La federalizacin de la educacin bsica y normal (1978-1994) Alberto Arnaut

La descentralizacin
Ahora denominada federalizacin consiste en la transferencia del personal, las escuelas y los recursos de esos servicios educativos del gobierno federal a los gobiernos de los estados, al mismo tiempo que el gobierno federal conserva y refuerza sus facultades normativas sobre el conjunto del sistema educativo nacional
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 El concepto de federalizacin encierra una ambigedad y adquiere su significado segn la coyuntura en la cual se usa. Federalizar un sistema descentralizado significa centralizarlo y, por el contrario federalizar un sistema centralizado significa descentralizarlo Esta ambigedad es necesaria por ser un acierto poltico, necesario para la realidad de un autentico sistema federal de gobierno, ni absoluta autonoma de los estados, porque no serian parte de un todo, ni competencias absolutamente absorbentes del gobierno federal por que entonces no tendramos estados, sino dependencias directas de un gobierno unitario
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Cuatro Etapas
1. La centralizacin de la educacin primaria desde 1921 hasta 1978, desde la creacin de la SEP hasta el comienzo de la desconcentracin del sistema educativo nacional La ejecucin de la poltica de desconcentracin de la SEP (1978-1982) y la que se denomina descentralizacin inconclusa (1982-1988) La poltica de federalizacin educativa del sexenio 1988-1994, dos procesos 1) la descentralizacin de servicios, la transferencia del gobierno federal a los gobiernos locales y 2) la integracin de los mismos en cada una de las entidades federativas y en el conjunto de pas bajo el control normativo del gobierno federal La consumacin de la descentralizacin y las tareas pendientes en lo que respecta a la integracin de los subsistemas locales y la de estos en un nuevo sistema 4 nacional.

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(1) De la centralizacin a los primeros proyectos de desconcentracin

El sistema educativo nacional fue imaginado como un sistema que iba a complementar y estimula la iniciativa educativa de los estados y los ayuntamientos. Nunca pensaron que absorbiera, anulara o desestimulara la iniciativa local La educacin popular posrevolucionaria naci y se desarrollo como una obra de emergencia nacional bajo la direccin de la SEP, fundada en 1921, con jurisdiccin nacional. Los gobiernos revolucionarios queran saldar en el menor tiempo posible, la deuda con los campesinos e indgenas del pas para integrarlos y convertirlos en agentes activos y beneficiarios del desarrollo, transmitirles una cultura cvica comn y organizarlos como una base de apoyo para el nuevo rgimen poltico en formacin Estableciendo escuelas donde no haba llegado la educacin sostenida por los gobiernos estatales, y los municipios, es decir desde la periferia hacia el centro (expansin) Creacin de un vasto sistema educativo nacional con una estructura fuertemente centralizada.
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Problemtica
El problema no fue el crecimiento
El tamao alcanzado por el sistema dentro de una estructura centralizada genero una serie de deformaciones y rigideces El imperativo de mejorar la calidad se subordino al del crecimiento La expansin provoco la ilusin de flexibilidad de una estructura cada vez mas rgida y contribuyo a aplazar las reformas requeridas por el propio sistema educativo. Desestimulacion de la accin educativa de los estados y la participacin de la sociedad y autoridades locales El tamao y la complejidad tambin redujeron la capacidad del sistema para autoreformarse y su estructura centralizada se convirti en camisa de fuerza que someti por igual a directivos y maestros
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Logros
Contribuyo a liberar la enseanza y la profesin docente de la poltica de campanario Impulso la reforma de los planes, programas y mtodos de enseanza Llevo la educacin a grupos marginados Mejoro los salarios y las condiciones de trabajo de los maestros Impulso el cambio social Difundi una cultura cvica bsica y uniforme en toda la republica
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1958
Proyectos de desconcentracin y descentralizacin de la SEP
Fueron bloqueados, redefinidos o interrumpidos Oposicin del SNTE

Crecimiento = reduccin de la capacidad de control y autocorreccion, reduccin del control del presupuesto Fortalecimiento de la influencia sindical
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1958, 1969-70
Primer proyecto de reestructuracin de la SEP (1958) Segundo proyecto (1969-70)
Dos aspectos bsicos: la desconcentracin de la SEP y la transformacin de los inspectores y directores de educacin en empleados de confianza. Intento por resolver los problemas administrativos derivados de la expansin y rescatar el control sobre el personal

