Ley 341: Un caso para pensar las tensiones de la produccin autogestionaria del hbitat popular argentino

Ma. Cecilia Zapata rea de Estudio Urbanos, Instituto de Investigaciones Gino Germani. UBA CONICET ceciliazapata@gmail.com

Explorar la implementacin del Programa de Autogestin para la Vivienda (PAV, normado por la Ley 341/964), a cargo del Instituto de la Vivienda del Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires Argentina- (que an hoy continua vigente), en pos de detectar los puntos de tensin del proceso de produccin autogestionaria del hbitat popular a nivel local.

La poltica estatal o pblica es ...un conjunto de acciones y omisiones que manifiestan una determinada modalidad de intervencin del estado en relacin a una cuestin que concita la atencin, inters o movilizacin de otros actores de la sociedad. De dicha intervencin puede inferirse una cierta direccionalidad, una determinada orientacin normativa, que previsiblemente afectar el futuro curso del proceso social hasta entonces desarrollado en torno a la cuestin (Oszlak y ODonnel, 1981). La toma de posicin del Estado no tiene por qu ser unvoca, homognea ni permanente. Las polticas de hbitat y vivienda presentan un conjunto de acciones y omisiones que manifiestan la intervencin del estado en relacin con la distribucin/localizacin de los diferentes sectores sociales en la ciudad y la satisfaccin diferencial de ciertas necesidades bsicas (Oszlak, 1991).

Dentro de las diversas modalidades de produccin social del hbitat (PSH): la autogestin es una modalidad esencialmente colectiva y organizada de produccin, que implica el manejo de recursos del estado en esa produccin y el control del proceso productivo por parte de organizaciones populares. La propuesta autogestionaria para la produccin de vivienda parte del ejercicio del derecho a la vivienda y al hbitat y a la ciudad, en cuanto a la funcin social de esta.

Objetivo: instrumentar polticas de acceso a la vivienda a hogares de escasos recursos en situacin crtica habitacional; Sus destinatarios son personas individuales o incorporadas a procesos de organizacin colectiva (cooperativas, mutuales o asociaciones civiles sin fines de lucro); Las organizaciones sociales son concebidas como sujetos de crdito (aunque no titulares finales de los conjuntos habitacionales); Incluye tanto la realizacin de obras nuevas como la rehabilitacin y el mejoramiento de viviendas, la compra del terreno y la conformacin de un ETI; Contempla la participacin de los beneficiarios en el diseo, implementacin y evaluacin del Programa, siendo controladores de la construccin de sus obras constructivas (coop. de trabajo y/o pequeas empresas constructoras);

A Marzo 2012: 519 cooperativas inscriptas (10.101 familias) 110 cooperativas adquirieron terreno (2.474 familias) De estas 110 cooperativas: 57 coop. -51,8%- NO iniciaron obra; 38 coop. -43.6%- estn en obra (con un avance promedio del 45%); 18 coop. -13.6%- finalizaron obra (576 familias). 95 coop. Con inmuebles escriturados a su nombre. 14 coop. Con inmuebles escriturados a nombre del IVC.

Evolucin de indicadores de avance del PAV por ao. 2000-12.

Fuente: Elaboracin propia en base a datos aportados por el IVC y la Legislatura portea.

Sin embargo, desde el 2006 hasta la actualidad, el programa sufre un proceso de vaciamiento por parte del estado local.

Porque an con sus limitantes y limitaciones, el PAV present rasgos novedosos y superadores de los programas habitacionales vigentes. Porque las experiencias sociales y colectivas asociadas al diseo e implementacin del PAV contribuyeron a la construccin de un significativo campo de disputa en la Ciudad de Buenos Aires por la democratizacin de la produccin del hbitat popular y la apropiacin de la centralidad urbana por parte de los sectores de menores recursos de la ciudad en un ejercicio explcito del derecho que stos sectores tienen a la ciudad.

Presidencias de la CMV-IVC: 2000-2002, Eduardo Jozami (Jefatura de Anbal Ibarra) 2002-2006, Ernesto Selzer (Jefatura de Anbal Ibarra) 2006-2007, Claudio Freidn (Jefatura de Jorge Telerman) 2007-2010, Roberto Apelbaum (Jefatura de Mauricio Macri) 2010-2011, Omar Abboud (Jefatura de Mauricio Macri)

Cada gestin de gobierno que implement el PAV adapt el programa a su propia concepcin de autogestin, de hbitat adecuado para los sectores populares y, principalmente, de ciudad.

