Polticas Pblicas con enfoque de derechos

Una aproximacin conceptual y metodolgica

Carlos Alza Barco MSc en Regulacin 26 Mayo, 2009

Leyes
Planes Metas y objetivos

poltica pblica es
Ley Presupuesto Decisin poltica

Cursos de accin Lineamientos

los procesos decisionales son () el resultado de interacciones mltiples en las que participan muchos actores (polticos electos, funcionarios de todos los niveles, pero tambin partidos, grupos de inters, expertos, acadmicos, medios de comunicacin) de manera simultnea. Se burocratizan los procesos polticos, se politizan los procesos burocrticos, se socializan unos y otros.
(Subirats)

Accin: prctica, no slo discurso Un conjunto de decisiones: decidir que existe un

problema. Decidir que se debe intentar resolver. Decidir la mejor manera de proceder. Decidir legislar sobre el tema, etc. (Subirats: 1994, 41).
Utilizacin de la autoridad del Estado: genera obligaciones y derechos

Respuesta a situaciones consideradas como problemas que requieren intervencin pblica: generan valor pblico

Integrada por especialistas con un mismo inters activo en cierta poltica o en un conjunto de polticas relacionadas. Y en la que se realiza la innovacin conceptual.
Think tank Universidades Expertos Centros de investigacin Comunidades de expertos Colegios Profesionales Partidos Polticos Org. de Sociedad Civil

Como un proceso
Flujo de interacciones entre sujetos involucrados en la elaboracin, implementacin y evaluacin de las PP De decisiones Flujo de decisiones (sobre el problema, las alternativas de solucin, la implementacin, los juicios evaluativos).

Problemas

Proceso de diseo e implementacin de soluciones al problema

Resultados

Necesidades situaciones demandas

Participantes/ roles Decisiones Ejercicio autoridad Negociacin Anlisis Interaccin

Problemas solucionados (o no solucionados)

Fase predecisional

Fase decisional

Implementacin / evaluacin

Establecimiento de agenda Especificacin de alternativas

Toma de decisiones autorizadas Provisin de autoridad y recursos

Ejecucin de Programas Evaluacin resultados

Cul es la mejor manera de comprender la complejidad del proceso de elaboracin de polticas pblicas? Un mtodo popular en los ltimos aos es el de separar la elaboracin de las polticas pblicas en sus distintas fases y despus analizar cada una de ellas. Primero se estudia como aparecen los problemas y se recogen en la agenda de decisiones del gobierno sobre polticas pblicas, luego se estudia como la gente plantea los temas para la accin, como proceden los legisladores, como luego los funcionarios implementan las decisiones y finalmente como se evalan las polticas (Lindblom:1991, 11).

Riesgo de concebir elaboracin de polticas pblicas como proceso ordenado y racional (paso a paso)
1.

Fases de elaboracin e implementacin se mezclan

Problemas reformulados a partir de la implementacin Implementacin genera nuevos problemas para la agenda Las soluciones generan nuevos problemas La implementacin abre la puerta a nuevas alternativas Las alternativas moldean los problemas

(Lindblom: 1991)

2.

Los actores no coinciden plenamente sobre los problemas, alternativas y decisiones

Distintas interpretaciones de los problemas y alternativas Negociacin e imposicin de decisiones Distintas oportunidades para progresar en la agenda

3.

Mltiples factores influyen de diversa manera en el proceso Cambio de proyectos polticos Influencia de intereses privados / grupos de inters Control burocrtico sobre la implementacin Cambios en la opinin pblica Nuevas investigaciones / tecnologas Difusin de ideas / transferencia de polticas

Vamos a estudiar la elaboracin de las polticas pblicas como un proceso muy complejo sin principio ni fin y cuyos lmites permanecen muy inciertos. De alguna manera una red compleja de fuerzas produce conjuntamente un efecto llamado polticas pblicas. (Lindblom: 1991, 13)

Lowi (1964) clasifica las polticas pblicas:

Regulatorias
Distributivas Redistributivas Polticas Constituyentes (aadida en 1972)

(enfoque politolgico)

Edelman (1971) clasifica las polticas pblicas:

Simblicas: respuestas teraputicas a la sociedad y a los grupos que presionan. No identifican entidades responsables, sin cronograma, sin recursos.

Operativas: gran especificidad en objetivos, proceso de ejecucin y medicin de logros en plazos bien definidos.

