Congreso Internacional sobre avances en la

Seguridad de Tenencia: la Tierra y el Bosque

ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN EL PERÚ:

ENTRE LA CONFUSIÓN Y EL ESTANCAMIENTO

Dr. William Postigo De la Motta

Lima, 13-06-2018
LA CONFUSIÓN
 LA CONFUSIÓN 1
Los planes de OT requieren ineludiblemente la ZEE y los 7 Estudios
Específicos
• Se ha establecido que para elaborar un
Plan de OT es indispensable tener
elaborada una ZEE, más 7 Estudios
Específicos y un Diagnóstico Integral
Territorial
 Los diagnósticos no se aprueban
 Este requisito indispensable sólo existe en
Perú, ni la ZEE ni los EE se requieren en algún
otro país
 El tiempo necesario para elaborar todos estos
instrumentos ha sido y será excesivo: no
menos de 5 años en la ZEE y otro tanto en los
EE: a Enero 2017, sólo se había concluido las
ZEE para 13 regiones (promedio de 1 por año)
 PLANIFICACIÓN (ORDENAMIENTO) TERRITORIAL ¿Qué es?

• Pretende definir el Modelo

Territorial deseado y las acciones
para alcanzarlo
• Esto supone en primer lugar
definir objetivos de desarrollo y un
Plan que contenga los proyectos
de inversión física a realizar
• El programa de inversiones en
obras físicas requiere una visión
territorial o espacial que permita
articular la infraestructura y
servicios de manera óptima
 MODELO TERRITORIAL

La figura de la izquierda evidencia un estilo de desarrollo basado en la agricultura; la de la derecha

representa el mismo ámbito con una economía basada en la industria y los servicios
Gómez Orea, 2007)
 LA CONFUSIÓN 2
El Ordenamiento Territorial y la ZEE resolverían los conflictos
por el uso del suelo

LEY N°26821 ORGÁNICA PARA EL

APROVECHAMIENTO SOSTENIBLE LA ZEE y OT
DE LOS EN LA LEY
RECURSOS NATURALES
Artículo 11.- La Zonificación Ecológica y
Económica (ZEE) del país se aprueba a
propuesta de la Presidencia del Consejo de
Ministros, en coordinación intersectorial,
como apoyo al ordenamiento territorial a
fin de evitar conflictos por superposición de
títulos y usos inapropiados, y demás fines
Dicha Zonificación se realiza en base a
áreas prioritarias conciliando los intereses
nacionales de la conservación del
patrimonio natural con el aprovechamiento
sostenible de los recursos naturales.
 No se sabe qué herramienta define los usos del suelo

• No se ha precisado si la ZEE o el Plan de OT

definen los usos del suelo
 Se suponía que la ZEE es un diagnóstico y que el
OT definiría los usos del suelo; pero la
concepción de la ZEE ha sido la de definir los
usos
 Se suponía que la ZEE-OT eran las herramientas
clave para evitar el conflicto minero y de HC;
pero no lo son porque las decisiones sobre la
viabilidad ambiental de los proyectos se deben
basar en el EIA
 La Ley 30230 ha establecido que ni la ZEE ni el
OT asignan usos ni exclusiones de uso del
territorio
 Reglamento de ZEE
DS 087-2004-PCM / Decreto del Consejo Directivo 010-2006-CONAM-CD
• La ZEE es un proceso dinámico y flexible para la identificación de
diferentes alternativas de uso sostenible de un territorio determinado,
basado en la evaluación de sus potencialidades y limitaciones con
criterios físicos, biológicos, sociales, económicos y culturales
• Orienta el uso sostenible del territorio y de sus recursos naturales
• Tiene por finalidad orientar la toma de decisiones sobre los mejores
usos del territorio, considerando las necesidades de la población y en
armonía con el ambiente

Pero no orienta,
Define !!!
 La ZEE es mandatoria

• El artículo 23° del Reglamento de ZEE

establece la obligación de usarla
como instrumento de planificación y
gestión del territorio
• El inciso (f) del artículo 12° del
Reglamento, le otorga al MINAM la
capacidad de “Resolver en última
instancia administrativa cuando exista
contradicción entre las decisiones
sectoriales o de otros niveles de
gobierno, sobre las categorías de uso
definidas en la ZEE”
 Esquema técnico-metodológico de la ZEE
Identificación y
En base a variables físicas,
caracterización de
biológicas, sociales,
Unidades económicas y culturales
espaciales
homogéneas, UEE

