadas pelo Sine. e Colocados via Sine/admitidos segundo o Caged.
de reposio da renda (valor mdio do benefcio/valor mdio do salrio de demisso do segurado) vem crescendo continuamente desde 1998. No que tange s atividades de intermediao de mo-de-obra, que agora fazem parte do Programa Integrao das Polticas Pblicas de Emprego, Trabalho e Renda,21 dois indicadores so suficientes para demonstrar a distncia entre a efetividade e a eficcia do programa no contexto atual: a) a taxa de aderncia, que mede o percentual de colocaes no mercado de trabalho pelas vagas oferecidas pelo Sine; e b) a taxa de admisso, que mede o percentual de colocaes via Sine ante o total de admitidos pela economia segundo o Caged.22 No primeiro caso, tem-se uma taxa situada no patamar dos 47% entre 1995 e 2005, mas, concomitantemente, uma taxa de admisso ainda muito baixa, no superior a 9% em nenhum ano da srie estudada. Apesar disso, o nmero de colocados no mercado de trabalho formal via Sine tem crescido continuamente desde 1995, em resposta aos aperfeioamentos do programa ao longo do tempo, como pode ser visto no Grfico 9. Esse ltimo aspecto est parcialmente refletido no processo de diversificao dos agentes executores, que at 2000 estavam restritos aos estados e que paulatinamente passaram a contar tambm com a incluso das centrais sindicais. No final de 2004, foram ainda incorporados como novos parceiros do programa os municpios de So Paulo, Rio de Janeiro e Belo Horizonte. Essa expanso dos agentes executores para alm dos tradicionais governos estaduais se deu com o argumento de melhoria da eficincia do Sine por meio
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GRFICO 9
Movimentao de Vagas e Trabalhadores pelo Sine
6.000.000 5.000.000 4.000.000 3.000.000 2.000.000 1.000.000 0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Fonte: MTE.
Trabalhadores inscritos
Vagas captadas
Trabalhadores colocados
de um tipo de competio administrada. Mas, para que funcione a contento, preciso que o MTE exera melhor coordenao entre os nveis de governo e agentes executores, de forma a evitar uma competio irracional do ponto de vista do sistema.23 Ainda com base no Grfico 9, v-se que a atratividade do Sine tem sido maior para os trabalhadores do que para as empresas, pois enquanto a relao inscritos/vagas girou em torno de 3,5 na mdia entre 1995 e 2005, a relao colocados/vagas foi de apenas 0,47 no mesmo perodo, do que resulta uma concorrncia de cerca de 7,5 trabalhadores inscritos para cada trabalhador recolocado pelo Sine no mercado de trabalho. J dos programas que tiveram desembolsos inferiores em 2003 ante 2002, destaque-se, pelo montante de recursos envolvidos e importncia estratgica, o caso do Programa de Qualificao Profissional do Trabalhador. Esse programa est passando por uma reavaliao geral de objetivos e procedimentos que implicaram, entre outros, uma reduo com reorientao qualitativa do gasto (Tabela 3). Com a instituio do PNQ em julho de 2003, a poltica de qualificao profissional sofreu uma inflexo conceitual e de prioridades, as quais passaram a dar preferncia a cursos de mais longa durao e incluram na agenda um esforo maior na integrao com os demais programas do SPETR. Tambm ganharam importncia a certificao profissional e o apoio ao desenvolvimento de metodologias de qualificao. O desenho original do PNQ foi ampliado em outubro de 2004 pela Resoluo 408 do Codefat, que criou os Planos Setoriais de Qualificao (Planseqs) como um terceiro eixo, ao lado dos planos territoriais e dos projetos especiais.
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Os Planseqs destinam-se a demandas de qualificao de cadeias produtivas e arranjos produtivos locais, atualmente no-atendidas no mbito dos planos estaduais e municipais. Pretende-se que nessa vertente do programa o investimento em qualificao funcione por meio de parcerias com o setor privado, e que os projetos estejam ligados diretamente gerao de novos postos de trabalho. Os proponentes podem ser rgos governamentais, entidades sindicais ou empresas privadas. A seleo dos trabalhadores dever passar preferencialmente pelo Sine, e os proponentes devero chamar audincias pblicas para debater os projetos antes de submet-los ao MTE. Cabe destacar a recente criao de um Planseq destinado s trabalhadoras domsticas, ainda em carter de projeto-piloto. Intitulado Trabalho Domstico Cidado, esse plano prev aes de elevao da escolaridade e capacitao para o fortalecimento da auto-organizao das trabalhadoras domsticas e o desenvolvimento de projetos para interveno em polticas pblicas. Apesar de atender um nmero inicialmente pequeno de trabalhadoras, esse plano amplia a cobertura de polticas de trabalho e renda a um segmento expressivo e, por vezes, marginalizado do mercado de trabalho.24 No que se refere aos resultados dos dois primeiros anos desse novo formato da qualificao profissional, h indicaes positivas qualitativamente falando, embora ainda tmidas do ponto de vista numrico. O principal indicativo da mudana de qualidade a extenso da carga horria dos cursos, aproximando-se da meta de 200 horas, enquanto em 2002 essa mdia havia cado para pouco mais de 60 horas, do que resultava que, em muitos casos, as oportunidades de formao ofertadas aos trabalhadores eram totalmente insuficientes para influir significativamente na sua insero no mercado de trabalho. Os indicadores do programa tambm mostram um nvel aparentemente alto de articulao com outras polticas: cerca de 3/4 dos educandos so beneficiados por outras polticas de incluso social ou de trabalho e renda. Por fim, acentuou-se a focalizao em grupos mais vulnerveis, como desempregados, mulheres e jovens: os educandos desempregados passaram de 55,5% do total em 2000 para 64,4% em 2005. A participao de mulheres cresceu de 58,7% em 2002 para 61,1% em 2004, e a participao de jovens ampliou-se de 40,3% para 52,4% no mesmo perodo. Porm, embora se observe crescimento do investimento no binio 2004/ 2005, o nmero total de educandos abarcados por essas aes ainda relativamente pequeno em relao PEA. Em grande medida, isso ocorre por causa da escassez de recursos disponveis, que vm diminuindo nos ltimos anos: do seu pico histrico de R$ 883,5 milhes, no ano de 1998, o gasto com qualificao reduziu-se para R$ 88,9 milhes em 2005.25
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Ainda sobre a nova composio de programas do MTE no mbito do PPA de 2004-2007, julga-se relevante destacar que os programas Economia Solidria e Primeiro Emprego apresentaram um nvel de execuo oramentria bem abaixo do esperado. Deve ser ressaltado que, embora tenham elevado seu nvel de execuo em 2005, os patamares de gasto de ambos os programas permanecem modestos. No caso do Economia Solidria, os recursos efetivamente gastos caram quase pela metade em termos reais; assim, percebe-se que, na verdade, o programa perdeu importncia no conjunto dos gastos do MTE. tambm digno de nota que o Primeiro Emprego tenha gasto em torno de R$ 100 milhes em 2005, mais do que todos os gastos realizados no ano com o Programa de Qualificao Profissional. Sabe-se que o Primeiro Emprego ampliou sua execuo basicamente pelo crescente peso das aes ligadas aos consrcios sociais da juventude (qualificao e auxliofinanceiro), cujo nmero saltou de seis em 2003 para 31 no final de 2005. A ao de estmulo financeiro para contratao de jovens continua com nvel de execuo baixo, refletindo a pouca atratividade dessa modalidade junto s empresas. Finalmente, quanto aos programas de gerao de emprego e renda, mantevese a poltica de expanso das linhas de crdito com recursos dos depsitos especiais remunerados do FAT.26 De acordo com essa orientao, destaque-se a criao do PNMPO, institudo com o objetivo declarado de incentivar a gerao de trabalho e renda entre os microempreendedores populares. Por microcrdito orientado entende-se aquele baseado em metodologia na qual existe o relacionamento direto do chamado agente de crdito com os empreendedores no local onde executada a atividade econmica. Essa exigncia do agente de crdito na relao que se estabelece entre o MTE e os microempreendedores de baixa renda provavelmente o aspecto mais evidente a diferenciar esse tipo de programa de um outro conjunto de iniciativas que ganhou corpo a partir de 2003. Isso diz respeito aos programas e projetos de bancarizao, tais como ficaram conhecidas as modalidades de concesso de microcrditos populares de natureza no-assistida pelos agentes executores, notadamente o Banco Popular do Brasil e a Caixa. Em ambos os casos, inexiste a obrigatoriedade do agente de crdito e os juros foram fixados em 2% ao ms (a.m.). Outra diferena importante diz respeito ao fundo financeiro que avaliza essas operaes, constitudo pelo limite de 2% dos depsitos vista das instituies financeiras participantes. 27 A expanso das microfinanas e de outras formas de crdito, como aquela com desconto em folha, serviu para expandir o volume de crdito em 2004 e 2005 e, dessa forma, ajudou a atenuar parcialmente os impactos recessivos das sucessivas altas das taxas de juros referenciadas Selic. No tocante evoluo global dos programas de gerao de emprego e renda financiados com recursos de depsitos especiais remunerados do FAT,
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observa-se que, no perodo 1995-2005, foram realizadas 11,2 milhes de operaes de crdito, que representaram emprstimos no valor total de R$ 75,6 bilhes. Com isso, o valor mdio dos emprstimos foi de R$ 6,7 mil. Cabe salientar, contudo, que o valor mdio do emprstimo varia muito entre os programas, ou mesmo entre as diferentes linhas de crdito de um mesmo programa.28 Como expresso no Grfico 10, nota-se um volume crescente de operaes de crdito, que por sua vez significa tambm um aumento expressivo do valor total dos emprstimos realizados. Tal fato reflete, entre outros fatores, o crescente nmero de programas e linhas de crditos com recursos do FAT e a criao do Funproger, que d mais garantias finais aos agentes executores do programa contra riscos e inadimplncia. Embora esses programas representem uma injeo expressiva de crdito na economia, constituem-se, atualmente, em um conjunto confuso de linhas de financiamento, sobretudo em funo da sobreposio existente entre alguns deles. Esse aspecto torna obscura a alocao de recursos do FAT, dado o leque de reas de atuao e de setores atendidos, dificultando uma avaliao geral de desempenho sobre as referidas alocaes. A amplitude excessiva de programas tambm abre espao para demandas polticas questionveis do ponto de vista da gerao de emprego e renda, como financiamento de imveis usados, bens de capital com at dez anos de uso e emprstimos para consumo.29 Na realidade, a abertura de novas linhas de crdito tem uma dinmica poltica que tende a ampliar o conjunto de programas ao longo do tempo, seja pela resistncia posterior extino de certas linhas, seja pela tentao ou presso para a abertura de novos programas. Em sntese, como balano geral da execuo oramentrio-financeira dos programas do MTE para o perodo 2002-2005, pode-se dizer que foram alcanados
GRFICO 10
Evoluo do Nmero de Operaes de Crdito com Recursos do FAT e Respectivos Valores Anuais
[nmero de operaes (em milhares)] [valores anuais (R$ milhes correntes)]
3.500 3.000 2.500 2.000 1.500 1.000 500 0

