Desde fines de la dcada de los sesenta del siglo pasado se ha incorporado un rea de

gestin pblica orientada a atender los problemas del deterioro ambiental. A partir de
ese momento, se ha producido una evolucin tanto en lo que concierne a las polticas
ambientales y sus objetivos, como a la forma en que se organiza el Estado para atender
la materia y en los instrumentos disponibles para alcanzar los objetivos propuestos.
La Competencia constituye, en principio, una atribucin legtima otorgada a una
determinada autoridad gubernamental para el conocimiento o resolucin de un asunto. A
partir de esta definicin general, la legislacin peruana recoge dos acepciones de
competencia. La primera de ellas la define como el conjunto de atribuciones legales o
constitucionales asignadas (propias o inherentes) a un nivel de gobierno o a una entidad. De
forma derivada de esta primeradefinicin, se entiende por entidad competente desde el
punto de vista administrativo a aquella legalmente facultada o con aptitud legal expresa
para actuar o emitir un acto administrativo en razn de la materia, territorio, grado,
tiempo o cuanta. En ocasiones el trmino competencia se presenta como sinnimo de
funciones, atribuciones o incluso facultades. En tal sentido se habla de las competencias de
determinada institucin.
A la acepcin descrita, ampliamente conocida, se agregado una segunda derivada de las
Leyes de Descentralizacin.

As, se entiende competencia como aquella rea de intervencin o regulacin asignadas

constitucionalmente al gobierno. Son ejemplos de stas reas la Salud, la Educacin, la Defensa, las Relaciones
Exteriores, o la Gestin Ambiental. En este sentido deben entenderse las referencias a competencia exclusiva
o compartida de un nivel de gobierno sealadas en las leyes de la descentralizacin..
Es decir, ser una competencia exclusiva s toda un rea de intervencin del gobierno es reservada a un
determinado nivel, mientras que ser compartida si dos o ms niveles de gobiernos comparten
responsabilidades sobre una rea
En cambio, al hablar de competencia delegada si estaramos refirindonos propiamente a una facultad o
funcin especfica. En cambio, al hablar de competencia delegada si estaramos refirindonos propiamente a
una facultad o funcin especfica. La competencia administrativa est sometida a determinadas caractersticas
siendo las principales la de legalidad), inalienabilidad (por la cualla autoridad no puede renunciar a la
titularidad de la competencia ni tampoco abstenerse de ejercer las atribuciones conferidas, salvo mandato
legal), responsabilidad ,esencialidad.
Respecto del contenido temtico del trmino de competencia ambiental debemos tomar como referencia lo
desarrollado por la Ley General del Ambiente y la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental
Es importante indicar que respecto de los recursos no renovables no caben polticas de conservacin sino de
proteccin ambiental. No obstante, ambos espacios se encuentran dentro del mbito de lo que entendemos por
competencia ambiental.

Sobre la distribucin de competencias y la articulacin del sistema .

Los frecuentes cambios y actualizaciones en el sistema normativo ambiental requieren de una lectura armnica de
dichas disposiciones con la finalidad de articular el ejercicio de las competencias ambientales con la finalidad de
que las mismas sean ejercidas sin conflictos entre los diferentes sectores y niveles de gobierno. La nueva
distribucin de competencias puede determinar que exista:

Competencia exclusiva, en un supuesto de atribucin de facultades y funciones a una sola entidad, excluyendo a
todas las dems. En estos casos deben generarse mecanismos para supervisar que cada una de las instituciones
cumplan con sus funciones para la continuidad del sistema.

Competencia compartida, cuando se han otorgado a varias entidades potestades simultneamente, ya sea de
forma genrica o por sectores o mbitos territoriales. Respecto de stas, deben generarse mecanismos para
articular la coordinacin y la alineacin de las decisiones y la gestin con el sistema nacional e incluso con los
sistemas de integracin a nivel internacional.

Competencia indistinta, referida a funciones no excluyentes y que pueden ser ejercidas simultneamente.

Competencia conjunta, cuando se requiere la intervencin de dos o ms entidades.

Competencia sucesiva, cuando dos o ms rganos pueden adoptar una decisin sobre un tema pero dicha
posibilidad se halla escalonada en el tiempo, de tal modo que el primero no puede actuar hasta transcurrido un
plazo del primero.