Evaluación de las
UEE para identificar
alternativas de usos
sostenibles

Aprobación de la
ZEE

Seguimiento y
evaluación
 LA CONFUSIÓN 3
Las competencias sobre planificación territorial no se han
asignado con claridad y se duplican con el AT
• Muchos pretenden que el OT es una herramienta
nueva sin antecedentes en el Perú; pero no es así
• El Instituto Nacional de Planificación elaboró planes
territoriales desde los años 70: Modelo DRAT
• El OT es el nombre que se da actualmente a la
planificación territorial
• En parte la confusión proviene de la Ley
 La competencia sobre OT se ha otorgado al MINAM
 Y sobre Acondicionamiento territorial al Ministerio de
Vivienda
 Sobre Demarcación territorial a la PCM
• Existe una evidente duplicación en la normativa de
OT con la de Acondicionamiento Territorial en el
nivel provincial
 CARTA EUROPEA DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO
(20-05-1983)
EUROPEAN REGIONAL/SPATIAL PLANNING CHARTER
CONCEPTO DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO
• Es a la vez una disciplina científica, una técnica
administrativa y una política concebida como un
enfoque interdisciplinario y global cuyo objetivo
es un desarrollo equilibrado de las regiones y la
organización física del espacio según un
concepto rector
SU DIMENSIÓN EUROPEA
• La ordenación del territorio contribuye a una
mejor organización del territorio europeo y la
búsqueda de soluciones para los problemas que
sobrepasan el marco nacional y trata así de crear
un sentimiento de identidad común, teniendo en
cuenta las relaciones Norte-Sur y Este-Oeste
 ¿Qué es el Ordenamiento Territorial?
(MINAM, Lineamientos de Política para el OT, 2010)
• Es una política de Estado,
• un proceso político y técnico administrativo de toma de decisiones
concertadas con los actores sociales, económicos, políticos y
técnicos,
• para la ocupación ordenada y uso sostenible del territorio,
• la regulación y promoción de la localización y desarrollo
sostenible de los asentamientos humanos; de las actividades
económicas, sociales y el desarrollo físico espacial
• sobre la base de la
identificación de
potencialidades y limitaciones,
considerando criterios
ambientales, económicos,
socioculturales, institucionales
y geopolíticos
 Objetivos específicos del Ordenamiento
Territorial
• Impulsar el desarrollo del territorio
nacional de manera equilibrada y
competitiva con participación de los
actores públicos, privados y
comunales
• El medio es a través de la
adecuada planificación del
territorio, en respuesta a los
requerimientos de los planes de
desarrollo económico, social y
ambiental de los tres niveles de
gobierno
 Según la Guía de OT del MINAM, el Plan de OT

• Es un instrumento de planificación y
gestión del territorio, que promueve y
regula los procesos de organización y
gestión sostenible del mismo,
articulados a los planes ambientales, de
desarrollo económico, social, cultural y
otras políticas de desarrollo vigentes en
el país
• Se ejecuta a nivel regional y local
provincial, en correspondencia con las
funciones definidas en la Ley Orgánica
de Gobiernos Regionales y la Ley
Orgánica de Municipalidades, y en el
marco de las políticas nacionales de
desarrollo
 EL ACONDICIONAMIENTO TERRITORIAL
Según el Reglamento de AT y Desarrollo Urbano, DS-004-
2011-VIVIENDA, el Plan de Acondicionamiento Territorial
es el instrumento técnico- normativo de planificación
física integral en el ámbito provincial que orienta y regula:
• la organización físico-espacial de las actividades
humanas en cuanto a la distribución, jerarquía, roles y
funciones de los centros poblados en los ámbitos
urbano y rural;
• la conservación y protección del recurso y patrimonio
natural y cultural;
• el desarrollo de la inversión pública y privada en los
ámbitos urbano y rural del territorio provincial; y,
• la ocupación y uso planificado del territorio, para lograr
el mejoramiento de los niveles y calidad de vida de la
población urbana y rural, bajo el enfoque territorial
prospectivo, competitivo y de sostenibilidad
 ¿Y qué es el AT?
• “El AT constituye un mecanismo de
preparación del territorio para la
realización de diversas actividades
vinculadas a la implementación de un plan
de desarrollo territorial” (Chiarella 2010:
pp.89-90)
• “desde la perspectiva de la planificación
urbana, el Acondicionamiento Territorial
busca la preparación del espacio para el
desarrollo de actividades residenciales,
sociales, productivas y ubicación de
infraestructura de transporte y
comunicaciones, bajo criterios de
sostenibilidad” (Glave 2012: p.125)
EL ESTANCAMIENTO
 Avance a Enero 2017
Desde 1998 que la ley menciona el OT y la ZEE, y 2004 que se aprueba el Reglamento
de la ZEE, apenas se tiene 13 ZEE aprobadas
Febrero 2015
 Sin embargo se han creado nuevos requisitos para elaborar
los Planes de OT

