PARADIGMA

   MISURE IN MATERIA DI MUTUI
La rinegoziazione libera e convenzionata, e le altre opzioni 

Milano, 3 – 4 luglio 2008 – Hilton Milan Hotel

Gli effetti della ristrutturazione dei mutui 
sul mercato e sulla raccolta finanziaria

di Maurizio Fedele, Servizio Legale del

Credito Fondiario - FONSPA Bank di Roma

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BONVS ARGENTARIVS è un sito-community di informazione giuridica per giuristi e consulenti
d'impresa pubblicato in rete da Maurizio Fedele.
Per la community sono da rimarcare i contributi e le esperienze espresse da Riccardo Ricciardi, già
Consigliere del Cons. Nazionale del Notariato, Antonio Petraglia, avvocato in Roma, Giorgio
Mantovano, fondatore della banca dati bibliografica IUSIMPRESA , Ermanno Cappa, Pres. Ass.
Italiana Giuristi d’Impresa - Banca Regionale Europea, Alessandro Cervini del Servizio Legale MPS,
Fabio Fiorucci, legale del FONSPA, autore del volume “I finanziamenti di credito fondiario”, Ed.
Giuffrè, 2004.
Questa relazione e la documentazione collegata saranno resi disponibili ai partecipanti del seminario
che lo richiedano all’indirizzo infoargentarius@gmail.com .
2
Quadro normativo nazionale in materia di ristrutturazione dei
mutui

Le opzioni attualmente disponibili e/o espressamente previste dalla

legge nazionale per accedere alla ristrutturazione di finanziamenti e
mutui sono:

❏ rinegoziazione “classica” dei finanziamenti in cui, anche per

scrittura privata, si perfeziona un accordo per la variazione delle
condizioni di rimborso del residuo debito
rinegoziazione “convenzionata” dei mutui per esigenze
abitative ex art. 3 D.L. 93/2008 - Decreto Tremonti, possibile solo per
tempo limitato e con le banche aderenti ad apposito accordo ABI -
Governo
 portabilità dei finanziamenti - con surroga ex art. 1202 c.c.
(art. 8 del D.L. 7/2007 – Legge 40/2007 e successive modifiche Legge
Finanziaria 2008) atto notarile con cui – gratuitamente - la variazione
delle condizioni di rimborso viene ottenuta “trasferendo” credito (e
ipoteca) ad altra banca
 “sostituzione” dei finanziamenti per atto notarile, di importo
maggiore di quello da ristrutturare, con nuova ipoteca e costi
bancari/notarili
----------------------------------- 3
V. opzioni all’art. 1 della Convenzione ABI-MEF 19.6.2008 (Circolare ABI
 Quadro normativo nazionale in materia di ristrutturazione dei
mutui

La normativa sulle opzioni di ristrutturazione di mutui e finanziamenti

incide pesantemente su un settore di rilevanza strategica non solo
per le banche ma anche per l’economia italiana ed europea nel suo
complesso perchè:

❏ anche per valutazione internazionale l’Italia è il terzo mercato

più importante d’Europa dopo Regno Unito e Germania (1)
 per la Commissione Europea : “Mortgage credit markets
represent a significant part of Europe’s economy, … outstanding
residential mortgage credit balances representing almost 47% of the
EU GDP” da cui deriva la “crucial importance of mortgage credit
markets”
 dati del Bollettino Economico di Banca d’Italia segnalano che i
debiti per l’acquisto o la ristrutturazione della casa costituiscono il
60% dell’ammontare complessivo del debito delle famiglie.

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(1) V. così dichiara Merrill Linch, in “La big firm scommette sull’Italia” – Sole 24
Ore, 20.6.2008, pag. 45 4
Quadro normativo nazionale in materia di ristrutturazione dei
mutui

Le Banche aderenti alla Convenzione ABI – MEF 19.6.2008 dovranno

comunicare alla clientela tutte le opzioni di ristrutturazione dei
mutui. E’ verosimile la prevalenza di due opzioni:
rinegoziazione “classica” e portabilità ex art. 8 D.L. 7/2007

La rinegoziazione “classica” è vantaggiosa per ampi margini di

riduzione ottenibili (i vecchi spread erano del 2%) senza nessun
trasferimento a fine mutuo di ulteriori rate di debito. In mancanza, la
banca si espone al rischio di perdita della clientela subendo la
portabilità del Decreto Bersani che è gratuita.