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0
Fonte: MTE.
Nmeros de operaes
Valores pagos
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os patamares tradicionais de execuo financeira apenas daqueles programas j consolidados no mbito do ministrio, e que contam, portanto, com um forte componente de inrcia institucional (seguro-desemprego, abono salarial, intermediao de mo-de-obra, segurana e sade no trabalho). Por seu turno, os programas recm-criados notadamente Economia Solidria e Primeiro Emprego ou que esto passando por algum tipo de reformulao conceitual notadamente qualificao social e profissional apresentaram performance financeira abaixo do esperado. Cabe lembrar que o nvel de execuo influenciado no apenas pela capacidade da gerncia de cada programa em cumprir suas metas, mas tambm pela dinmica de liberao de recursos, a qual, submetida necessidade de contingenciamentos relativos ao supervit fiscal, tem tornado indisponveis os recursos previstos no oramento ou os tem tornado disponveis apenas perto do final de cada ano. Como se sabe, isso afeta as despesas discricionrias, particularmente aquelas que no se referem a aes continuadas. Assim, os programas mais atingidos tendem a ser os que contam com projetos de qualificao e de fomento ao empreendedorismo, por oposio queles em que predominam despesas obrigatrias, caso do Programa de Integrao das Polticas de Emprego, em que se localizam os pagamentos referentes ao seguro-desemprego e ao abono salarial. Assim sendo, os indicadores de avaliao aqui reunidos e examinados permitem clarificar o tipo de limitao ao xito do SPETR nacional que se impe sobre seus principais programas. Mas ainda restam pelo menos duas outras fontes de limitaes que se poderia dizer intrnsecas forma de estruturao e funcionamento das atividades contidas no SPETR nacional. Uma delas est ligada ao carter tardio da sua montagem no pas. A outra se relaciona de perto com a natureza imitativa do SPETR brasileiro relativamente aos sistemas de emprego dos pases centrais. Ambos os aspectos esto interligados, motivo pelo qual sero tratados conjuntamente a seguir.
4.2 Programas Federais: o Processo de Adaptao Realidade Brasileira

