TEORÍA DE LA

BUROCRACIA MODERNA
Aportes de Max Weber
Burocracia y condiciones de su aparición

 La burocracia es la organización formal caracterizada por una jerarquía

de autoridad clara, que funciona como sistema de dominación e influencia
de los asuntos de la sociedad .La burocracia es un acontecimiento
típicamente moderno de los siglos XIX y XX.
 Entre las condiciones de su aparición tenemos:
 1). La implantación de la economía monetaria
 2). El surgimiento del capitalismo.
 3). La necesidad de que las organizaciones sigan unas pautas de
funcionamiento determinado.
 4). La taylorización y organización del trabajo.
 5).El desarrollo de la legislación social
 6). El intervencionismo estatal
 7). El auge de los partidos de masas
Surgimiento de la Teoría de la Burocracia

 La teoría de la burocracia se desarrolló dentro de la administración,

debido a los siguientes aspectos:

1. La fragilidad y parcialidad de la teoría clásica y de la teoría de las

relaciones humanas, opuestas y contradictorias entre sí. Ambas revelaban 2
puntos de vista extremistas e incompletos sobre la organización, creando la
necesidad de un enfoque más amplio y completo, de la estructura y de los
participantes de la organización.

2. Se hizo necesario un modelo de organización racional, capaz de

caracterizar todas las variables involucradas, y el comportamiento de los
miembros, aplicable a la fábrica y a todas las formas de organización
humana.
3. El creciente tamaño y la complejidad de las empresas pasó a
exigir modelos organizacionales mejor definidos.

 La “industria en gran escala depende de la organización, de la

administración y de las personas con diferentes habilidades.
 Hombres y mujeres deben situarse en diferentes sectores de producción y en
diferentes niveles jerárquicos: deben ejecutar tareas específicas, y ser
dirigidos y controlados".
 La teoría clásica y la teoría de las relaciones humanas mostraron ser
insuficientes.

4. El resurgimiento de la sociología de la burocracia. Según esta teoría, se

puede pagar a un hombre para que actúe y se comporte de cierta manera
predeterminada, la cual debe explicársele exacta y minuciosamente,
impidiéndosele, que sus emociones interfieran con su desempeño.

 La Sociología de la burocracia propuso un modelo de organización y los

administradores no tardaron en intentar aplicarlo a sus empresas.
 A partir de allí surge la teoría de la burocracia en la administración.
La organización burocrática

 La organización industrial es una variedad de burocracia, que se rige por

principios de Jerarquía, especialización, reglas escritas y procedimientos
documentados, atributos de autoridad y responsabilidad según el cargo y no
la persona , etc.

 Este modelo de organización fue definido por Max Weber como burocrática,
siendo un tipo de organización formal; que se adapta a la industria porque
satisface bien las necesidades inherentes a la producción de bienes en gran
escala. Estos requerimientos son:

 a- Su gran tamaño y las exigencias administrativas de control y comunicación.

 b- La necesidad de especialización, con una compleja división del trabajo.
 c- El desarrollo de la tecnología mecanizada para producir en serie
 d- La necesidad de hacer planes a largo plazo y la disciplina continua del
personal.
Características de la organización burocrática: Weber

 La organización burocrática para Weber tiene una superioridad de

carácter técnico sobre cualquier otro tipo de organización y por eso es un
instrumento de poder para aquel que controla el aparato burocrático.

 El modelo de organización burocrática es una forma de administración,

que aparece ligada a una forma de autoridad, de la que no debe
desligarse.

 Esta forma de autoridad es denominada por Weber Legal-racional, que se

basa en normas de aplicación general, que no discriminan a nadie,
obligando por tanto igualmente a los que mandan.

 A esta autoridad legítima (legal-racional) corresponde el tipo de

administración burocrática que sería disfuncional con otras formas de
autoridad también legítimas: autoridad Tradicional y Carismática
Conceptos de la Teoría Weberiana

 Weber considera que la autoridad significa la probabilidad de que una

orden sea obedecida.
 La autoridad representa el poder institucionalizado y oficializado.