La rinegoziazione “convenzionata” potrebbe apparire un modo

per mantenere e fidelizzare la clientela, ma “posterga” ed aumenta
il debito reale della clientela. Pertanto, prevale sempre la
portabilità gratuita e il rischio di perdita della clientela per la
crescente offerta e competizione fra banche anche di mutui di
sostituzione (es.: IngDirect, BNL e Banca Mediolanum)
5
 Impatto delle misure/opzioni su operatività e norme di
vigilanza

Assumendosi verosimile prevalenza della portabilità ex D.L.

“Liberalizzazioni” e delle rinegoziazioni “classiche”, si fa cenno
ad alcuni problemi gestionali e operativi:
❏ la legge (1) stabilisce che “non possono essere imposte al cliente
spese”, ma dovrebbe essere chiarito che, come per tutti gli atti
privati, nell’operazione di portabilità il costo del notaio spetta a
“chi ha interesse”: la banca subentrante (v., da ultimo Circolare
ABI 15.4.2008 Prot. CR/002205)

 la “Procedura per la portabilità nei contratti di mutuo” (da ultimo,

Circolare ABI 29.2.2008) determina gravi incertezze su quale sia “la
documentazione inerente il mutuo in essere” che la banca originaria
deve consegnare al cliente o alla banca subentrante (tutta
l’istruttoria o solo nota ipotecaria e iscrizione?)

 è irrisolto il problema del rimborso dei premi di polizze

incendi e vita pagate su mutui oggi oggetto di portabilità
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1) Oltre alla nuova rinegoziazione “convenzionata”, anche portabilità e
rinegoziazione classica sono gratuite (v. art. 8, comma 3 del D.L. 7/2007 – L.
40/2007, come modificato dalla Legge Finanziaria 2008) 6
 Impatto delle misure/opzioni su operatività e norme di
vigilanza

In generale, il complesso di norme italiane sulla ristrutturazione

dei mutui appare disorganico, se non contrastante, con
raccomandazioni e prossime direttive prospettate dalla
Commissione Europea nel suo “Libro bianco sull'integrazione del
mercato europeo del credito ipotecario” del 18 dicembre 2007, in
quanto:
- i Decreti Bersani e Tremonti introducono anche “pezzi” di regole
su trasparenza e informazione pre-contrattuale, che sono
ridondanti perché la materia è già ben regolata da previgente
normativa bancaria e di vigilanza, e che per forza di cose non possono
essere coordinati con la prossima Direttiva europea (1)
- inoltre, la portabilità, i vincoli sull’estinzione anticipata (ed anche la
nuova rinegoziazione “convenzionata”) per l’ABI incidono “sulle
diverse forme di funding (cartolarizzazione o covered bond) … con
una serie di impatti negativi … per i consumatori tra i quali un
incremento dei tassi di interesse applicati ai mutui; riduzione
dell’offerta dei finanziamenti a tasso fisso; … creazione di una vera e
propria barriera all’entrata per i player stranieri” (2)
------------------------
1) V. art. 5 della Convenzione MEF-ABI del 19.6.2008 7
2) Osservazioni dell’ABI al Libro Bianco, 30.1.2008
 Impatto delle misure/opzioni su operatività e norme di
vigilanza

Il disorganico complesso di misure sulla ristrutturazione dei mutui

risulta anche scoordinato reali obiettivi di contenimento dei tassi di
interesse.
Infatti, questo sistema di norme non incoraggia ed anzi rende più
problematico il riavvio del funding con cartolarizzazioni e
covered bond, che permetterebbe alle banche di accedere ad una
raccolta a medio-lungo termine a condizioni competitive rispetto ad
altre forme di finanziamento, in linea con il costo della provvista dei
grandi gruppi bancari europei. (1)

Il problema dell’ inefficiente raccolta della provvista aggrava la

situazione dei tassi di interesse, la sostenibilità delle rate per i
mutuatari e frena la domanda di nuovi mutui.

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(1) Lo stesso Governatore Draghi ha infatti consigliato il Governo di “verificare
con attenzione gli eventuali effetti sulle cartolarizzazioni …”, v. infra “Sì ai
prodotti strutturati” in Sole 24 Ore, 1.6.2008.
8
 Impatto delle misure/opzioni su operatività e norme di
vigilanza

Eppure, Banca d’Italia afferma che:

❏ sarà rafforzata la normativa di vigilanza sulle cartolarizzazioni
nella parte della vigilanza prudenziale e della gestione dei rischi (II
Pilastro Basilea 2);
❏ acquista sempre più credito l’analisi secondo la quale il sistema
bancario italiano potrebbe essere in grado di limitare i danni della
crisi internazionale dei mutui sub-prime proprio grazie alle regole di
vigilanza che lo differenziano nettamente da quello di altri paesi
In sostanza, diventa strategica anche la “certezza giuridica” che è
prescritta dalle “Nuove disposizioni di vigilanza prudenziale per le
banche” (1) .