Criterio Por proyeccin Temporal Por nivel de cooridinacin Por nivel de gobierno

Tipo de Poltica Polticas de Estado

Polticas de Gobierno
Polticas Sectoriales

(Poltica General de Gobierno)

Polticas Multisectoriales

Polticas Transectoriales
Polticas Nacionales Polticas Regionales Polticas Locales
Elaboracion Propia

Referencia: Constitucin Poltica 1993. Ley No. 27783, Ley de Bases de la Descentralizacin. Ley No. 27867, Ley Orgnica de Gobiernos Regionales. Ley No. 27972, Ley Orgnica de Municipalidades. Ley No. 29158, Ley Orgnica del Poder Ejecutivo. D.S. No. 027-2007-PCM

- Satisfaccin de necesidades - Alivio de la pobreza (MEF y BCR) - Crecimiento del PBI sostenido - Inflacin baja - Alto nivel de empleo - Cuentas externas en equilibrio

Salud

Sociales

Educacin Vivienda etc. Fiscales (MEF)

-Estructura tributaria - Gasto pblico

-Tasa de crecimiento de la emisin monetaria - sistema cambiario - sistema de tasas de inters

Econmicas
Monetarias o cambiarias (BCR) Planificacin del gasto y Gestin financiera

De Gestin

Servicio civil y relaciones laborales

Presupuesto y recaudacin
Organizacin y mtodos Auditora y evaluacin
Elaboracion Propia

Ideas que subvierten el status quo

o Demostraciones de evidencia experimental o Fuerza lgica o Poder retrico

Presin de intereses
Cambios en el hbitat que hace obsoletas algunas polticas y exige cambios o Cambios econmicos

o Avances tecnolgicos
Autodestruccin o Fallos burocrticos o Deficiencias integrales de la estrategia
Hood, C. Administrative Analysis

Enfoque de Derechos Enfoque de derechos

TIPOS

Dispositivos aspiracionales Acuerdo Nacional

Dispositivos operacionales Planes Programas Normas legales Organos y entidades Directivas Decisiones de gestin

Instrumentos de Poltica

Lineamientos de Politicas Metas (documentos) de gestion presupuestaria

Decisiones tomadas sistemticamente sin soporte legal

Tratados internacionales de Derechos Humanos

Constitucin Poltica del Per Leyes Generales (sectoriales y multisectoriales)

Acuerdo Nacional (5 marzo 2002) 31 Polticas de Estado

Plan Nacional de Derechos Humanos 2006-2010 (D.S. 017-2005-JUS del 11 dic 2005) Implementar recomendaciones CVR Implementar programa nacional de educacin en ddhh Garantizar respeto y realizacin plena de ddhh Garantizar medio ambiente sano y protegido Implementar polticas afirmativas a favor de los derechos de los grupos vulnerables (mujeres, pueblos indgenas y afroperuanos, personas con discapacidad, niez y adolescencia, adultos mayores, personas con orientacin sexual distinta, migrantes, personas que viven con VIH/SIDA)

Polticas Nacionales de obligatorio cumplimiento para las entidades del Gobierno Nacional (D.S. No. 027-2007-PCM, del 22 de marzo de 2007) Descentralizacin Igualdad entre hombres y mujeres Juventud Pueblos andinos, amaznicos, afroperuanos y asiticoperuanos Personas con discapacidad Inclusin Extensin tecnolgica, medio ambiente y competitividad Aumento de capacidades sociales Empleo y Mype Simplificacin Administrativa Poltica anticorrupcin Poltica de seguridad y defensa nacional Otros planes: Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades Plan Nacional de Saneamiento Plan Nacional de Vivienda Plan Nacional de Seguridad Vial Plan de Reforma de Programas Sociales, etc

IN S
T I T U CI O N E S

ESTADO
CAPACIDADES

POLITICAS PUBLICAS
NECESIDADES

A C T O R E S

GOBERNANZA

E S T R A T G I C O S

Derecho Internacional de los Derechos Humanos

Enfoque de derechos

Derecho Constitucional y Procesal Constitucional

Instrumento metodolgico y tico para los tomadores de decisin

Utiliza el DISCURSO del Derecho Internacional de los Derechos Humanos y del Derecho Constitucional PERO desde una perspectiva ms integral

Busca formas no judiciales de hacer EXIGIBLES los derechos

Focaliza en la formulacin de Polticas Pblicas

Participacin de los ciudadanos

Incorpora una MIRADA desde los actores

Re-POLITIZA el proceso del desarrollo en trminos de identificacin de poderes e intereses

Inclusion para la universalidad, sin discriminacin e igualdad en la diversidad Participacin informada, activa y protagnica en todos los niveles del proceso de toma de decisiones de las instituciones. Responsabilidad compartida de todos los actores involucrados, distinguiendo sujetos de derechos de sujetos de obligaciones o deberes. Primacia de la esfera pblica, la deliberacin democrtica y la resolucin pacfica de conflictos.