Ninguno de los 2 proyectos se realizo a causa de la oposicin sindical 1970 Fin de sexenio
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1973 Programa de desconcentracin

Creacin de 9 Unidades de Servicios Descentralizadas (USEDES) y 30 Subunidades de Servicios Descentralizados (SUBSEDES) USEDES, unidades administrativas para las 9 regiones en que se dividi al pas, su tarea principal era llevar el tramite del personal de la regin (escalafn, sistemas de informacin, estadstica) Se les transfirieron facultades de varias dependencias de las oficinas centrales, pero no las de la Direccin General de Educacin primaria en los Estados (es decir se mantuvo 10 intacta la lnea de autoridad)

Entre la desconcentracin y la descentralizacin

Mientras la poltica educativa consisti en crecer no hubo diferencias entre la SEP y el SNTE, para primera significaba dejar obra, para la segunda aadir membresa Los problemas surgieron del agotamiento de la poltica de expansin centralizada 1976-1982 Lpez Portillo, poltica educativa: mejoramiento de la calidad, mediante la reforma de 2 aspectos: 1) el sistema de formacin de maestros (transformacin de la enseanza normal y creacin de la UPN) 2) el sistema de control y evaluacin del trabajo docente (la desconcentracin administrativa de la SEP) Esto afecto directamente 2 puntos de poder del SNTE: 1) el sistema de formacin de maestros y el control tcnico y administrativo del magisterio en activo 11 Inicia disputa entre SEP y SNTE

(2) Desconcentracin
1978 inicia la desconcentracin y despus la descentralizacin. Pretende dar mayor flexibilidad al sistema, mejorar la calidad de la enseanza y lograr mejor comunicacin entre las reas y niveles de la estructura de la SEP Volver al espritu de la constitucin de 1917 Miguel de la Madrid (1982). Transferencia de la responsabilidad absoluta de la educacin bsica y normal federal a los gobiernos locales.
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Diferencias con el proyecto anterior

1. Se trata de una poltica mas radical: mas all de la desconcentracin y de la descentralizacin interna de la SEP, propone transferir la educacin bsica y normal a los gobiernos locales La desconcentracin lopezportillista comenz por ser un hecho: primero se designaron los delegados y luego se definieron las funciones, organigramas y dems; con de la Madrid primero fue un proyecto publico. La primera se emprendi y el sindicato intento detenerla, la segunda se anuncio y el sindicato y algunos gobiernos locales le quitaron su filo radical y la entramparon en varios aspectos Este anuncio unifico la dirigencia de los distintos niveles del SNTE
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Miguel de la Madrid (1982-1988)

Poltica educativa desconcentradora que afecta, SEP, gobernadores, SNTE, trabajadores estatales y de ayuntamientos Ms radical y mas compleja, puesto que supona la firma de convenios y la expedicin de una serie de disposiciones legislativas y administrativas que no competan exclusivamente al Poder Ejecutivo Federal La insercin del SNTE en el sistema poltico mexicano, especficamente en el PRI como freno a la desconcentracin
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Descentralizacin inconclusa
Al termino del sexenio 1982-1988 se estimaba que alrededor de 40% de las delegaciones se encontraba en manos de personal del sindicato El carcter inconcluso se debi principalmente a que no fueron afectados algunos aspectos sustantivos de la relacin entre la SEP, su personal y el sindicato
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Cambios por la desconcentracin

Superpuso una nueva instancia a las autoridades educativas Interrumpi y redefini la relacin entre las autoridades educativas escalafonadas en los estados y las autoridades centrales tradicionales Integro a nuevos actores en los rganos colegiados de la SEP en los estados, como son los gobiernos y las autoridades locales Acerco al personal forneo de la Secretaria a los rganos de decisin Permiti a las autoridades educativas escalafonadas resolver asuntos que antes eran atendidos por autoridades superiores centrales Los mas altos puestos a los que aspiraban los maestros federales en los estados ya no eran solo los escalafonarios de inspector y director de Educacin, se crearon cargos de confianza no escalafonarios en las delegaciones, cuyos nombramientos dependan del secretario de Educacin, los delegados y los gobernadores
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Cambios por la desconcentracin II

Descentralizacin poltica Establecimiento de las delegaciones Creacin de una nueva arena poltica