------------------------------
(1) Titolo II, Cap. 2, Sez. II - Requisisti Generali
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 Impatto delle misure/opzioni su operatività e norme di
vigilanza

La possibilità di operare sui mercati migliori, di raccogliere provvista

a tassi concorrenziali, e quindi di offrire mutui a tassi sempre più
bassi, non può essere portata avanti con politiche
localistiche e norme disorganiche rispetto al contesto
internazionale.
Molto invece dipende dalla solidità del sistema bancario che deve
operare secondo il II Pilastro di Basilea, cioè presidiando la qualità
dei crediti. (1)
Pertanto, le banche per erogare mutui in adempimento delle
nuove norme di vigilanza, e per poter avere provvista
concorrenziale, devono ben presto dotarsi di strutture
organizzative e professionalità interne dedicate all’ istruttoria
tecnico/legale e all’acquisizione delle garanzie ipotecarie.

-------------------------------------
(1) Sull’argomento, v. G. Carosio, L’applicazione di Basilea 2 alla prova dei
fatti, intervento del V. Direttore di Banca d’Italia al Convegno ABI su Basilea 2
del 22.4.2008 10
 Impatto delle misure/opzioni su operatività e norme di
vigilanza

Questi orientamenti così rigorosi di Banca d’Italia e i provvedimenti

che rafforzano i vincoli della normativa di vigilanza sono
conseguenti alla diretta applicazione in Italia dell’attuale
orientamento dei ministri economici del G7 .

In questa sede infatti, ad aprile 2008, si è riunito a Washington il

Financial Stability Forum presieduto dal Governatore Draghi,
che ha fissato gli interventi da attuare nei 7 paesi più
industrializzati per superare la crisi mondiale dei mutui sub-prime.
La decisione comune è stata che bisogna attuare subito tutte le
regole esistenti, cominciando da quelle di Basilea 2, attuando tra gli
altri, il “rafforzamento della vigilanza prudenziale sul patrimonio,
sulla liquidità e sulla gestione del rischio” e il “potenziamento della
trasparenza e della valutazione”

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 Impatto delle misure/opzioni su operatività e norme di
Promozione e collocamento. Promotori e mediatori
vigilanza

Sulla rilevanza sistemica del principio di certezza giuridica

prescritto dalle nuove disposizioni di vigilanza (1) e delle procedure di
istruttoria tecnico-legale che li presidiano, è significativo osservare
che secondo FBI e SEC, larga parte della crisi subprime americana è
stata causata dalle c.d. malicious mortgages, massicce frodi
documentali di gruppi criminali che hanno tratto illecito vantaggio
"dalla grande circolazione di documenti ipotecari falsi che c'e' negli
Stati Uniti d'America", cioè dal mancato controllo negli atti con
cui l'ipoteca viene concessa. (2)
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1) v. Nuove Disposizioni di Vigilanza Prudenziale per le Banche, Tit. II, Cap. 2,
Sez. II, nei paragrafi 2. Certezza giuridica, 3. Tempestività del realizzo e 4.
Requisiti organizzativi – ed a conferma, il maggior rigore annunciato nella
regolamentazione sulla cartolarizzazione, anche per la gestione dei rischi, v. R.
Bocciarelli, Bankitalia: nuove regole sulle cartolarizzazioni, Sole 24 Ore,
23.4.2008, p. 38
2) V. infra Convegno "La garantie du notaire a l'acces au credit", XXIV
congresso del Comitato Franco-Italiano dei Notariati Ligure e Provenzale – e
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report in notaioricciardi.it/FOCUS.htm
 Impatto delle misure/opzioni su operatività e norme di
vigilanza

Purtroppo, rischi simili a questi – con vere antinomie ai principi di

certezza giuridica e ai requisiti organizzativi della normativa di
vigilanza – sono insiti nella procedura ABI per la portabilità ex
art. 8 D.L. 7/2008 (obbligatoria dal maggio 2008) che introduce
carenze dell'istruttoria tecnico-legale nella fase del "colloquio
interbancario" fra banche originarie e subentranti che precede gli atti
di surroga ex art. 1202 c.c. .
La procedura ABI, di fatto, riduce l'istruttoria alla consegna alla
clientela di "documentazione inerente il mutuo", senza stabilire quale
essa sia (l'iscrizione ipotecaria e la relazione notarile? O anche la
perizia tecnica? O altro?) e omette procedure di sicurezza per la
trasmissione della documentazione. (1)

----------------------------------------
1) V. da ultimo Circolare ABI 29 febbraio 2008 Prot. CR/PR/OC/LG/OF 001421,
che acclude precedente circolare ABI del 19.12.2007.