De um ponto de vista mais geral, possvel mostrar que o processo de consolidao dos sistemas de emprego nos principais pases da OCDE, ao longo do perodo que se estende do ps-Segunda Guerra Mundial at meados dos anos 1970, atendia aos requisitos tanto do padro de acumulao (o boom fordista) quanto da institucionalidade no campo das polticas sociais (o welfare state) ento vigentes, de sorte que o formato assumido pelas trs dimenses clssicas
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dos sistemas de emprego (intermediao, capacitao e seguro-desemprego) estava colado ao tipo de desemprego predominante poca, isto , baixas taxas de desemprego aberto e desemprego de curta durao, sem atingir, de maneira mais dramtica, nenhum grupo social especfico.30 Em outras palavras, o formato dos sistemas de emprego era reflexo de um contexto econmico particular, onde prevaleciam altas taxas de crescimento agregado do produto, do emprego, da produtividade e dos salrios reais. Esse momento virtuoso do padro de acumulao fez com que os requerimentos em termos de polticas de emprego se concentrassem, quase exclusivamente, em torno das atividades de intermediao da mo-de-obra temporariamente desocupada. Em segundo lugar estavam as atividades ligadas concesso do seguro-desemprego, cujo grau de cobertura era bastante grande devido aos elevados ndices de formalizao dos contratos de trabalho, e cuja disponibilidade de fundos era garantida pela institucionalidade fiscal do perodo. Apenas por ltimo havia as atividades voltadas capacitao profissional, uma vez que as exigncias do fordismo em termos de formao podiam ser atendidas com treinamentos especficos nos prprios locais de trabalho.31 Em resumo, as atividades dos sistemas de emprego estavam articuladas em torno de polticas passivas (seguro-desemprego) ou polticas ativas (intermediao e capacitao) pelo lado da oferta do mercado de trabalho. Ora, num perodo de grandes possibilidades de crescimento econmico sustentado, baixas taxas de desemprego aberto eram a contrapartida da inexistncia de problema crnico de demanda efetiva por mo-de-obra. Isto , polticas pblicas de emprego ativas, que atuassem pelo lado da demanda por trabalho, no existiam ou no eram relevantes porque no eram necessrias no contexto dos anos dourados do capitalismo ocidental. Os sistemas de emprego passam a ser mais exigidos e a demonstrar fragilidade ou inadequao a partir da segunda metade da dcada de 1970, quando uma crise econmica mais geral comea a se configurar no cenrio mundial, e profundas mudanas tomam lugar nos campos produtivo (novo paradigma tecnolgico), financeiro (financeirizao da riqueza) e institucional (nova hegemonia norteamericana). Os reflexos principais so a diminuio do ritmo de crescimento econmico e o aumento das taxas de desemprego aberto e oculto, alterando-se inclusive o tipo do desemprego em relao quele do perodo anterior. Fundamentalmente, os sistemas de emprego nos pases da OCDE tornam-se mais ineficazes por terem sido formatados para atuar numa outra realidade econmica, sob o prisma de uma institucionalidade fiscal diversa, com baixos nveis de desemprego agregado. Por isso, as mudanas que vo se verificando nas
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estruturas dos sistemas de emprego desde o incio dos anos 1980 tendem a refletir uma dupla contradio. A primeira contradio est ligada ao fato de que, se por um lado, em um contexto de liberalizao geral dos mercados, a lgica passa a ser a de nointerferncia e de flexibilizao dos mecanismos de realocao da fora de trabalho, por outro, os instrumentos de intermediao de mo-de-obra passam a ser to mais demandados quanto mais inaptos a responder ao novo tipo de desemprego vigente. A segunda contradio que, ao mesmo tempo em que o novo contexto econmico produzia mais desemprego de um tipo que tem durao e intensidade maior e afeta distintamente os diversos segmentos do mercado de trabalho desemprego de excluso para os idosos e desemprego de incluso para os jovens, por exemplo , os sistemas de emprego passavam a ter que oferecer mais polticas ativas pelo lado da demanda por trabalho, sem que instrumentos para tanto tivessem sido constitudos. Mesmo os pases que j possuam alguns mecanismos desse tipo, ou aqueles que os criaram posteriormente, tiveram que conviver com resultados decepcionantes sempre que descolados de conjunturas macroeconmicas prximas do pleno emprego. Diante disso, a natureza tardia e reflexa do SPETR no Brasil sugere que o seu formato tradicional era de partida inadequado ao pas, seja em funo das contradies que acabaram de ser expostas, seja diante da realidade de seu prprio mercado de trabalho, vtima de um processo intenso de modificao que corre em paralelo montagem do sistema nos anos 1990. O Brasil comea a montar seu sistema em um momento no qual o formato tradicional de sistema de emprego j demonstrava sinais de esgotamento nos pases centrais, dadas as transformaes que configuravam o novo contexto econmico mundial desde princpios da dcada de 1980. Ademais, o campo das polticas pblicas de emprego no Brasil segue de perto as tendncias atuais em outras reas da poltica social, entre as quais pode-se destacar trs grandes movimentos: a) a descentralizao das polticas para os nveis locais, englobando a atuao de estados e municpios; b) a terceirizao, ou aumento da participao no-estatal na execuo das polticas pblicas de emprego, trabalho e renda, notadamente nos campos da intermediao de mo-de-obra e qualificao profissional; e c) a focalizao dessas polticas sobre os grupos sociais considerados mais vulnerveis s transformaes econmicas em curso. Contudo, h tambm ao longo dos anos 1990 uma espcie de reconhecimento informal quanto necessidade de se buscar um certo grau de adaptao entre as polticas do SPETR e os problemas especificamente nacionais do mercado de