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(3) Federalizacin
Carlos Salinas (1989-1994) Programa para la Modernizacin Educativa Cada de Vanguardia Revolucionaria como grupo dominante del SNTE, 1989. Dejo a los grupos regionales sin centro, efectivamente descentralizando el sindicato Se aplaza 3 aos
Conflicto magisterial de 1989 (concluye con la cada de Vanguardia Revolucionaria Las elecciones de 88 dejaron una legislatura federal donde el PRI no contaba con la mayora calificada para emprender por si solo las reformas constitucionales y legislativas, necesarias Cambio de titular de la SEP, enero 1992

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Federalizacin
Se consumo el 18 de mayo de 1992 SEP, SNTE y los gobernadores de los estados firmaron el Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica y Normal (ANMEBN)
Reorganizacin del sistema educativa, transferencia del gobierno federal a los estados. Ejecutivo federal se comprometi a asegurar el carcter nacional de la educacin bsica y normal (art. 3), elaborar y mantener actualizados los libros de texto gratuitos para primaria Cada gobierno estatal sustituyo a la SEP en las relaciones jurdicas con los trabajadores docentes y no docentes que pasaban a formar parte del sistema educativo estatal

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En nmeros
Transferencia de 700mil empleados (514,974 plazas docentes, 116,054 administrativos y 3,954,000 horas salario) 1.8 millones de alumnos de preescolar; 9.2 millones de primaria y 2.4 millones de secundaria 26 estados crearon sus respectivos organismos estatales Los 5 restantes absorbieron directamente las oficinas que la SEP tenia en cada uno de ellos Se reformo el articulo tercero y se promulgo una nueva Ley General de Educacin Obligatoriedad educativa al ciclo de educacin media bsica Se reservo a los estados la facultad exclusiva de impartir la educacin preescolar, primaria y secundaria (Excepto D.F.) 20

Descentralizacin centralizadora
Entre los actores que ya estaban descentralizados sobresalen los maestros y directivos de educacin bsica y normal, las autoridades educativas, las secciones estatales del SNTE y los sindicatos estatales de maestros que nada tienen que ver con el SNTE. Estos actores ya tenan una importante presencia en 18 de los 31 estados de la Republica (de los que sobresalen, Edo. De Mxico, Jalisco, Nuevo Len, Chiapas, Puebla, Veracruz, Chihuahua, Sinaloa, Baja California Sur, Coahuila, Guanajuato, Sonora y Yucatn) En esos estados la federalizacin descentralizadora en marcha tiende a a parecer como una empresa centralizadora, por lo tanto aparece oposicin
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Razones para la oposicin

Temor a la contaminacin ideolgica
La poltica educativa del gobierno federal tiende a asumir posturas ideolgicas mas radicales que la de la mayora de las entidades federativas Gran parte de los maestros federales recibieron su formacin en centros de enseanza normal que tradicionalmente han tenido una orientacin poltico ideolgica progresista o izquierdista En el magisterio federal que trabajaba en los estados haba una menor proporcin de maestros en servicio originarios o formados en las normales de los estados, ayuntamientos y pueblos donde desempean sus labores El magisterio federal en los estados tambin tenia una mayor libertad frente a las autoridades educativas de las que dependa Ese margen de libertad se acentuaba por el hecho de que los maestros federales se desempeaban generalmente en las zonas rurales y semiurbanas de los estados Por el contrario, los maestros estatales tradicionalmente han laborado en las zonas urbanas y semiurbanas, y en las cabeceras municipales (tienen mas cerca de las autoridades inmediatas)
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Razones para la oposicin II

Temor a la unificacin de dos mercados de trabajo y de dos pirmides profesionales
La integracin de dos mercados y pirmides profesionales, significara para los maestros estatales la contraccin de sus oportunidades ocupacionales y la intensificacin de la competencia por las mejores plazas en los nuevos sistemas locales En trminos generales, para los maestros estatales la descentralizacin consistira en entrar a la competencia con maestros que provienen de normales no son las suyas y que tienen una historia profesional muy diferente Aunque las diferencias entre los subsistemas federal y estatal han disminuido, se presenta la tarea que implica la integracin de dos mundos: el rural (federal) y el urbano (estatal) Cada uno de esos grupos pasaran a disputar no slo el conjunto de las plazas de un mercado laboral y una pirmide profesional ensanchada y unificada, sino tambin el control sobre una serie de instituciones (rganos directivos, colegiados, direccin sindical, etc.)