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 Indicazioni operative per preservare cartolarizzazioni e
covered bond

Quanto alla nuova rinegoziazione “convenzionata” ex art. 3 del D.L.

39/2008 – Tremonti, com'è noto, il Governatore Draghi ha consigliato il
Governo di “verificare con attenzione gli eventuali effetti sulle
cartolarizzazioni esistenti”. (1)
Secondo Settepani di Fitch il D.L. 39/2008 determina il rischio di
“deteriorare la performance degli Rmbs (Residential mortgage backed
securities). Il decreto introdurrebbe un fattore di vulnerabilità ai tassi di
interesse, in un settore che almeno in Italia ha finora registrato una
performance soddisfacente” .
Paciotti di Standard e Poors (tra i relatori di questo convegno) con
negative valutazioni estensibili anche alla portabilità - oltre a
lamentare il coinvolgimento dei Veicoli, ha sostenuto che “le
cartolarizzazioni subirebbero un doppio impatto negativo : da un lato, i
flussi di cassa mensili sarebbero di entità più piccola, dall'altro
verrebbero spalmati su un periodo di tempo più lungo rispetto a quanto
stimato nell'assegnazione del rating “ (2)
----------------------------------
1) Dalla Relazione finale all'Assemblea ordinaria dei Partecipanti - Roma, 31
maggio 2008
2) V. F. Nifole, Fitch, il decreto può danneggiare le cartolarizzazioni, in MF, 14
27.5.2008, p. 2 e I.Bufacchi, Rischio rating sui prestiti cartolarizzati, in Sole 24
 Indicazioni operative per preservare cartolarizzazioni e
covered bond

Secondo valutazioni di moderato ottimismo degli esperti, il mercato

italiano mostra segni di vitalità, con numerose operazioni di
cartolarizzazione pronte a partire, e a dispetto della crisi, alla fine del
2008 le RMBS potrebbero toccare volumi analoghi a quelli del 2007.
Cresce poi l'aspettativa per l'affermazione nel 2008 dell'emergente e
nuovo mercato delle c.d. obbligazioni bancarie garantite – ovvero
covered bond – che nel presente partono con le operazioni già lanciate da
tre grandi istituti di credito italiani: BPM, Intesa S. Paolo e Unicredit.
Se i mandati già conferiti ad arranger si concretizzano, potrebbero essere
sei le emissioni di covered bond attuate da banche italiane entro la fine del
2008. (1)

-----------------------------
(1) V. queste valutazioni e previsioni in Risk Management Italia - Primavera 2008
(maggio 2008) – www.risk.net/italia

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 Indicazioni operative per preservare cartolarizzazioni e
covered bond

L‘ innovazione finanziaria, sempre nelle valutazioni del Governatore

Draghi, non deve essere sacrificata perchè ciò “renderebbe il sistema più
povero e non sicuro”. In tal senso, la cartolarizzazione è virtuosa
perchè consente alle banche la smobilizzazione del portafoglio ed “ha
contribuito negli ultimi anni a finanziare la forte espansione dei prestiti
delle banche italiane”.
A riprova di ciò i volumi di prodotti strutturati e securitisation utilizzati
dal sistema bancario italiano, che nel biennio 2006-2007 sono stati di
complessivi 65 MLD di Euro, mentre l'esposizione diretta tramite ABS e
Cdo delle banche italiane nei confronti del rischio sui mutui subprime,
secondo gli ultimi dati del Bollettino Economico, risulta tuttora contenuta.

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 Indicazioni operative per preservare cartolarizzazioni e
covered bond

Per salvaguardare le performance delle cartolarizzazioni è

importante che la rinegoziazione “convenzionata” ex D.L. 39/2008 si
limiti a “coinvolgere le banche e non i veicoli ai quali sono stati ceduti i
contratti di mutuo”.
Una soluzione tecnica applicabile ai mutui cartolarizzati può essere
quella di riservare alle banche originator la stipula di nuovi mutui o
accordi di rinegoziazione “classica” per ristrutturare i mutui, anche
applicando le condizioni della Convenzione ABI – MEF.
Con queste accortezze operative, l’impatto della rinegoziazione
“convenzionata” sulle RMBS (Residential mortgage backed securities)
risulterebbe fortemente mitigato. (1)