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trabalho. O movimento que j se pode identificar no seio do sistema nacional, ainda que no totalmente consciente ou deliberado, aponta para uma certa flexibilizao dos critrios de elegibilidade dos programas, de forma que no s o mundo do emprego, mas sobretudo o mundo do trabalho, em sua complexidade e heterogeneidade, passam a ser referncia nas discusses sobre o alargamento da cobertura e o atendimento das polticas do SPETR. claro que esse movimento ainda bastante tmido, mas alguns de seus desdobramentos comeam a ser notados. No mbito dos programas de intermediao de mo-de-obra, qualificao profissional e concesso de crdito (programas de gerao de emprego e renda), j h uma ampla aceitao de trabalhadores no-vinculados ou no-oriundos do mercado formal de trabalho. Porm, no caso do seguro-desemprego, embora seguidas resolues do Codefat estejam buscando flexibilizar os critrios de elegibilidade, ampliar a cobertura efetiva e alongar o perodo de concesso do benefcio, sabe-se que o raio de abrangncia do programa est bem perto do seu limite fsico (de cobertura) e financeiro (de gasto).32 Em essncia, a questo que ainda no existem no Brasil medidas que permitam a dinamizao do mercado e a gerao de trabalho e renda para segmentos expressivos da populao em idade ativa que esteja ou desempregada por longo perodo tanto no conceito de desemprego aberto como pelo desalento ou subempregada em condies precrias em termos de estabilidade na ocupao, regularidade de rendimentos e contribuio previdenciria apenas para ficar nos aspectos mais importantes. As polticas tradicionais do SPETR so pouco eficazes para enfrentar essa situao de heterogeneidade e precariedade do mercado de trabalho nacional, e esse justamente o desafio posto para a nova gerao de polticas e programas governamentais no campo do trabalho.33 Visando enfrentar esse desafio que o tema da reorganizao das polticas pblicas de trabalho e renda em torno de um sistema integrado e participativo foi colocado em pauta a partir da realizao do II Congresso Nacional do SPETR em julho de 2005.34 O II Congresso teve o propsito explcito de elaborar resolues para a normatizao do sistema, englobando as polticas de seguro-desemprego, intermediao de mo-de-obra, qualificao e certificao profissional, gerao de emprego e renda, e insero da juventude no mundo do trabalho. Apesar de constituir-se em iniciativa indita e das mais promissoras, para o que interessa a este captulo importante destacar que restam pontos importantes por serem equacionados dentro dessa proposta de rearticulao do nosso SPETR. Tanto as aes de qualificao para o empreendedorismo quanto a concesso do crdito continuariam funcionando bastante parte do restante do SPETR.
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No que se refere a grupos vulnerveis, conquanto se prevejam metas especficas para mulheres, trabalhadores acima de 40 anos de baixa escolaridade, trabalhadores domsticos, afrodescendentes e jovens, as aes desenvolvidas atualmente pelo MTE junto a este ltimo segmento (Programa Primeiro Emprego), por exemplo, no foram objeto de resoluo, embora consistam basicamente em qualificao e intermediao. O problema da relao do SPETR com o setor no estruturado do mercado de trabalho, hoje coberto por iniciativas isoladas, foi abordado em algumas resolues, que remetem fundamentalmente articulao do sistema com outras iniciativas, especialmente quelas que pretendem estimular o desenvolvimento territorial, como os investimentos dos fundos constitucionais e as agncias de fomento, cujos programas devem passar a ter metas de emprego. Assim, ao relacionar o problema da informalidade e da incluso de grupos vulnerveis com a conjuntura econmica, o II Congresso abordou a principal limitao do SPETR: ele pode apenas tentar gerenciar um determinado nvel de emprego. Os determinantes do desemprego e da precariedade das ocupaes no esto ao alcance das polticas tradicionais de emprego, pois estas agem, sobretudo, sobre a oferta de mo-de-obra. No lado da integrao com polticas de desenvolvimento territorial, a questo ultrapassa o escopo dos servios pblicos de emprego, e a governabilidade do MTE atualmente pequena, uma vez que: a) a arquitetura dos programas de gerao de emprego e renda ancorados no FAT deixa o poder de deciso com as instituies financeiras; e b) as iniciativas de desenvolvimento territorial esto dispersas por uma variedade de entes governamentais, exigindo algum grau de pactuao entre os nveis federativos. Assim, embora existam experincias bemsucedidas de convergncia das aes federais em determinados locais, isso geralmente ocorre em circunstncias especficas e por induo de um ator local suficientemente articulado. Compreende-se, portanto, que o SPETR carece dos mecanismos institucionais para atuar nos territrios onde as oportunidades de emprego so mais restritas. Outro ponto crtico que os ganhos potenciais dessa proposta de reorganizao do SPETR podem se perder em funo da instabilidade do fluxo de recursos. por isso que o financiamento do SPETR foi uma das discusses centrais do II Congresso, dando origem a propostas de mudana.35 No seu conjunto, as resolues do II Congresso lograram consolidar a agenda de mudanas discutidas nos ltimos anos para as polticas mais estruturadas do SPETR, que so as desenvolvidas com recursos do FAT e razoavelmente cobertas
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pela normatizao do Codefat. Aqui, o desafio central formar um todo coerente de aes, alm de separar os papis da gesto tripartite e da execuo, que se confundiam entre os atores sociais. Enfatizou-se muito a necessidade de integrao e os mecanismos gerenciais para faz-la por exemplo, extenso a todos os agentes executores de sistemas informatizados e o uso do PIS como identificador do beneficirio, entre outros. A questo do financiamento foi abordada pela tica de garantir a sobrevivncia das polticas ativas de emprego. Porm, o II Congresso no se aprofundou igualmente nos temas relativos extenso do SPETR para os segmentos que no pertencem ao ncleo estruturado do mercado de trabalho. Resta uma agenda importante a ser enfrentada para que o SPETR possa definir sua atuao junto a esses segmentos sociais para alm de iniciativas isoladas.