No discriminacin Participacin

Accountability

Democracia

Importancia de lo local en el ejercicio y realizacin de los derechos

Descentralizacin

Interpretacin e integracin jurdica (Teora General del Derecho)

Contenido esencial (v.gr. Haberle)

Dimensiones (o Elementos) del Derecho (Naciones Unidas)

 DISPONIBILIDAD: que cuando el ciudadano lo necesite, el bien o servicio est garantizado.

ACCESIBILIDAD: que cuando el ciudadano quiera recibir o gozar del bien o servicio, pueda lograrlo sin discriminacin alguna FISICA: por la distancia geogrfica, las condiciones materiales o las facilidades tcnicas ECONMICA: que ninguna persona deje de tener goce o disfrute de su derecho por falta de recursos econmicos CALIDAD: que cuando el ciudadano recibe el bien o servicio, ste sea ptimo para su goce o disfrute

RESPETAR: se definen por el deber del Estado de no interferir, obstaculizar o impedir el acceso.

PROTEGER: los Estados estn obligados a impedir que terceros, sean particular, grupos, empresas, otras instituciones, o quienes acten en su nombre, menoscaben de algn modo el disfrute del derecho al agua de las personas. Marcos regulatorios adecuados Reglas de exigibilidad de cumplimiento Adoptar medidas legislativas que impidan que los terceros afecten los derechos

 GARANTIZAR: suponen asegurar que el titular del derecho acceda al bien cuando no puede hacerlo por s mismo.
PROMOVER: supone el deber que tiene el Estado de desarrollar condiciones para que los titulares del derecho accedan al bien. Se trata aqu de medidas de largo alcance, polticas pblicas sectoriales y multisectoriales que hagan posible el goce del derecho. Son obligaciones positivas del Estado como: Difundir informacin adecuada, Reconocer en grado suficiente este derecho en el ordenamiento poltico y jurdico nacional, de preferencia mediante la aplicacin de las leyes, Adoptar una estrategia y un plan de accin nacionales.

El caso de la Defensora del Pueblo del Per y el Derecho Humano al Agua

2003 - 2005

 Pacto Internacional de DESC, 1995 Protocolo Adicional a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos en materia de DESC, Protocolo de San Salvador, 1998 Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra la mujer Convencin sobre los Derechos del Nio Observacin General N 06 (1995) y N 15 (2002) 2. El derecho humano al agua es el derecho de todos a disponer de agua suficiente, salubre, aceptable, accesible y asequible para el uso personal y domstico. Un abastecimiento adecuado de agua salubre es necesario para evitar la muerte por deshidratacin, para reducir el riesgo de las enfermedades relacionadas con el agua y para satisfacer las necesidades de consumo y cocina, y las necesidades de higiene personal y domstica

Diversos derechos de la persona, reconocidos por la constitucion de 1993, no seran posibles sin el ejercicio del derecho al agua: Derecho a la vida y al libre desarrollo y bienestar (Art.2 inciso 1) Derecho a que se respete su dignidad (Art. 1) Derecho a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida (Art. 2 inciso 22) Derecho a la proteccin de la salud, la del medio familiar y la de la comunidad (Art. 7)

La carencia de servicios de agua y saneamiento afecta las poblaciones ms vulnerables: sectores en pobreza y pobreza extrema (los ms excluidos) Las principales enfermedades son: - Clera - hepatitis - salmonelosis - enfermedad diarreica aguda - parasitosis - fiebre tifoidea - hepatitis Otras: - salpullidos en la piel, manchas

Si aumenta cobertura de agua (urbana) de 83.6% a 90%

Se podra reducir mortalidad infantil aprox. en 22% (de 24.2 a 18.9 por cada 1000 nacidos vivos) Se podra reducir mortalidad infantil aprox. en 19% (de 24.2 a 19.6 por cada 1000 nacidos vivos)

Si evitara aprox. 2,100 fallecimientos de nios al ao

Si aumenta cobertura de desage (urbana) de 75.3% a 85%

Se evitara aprox. 1,800 fallecimientos de nios al ao

Cfr. Shi, A. (2000) How access to urban potable water and sewerage connections affect child mortality. Policy Research Working Paper N WPS 2274, Banco Mundial

 14 recomendaciones cumplidas parcial o totalmente de 18 emitidas.