Mediante: Utilizacin discrecional del presupuesto. Una reorientacin normativa del Programa.

Evolucin del Presupuesto del IVC y el PAV. 2000-2011.

Ao 2000 2001 2002 2003 Presupuesto IVC -$s/d s/d s/d s/d Presupuesto PAV -$6.320.986 4.200.000 1.847.134 23.643.882 % Total IVC Presupuesto PAV Ejecutado -$4.982.884 3.133.379 1.847.134 11.999.008 % Ejecutado 79% 75% 100% 51%

2004
2005 2006

s/d
304.568.035 379.681.093

35.425.096
37.119.680 52.797.021

12.2 13,9

23.203.437
18.681.951 29.932.597

65%
50% 56%

2007
2008 2009 2010 2011

333.254.385
478.425.710 519.635.601 409.488.393 735.131.165

25.110.635
35.853.829 76.314.491 68.190.000 154.964.684

7.5
7.5 14.6 16.6 24

16.486.820
28.324.524 37.699.358 40.027.530 92.194.180

66%
79% 49.4% 58.7% 59%

Fuente: Elaboracin propia en base a Leyes Presupuestarias 2000 al 2011 y Defensora del Pueblo de la CABA (2008).

Gestin "Jozami"
Ley 341/00

Gestin "Selzer"
Ley 964/03 y Act. Regl. 1647/03

Gestin "Freidn"
Act. Regl. 2204/06

Gestin "Apelbaum"
Act. Regl. 2350/08

Nominacin del Programa

Dependencia orgnica Receptor del crdito Crdito Objeto de financiacin Talleres Introductorios

Programa de Autogestin para la Vivienda --------------Subsecretara de la CMV

Programa de Autogestin para el Desarrollo del Hbitat Popular

Gerencia de Programas de Vivienda del IVC IVC (Crea Convenio de Asistencia Financiera y Conv. De Financiacin Adicional para Finalizacin de obra)

Programa de Autogestin para la Vivienda

Gerencia de Crditos del IVC

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Organizaciones sociales

Organizaciones sociales

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Terreno + Obra + honorarios ETI Obligatorios

Terreno + Obra Optativos Excluidos del crdito, abonados por el IVC y no pueden superar el 10% del total del crdito.

Terreno + Obra + honorarios ETI Obligatorios Incluidos en el crdito, abonados por las org. Y no puede superar el 9% del total del crdito,

Honorarios: Incluidos en el crdito, abonados por las org. Registro de Profesionales y ETIs Contratacin: Informes a confeccinar

ETIs

Eleccin exclusiva de los beneficiarios Por las organizaciones sociales -Proyecto Social -Proyecto Tcnico Econmico -Proyecto Arquitectnico

Eleccin supervizada por IVC Por el IVC

-----------

-Proyecto Tcnico Econmico -Proyecto Arquitectnico A nombre del IVC, con clausula de afectacin del inmueble al PADHP e identificacin de la organizacin beneficiaria -Suma ms funciones de control -Funciones de evaluacin: asignadas a la Coord. del Prog.

Escrituracin de terrenos A nombre de las organizaciones sociales Funciones: CCES Participacin de las organizaciones sociales: De control de la ejecucin de las operatorias del Programa Se le atribuye carcter de "unidad ejecutora" adems de la de control

A nombre de las organizaciones sociales -Mantiene funciones de control -Funciones de evaluacin: deviradas a la Unidad de Gestin del Prog.

En calidad de observadoras

Suspendida

Fuente: Elaboracin propia en base a Ley n341/00, 964/03 y Actas Reglamentarias n1643/03, 2204/06 y 2350/08..

La modalidad de participacin de las organizaciones sociales en el PAV fue variable y cambiante a lo largo de su ciclo de vida, en funcin de las distintas coyunturas polticas que han incidido en el mismo. Los avances y retrocesos de la produccin autogestionaria del hbitat popular han sido resultado de las diversas definiciones de la poltica habitacional que hicieron las distintas gestiones de gobierno.