5. CONSIDERAES FINAIS
Ao longo deste captulo, foram abordados dois temas principais: a) a histria da montagem do SPETR no pas; e b) a centralidade do FAT na montagem de um esquema de financiamento para as polticas de emprego e renda no Brasil. Adicionalmente, procedeu-se a uma contextualizao de desempenho (fsico e financeiro) dos principais programas do SPETR, com vistas a destacar trs aspectos principais: a) dado o carter tardio, ele ainda carece de integrao entre seus principais programas e de maior participao social em suas mais importantes resolues, aspectos que comearam a ser enfrentados recentemente com a proposta de reorganizao do sistema; b) dado o carter imitativo, no de estranhar o seu baixo impacto agregado ante os principais problemas de um mercado de trabalho ainda marcado por grande heterogeneidade e precariedade de condies; e c) para ser mais eficaz e efetivo, suas polticas e programas precisam ser mais integrados e melhor sintonizados com o conjunto de polticas de desenvolvimento socioeconmico do pas. Ainda com relao a esse ltimo ponto, e tambm levando em considerao os anos mais recentes, experimentou-se um binio 2004/2005 positivamente atpico para a economia brasileira. Em primeiro lugar, controlado o surto inflacionrio de 2002 e incio de 2003, e aproveitando-se de um contexto internacional favorvel (crescimento do mercado mundial e grande liquidez em moeda estrangeira), foi possvel combinar, internamente, crescimento do investimento e do PIB, crescimento das exportaes, controle da inflao, expanso da ocupao e reduo do desemprego aberto. Em segundo lugar, considerando-se o quadro estrutural de heterogeneidade, precariedade e desigualdade que domina o mercado de trabalho nacional, no
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deixa de ser extremamente positiva a avaliao final que se pode fazer do comportamento do emprego inclusive o formal, com carteira assinada e dos rendimentos no binio 2004/2005, com reflexos positivos sobre o grau de formalizao, a arrecadao previdenciria e do fundo PIS/Pasep (FAT), e a reduo da desigualdade, tal como destacado no Captulo 5. Entretanto, a sustentabilidade temporal desses resultados positivos sobre o mercado de trabalho brasileiro depende de fatores que, em parte, independem das polticas do SPETR, sendo resultantes, como visto no captulo 4, em parte do crescimento econmico e, em parte, do aprimoramento das instituies que regulam o mercado de trabalho. Nesse contexto, as diversas polticas sociais de cunho setorial, em particular as que agem sobre o mundo do trabalho, porquanto indispensveis para combater as mazelas da sociedade brasileira, so em si mesmas insuficientes para contrabalanar os efeitos do desempenho econmico modesto limitado pelas restries estruturais de natureza fiscal, como amplamente discutido na edio de 2005 , assim como tambm so incuas sem o aprimoramento das instituies, tal como discutido no Captulo 4 da presente edio. Ao mesmo tempo, no entanto, h uma fronteira possvel de expanso para polticas de trabalho e renda, ativas de criao atuando complementarmente pelo lado da demanda, alm de reformas na rea trabalhista, de modo a ampliar o potencial de gerao de novos postos. O principal instrumento para dinamizar o mercado de trabalho, at o momento, tem sido a multiplicao de linhas de crdito com recursos do FAT, o que evidencia a importncia dessa fonte de financiamento. Porm, o fato de esse crdito ser operado por instituies financeiras que priorizam as atividades e os empreendimentos de menor risco e maior lucratividade tem limitado o impacto sobre a gerao de emprego. Esse instrumento poderia ser aprimorado, condicionando a concesso de emprstimos gerao lquida de novos postos de trabalho e priorizando os setores e os segmentos com maior potencial de gerao de empregos. Ao lado da reorganizao dos servios de emprego mais tradicionais (segurodesemprego, intermediao de mo-de-obra e qualificao profissional), a reforma trabalhista, o aprimoramento das demais instituies que regulam o mercado de trabalho, assim como o aprimoramento dos programas de crdito parecem ser as principais tendncias a serem exploradas no mbito do governo e, em especial, do SPETR.
REFERNCIAS
AMORIM, B., SERVO, L. Financiamento das polticas de emprego na dcada de 1990. Braslia: Ipea, 2004, mimeo.
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NOTAS
1. A rigor, o aparato institucional de regulao das relaes e condies de trabalho comeou a ser desenhado no Brasil durante a Primeira Repblica, estabelecendo-se no Estado Novo por meio da Consolidao das Leis Trabalhistas (CLT) em 1943. Entretanto, polticas pblicas como as descritas neste captulo s entraram na agenda governamental a partir dos anos 1960. Para uma discusso completa sobre as origens e o desenvolvimento do sistema pblico de emprego no Brasil, ver Azeredo (1998) e Barbosa e Moretto (1998). 2. O FAD era estritamente contbil: seus recursos advinham do Tesouro Nacional, pois no possua receita vinculada. 3. A Conveno 88 da OIT trata da constituio dos sistemas pblicos de emprego, em especial os que visam atender os trabalhadores desempregados. 4. Situao em que, por questes de preservao ambiental, proibido pescar em determinadas reas. 5. Cabe ressaltar que a educao profissional j existe no pas pelo menos desde a dcada de 1940, aps a criao dos primeiros rgos do chamado Sistema S, j discutido no Captulo 3 deste livro. Entretanto, essas experincias restringiam-se aos segmentos do mercado de trabalho formal e no se articulavam com outras polticas de emprego. Alm de Azeredo (1998), ver tambm Posthuma (1999). 