 La aceptación del poder implica la legitimación de la autoridad y, si la

autoridad proporciona poder, éste conduce a la dominación.

 La dominación es una relación de poder al cual el gobernante cree tener

derecho a ejercer poder sobre el gobernado,

 quien considera que su obligación es cumplir con las órdenes, pues

emanan de un poder legítimo.
Tipos de autoridad

 Para Weber existen tres tipos de autoridad legítima:

 Autoridad tradicional: Es el dominio que viene heredado de la familia o

legitimidad del precedente y que corresponde a una forma de
administración patrimonial.

 Autoridad carismática: Proviene a causa de la influencia de la

personalidad de un líder. No puede ser delegado, ni heredado. Suele ir
acompañada de una administración de seguidores o gente incondicional.

 Autoridad racional legal: Los gobernantes son elegidos y se manejan con

un modelo tipo burocrático con reglas y leyes ya predeterminadas. Visto
en los Estados modernos.
Características principales de la Burocracia

 1. División del trabajo, especialización y delimitación de funciones y áreas

de responsabilidad.

 2. Jerarquía y delimitación de los distintos niveles de autoridad. Cada

posición y persona tiene sólo inmediato superior frente al que responde, pero
esa responsabilidad abarca a todas las posiciones y personas subordinadas.

 3. El uso regular y frecuente de documentos escritos: de definición de tareas,

de comunicación, de evaluación, de archivos,etc.

 4. La formación o capacitación de las personas que trabajan en la

organización y a la que han accedido en base a sus méritos profesionales o
curriculum.

 5. El trabajo de tiempo completo o de toda la jornada.

Características principales

 6. Reglas de la administración o funcionamiento conocidas,

calculables y que pueden aprenderse.

 7. La función es una “vocación” en el sentido de que se basa en

una capacitación profesional adecuada y demanda lealtad a los
objetivos y reglas de la organización.

 8. El empleado ocupa su puesto por un nombramiento no por una

elección. Se contrata o se nombra, no se elige. El principio electivo
iría en contra del principio de subordinación jerárquica.

 9. La tendencia a ocupar la posición de por vida. En las empresas,

es caso se da más en empleados y técnicos que en obreros.
Características principales : Modelo burocrático

 10. El salario se paga en dinero, tiene carácter fijo y se basa en el

status y la función más que en el contenido de las tareas
realizadas.

 11. Se está inserto en una carrera profesional, con un sistema de

evaluaciones y ascensos por antigüedad y mérito.

 12. Los medios de administración o trabajo están en manos del

estado o de la Empresa. No los tiene que llevar el trabajador o
empleado.

 13. Neutralidad afectiva, impersonalidad en la actuación. Todos

tienen los mismos derechos.
Aportes de Weber

 Weber al igual que los teóricos de la administración científica,

pretendía mejorar los resultados de las organizaciones, haciendo
que sus operaciones fueran predecibles y productivas.

 Hoy, casi siempre se piensa que las burocracias son

organizaciones grandes e impersonales, que conceden más
importancia a la eficiencia impersonal que a las necesidades
humanas.

 Sin embargo, se debe tener cuidado de no aplicar la connotación

negativa que se atribuye a la palabra burocracia cuando se
analiza en Weber.
Críticas al modelo de Weber

 Charles Perrow ha revisado la trayectoria histórica de la organización

burocrática para concluir a diferencia de Max weber, que el resultado
característico de este tipo de organización no es principalmente la
eficiencia, sino el control de las personas para una mayor explotación
de las mismas.

 Según la tesis de Perrow:

 “Las organizaciones son la clave de la sociedad porque las grandes

organizaciones han absorbido a la sociedad…
 que actividades que una vez fueron ejecutadas hábilmente por grupos
informales pequeños y relativamente autónomos (..)
 y organizaciones autónomas pequeñas (..) están siendo ahora ejecutadas
por grandes burocracias”
Críticas al modelo de Weber: Perrow

 Según Perrow, los tres fenómenos más característicos del desarrollo de la sociedad
de organizaciones serían:

 la dependencia salarial de un número cada vez mayor de personas, no tienen otra

opción que el empleo en la burocracia.

