Los 8 pasos para el anlisis de polticas pblicas

Expositor: Alex Ricardo Caldera Ortega

El camino de los 8 pasos

Definicin del problema Construccin de alternativas Seleccin de criterios Proyeccin de resultados Confronte costos Decida! Cuente su historia

R E PITA

Metodologa para estructurar problemas pblicos La evaluacin de polticas pblicas da prioridad a la metodologa de la estructuracin de problemas, ms all de los mismos mtodos para solucionar el problema. Estructurar problemas pblicos es la actividad base de toda la evaluacin de polticas pblicas, ya que determina el xito de todo el proceso en cada una de sus etapas sucesivas.

Jerarqua en tipos de asuntos pblicos

Asuntos estratgicos Asuntos funcionales Asuntos operativos

Estratgicos Funcionales Operativos

Establecen mecanismos y capacidades para tomar decisiones; crean o empoderan a instancias nacionales, regionales o locales para la toma de decisiones. Se trata de reglas que tambin definen valores, normas y orientaciones de las polticas.

Estructuras organizacionales, o los mecanismos de participacin, resolucin de conflictos o de rendicin de cuentas.

Las reglas que afectan directamente las decisiones cotidianas, define asuntos acerca de qu informacin debe intercambiarse o retenerse, qu recompensas o sanciones asignar. En trminos de trasformacin se trata de aspectos tcnicos que no trastocan ni los objetivos, ni las estrategias para alcanzarlos.

Recomendaciones
El analista debe pensar en excesos y deficiencias. En el planteamiento del problema hay que incluir palabras como demasiado, demasiado grande, creciendo demasiado lento. Se debe cuantificar hasta donde sea posible. Qu tan demasiado grande o pequeo es el problema? Qu capacidad se tiene para enfrentar el problema? Cmo se espera incrementar la capacidad para enfrentar el problema?, etctera. La definicin debe ser evaluativa. Se parte de la idea de que el problema existe porque alguien piensa que algo est mal; pero mal tiene diferentes acepciones. Cada persona utilizar diferentes criterios para evaluar los hechos. Qu tipo de problemas privados requieren ser tratados como problema pblico y, por lo tanto de merecer una accin pblica?

Las condiciones que causan un problema pblico son tambin un problema. En ocasiones, algunas de las causas de los problemas pblicos son un problema en s mismas, por lo que el analista deber iniciar una ardua investigacin para entenderlas. Los analistas deben recomendar a los tomadores de decisiones aprovechar todas las oportunidades para mejorar la accin pblica. Muchas veces las decisiones de los funcionarios estn inspiradas en el si no est roto, no componerlo, por lo que muchas veces la accin pblica es limitada. El analista no debe caer en la trampa de definir las soluciones dentro del problema pblico. Se debe evitar adelantar una solucin cuando sabe que los problemas pblicos son ms complejos de lo que aparentan.

El delimitar el problema incluye el anlisis del marco institucional de la accin pblica a evaluar:

 El aparato institucional.  Las organizaciones que lo componen (y el mbito de las decisiones ejecutivas y el de las gerenciales).  Los campos de accin particulares.  La sociedad civil.  Ampliar el campo de investigacin al contexto en el cual nacen o se manifiestan los efectos.  Identificar la red de interrelaciones de la cual pueden resultar los efectos potenciales.  Interrogarse sobre los efectos inducidos indirectos o secundarios de la accin.  Delimitar la naturaleza de los efectos que se quiere efectivamente analizar.

Relaciones a identificar

El anlisis de problemas se hace en 5 pasos:

1. Escribir el problema de desarrollo (tambin llamado problema principal, central o focal). Si no hay acuerdo respecto de cul es el problema principal [piense en las causas del problema no slo desde la perspectiva del Gobierno, la sociedad qu papel juega?]. Identificar otros problemas que son causa directa del problema de desarrollo (el cual ahora se convierte en efecto de esas causas) y colocarlos debajo del problema de desarrollo. Seguir colocando otros problemas con el mismo principio: que sean causas de los problemas anteriormente encontrados. Proseguir hasta llegar a las causas que son races. Identificar si algunos de los problemas colocados son efectos del problema de desarrollo y colocarlo por encima de ste. Completar los efectos del problema central. Revisar el rbol, comprobar que es vlido y completo, haciendo los ajustes necesarios. Trazar lneas con flechas que apunten de cada problema-causa al problema-efecto que producen y asegurarnos si el diagrama tiene sentido. [Dibuje el rbol como usted lo imagina].