6. Apesar do surgimento do Funproger, que na prtica reduz o risco de crdito das instituies financeiras que operam esses depsitos especiais remunerados do FAT, a deciso final sobre o direcionamento das operaes de crdito continua a ser uma atribuio de exclusiva responsabilidade das instituies financeiras, que minimizam o risco de inadimplncia, o que, por vezes, implica a no utilizao plena dos recursos. 7. As linhas FAT Integrar e FAT Vila Pan-americana foram criadas, respectivamente, pelas Resolues do Codefat 371, de 26 de novembro de 2003, e 380, de 17 de maro de 2004. A linha especial FAT Integrar Norte foi instituda por meio da Resoluo 421 do Codefat, de 21 de janeiro de 2005. Nos ltimos trs anos se acelerou a criao de linhas especiais e ainda foram criadas mais duas novas: FAT Incluso Digital e FAT CPRF/CDCA. A linha de crdito especial FAT Incluso Digital foi criada pela Resoluo do Codefat 435, de 2 de junho de 2005, com o objetivo de financiar a aquisio de microcomputadores no mbito do Programa Brasileiro de Incluso Digital a idia do programa propiciar oportunidades para pessoas de baixa renda com pouco ou nenhum conhecimento de informtica. A linha de crdito FAT CPRF/CDCA foi criada por meio da Resoluo 436 do Codefat, de 2 de junho de 2005, sendo seus recursos destinados concesso de financiamentos mediante a aquisio de CPRF. Na prtica, essa linha de crdito foi criada para refinanciamento dos agricultores afetados por problemas de estiagem, em especial aqueles que atuam no Sul do pas. Para maiores detalhes, ver Costanzi (2005). 8. Ver mais detalhes sobre a matria em Amorim e Servo (2004). 9. FSE [Emenda Constitucional (EC) 01: 01/04/94 a 31/12/95]; FEF (ECs 10 e 17: 01/01/96 a 31/12/99); e DRU (EC 27: desde 21/03/2000). O repasse para o FEF ocorreu at 31 de dezembro de 1999. Nos meses de janeiro e fevereiro de 2000, o FAT recebeu a arrecadao das contribuies para o PIS/Pasep integral. Com a edio da EC 27, de 21 de maro de 2000, desvinculam-se do fundo, a partir dessa data, apenas 20% do total da arrecadao da contribuio PIS/Pasep, seus adicionais e respectivos acrscimos legais, relativos DRU. 10. O montante dessa reserva no poderia ser inferior ao maior entre os seguintes valores: a) a diferena positiva, no exerccio financeiro em curso, entre o produto da arrecadao das contribuies do PIS/ Pasep e o montante global dos pagamentos efetuados por conta das dotaes oramentrias para atender as despesas com o Programa do Seguro-Desemprego, com o Programa Abono Salarial e com o financiamento de programas de desenvolvimento econmico a cargo do BNDES; b) o resultado da adio de: i) valores pagos a ttulo de benefcios do seguro-desemprego nos seis meses anteriores,
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atualizados ms a ms pela variao do ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC), ou, na sua ausncia, pela variao de ndice definido pelo Conselho Deliberativo do FAT; e ii) 50% dos valores pagos a ttulo de abono salarial nos 12 meses anteriores, atualizados da mesma forma descrita em (i). 11. A Lei 8.352/91 tambm determinou que esses depsitos seriam remunerados, no mnimo, pelos mesmos critrios e prazos aplicados aos depsitos das disponibilidades de caixa do Tesouro Nacional (...) ou, na sua ausncia, pela remunerao mdia diria paga pelos ttulos do Tesouro Nacional, acrescidos, em ambos os casos, de juros de cinco por cento ao ano, calculados pro rata dia. 12. Evidentemente, a natureza dos programas financiados pelos repasses constitucionais e pelos depsitos especiais muito diferente. Mas eles se assemelham como geradores de remunerao para o fundo. 13. Um trabalho de acompanhamento sistemtico das transformaes do FAT e das polticas de trabalho e renda do MTE pode ser visto em Ipea (vrios nmeros). 14. Conforme dados extrados do ano de 1997 por Thuy, Hansen e Price (2001, p. 240). 15. O Programa Primeiro Emprego utilizou, em 2004, recursos do Fundo de Combate Pobreza (84% do total) e recursos ordinrios (16%). Em 2005, 100% dos seus gastos foram bancados por recursos ordinrios. No caso do Programa Economia Solidria, a fonte recursos ordinrios foi absoluta em 2005 e majoritria em 2004 (72,2%, contra 27,8% do Fundo de Combate Pobreza). 16. O fato de a sustentao financeira do FAT apoiar-se muito em receitas financeiras, as quais se relacionam positivamente com a taxa de juros Selic, contradiz a pretenso de se gerar mais empregos e acaba contribuindo, indiretamente, para o aumento dos gastos com as demais polticas, notadamente a do seguro-desemprego. 17. Por linhas especiais de crdito estamos considerando as seguintes linhas do FAT, por agente executor: BNDES: FAT Exportar, FAT Fomentar, FAT Infra-Estrutura, FAT Capital de Giro; Banco do Brasil: Proger Exportao, FAT Habitao, FAT Eletrodomsticos, FAT Integrar Urbano e Rural, FAT Capital de Giro e FAT Incluso Digital; Caixa: Proger Exportao, FAT Habitao, FAT Eletrodomsticos, FAT Incluso Digital, FAT Revitalizao e FAT Vila Pan-americana; BNB: Protrabalho e FAT Estiagem; Finep: Programa de Melhoria da Competitividade e Pr-Inovao. J a linha FAT Empreendedor Popular foi somada ao Proger Urbano. 18. Outros tipos de abordagem podem ser vistos em Ricca (1983), Martnez (1996), Ramos (1997a), Oliveira (1998), Thuy, Hansen e Price (2001), Borges (2003), Dedecca (2004) e OIT (2005). 19. Em 2004, segundo a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), 61,5% do total de pessoas ocupadas de 10 a 59 anos de idade no possuam vnculo empregatcio formal de qualquer tipo. Eram trabalhadores assalariados sem carteira assinada (18,7%), trabalhadores por conta prpria (20,9%), domsticas sem carteira (5,9%), trabalhadores no-remunerados (5,3%) e trabalhadores na produo para autoconsumo e na construo para uso prprio (2,7%). 20. Alguns programas do MTE dispem de recursos que no aparecem no Oramento Fiscal e da Seguridade Social. So os casos, por exemplo, do Programa de Alimentao do Trabalhador (PAT) e dos programas de gerao de emprego e renda (Proger, Pronaf etc.). No caso do PAT, parte significativa dos recursos provm das parcerias com o setor privado. Em relao aos programas de gerao de emprego e renda, a maior parcela dos recursos composta de crditos concedidos pelas instituies financeiras oficiais, que, por sua vez, so financiadas com aportes do FAT por meio dos depsitos especiais remunerados. Com isso, ao observar a base Siafi/Sidor, verifica-se um montante muito inferior quele efetivamente alocado para esses programas. Portanto, para uma correta anlise dos mesmos, fundamental a compreenso de que eles so financiados com recursos chamados extra-oramentrios, motivo pelo qual no esto explicitados na Tabela 3. Os demais programas do MTE cujas fontes de financiamento possuem expresso oramentria e so perfeitamente captados pela base Siafi/Sidor, esto explicitados na referida tabela.