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(1) La formulazione del comma 2, art. 1 della Convenzione ABI – MEF, appare del
tutto compatibile con questa indicazione di coinvolgere solo banche, e non
società veicolo ed SPV, nella rinegoziazione “convenzionata”. In tal senso, cfr.
dichiarazioni di Paciotti di S & P in Rischio rating sui prestiti cartolarizzati, di I.
Bufacchi, Sole 24 Ore, 28.5.2008, p. 3

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 Indicazioni operative per preservare cartolarizzazioni e
covered bond

Per preservare sia le cartolarizzazioni che le obbligazioni bancarie

garantite dai negativi effetti della normativa sulla ristrutturazione dei
mutui, segnatamente della portabilità e della rinegoziazione
“convenzionata”, è possibile far ricorso ad un meccanismo previsto
dalla normativa bancaria: l' integrazione dei crediti ceduti ex art.
2, comma 3 del D.M. 14.12.2006 n. 310 (regolamento ministeriale
sui covered bond). (1)
Per la normativa i flussi finanziari degli attivi inclusi nel patrimonio
separato devono “... coprire gli interessi ed i costi dovuti dalla banca
emittente sulle obbligazioni bancarie garantite...” (art. 3.3 del citato
D.M.).
Però, se il livello di crediti scaduti cresce troppo o se intervengono
estinzioni anticipate, portabilità e rinegoziazione “convenzionata” è
tecnicamente possibile porre riparo, ed ovviare alla necessità di
ripristinare il rapporto obbligazioni/crediti e la correlazione delle
scadenze che sono prescritti dalla normativa.
---------------------
(1) V. ancora dichiarazioni di Paciotti di S & P in Rischio rating sui prestiti
cartolarizzati, di I. Bufacchi, Sole 24 Ore, 28.5.2008, p. 3: “Un’altra formula per
salvaguardare la performance delle cartolarizzazioni potrebbe prevedere
un’integrazione da parte di banche o istituti con rating “AAA” alla società veicolo
per il flusso di cassa ritardato nel tempo”. 18
 Indicazioni operative per preservare cartolarizzazioni e
covered bond

A ciò soccorre un‘ innovazione finanziaria che è resa possibile

da una variazione apportata dalla Banca d'Italia alla normativa di
vigilanza, in modica all'iniziale formulazione del documento di
consultazione dell'agosto 2006. E' stato infatti previsto che il
ripristino possa aver luogo anche mediante l'integrazione con
dei c.d. “ulteriori attivi idonei”, cioè con altri ed ulteriori crediti
dello stesso tipo che rimpiazzano quelli venuti a mancare.
L‘ integrazione del cover pool così prevista dalla normativa di
vigilanza delle obbligazioni bancarie garantite, nel pensiero della
Banca d'Italia “è finalizzata essenzialmente all'ottenimento di un
migliore rating sull'emissione” ed a “preservare nel tempo la
qualità creditizia del c.b.” (1)

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(1) Sul punto, v. La disciplina dei covered bond, in Quaderni di Ricerca Giuridica
della Banca d'Italia, n. 58 – Giugno 2007

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 Indicazioni operative per preservare cartolarizzazioni e
covered bond

Un'altra innovazione finanziaria che meriterebbe il massimo

interesse è quella formulata dal Notaio Fausti, che trae spunto
dall'esperienza tedesca dei piani di risparmio per la casa. Un
contratto bancario di risparmio finalizzato, in cui raggiunto un certo
capitale di risparmio, il contraente ha il diritto soggettivo di un mutuo
per le sue esigenze abitative, di importo parametrato al saldo attivo
accumulato. L'operazione è strutturata in modo da permettere un
tasso di indebitamento fisso e contenuto perchè l'intera operazione è
isolata rispetto alle oscillazioni e turbolenze del mercato finanziario.
(1)
La fattibilità concreta ovviamente potrebbe aversi nell‘housing
sociale avanzato con tecniche di prefabbricazione e tecnologie
fotovoltaiche, in cui unità abitative da 70 mq. costano 1.000 euro al
mq., con rata mensile del mutuo di 350 euro. (2) Questa struttura
contrattuale, essendo ben collaudata in area tedesca, è in grado di
generare crediti idonei per operazioni di cartolarizzazione ad
alto rating .
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1) v. P.L. Fausti, Ancora una crisi per i mutui ipotecari. Dall’analisi economica
della “portabilità”, all’analisi giuridica dei rapporti finanziari, in atti Convegno
della Fondazione Italiana Notariato, Venezia, 17.11.2007 20
2) L’operazione prospettata è stata realizzata in Settimo Torinese, su terreni di
proprietà comunale – v. Italia Oggi, Edilizia e Appalti, 11.6.2008, p. 20 .