• La Guía metodológica para la

Elaboración de los Instrumentos
Técnicos Sustentatorios para el OT
(RM N° 135-2013-MINAM) ha
establecido los siguientes
Instrumentos Técnicos
Sustentatorios:
 La ZEE
 los Estudios Especializados - EE
 el Diagnóstico Integrado del Territorio
– DIT
 el Plan de OT
 Estudios Especializados - EE
1. Estudio de Dinámica Económica
2. Estudio de normativa y políticas con incidencia
territorial
3. Estudio de evaluación del riesgo de desastres y
vulnerabilidad al cambio climático
4. Estudio de servicios ecosistémicos
5. Estudio de análisis de los cambios de la cobertura
y uso de la tierra
6. Estudio de análisis de capacidad institucional
7. Estudio de ecosistemas y hábitat marino costero

• Ninguno de estos estudios es indispensable para elaborar

planes de OT
• ¿Cuánto tiempo adicional se requerirá para completar los
EE?, y el DIT
 SINTESIS: ENFOQUES DEL PLAN DE OT
1. Plan global de desarrollo regional: PCDR
 Supera y envuelve las aproximaciones sectoriales en tanto que “…
adopta un enfoque global y sistémico, que incorpora en un modelo
conjunto los aspectos económicos, sociales, culturales, estéticos y
físiconaturales
 Busca el equilibrio y la cohesión territorial mediante la integración
de los sectores y de las diferentes unidades territoriales” (Gómez
Orea, 2007)
2. Localización de inversiones: PAT
 Define localización articulada de las inversiones en infraestructura y
otras de desarrollo regional
 Define una visión espacial del desarrollo: modelo de desarrollo
territorial
3. Zonificación de usos permitidos para el suelo: ZEE
 Instrumento de regulación del uso del suelo
 Define lo que se puede o no se puede hacer en una zona
determinada del territorio
 Equivalente a la Zonificación Urbana, pero en este caso incluyendo
también el ámbito rural
 FIN
wpostigom@gmail.com
 ¿Cómo se determina si un proyecto minero es viable
económicamente?: Exploración minera

Vista del Pit

Mapa de ubicación
de los puntos de
perforación para la
toma de muestras
durante la fase de
exploración de un
proyecto minero
 Exploración minera

Corte longitudinal que muestra la conformación del

subsuelo a partir de las muestras tomadas
 Proyecto minero Tambogrande
Áreas:
1.-Tajo abierto (70 Ha)
Ubicación: 2.-Zona a reubicar (60 Ha)
3.-Zona de seguridad (36 Ha)
4.-Pueblo actual (160 Ha)
5.-Nueva urbanización (90 Ha)
6.-Depósito de desmonte (66 Ha)
7.-Planta concentradora (15 Ha)
8.-Depósito de relaves (226 Ha)

Area total de influencia = 800 Ha.

Predios agrícolas a comprar = 540 Ha.
 Chiarella (2010: pp. 89-90)

• En la fase inicial del proceso de Acondicionamiento Territorial se realiza el reconocimiento

inicial y diagnóstico de los recursos naturales existentes en un determinado territorio, es
decir se evalúa el potencial territorial que, por lo general, comprende: suelo agrícola,
agua, clima, flora, fauna, bosque, pastos, provisión de energía, minerales
• En la segunda fase se cruzan las informaciones obtenidas sobre los recursos existentes con
los usos actuales del territorio, desde una perspectiva dinámica se identifican los impactos
en el territorio y se sopesan las compatibilidades y conflictos en el uso de los recursos
naturales, que afecten tanto a la sociedad como a la permanencia de los recursos. En esta
parte encontraremos, seguramente, una serie de incompatibilidades o usos poco
racionales que existen sobre el territorio, así como desequilibrios y localizaciones poco
apropiadas para los usos adecuados del suelo. La primera revisión de las potencialidades
de los recursos debe llevarnos a la localización geográfica de las principales áreas en
donde podemos encontrar las mejores condiciones para explotar recursos, o conservarlos,
pero en cualquier caso debe primar el criterio del aprovechamiento racional
• La localización de recursos y las actividades humanas poseen una fuerte vinculación con
aquello que queremos hacer con ellos y también con la clase de zonificación económico
ecológica que pueda plantearse en la jurisdicción materia de estudio. La utilización de
recursos y del suelo debe ser una tarea consensual, en que podamos determinar cuáles
son las principales áreas potenciales de nuestro territorio, pero también en qué queremos
emplear dicho potencial