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21. Na reordenao de nomenclaturas e programas trazida pelo PPA de 2004-2007, houve, como procedimento acertado do MTE, a juno para efetiva tentativa de integrao dos Programas de Intermediao de Mo-de-Obra, Abono Salarial e Seguro-Desemprego. 22. Um conjunto mais amplo de indicadores de avaliao de eficcia do sistema de intermediao capitaneado pelo Sine, incluindo os indicadores deste trabalho, pode ser visto em Ramos e Freitas (1998). 23. A ttulo de exemplo, fundamental que o MTE coordene a abertura de postos de atendimento ao trabalhador entre agentes executores que atuam em uma mesma rea geogrfica. 24. O segmento trabalhador domstico soma cerca de 6 milhes de pessoas, das quais mais de 70% no tm carteira assinada. 25. Na verdade, o problema que a sistemtica de contingenciamentos oramentrios, ao provocar atrasos na liberao de recursos ao longo do ano fiscal, compromete o desempenho fsico daqueles programas que se caracterizam por aes de execuo continuada, cuja qualidade depende do cumprimento do calendrio de desembolsos financeiros conforme programado. 26. Esse programa executado por meio de depsitos especiais remunerados do FAT, e no por aes de expresso oramentria. Por esse motivo as aes e valores realmente relevantes do programa no esto listados na Tabela 3. 27. Nesse ponto, importante mencionar que o PNMPO tambm poder usar como funding o saldo de 2% dos depsitos vista, alm dos recursos do FAT, o que no permitido aos programas de microcrdito no-orientados. 28. Para uma discusso completa sobre o assunto, ver Costanzi (2005). 29. No programa FAT Habitao existe linha de financiamento para imveis usados, cujo impacto sobre o emprego duvidoso ou pequeno. Em 2003, foi criada linha de crdito emergencial para financiamento, ao consumidor, de foges, geladeiras, mquinas de lavar e televisores, fato que ampliou ainda mais o leque de atuao do FAT ao permitir financiamento de bens de consumo durveis, quebrando uma tradio do fundo de emprstimos vinculados atividade produtiva. Essa linha de crdito foi criada pela Resoluo 359 do Codefat, de 17 de setembro de 2003. A Lei 10.978, de 7 de dezembro de 2004, que criou o Modermaq, determina que at 10% dos recursos sero destinados a bens de capital usados com no mximo dez anos. 30. Todo o desenvolvimento desta subseo est fortemente ancorado em Cardoso Jr. e Faro (1997) e Pochmann (1998). Alguns estudos de caso referentes a pases da OCDE podem ser vistos em Ramos (1997b). Por fim, dois trabalhos seminais da OIT sobre a evoluo dos sistemas de emprego no mundo so Ricca (1983) e Thuy, Hansen e Price (2001). 31. No fordismo, o principal da capacitao obtido ex post, ou seja, j no interior do processo de trabalho. Da ser comum dizer que o fordismo cria o nvel de qualificao de que precisa. 32. Com relao ao abono salarial, parece haver certo consenso no fato de que, estando o valor do benefcio limitado a 1 SM anual por trabalhador contemplado, ele pouco eficaz para combater a pobreza ou amenizar a desigualdade de rendimentos do trabalho, a despeito de ser um benefcio concedido a trabalhadores pobres oriundos do setor formal da economia. Como o valor total gasto com o programa j ultrapassou o montante anual de R$ 2 bilhes, talvez esta pudesse ser uma quantia aplicada de forma mais racional (efetiva, eficaz e eficiente) em outra(s) poltica(s) de proteo ao trabalhador, como o prprio seguro-desemprego, caso o objetivo seja manter o esprito de priorizar a transferncia de benefcios na forma monetria. 33. As propostas recentes em torno da idia de economia solidria parecem promissoras, mas so ainda muito incipientes para afetar a magnitude dos problemas presentes em nosso mercado de trabalho. Por sua vez, a famlia de programas de concesso de bolsas (ou transferncia direta de renda com condicionalidades), visando ao combate direto e imediato fome e pobreza, nasceu e est se
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desenvolvendo mais pelos campos da assistncia social, sade e educao, o que torna os programas pouco eficazes para enfrentar a questo da insero pelo mundo do trabalho. 34. O II Congresso foi precedido de cinco congressos regionais ao longo de 2005. O I Congresso ocorreu em dezembro de 2004. Ver MTE (2004) para os resultados e resolues do I Congresso, e MTE (2005) para os resultados e resolues do II Congresso. 35. Duas resolues propem que se vede o contingenciamento de todas as funes do SPETR, tornando sua despesa obrigatria, da mesma forma como ocorre o pagamento do seguro-desemprego. Alm disso, prope-se que sejam assegurados 8% da arrecadao primria do FAT exclusivamente para as funes do SPETR, exceto seguro-desemprego e abono salarial. Em essncia, prope-se criar nova vinculao oramentria com vistas a garantir o financiamento das polticas ativas (sobretudo qualificao e intermediao), as quais tm recebido parcela cada vez menor dos recursos do FAT nos anos recentes.
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2. BREVE HISTRICO DA EXPERINCIA BRASILEIRA