12 EPS con Planes Maestros Optimizados 1 Plan nacional de Saneamiento Aprobado

Empoderamiento ciudadano en la presentacin de quejas

12 EPS con estructuras tarifarias aprobadas, incrementos sujetos a cumplimiento de metas Nuevos reglamentos de usuarios Reformas en las polticas nacionales Programa Social (Agua para Todos)

 Acceso al agua Acceso al servicio Requerimiento de acreditacin de propiedad EPS / Municipios / SUNASS Acceso al servicio Poltica de inversiones Ministerio de Vivienda / Proinversin / Municipios Acceso econmico Poltica regulatoria en materia tarifaria (Poltica de subsidios) SUNASS / Vivienda Calidad del servicio Calidad del agua Sistemas normativos MINSA Vigilancia de la calidad del agua EPS / SUNASS / MINSA (urbano y rural) Calidad del servicio Polticas de atencin al usuario y procedimiento de reclamacion EPS / SUNASS / JASS??

Disponibilidad

Respeto

OBLIGACIONES ESTATALES Proteccin Garanta

Accesibilidad

Fsica

Economa

Eliminacion de barrera de acceso al servicio de agua potable y alcantarillado (acreditacion de propiedad)

Elaboracin del Plan Nacional de Saneamiento Incremento sustantivo de las inversiones en EPS publicas para lograr acceso universal

Promocin

Calidad

Establecimiento y exigibilidad de cumplimiento de clausulas de proteccion de la calidad del agua en los contratos de concesion. Establecimiento y exigibilidad de cumplimiento de medidas de control eficaces para la no contaminacion de aguas de rios, manantiales o reservas acuiferas.

Replanteamiento de la politica de subsidios en las EPS Establecimiento y exigibilidad de la tarifa social para los sectores mas pobres.

Fuente: Alza, Carlos (2005). Enfoque de Derechos en los Servicios Pblicos: La Defensora del Pueblo y el Derecho Humano al Agua. Revista Debate Defensorial, dic. 2005.

 Allison, G. y Zelikow, P. Essence of Decision. Explaining the Cuban Missile Crisis. Second Edition. New York: Longman, 1999. Alza Barco, C. Enfoque de Derechos en los Servicios Pblicos: La Defensora del Pueblo y el Derecho al Agua. En: Revista Debate Defensorial N 6, Lima. Alza Barco, C. y K. Vallenas Rojas. Gobernabilidad yDemocracia: Polticas pblicas con enfoque de derechos. Revista Derecho y Sociedad N 23, PUCP. Baumgartner, F. y Jones, B. Agendas and Instability in American Politics. University of Chicago Press, 1993 Cortazar, Juan Carlos. Presentacin: Anlisis de Polticas I y II. INDES/BID. 2004. En el Taller de Estudio de Casos en Gerencia Social. Echebarra, K. y Mendoza, X. La especificidad de la gestin pblica: el concepto de management pblico. En: LOSADA I MARRODAN, C. (Ed). De burcratas a gerentes? Las ciencias de la gestin aplicadas a la administracin del Estado. Washington D.C.: BID, 1999.

 Hood, C. y Jackson, M. La Argumentacin Administrativa. Mxico: FCE, 1997. Captulos I, II y VI. Kelly, Gavin y Stephen Muers. Creating Public Value: An analytical framework for public service reform. London: Strategy Unit, Cabinet Office. 2002. Kingdon, John W. Agendas, Alternatives and Public Policies. Second Edition. NewYork: Longman, 1995.Captulo 9 Lindblom, C. La ciencia del Acomodo, en: Democracia y Sistema de Mercado. Mxico: FCE, 1999. Lindblom, C. El proceso de elaboracin de polticas pblicas. Madrid: MAP, 1991. Captulos VI y VII Majone, G. Evidencia, Argumentacin y Persuasin en la Formulacin de Polticas. Mxico: FCE, 1997. Captulo I. Marsh & Olsen. The New Institutionalism: Organisational Factors in Political Life En: American Political Science Review, No. 78, pp. 738-749.

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