2.

3.

4.

5.

El diagnstico: las causas (1) 1. Operacin del crimen organizado en el estado. Entorno favorable para la realizacin de transacciones comerciales en las que estn involucrados recursos de dudosa procedencia. 2. Dbil participacin ciudadana. Desconfianza en las autoridades y en dems actores polticos. Patrones ciudadanos nocivos (un ejemplo claro es la cultura de la mordida). Desinformacin. No operatividad de los instrumentos para la participacin (i.e. partidos, representacin popular, organizaciones civiles, etc.). Miedo a represalias.

El diagnstico: las causas (2)

3. Deficiente transparencia y rendicin de cuentas. No se comprometen las autoridades a informar los avances en el proceso de las denuncias. Existen cotos de poder en el servicio pblico beneficiados con la delincuencia. Poca difusin de la cultura de transparencia y rendicin de cuentas. El proceso por el cual la ciudadana acceda a la autoridad para denunciar o obtener informacin no es lo suficientemente claro. 4. Insuficiente capacidad del gobierno. Las corporaciones policacas duplican o triplican funciones, y se tiene mucho personal pero con poca eficacia. Ineficacia en los procesos de ministerios pblicos y juzgados. La depuracin de los cuerpos policacos no es clara. Se ha dejado de lado el criterio de profesionalizacin y preparacin integral para la seleccin y formacin de los cuerpos policacos.

El diagnstico: las causas (3)

5. Corrupcin e infiltracin de elementos policacos con delincuentes. Las condiciones de gratificacin de las fuerzas pblicas como por ejemplo sueldos, acceso a la vivienda y seguros de vida son insuficientes. Existencia de amenazas a lo policas o sus familias que los obligan a infiltrar informacin. 6. Descomposicin social. Por el deterioro de los ncleos familiares. Incremento de violencia intrafamiliar. Aumento de consumo de drogas y alcohol entre jvenes. La migracin de personas con costumbres distintas que no se adaptan a las caractersticas del entorno. Falta de fomento y difusin en patrones de conducta solidarios y de convivencia sana. No existen programas efectivos de control de venta de armas y municiones.

El diagnstico: las causas (4) 7. No est arraigada la cultura de la legalidad. Poca atencin por parte de escuelas y padres de familia en contribuir a la formacin cvica, respeto a la ley y a una cultura de prevencin del delito. 8. No hay voluntad poltica por parte de las autoridades para reconocer objetivamente el problema. Se cree que el costo poltico es muy grande. Muchos recursos que podran irse a la poltica social que mitigue las causas sociales de la delincuencia se destinan a proyectos que si bien incentivan la actividad econmica de unos cuantos, fomentan patrones de conducta propicios a lo comisin de delitos.

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El diagnstico: las causas (5)

9. Insuficientes oportunidades de desarrollo para nios, jvenes y adultos. Los espacios que deberan en teora dedicarse al fomento de la cultura fsica y deportiva, se utilizan para otros fines. En los espacios para el esparcimiento familiar no hay personal que asesore en talleres o dinmicas familiares. Desinters por parte del sistema educativo por comprometerse con un acompaamiento fuera de las aulas para una formacin integral, y a una cultura de la denuncia de problemas como la violencia intrafamiliar, conductas antisociales, depresin, trastornos alimenticios o de otro tipo, etc. No existen programas efectivos para evitar la desercin escolar. No hay una poltica clara de insercin laboral para jvenes de zonas de alta incidencia delictiva.