Competencia coincidente, cuando las potestades se encuentran atribuidas a dos o mas entes, pero cuya
intervencin es acumulativa e independiente. Es recomendable que el Sistema Nacional Gestin Ambiental
incorpore una Matriz de Competencias y Funciones Ambientales que las identifique y defina, a los propsitos de un
mejor planeamiento estratgico de la gobernanza ambiental y para minimizar los potenciales conflictos de
competencia que pudieran surgir.

Finalmente, se estima de necesidad que el Sistema Nacional Gestin Ambiental incorpore una Matriz de Competencias y Funciones
Ambientales para lo cual es decisivo el esfuerzo de las Secretaras de Gestin Pblica y de Descentralizacin de la Presidencia del
Consejo de Ministros en el corto plazo. Con una Matriz de Competencias se podran identificar y definir las funciones en los tres
niveles de gobierno, la gobernanza ambiental encontrar expresin en el planeamiento estratgico y los potenciales conflictos
sociales que pudieran surgir por circunstancias o amenazas ambientales podran ser anticipados y transformados, entre otros
aspectos.

Tipologa de las Competencias Ambientales

La complejidad alcanzada por la gestin pblica ambiental obliga a que se realice una tipologa de las funciones y atribuciones
ambientales, a fin de poder llevar adelante un anlisis ordenado y sistemtico. La amplitud de las acciones que actualmente forman
parte del accionar gubernamental vinculado con la proteccin ambiental y la conservacin de la naturaleza es considerable.
En general podemos considerar cuatro grandes reas de acciones del Estado en esta materia. En primer lugar, tenemos las acciones
orientadas a definir los objetivos de las polticas y a establecer normativamente los mandatos generales necesarios para su
cumplimiento. Esta funcin comprende tanto a nivel de normas de alcance nacional como aquellas que se originan en los niveles
descentralizados de gobierno. Un segundo bloque lo conforman las acciones destinadas a planificar el accionar del Estado en sus
distintos niveles de gobierno, siendo sus resultados el marco que orientar la gestin pblica (y desde luego tambin la privada). En
tercer lugar tenemos las acciones orientadas a aplicar o ejecutar losdistintos instrumentos de gestin ambiental, incluyendo la
aplicacin de programas y planes
Finalmente, un cuarto bloque est destinado a las acciones que permitan dar soporte y coordinar las acciones de gestin ambiental al
interior del propio Estado, incluyendo el manejo de conflictos de competencia. La clasificacin de funciones ambientales propuesta son

Polticas y normas ambientales

Planificacin y estrategias ambientales

Aplicacin de los Instrumentos de gestin ambiental

Organizacin, coordinacin y direccin de la gestin ambiental

Distribucin de las Competencias Ambientales

Definido el contenido y tipologa de las competencias ambientales toca ahora analizar su distribucin vertical (entre niveles de
gobierno) y horizontal (al interior del nivel de gobierno) . Para explicar estos procesos es necesario, en primer lugar, contar con
criterios para orientar el proceso de distribucin. Luego, debe analizarse cmo se ha realizado la asignacin de competencias en el
caso peruano. Finalmente, es posible realizar un juicio crtico a partir de la comparacin entre lo primero y lo segundo. A
continuacin desarrollaremos el primer punto.

Distribucin de funciones entre los niveles de gobierno

La distribucin vertical de las funciones gubernamentales en materia ambiental ha estado centrada en dos criterios: el principio de
subsidiaridad y el rigor subsidiario. Por el primer principio la funcin ambiental especfica debe ser desarrollada por el nivel de
gobierno ms cercano a la poblacin, por consiguiente el gobierno nacional no debe asumir competencias que pueden ser
cumplidas ms eficientemente por los gobiernos regionales, y stos a su vez, no deben hacer aquello que puede ser ejecutado por
los gobiernos locales, evitndose la duplicidad y superposicin de funciones . La clave del principio est en la definicin de lo que
debe entenderse por eficiencia en el ejercicio de la funcin ambiental. Para ello, dos criterios son importantes. Por un lado, la
necesidad de enfrentar las externalidades ambientales. Por dicha razn, la gestin de una cuenca hidrogrfica debe ser reservada
al nivel de gobierno que pueda administrarla en todo su recorrido, pues de lo contrario podran generarse externalidades en las
partes de la cuenca que son soportados por las partes bajas de la misma.