Las asignaciones presupuestarias y/o ejecucin de las mismas y normas abstractas (leyes, reglamentaciones, actas reglamentarias) simularon una neutralidad que en la implementacin del PAV claramente se pudo afirmar que no existi, pues cada acta reglamentaria que modific al Programa trasluci la interpretacin y funcionalidad que cada gestin de gobierno quiso atribuirle al mismo.
La produccin autogestionaria del hbitat popular en Buenos Aires (Argentina) estuvo atado a los vaivenes de las definiciones polticas.

Las organizaciones sociales han sostenido una concepcin de la poltica como participacin. El proceso de institucionalizacin del PAV se configur como un espacio de confluencia de una multiplicidad de luchas sociales fragmentadas, pero que tambin dejaron un resquicio para la gestacin de nuevas identidades de resistencia expresadas en el reclamo por el derecho a una vivienda digna en la ciudad. Estas experiencias intersticiales afectaron los procesos de tomas de decisiones estatales, y aportaron concretamente a la constitucin de identidades colectivas con capacidad crtica y propositiva. Los avances de las obras del PAV dependieron del potencial de movilizacin y ocupacin del espacio pblico del movimiento cooperativo.

1998: Mesa de trabajo de sancin de la Ley y movilizacin. 2000: Movilizacin con ocupacin del Edificio de la CMV. La sancin de todos los presupuestos estuvo acompaado por un sostenido trabajo de incidencia y movilizacin de las org. sociales. 2006: Conformacin del ECCA (evaluacin del PAV). 2007-2008: varias movilizaciones al ao en reclamo de la reactivacin del Programa 2010: Espacio Autogestionario MVT/341 MTL-CTA y MOI-CTA (Propuestas de mejoras del PAV).

Por qu un programa marginal como el PAV (que en 12 aos de ejecucin resolvi el problema habitacional de slo 576 familias) se convirti en un significativo campo de disputa en la CABA para los sectores populares?

Presupuesto IVC destinado a viv. sobre Presupuesto total. Ao 2005-2011.

Limitada productividad de vivienda social financiada con recursos pblicos

Fuente: Elaboracin propia en base a Leyes de presupuesto anuales.

Ejecucin presupuestaria del IVC. Ao 2007-2011.

Ejecucin presupuestaria (%)
100.0% 90.0% 80.0% 70.0% 60.0% 50.0% 40.0% 30.0% 20.0% 10.0% 0.0% 86.7% 81.9% 56.8% 44.6% 53.0%

Profundizacin en gestin macrista. Nueva tendencia: sub-ejecucin presupuestaria

2007

2008

2009

2010

2011

Fuente: Elaboracin propia en base a Leyes de presupuesto anuales.

Cuadro : Ejecucin presupuestaria en vivienda. IV trimestre 2010 y II trimestre 2011.

Fuente: Elaboracin propia en base a informacin aportada por la Comisin de Vivienda de la Legislatura portea.

565 viviendas terminadas se constituyeron en un ejemplo de una propuesta distintas en materia de vivienda social:

Proyectos constructivos con superficies adecuadas a la composicin familiar de las familias que integran la organizacin; Un tratamiento de los materiales constructivos y valorizacin de la dimensin esttica que repercuti en altos niveles de calidad de las viviendas; Eficientizacin en el gasto de los recursos pblicos y estatales; Se profundiz el sentido de apropiacin y pertenencia de los participantes sobre el proyecto social y constructivo; Se dio un proceso de apropiacin de suelo urbano de excelente localizacin, en zonas consolidadas de la ciudad, por sectores de escasos recursos (histricamente segregados de la ciudad); Mejor integracin de los beneficiarios del Programa al entramado urbanstico en el que se insertaron; y Habilit procesos de organizacin colectiva.

Localizacin de los terrenos del PAV en la CABA.

Fuente: Elaboracin propia en base a Mapa Interactivo de Buenos Aires v2.0.

El PAV construy un significativo campo de disputa en la Ciudad de Buenos Aires por la democratizacin de la apropiacin de la centralidad urbana.

A pesar de los vaivenes y las tensiones de la produccin autogestionaria del hbitat popular en la Ciudad de Buenos Aires, las experiencias autogestionarias del PAV se constituyeron en casos testigo de las potencialidades de sta modalidad de acceso a la vivienda para los sectores de menores recursos y una estrategia de ejercicio del derecho a una vivienda digna y a la ciudad.