El diagnstico: las causas (6)

10. Deficiencia en la calidad de la informacin por parte de medios masivos de comunicacin. Poco involucramiento de medios masivos de comunicacin, la sociedad civil organizada y el gobierno en campaas que fomenten una cultura de la prevencin y de la legalidad. Poco involucramiento de los medios masivos de comunicacin en la difusin de valores de respeto a la persona y de convivencia social. 11. Existencia de un entorno social con factores que inducen conductas antisociales. El hacinamiento en fraccionamientos donde predomina la casa habitacin de inters social. Pocos espacios pblicos y actividades de esparcimiento en las colonias. A pesar de conocer los puntos de distribucin de droga, se hace poco contra ellos.

Piense antes de recopilar datos

Datos (Estadsticas, hechos). tiles Para ser convertida en informacin. Y esta en Evidencia. La mejor prctica es buscar. Utilice analogas Fundamente, obtenga credibilidad.

2. Obtencin de la informacin Hay dos actividades bsicas:

Pensar (En voz alta y con otros) Obtener datos para convertirlos en informacin.

El factor tiempo.
Ejemplos: Tcnica de evaluacin de posibilidades. Tcnica del grupo nominal

Tcnica de Grupo Nominal

Tcnica creativa para del anlisis de problemas con el propsito de combinar opiniones individuales para permitir la toma de decisiones. Reunin (es) de trabajo (metodologa)
A. B. C. D. E. F. G. Indicacin del objetivo. Creacin individual y silenciosa. Rondas. Clarificacin y depuracin. Voto preliminar. Discusin abierta. Voto final.

Paso A. Objetivo
Establecer participativamente una clarificacin de los principales retos organizacionales a enfrentar por la organizacin en relacin con cada una de las dimensiones estratgicas definidas anteriormente.

Paso B

Por favor, anote en una lista los que a su consideracin son los principales retos a enfrentar por la organizacin. Redactar en forma de propuesta.

Paso C

Por favor, comprtanos, uno a uno, los retos anotados en forma de propuesta.

Paso D

Cuidar que no se repitan, incluyan unos a otros o cuide que las oraciones estn claras.

Paso E. Voto preeliminar

Cada votante, adems de elegir un nmero de ideas (5), debe hacer con ellas un ranking de prioridades.

Paso F.

Por favor, de razones de sus preferencias y voto.

Paso G. Voto Final

Por favor, vuelva a asignar votos a las propuestas.

Ejemplo: Polticas y lneas de accin de prioridad estratgica para la CEDH

Prioridad

Polticas y lnea de accin estratgica

rea sustantiva Fortalecimiento institucional Educacin y divulgacin

1 2

Es necesario gestionar ms recursos humanos y presupuestarios para realizar mejor las funciones sustanciales de la CEDH. Estructurar y operar un programa integral y permanente en materia de educacin en Derechos Humanos, que incida ampliamente en todos los sectores de la poblacin, esencialmente los ms desprotegidos, e incluya aspectos que van desde la prevencin hasta los procedimientos de queja y denuncia en caso de violacin a estos derechos. Ser eficaces en la emisin de recomendaciones y en la consecucin de la respuesta. Disear instrumentos que fortalezcan el eficaz seguimiento de las recomendaciones hechas por la CEDH, que a la vez sensibilicen a las autoridades acerca de su cumplimiento. Incrementar la difusin de las actividades de la CEDH que apoyen su presencia social y legitimidad pblica. Es necesario mayor vinculacin con la sociedad civil, tanto en el cumplimiento de las funciones sustanciales de la CEDH (auditora social), como en apoyo a las actividades de las organizaciones de la sociedad civil (OSC). Disear y promover reformas al marco legal de actuacin de la CEDH que le permitan adecuarse a los nuevos retos planteados en materia de Derechos Humanos en Aguascalientes. Contar con un sistema de carrera para la seleccin y promocin de los funcionarios y personal de la CEDH, que procure perfiles y capacidades adecuados. Contar con un sistema de indicadores de gestin interna que apoyen la evaluacin de las actividades sustanciales de la CEDH. Fortalecer los vnculos con organismos de defensa internacionales, nacionales y de otros estados del pas. de Derechos Humanos

Proteccin y Defensa de los Derechos Humanos

4 5

Difusin institucional Vinculacin

Fortalecimiento institucional Fortalecimiento institucional Fortalecimiento institucional Vinculacin Estudios e investigacin

7 8 9 10

Crear la unidad de estudios e investigaciones en materia de Derechos Humanos, con el objetivo de realizar trabajos de investigacin, y fomentar el intercambio acadmico institucional.