 Las externalización del coste social de las actividades organizadas, que significa por un
lado el desplazamiento hacia capas más grandes y débiles de la población de
algunos costes de funcionamiento de las actividades económicas a gran escala

 y, por otro lado, los costes asociados al funcionamiento de las organizaciones del
Estado y servicios sociales.

 El modelo de organización que se generaliza en las sociedades contemporáneas es el

de la burocracia industrial, que se caracteriza por el control central.
Críticas al modelo de Weber: Perrow

 Perrow sostiene que:

 aunque para la mayoría de los teóricos de las organizaciones el concepto

burocracia signifique eficiencia, su principal componente es el control
discreto de un poder sin precedentes,

 tan eficaz y efectivo que podría suplantar muchos de los controles que
tenían otras fuentes tales como las relacionadas con la familia, la iglesia,
el vecindario y la colectividad,

 Eliminando la necesidad que se tenía de ellos en las sociedades no

organizativas y debilitando dichas instituciones.
Críticas al modelo de Weber: Gouldner

 Gouldner ha sido uno de los primeros en identificar las falencias de la

organización burocrática y graficar muchas de sus disfunciones.
 Alvin Gouldner nació en 1920 y falleció en 1980. Desempeñó labores
académicas en Washington University, Saint Louis.

 Así como Weber desarrolla la hipótesis básica que los participantes

organizacionales donde éstos cumplen con las reglas, normas y
procedimientos y al mismo tiempo obedecen órdenes,

 Gouldner se esfuerza en aplicar los conceptos de burocracia pero se

encuentra con dificultades en su funcionamiento
Estudio de Gouldner: consecuencias negativas

 En un estudio muy detallado realizado en una empresa minera en los Estados Unidos,
Gouldner identifica algunas de las consecuencias disfuncionales de querer implantar
una organización burocrática:

 Las consecuencias disfuncionales que Gouldner identifica no facilitan el proceso para

que la organización burocrática de Max Weber alcance niveles de alta eficiencia, como
éste último postula.

 La forma en que operaba la mina era de tipo “permisivo”, existiendo pocas normas y
reglas, el personal no estaba sujeto a supervisión cercana, y en el caso de errores
siempre existía una segunda oportunidad. La actitud de los trabajadores hacia la
empresa era positiva

 Hizo su ingreso un nuevo gerente que trató de implementar medidas características de

organizaciones burocráticas basadas en reglas y normas, lo que desencadenó que
aumentaran el conflicto y las diferencias entre el personal y la empresa, que concluyó
en una huelga general.
Consecuencias negativas: Tipos de Burocracias

 Según Gouldner éstas consecuencias negativas para la empresa como

resultado de la transición hacia la organización burocrática dan origen a
diversas patologías que el mismo denomina como diversos tipos de
burocracia. Ellas son:
 1. la burocracia bufona (fingida); donde las normas son impuestas
desde afuera de la empresa y tanto los subordinados como los superiores
no las consideran legítimas.

 2. la burocracia representativa, las normas y reglas son promulgadas por

expertos cuya autoridad es en general aceptada por todos los
participantes organizacionales.
 Bajo esta situación se obtiene cumplimiento organizacional con algún tipo
de conflicto, pero poco conflicto manifiesto.
Consecuencias negativas: Tipos de Burocracias

 3. la burocracia centrada en los castigos (punitiva), tanto las reglas como las
normas y procedimientos son una respuesta a las presiones que pueden
originarse desde la gerencia o desde los trabajadores. El intento busca obligar
a la otra parte a cambiar sus conductas

 No necesariamente estos tres tipos de burocracia toman forma en distintos

arreglos organizacionales; es muy posible que co-exista una combinación de
dos o más de éstos tres tipos de burocracia en una misma organización.