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Razones para la oposicin III

Rechazo a la centralizacin de los servicios estatales (el control central del diseo del mtodo y del proceso de descentralizacin)
La incorporacin masiva del magisterio federal al ambito laboral, administrativo y politico de los estados es percibido por el magisterio local como una subordinacion a un grupo extrao, puesto que el magisterio federal era aun mas numeroso que el local, la subordinacion de los maestros ex federales tradicionalmente mas sometidos que aquellos al dominio de la direccion nacional del SNTE La incorporacion de los sistemas educativos locales a una normatividad nacional, central y a un sistema nacional de evaluacin educativa, definidos por el organo central

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Integracin de un sistema heterogneo

Mientras la educacin primaria tenda hacia la uniformidad y hacia la centralizacin bajo la dependencia del gobierno federal, la enseanza normal tenda hacia la heterogeneidad en sus mtodos y contenidos, as como en su dependencia tcnica y administrativa. Con la firma del ANMEBN se consumo la transferencia de los establecimientos y programas federales, con excepcin de los establecidos en el DF, los cuales permanecern bajo la dependencia de la SEP Ya se consumo la transferencia de todas las instituciones de formacin y actualizacin de maestros a los gobiernos de los estados, queda pendiente la tarea de integrar un nuevo sistema nacional
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Integracin de un sistema heterogneo II

Secundaria, en lo que respecta al sistema de formacin de maestros integrara una gran diversidad de instituciones preexistentes a la descentralizacin, entre las que se cuentan las instituciones federales y estatales de cada estado Las preguntas que quedan por resolver son
Cul ser la suerte de las instituciones con sede en el DF que tenan vocacin nacional, como la Escuela Nacional de Maestros, la Escuela Normal Superior de Mxico y la UPN? Su accin directa quedara restingada al DF? Se integraran en una sola institucin que seguir dependiendo de la SEP?

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Consideraciones Finales
Para la federalizacin descentralizadora actual, los retos siguen siendo los mismos que tuvo que afrontar la federalizacin centralizadora, ya no los caciques y caudillos, sino los intereses polticos, sindicales y burocrticos forjados en torno a un sistema centralizado La centralizacin de ayer tuvo uno de sus mejores argumentos en el imperativo de difundir la educacin a los grupos marginados. La federalizacin de hoy ratifica los compromisos del gobierno federal con las regiones y los grupos menos atendidos por el sistema educativo nacional La se requiere la reforma del sistema de formacin y capacitacin de maestros, la creacin de un sistema nacional de evaluacin, la carrera magisterial y el compromiso del gobierno de elevar el salario profesional del magisterio La federalizacin permitir una mejor integracin entre los tres ciclos de la educacin bsica y entre estos y los sistemas de formacin y actualizacin de maestros Permitir crear subsistemas estatales de formacin de maestros para conseguir una formacin profesional del magisterio mas acorde a las necesidades geogrficas, sociales y culturales de cada uno de los estados.
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Consideraciones Finales II
Ya se dieron los dos primeros pasos: las normales federales fueron transferidas a los gobiernos de los estados y mediante las reformas constitucionales y legislativas, el gobierno federal reforz su rectora sobre el sistema de formacin y actualizacin del magisterio de toda la Republica La descentralizacin no constituye el primer paso hacia la desintegracin sino un episodio mas en la bsqueda de la integracin del sistema educativo nacional sobre nuevas bases Generalmente se afirma que la ruptura ha sido la principal continuidad en la poltica educativa de los gobiernos posrevolucionarios. Sin embargo en la dimensin educativa, encontramos una sorprendente continuidad en torno a los proyectos que desde 1958 comenzaron a propugnar por una reforma en la estructura y organizacin educativa En la coyuntura actual, la continuidad esta garantizada por tres principales razones: La federalizacin descentralizadora de ayer ya haba reconocido sus limites, por lo cual la federalizacin descentralizadora aparece como una tendencia prcticamente inevitable: la nueva estructura quedo plasmada en el Articulo tercero constitucional y en la nueva Ley General de Educacin, y por ultimo, las altas probabilidades de que llegue a la presidencia uno de los personajes centrales de la historia reciente del proyecto descentralizador
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