 Se trata de encontrar las races del mal. Nos permite ordenar bsicamente las ideas. Responder a la pregunta: cul es el problema a ser resuelto? Adems identificar quin es el dueo del problema y en ese sentido sus involucrados? [No slo el gobierno es el nico responsable de resolver los problemas pblicos. En una sociedad democrtica los privados y la sociedad se involucran en resolver los problemas pblicos]. Encontrar causas y efectos del problema. Lo que se atacan son las causas del problema dentro de un marco general de accin (estrategias).

3. Construccin de alternativas Las alternativas: opciones de polticas Haga una lista de todas las alternativas posibles. Descarte las poco satisfactorias. Combine una, reorganice otras en una sola alternativa bsica, y otras variantes

Tareas a realizar Considera las alternativas de los actores polticos clave. Incluya siempre la alternativa no emprender ninguna accin; dejar que las tendencias continen su curso
Revise las fuentes ms comunes del cambio natural.

Fuentes ms comunes del cambio natural

crisis econmica o periodos de auge, cambios tecnolgicos como pueden ser nuevos descubrimientos tcnicos, cambios en la forma de percibir los problemas por parte de la ciudadana u otros actores relevantes (cambios en la opinin pblica), cambios en el sistema de coalicin gobernante ya sea producto de la celebracin de elecciones o la designacin de nuevos funcionarios o el cambio e influencia de decisiones pblicas en otros niveles de gobierno (transferencia de polticas

Tareas a realizar Reduzca y simplifica la lista de alternativas.

La lista que presenta es muy diferente a la primera que realiz. Utilice frases sencillas y cortas. La clave de la simplificacin es distinguir entre alternativas bsicas y sus variantes. La variantes incluyen diferentes mtodos de implementacin y de financiamiento.

Alternativas no significan necesariamente exclususin unas de otras

4. Seleccin de criterios Para el argumento de cualquier poltica es til imaginar que se tienen dos lneas discursivas interconectadas: la analtica y la evaluativa.
La primera: Referente a hechos y proyecciones imparciales de las consecuencias. Qu es ms probable que suceda X, Y o Z. La otra: lo relativo a los juicios de valor. X, Y o Z son buenos o malos para el mundo

Tareas a realizar el argumento evaluativo Aplique criterios para juzgar los resultados, no las alternativas.
Los criterios son normas evaluativas para juzgar la bondad de los resultados. Es muy probable que la alernativa A, tenga el resultado OA

La seleccin de criterios se basa en la definicin del problema y es un proceso continuo.

Criterios Eficiencia Equidad Igualdad Justicia Libertad (con respecto al contro gubernamental)

Cmo ponderar los valores? Hay dos posibilidades: Que el proceso poltico de haga cargo de l. El analista impone una solucin.

Otros criterios ms bien prcticos Legalidad. Aceptabilidad poltica (demasiada oposicin, muy poco apoyo). Solidez (capacidad de gobierno o posibles resultados adversos, i.e. captura por parte de grupos ajenos a beneficiados originales).
Con qu recursos tecnolgicos se cuenta para la aplicacin de las propuestas?

Perfectibilidad (que los implementadores mejores la poltica).

Criterios en modelos de optimizacin Criterios base: objetivos principales que hay maximizar o minimizar.
En general el objetivo principal es el resultado inverso de la definicin del problema: demasiadas familias sin hogar, entonces minimizar el nmero de familias sin hogar.

Otros criterios Aceptacin. Qu propuestas chocan los valores sociales o

culturales de la poblacin?