 Para Gouldner las ciencias sociales deben tener un rol crítico dentro de la
sociedad privilegiando la libertad y autonomía de las personas.

 Las organizaciones mecanicistas presuponen postulados del hombre que van

más allá de lo mecanicista.
Conclusiones

 La burocracia racional-legal se ha desarrollado a lo largo de muchos siglos en la

civilización occidental. Comenzando en la edad media, logrando su forma plena y
generalizada en el siglo XX.
 Nunca sin embargo, se da en la práctica esa forma “ideal” por tres razones:

 1. Se pretende eliminar todas las influencias extra-organizativas sobre el

comportamiento de sus miembros. La gente no vive sólo para las organizaciones.

 2. Las burocracias se crean para administrar tareas estables, rutinarias. Pero cuando
surgen cambios, las organizaciones tiene que modificar sus programas de acción.

 3. Todas las organizaciones deben diseñarse para la persona “media” que solemos
encontrar en un puesto de trabajo, no para las personas superdotadas.
Apreciaciones finales

 Pese a las críticas Perrow sostiene:

 Los críticos suelen atacar a la burocracia basándose en dos motivos:

 - Resulta inadaptativa y ahoga la humanidad de los empleados. Hasta

cierto punto , ambas críticas son legítimas.

 No se puede culpabilizar a la burocracia de las demandas sociales.

 La culpa debería caer sobre aquellas élites que, a lo largo de varias

generaciones, han construido la burocracia sin ofrecer otras alternativas.
Apreciaciones finales

 La burocracia se ha convertido en un mecanismo, tanto en las sociedades

capitalistas como no capitalistas,

 de concentración del poder en la sociedad y de legitimación de esta

centralización.

 La burocracia es una herramienta social que legitima el control de

muchos por unos pocos,

 a pesar del aparato formal de la democracia, y este control ha generado

un poder social no regulado ni percibido.
 Las entidades rectoras del sistema de servicio civil en el Perù.
Antecedentes

 En el Perú existen desde 1937 entidades encargadas a nivel central de la gestión

de los recursos humanos (RH) del sector público.

 En ese año se creó la Intendencia General de Hacienda, la cual luego fue

reemplazada por la Dirección General de Escalafón y Listas Pasivas (Ley 8.801).

 Estas instituciones sobrevivieron hasta 1950, cuando se instauró la Dirección General

del Servicio Civil con la misión de tutelar el cumplimiento de los aspectos
relacionados con los derechos y obligaciones de los empleados públicos
Las entidades rectoras del Sistema de Servicio Civil en el Perú
 Posteriormente fue creada la Oficina Nacional de Personal (ONAP)
dependiente de la oficina del Primer Ministro.

 Hacia diciembre de 1973 se creó el Instituto Nacional de la Administración

Pública (INAP) como organismo público descentralizado de la Oficina del
Primer Ministro (DL 20.316).

 El INAP tenía como misión regular y administrar los sistemas de personal,

racionalización, capacitación y abastecimiento, y posteriormente fue
adscrito como órgano autónomo al despacho de la Presidencia de la
República, otorgándose a su jefe la categoría de Ministro con voz en las
sesiones del Consejo de Ministros.
Las entidades rectoras del Sistema de Servicio Civil en el Perú

 En el marco de la reforma del Estado, en 1995 el

INAP fue disuelto (Ley 26.507) y sus funciones
pasaron a ser responsabilidad exclusiva de cada
entidad del sector público bajo los lineamientos
trazados por la PCM y el MEF (Iacoviello y Zuvanic,
2005).

 Hasta la creación de SERVIR, en 2008, fueron la

PCM y el MEF quienes concentraron las
responsabilidades de administración del personal y
Tipos de Burocracia

Fuente: Compilación del autor sobre la base de información obtenida de estudios comparativos de sistemas de servicio civil de 18
países de América Latina realizados como parte de la Red de Gestión y Transparencia de la Política Pública del BID.