2.1 Primrdios: Dcadas de 1960, 1970 e 1980 no Brasil

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2.2 Desenvolvimento: Dcadas de 1990 e 2000

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Contribuio pelo ndice de rotatividade

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Gesto Administrao = pblica Pagamento = centralizado

Cobertura Desemprego sem justa causa

3. O FAT COMO FONTE PRIVILEGIADA DE FINANCIAMENTO

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3.1 Natureza e Caractersticas Gerais do FAT

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2.4 3. 3.1 3.2 3.3 3.4

Fonte: MTE/Coordenadoria-Geral de Recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (CGFAT).

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3.2 Desempenho Financeiro e Principais Limitaes

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Arrecadao PIS/Pasep e Principais Destinaes entre 1995 e 2005

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25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0

Repasse do BNDES (40%)

Execuo Financeira do FAT e Comparativo de Saldos Finais com e sem Desvinculaes

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3.000 2.000 1.000 0 -1.000 -2.000 -3.000 -4.000 -5.000 -6.000

Saldo com DRU

Saldo sem DRU

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Fontes: STN/Siafi e SOF/Sidor.

Fontes: STN/Siafi e SOF/Sidor.

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25.000 20.000 15000 10.000 5.000 0

Linhas especiais de crdito

4. DESAFIOS EFETIVAO DO SPETR NO BRASIL

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Valores Liquidados e Nvel de Execuo Oramentrio-Financeira do MTE 2002-2005

Nvel de execuo 2004 96,7 2005 99,5

74,2 84,7 91,3 38,0 31,9 54,0 60,8 19,4

68,3 88 86 37,7 71,8 100,1 77,4 10,2

Valores liquidados Economia solidria Valores liquidados

Fontes: STN/Siafi e SOF/Sidor.

9.000 8.000 7.000 6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0

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