Sustentacin. La acciones propuestas favorecen o

deterioran la imagen del gobierno?

Conflicto. La acciones propuestas generan algn conflicto

poltico o social?

Costo social. Las acciones afectan de algn modo a otros

grupos sociales?

5. Proyectar resultados Para cada una de las alternativas, proyecte resultados. Es el paso ms difcil. Es la proyeccin hacia el futuro Las polticas afectan para bien o para mal. La proyeccin depende de la comprensin verdadera causa-efecto.

Tareas a realizar Descomponga el postulado original del problema en problemas independientes.

I.e. El caso analizado del agua en Ags.
El agua como bandera poltica Hay ciclos conflictivos. Diferente tratamiento segn arenas del conflicto. Diseos legales deficientes. Dficit en la transparencia.

Tareas a realizar Incluya estimaciones de magnitud

Esperamos que este programa reduzca significativamente la morosidad en X %

Para no caer en el optimismo natural, estudie sistemticamente los escenarios adversos.

Qu causara que la propuesta no produjera el efecto deseado?

Ms tareas
La heurstica desde la perspectiva del otro
Si yo fuera X, cmo actuara?

Pensar en efectos secundarias no deseados.

Riesgo moral. I.e. La modificacin a la Ley de Aguas, generara el
efecto del no pago.

Los buscadores de rentas. I.e. El Fondo de apoyo social, que

es utilizado por polticos para seguir con prcticas clientelares.

Matriz de resultados
Alternativas
Eficiencia Solidez
Datos cualitativos

Criterios
Legalidad Aceptacin Resultados no deseados

Opcin 1

Datos Cuantitativos

Opcin 2

Opcin 3

6. Confrontacin de costos y beneficios No es necesario esto cuando hay alterativas que predominan en cuanto a sus resultado en los criterios seleccionados. Cuando no sucede as, es necesario el anlisis costo-beneficio.

7. Decida! Decida usted (sin detrimento de la decisin del cliente) sobre la basa de su propios anlisis. A menos que pueda usted convencerse a s mismo de la viabilidad de cierto curso de accin, probablemente no podr convencer a su cliente de ello.

8. Cuente su historia Despus de repetir los anteriores pasos varias veces, est en condicin es de contar su historia. La prueba del taxista
Debe ser capaz de contar su historia en trminos sencillos y realistas.

Tareas a realizar Usted, su cliente y su pblico.

Cul es la relacin entre usted y su cliente? Quin cree usted que usar su anlisis y con qu propsitos? Ser capaz de contestar y debatir. Qu medios de comunicacin utilizar? La ms corta es la
mejor

Su historia debe tener un estilo narrativo fluido y lgico.

La estructura de su historia Resumen ejecutivo. Empiece con una definicin del problema. Trate cada alternativa en una seccin (ante enumrelas todas). En cada seccin proyecte su resultados (a la luz de algn modelo causal y de la informacin asociada). Resuma los costos de sus alternativas. Recomiende!

Cuide el Formato
No supera las 15 pginas, incluya ndice. Deje claro los ttulos y subttulos (Cuide la jerarqua de maysculas, itlicas, negritas, sangras). Evite los prrafos largos. De formato a los cuadros, figuras, grficas. Incluya las fuentes, las referencias.

Otros medios
Memorandum Comunicado de prensa.

Esquema de momentos clave en el proceso poltico para la negociacin y validacin en la toma de decisiones
Comunicacin - Identificacin del problema - Diseo del problema - reas de participacin

Debate pblico

Poltica Pblica Asunto pblico

Decisin pblica

Accin pblica

Informacin - Utilizacin de los medios de

comunicacin masiva - Colaboracin con expertos - Cabildeo - Negociacin y conflictos - Encontrar asimetras de informacin

Monitoreo - Esquema legal - Instituciones participantes - Principios y valores - tica

Basado en Eugene Bardach. 2004. Los ocho pasos del anlisis de Polticas Pblicas. Un manual para la prctica. (Mxico: Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, Miguel ngel Porra, Tercera reimpresin).