Opciones Institucionales de Gestin Pblica Ambiental

Uno de los principales desafos que enfrenta la organizacin del Estado alrededor de las funciones ambientales deriva de la forma
como se ha organizado el Estado Moderno. Las distintas tareas pblicas han sido encargadas a organismos especializados,
responsables de determinados sectores de la administracin. As, la regulacin de las actividades agrcolas y ganaderas conforma
el sector agricultura el cual es asignado al Ministerio de Agricultura o su equivalente, mientras que la regulacin de las
actividades mineras conforma el sector minera el que es responsabilidad de otra entidad, el Ministerio de Minas. Otra forma
de accin sectorial se relaciona con la regulacin del uso o aprovechamiento de determinados recursos o bienes. Es el caso de la
gestin de recursos naturales como las aguas, los bosques, la tierra, la fauna y flora silvestre, o de bienes como los residuos o
sustancias peligrosas. Muchos pases han establecido organizaciones pblicas responsables de cada uno de estos sectores.

Distribucin de competencias ambientales en el Per

De conformidad con la Constitucin Poltica el gobierno del Per es unitario, representativo y
descentralizado. De acuerdo con la Ley General del Ambiente las competencias ambientales del Estado
son ejercidas por organismos constitucionalmente autnomos, autoridades del gobierno nacional,
gobiernos regionales y gobiernos locales; de conformidad con la Constitucin y las leyes que definen sus
respectivos mbitos de actuacin, funciones y atribuciones, en el marco del carcter unitario del Estado.
Estamos ante un rea de competencia compartida lo que obligara a realizar una distribucin de
funciones entre los niveles de gobierno y entre las entidades de cada uno de estos, dejando fuera de este
anlisis a los organismos constitucionalmente autnomos .
Lo primero que debe indicarse es que el Per ha optado por un modelo de coordinacin transectorial,
acompandolo de un proceso de descentralizacin (an incipiente) que incorpora dos niveles
subnacionales de gobierno (regional y municipal) y articulado a travs de un Sistema Nacional de Gestin
Ambiental. Analizando su contenido y objetivos podemos definir.

Competencias Nacionales
El modelo de coordinacin transectorial del Per est construido sobre un esquema de asignacin de
funciones ambientales de nivel nacional que hace recaer las tareas de regulacin en los Ministerios y
Organismos Pblicos Fiscalizadores responsables de las distintas actividades econmicas que realizaban
las empresas . Se habla por ello de un esquema sectorializado en donde el CONAM cumple un papel de
coordinacin de las polticas (rectora de la poltica ambiental) y ente rector del Sistema Nacional de
Gestin Ambiental (rectora del SNGA). Actualmente el Nivel Nacional de Gobierno concentra las
funciones normativas, de regulacin y fiscalizacin ambiental.

Competencias Regionales
Los gobiernos regionales, instalados en el ao 2003, vienen asumiendo paulatinamente nuevas
competencias en materia de regulacin ambiental. No obstante, este proceso no est carente de riesgos
que ilustraremos a continuacin.

Competencias Municipales
Tanto las municipalidades provinciales como las distritales, as como las municipalidades rurales
(colaboracin en la gestin de los recursos naturales) y la Municipalidad de Lima Metropolitana, cuentan
con funciones ambientales desarrolladas por la Ley Orgnica respectiva.
Municipalidad
Existe una importante tradicin de gestin ambiental en las ciudades. Se han encargado desde hace
mucho tiempo de algunas reas clsicas, como la gestin de las reas verdes, la reduccin de la
contaminacin en las zonas urbanas (en especial las fuentes mviles), y el manejo de los residuos
slidos. No obstante, la Ley Orgnica de Municipalidades ha considerado un conjunto importante de
funciones ambientales.

Solucin de los problemas de competencias

Una preocupacin central, que ya hemos sealado, lo constituye la solucin de los posibles conflictos de
competencia que se planteen, aun con las mejoras que pudieran producirse en el modelo de distribucin
de competencias peruano. Son tres las principales herramientas desarrolladas.